(Волошин Н. И.) («Журнал российского права», N 11, 2002)
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О ТУРИСТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Н. И. ВОЛОШИН
Волошин Николай Иванович — заведующий кафедрой Российской международной академии туризма, кандидат юридических наук, доцент.
Туризм — наиболее динамично развивающаяся отрасль мировой экономики. По данным Всемирной туристской организации и Международного валютного фонда, в мировом экспорте товаров и услуг туризм с 1998 г. занимает первое место (532 млрд. долларов США, или 7,9 процента от 6738 трлн. долларов США), обогнав автомобильную промышленность, производство химических продуктов, продуктов питания и др. В последние десятилетия средние темпы роста туризма составили семь процентов в год, что намного выше среднегодовых темпов роста мировой экономики в целом. Доля России на мировом туристском рынке, несмотря на ее высокий туристский потенциал, составляет около одного процента. Количество приезжающих в нашу страну иностранных гостей с деловыми, туристскими и частными целями на сегодняшний день равно 7,4 млн. человек <*>. ——————————— <*> См.: Концепция развития туризма в Российской Федерации на период до 2005 года. Одобрена распоряжением Правительства РФ от 11 июля 2002 года N 954-р // СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2902.
Расширение туристских связей и туристской деятельности, многоукладность экономики российского туризма определяют важность правового обеспечения сферы туристского обслуживания. Многие годы туристская деятельность, оказание туристских услуг не имели законодательного регулирования, что порождало нецивилизованное развитие туристского рынка. С принятием Гражданского кодекса Российской Федерации возникла известная стабильность в регулировании складывающихся в результате реформ отношений. Имущественные отношения в сфере туризма с принятием второй части Гражданского кодекса РФ были урегулированы главой 39 «Возмездное оказание услуг» (ст. ст. 779 — 783). Туристская услуга в России как юридический факт существует давно. С принятием нового гражданского законодательства тысячи отечественных туристских организаций и индивидуальных предпринимателей, а также сотни иностранных туристских фирм нуждались в специальном государственном акте, который исключил бы стихийное нормотворчество и, наряду с нормами гражданского и предпринимательского права, непосредственно регулировал бы туристскую деятельность, обеспечивая цивилизованное оказание услуг. Таким актом мог быть федеральный закон о туризме, проекты которого активно разрабатывались начиная с 1991 года. Однако формирование правовой базы российского туризма началось не с закона. 25 апреля 1994 года был принят Указ Президента РФ N 813 «О дополнительных мерах по развитию туризма в Российской Федерации и об упорядочении использования государственной собственности в сфере туризма». В Указе было сказано: «Признать одной из приоритетных задач государства всемерную поддержку развития туризма в Российской Федерации». Следующим Указом Президента РФ от 22 декабря 1995 года N 1284 «О реорганизации и развитии туризма в Российской Федерации» была одобрена Концепция реорганизации и развития туризма в Российской Федерации. В ней среди мер по развитию туризма названы такие, как включение туризма в перечень основных направлений структурной перестройки российской экономики, создание нормативно — правовой базы развития туризма, соответствующей мировому опыту и правовой практике. В Концепции намечен ряд организационных мер по активизации государственной политики в сфере туризма, созданию правовых, организационных и экономических основ формирования в России современной, конкурентоспособной индустрии туризма. С учетом названной Концепции была разработана и 26 февраля 1996 года утверждена Постановлением Правительства РФ N 177 Федеральная целевая программа «Развитие туризма в Российской Федерации». Программа положила начало фактическому государственному регулированию туристской деятельности, определила основные направления развития туристской отрасли в стране на ряд лет. 24 ноября 1996 года Президент РФ подписал Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» N 132-ФЗ. Закон провозгласил туристскую деятельность приоритетной отраслью экономики России; установил принципы государственного регулирования туристской деятельности; определил способы государственного регулирования и ряд правовых институтов в сфере туризма: лицензирование, стандартизация, сертификация, права и обязанности туриста, безопасность туризма и др.; закрепил структуру договора по оказанию туристских услуг; решил ряд важных правовых и организационных вопросов. Закон определил основные понятия, используемые в сфере туризма. Так, туризм определяется как временные выезды (путешествия) граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства с постоянного места жительства в оздоровительных, познавательных, профессионально — деловых, спортивных, религиозных и иных целях без занятия оплачиваемой деятельностью в стране (месте) временного пребывания; тур — комплекс услуг по размещению, перевозке, питанию туристов, экскурсионные услуги, а также услуги гидов — переводчиков и другие услуги, предоставляемые в зависимости от целей путешествия; туристский продукт — право на тур, предназначенное для реализации туристу; туристская деятельность — туроператорская и турагентская деятельность по организации путешествий <*>. ——————————— <*> Туроператор формирует, продвигает и реализует туристский продукт, а турагент лишь продвигает и реализует туристский продукт, то есть выполняет в основном функции посредника между туроператором и туристом.
Законодательные понятия являются, по существу, правовыми регуляторами туристской деятельности. Заметим, что все они со ссылками на Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» помещены в Большом юридическом словаре <*>. ——————————— <*> См.: Большой юридический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева, В. Е. Крутских. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2002. С. 493, 635 — 636.
Оказание туристских услуг есть предпринимательская деятельность. Отношения между гражданами (туристами) и предпринимателями (туристскими организациями и индивидуальными предпринимателями) регулируются гражданским законодательством. Обязательственные отношения между указанными субъектами возникают на основе гражданско — правовых договоров. Большинство норм Закона о туризме регулируют отношения между туристскими организациями и гражданами по поводу оказания туристских услуг. Следовательно, гражданско — правовая сущность этих норм бесспорна. Гражданское законодательство, в соответствии с Конституцией РФ, находится в исключительном ведении Российской Федерации (п. «о» ст. 71), равно как и установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, основы ценовой политики и другие положения, определяющие правовые рамки предпринимательской деятельности (п. «ж» ст. 71). В этой связи вряд ли оправданно наделение субъектов Российской Федерации правом принимать свои законы, регулирующие туристскую деятельность. Здесь законотворчество сводится по существу к дублированию либо введению статей, не имеющих нормативного значения, повторению норм государственных стандартов и т. д. Практическое значение таких актов невелико. «Субъекты Федерации, — как пишет Е. Л. Писаревский, — не вправе создавать законы, регулирующие туристскую деятельность, тем самым вторгаясь в сферу гражданско — правового регулирования» <*>. ——————————— <*> Писаревский Е. Л. Туристская деятельность: Проблемы правового регулирования. Владивосток, 1999. С. 79.
Следует поддержать предложение М. М. Маринина о принятии нового Федерального закона «О развитии туризма в Российской Федерации». Речь идет именно о развитии туризма «как сложного межотраслевого, социально — экономического комплекса (в котором участвуют практически все отрасли экономики страны и многочисленные российские и иностранные граждане). Эти вопросы имеют настолько общегосударственное и стратегическое значение, что должны относиться только к предметам ведения Российской Федерации» <*>. ——————————— <*> Маринин М. М. Туристские формальности и безопасность в туризме. М.: Финансы и статистика, 2002. С. 7 — 8.
Из методических соображений нормативные правовые акты Российской Федерации, действующие в сфере туризма, можно разделить на две группы: первая группа — акты, относящиеся к неопределенному кругу юридических и физических лиц, но во многом определяющие работу субъектов туристской индустрии (назовем их «общие акты»). Вторая группа — акты, непосредственно регулирующие туристскую деятельность (специальные акты). К первой группе относятся: Гражданский кодекс Российской Федерации; Концепция охраны здоровья населения Российской Федерации на период до 2005 года. Одобрена распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2000 года N 1202-р; Закон РФ от 7 февраля 1992 года N 2300-1 «О защите прав потребителей» (в ред. федеральных законов от 9 января 1996 года и 17 декабря 1999 года); Федеральный закон от 8 августа 2001 года N 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»; Закон РФ от 10 июня 1993 года N 5154-1 «О стандартизации» (в ред. Федерального закона от 27 декабря 1995 года); Закон РФ от 10 июня 1993 года N 5151-1 «О сертификации продукции и услуг» (в ред. федеральных законов от 27 декабря 1995 года, 3 марта 1998 года и 31 июля 1998 года); Федеральный закон от 18 июля 1995 года N 108-ФЗ «О рекламе»; Федеральный закон от 9 июля 1999 года N 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации»; Федеральный закон от 10 января 2002 года N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»; Федеральный закон от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ «О санитарно — эпидемиологическом благополучии населения»; Правила по проведению сертификации в Российской Федерации. Утверждены Постановлением Госстандарта России от 10 мая 2000 года N 26. Ко второй группе актов, то есть к актам, непосредственно регулирующим туристскую деятельность, кроме Федерального закона от 24 ноября 1996 года «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», относятся: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 года, установивший состав земель особо охраняемых территорий (глава XVII), в том числе земель рекреационного назначения, то есть предназначенных и используемых для организации отдыха, туризма, физкультурно — оздоровительной и спортивной деятельности граждан; Указ Президента РФ от 2 ноября 1994 года N 2058 «О мерах в случае возникновения чрезвычайных ситуаций для деятельности загранучреждений Российской Федерации и российских граждан, находящихся за рубежом»; Правила предоставления гостиничных услуг в Российской Федерации. Утверждены Постановлением Правительства РФ от 25 апреля 1997 года N 490 (с изменениями от 2 октября 1999 года и 15 сентября 2000 года); Правила оказания услуг общественного питания. Утверждены Постановлением Правительства РФ от 15 августа 1997 года N 1036; Постановление Правительства РФ от 24 января 1998 года N 83 «О специализированных службах по обеспечению безопасности туристов»; Положение об оформлении приглашения в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства. Утверждено Постановлением Правительства РФ от 1 октября 1998 года N 1142; Положение о предъявлении иностранным гражданам и лицам без гражданства гарантий предоставления средств для их проживания на территории Российской Федерации и выезда из Российской Федерации. Утверждено Постановлением Правительства РФ от 1 октября 1998 года N 1142 (в редакции Постановления Правительства РФ от 23 сентября 1999 года N 1085); Положение об оказании помощи по страховым случаям гражданам Российской Федерации, находящимся на территории иностранного государства. Утверждено Постановлением Правительства РФ от 1 октября 1998 года N 1142; Постановление Правительства РФ от 11 декабря 1998 года N 1488 «О медицинском страховании иностранных граждан, временно находящихся в Российской Федерации, и российских граждан при выезде из Российской Федерации»; Инструкция о порядке оформления и выдачи паспортов гражданам Российской Федерации для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию. Утверждена Приказом МВД РФ от 26 мая 1997 года N 310 (с изменениями от 30 июня 1998 года и 7 апреля 2000 года). В сфере туризма действует ряд государственных стандартов, утвержденных Госстандартом России, лежащих в основе сертификации туристских услуг. К ним относятся: Письмо Госстандарта России от 14 августа 2000 года N ЮГ-110-19/2558 «О сертификации туристских услуг и услуг средств размещения»; ГОСТ 28681.0-90 «Стандартизация в сфере туристско — экскурсионного обслуживания». Дата введения — 1 апреля 1991 года; ГОСТ Р 50644-94 «Туристско — экскурсионное обслуживание. Требования по обеспечению безопасности туристов и экскурсантов». Дата введения — 1 июля 1994 года; ГОСТ Р 50645-94 «Туристско — экскурсионное обслуживание. Классификация гостиниц». Дата введения — 1 июля 1994 года; ГОСТ Р 50681-94 «Туристско — экскурсионное обслуживание. Проектирование туристских услуг». Дата введения — 1 января 1995 года; ГОСТ Р 51185-98 «Туристские услуги. Средства размещения. Общие требования». Дата введения — 9 июля 1998 года; ГОСТ Р 50690-2000 «Туристские услуги. Общие требования». Дата введения — 1 июля 2001 года. Этот стандарт восполнил некоторые пробелы в правовом обеспечении туристской деятельности. Например, в нем приведены определения, каких нет в Законе о туризме: экскурсант, экскурсионная услуга, туристская услуга, маршрут путешествия, направляющая сторона, принимающая сторона, договор с туристом, аннуляция и др., дана классификация туристских услуг, а также видов туров (оздоровительные, познавательные, профессионально — деловые, спортивные, религиозные, с другими целями). Стандарт определил условия для договоров о выездном туризме в части ответственности принимающей стороны — иностранной туристской организации и перевозчика, для договоров между туроператором и турагентом в части ответственности друг перед другом, для договоров между туроператором (турагентом) и туристом в части ответственности туроператора (турагента), определил требования к информации о туре, содержание памятки для туриста, требования к офису туроператора (турагента), оказывавшего туристские услуги. Одной из форм контроля за сферой предпринимательства туристских организаций является лицензирование туроператорской и турагентской деятельности. С начала 2002 года туристская деятельность осуществляется в существенно изменившихся лицензионных условиях. Постановлением Правительства РФ от 11 февраля 2002 года N 95 утверждены: Положение о лицензировании туроператорской деятельности и Положение о лицензировании турагентской деятельности. Лицензирующим органом в этих актах определено Министерство экономического развития и торговли РФ (в его структуре действует Департамент туризма). В отличие от прежнего порядка лицензирования международной туристской деятельности в названных положениях значительно повышен уровень лицензионных требований и дополнен перечень условий, относящихся к квалификации соискателя лицензии (наличие специального образования и стажа работы в сфере туризма), а также к зданиям и помещениям, используемым для осуществления соответственно туроператорской и турагентской деятельности (документальное подтверждение наличия этих объектов и их статуса). В соответствии с Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» (ст. 6) многие субъекты РФ по соглашениям с Минэкономразвития России сами осуществляют лицензирование, но только турагентской деятельности. Значит, если соискателем лицензии является туроператор, то независимо от его местонахождения он может получить лицензию только в этом министерстве. Путешествия, связанные с пересечением туристами государственной границы, предусматривают осуществление туристских формальностей, то есть проверку соблюдения туристами и туристскими организациями условий и правил, установленных государственными органами стран выезда и въезда. Туристские формальности — это паспортные, визовые, таможенные, медицинские, валютные правила, страхование туристов. Все виды туристских формальностей регулируются законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Основные из них: Закон РФ от 1 апреля 1993 года N 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации»; Федеральный закон от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» и Постановление Правительства РФ от 1 октября 1998 года N 1142 о реализации отдельных норм указанного Федерального закона; Таможенный кодекс РФ; Закон РФ от 9 октября 1992 года N 3615-1 «О валютном регулировании и валютном контроле»; Федеральный закон от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ «О санитарно — эпидемиологическом благополучии населения»; Указ Президента РФ от 12 марта 1996 года N 371 «О совершенствовании порядка пересечения Государственной границы Российской Федерации»; Указ Президента РФ от 4 мая 1998 года N 488 «О мерах по обеспечению прав граждан Российской Федерации на свободный выезд из Российской Федерации»; Гражданский кодекс РФ, глава 48 «Страхование». Действует ряд иных законодательных актов, а также актов федеральных органов исполнительной власти, детально регламентирующих осуществление каждого вида туристских формальностей, следовать которым обязаны и туристы, и туристские организации как производители и продавцы турпродукта. Как видим, нормативные правовые акты Российской Федерации, непосредственно регулирующие или участвующие в регулировании туристской деятельности, — это система актов частного или публичного права, нормы которых, будучи юридически разнородными, входят в комплексные отрасли законодательства. Нормы комплексного законодательства объединяются по предметным и целевым признакам и входят во вторичное комплексное образование (в нашем случае — в туристское законодательство), оставаясь при этом в своих основных отраслях <*>. ——————————— <*> Более подробно см.: Алексеев С. С. Теория права. М., 1995. С. 198.
Объектом межгосударственного регулирования становится туристская деятельность, осуществляемая в странах СНГ. В соответствии с решением глав правительств Содружества Независимых Государств в сентябре 1994 года образован Совет по туризму стран СНГ. Основными актами о сотрудничестве государств — участников СНГ в области туризма являются: межправительственное соглашение «О сотрудничестве в области туризма». Принято правительствами государств — участников СНГ в городе Ашгабаде 23 декабря 1993 года; рекомендательный законодательный акт «Об основных принципах сотрудничества государств — участников СНГ в области туризма». Принят Межпарламентской ассамблеей государств — участников СНГ 29 октября 1994 года; межгосударственная целевая программа «Развитие туристских связей между государствами — участниками СНГ» (концепция). Одобрена постановлением Постоянной комиссии по вопросам культуры, науки, образования и информации Межпарламентской ассамблеи государств — участников СНГ от 14 февраля 1996 года. Следуя рекомендациям и развивая положения указанных актов, Правительство РФ заключило соглашения о сотрудничестве в области туризма с рядом правительств государств — участников СНГ. Вместе с тем темпы правотворчества в сфере туризма, где интеграционные процессы обусловлены всеобщей заинтересованностью стран Содружества, глубина правового регулирования туристской деятельности, режим государственной поддержки внутреннего, въездного и социального туризма, правовая защита туристов и ряд других положений правовых актов о туризме не могут удовлетворить потребности туристской практики. Повышению значимости туризма способствуют программы и инициативы Всемирной туристской организации (ВТО), образованной в соответствии с рекомендациями Генеральной Ассамблеи ООН как международная межправительственная организация в области туризма. Российская Федерация является членом ВТО как правопреемник бывшего СССР, состоявшего в ВТО с момента ее образования (1975 г.). При активном участии ВТО, а также других международных организаций и обществ были проведены крупные международные мероприятия в сфере туризма и приняты акты, оказывающие существенное влияние на развитие туризма во всех странах мира. Отметим основные из этих актов: — Манильская декларация по мировому туризму, принятая Всемирной конференцией по туризму (Манила, Филиппины, 1980 г.). В ней определена сущность туризма во всех его аспектах и та роль, которую он призван играть в изменяющемся мире. Конференция провозгласила 27 сентября Всемирным днем туризма; — Документ Акапулько, принятый Всемирным совещанием по туризму (Акапулько, Мексика, 1982 г.), определил: государственные меры должны обеспечить социальное, культурное, образовательное, политическое и экономическое руководство сферой туризма; — «Хартия туризма» и ее раздел «Кодекс туризма», одобренные 6-й сессией Генеральной ассамблеи ВТО (София, Болгария, 1985 г.). В этих международных документах отражена взаимосвязь права на отдых и социального прогресса; — Гаагская декларация по туризму, принятая Межпарламентской конференцией по туризму (Гаага, Нидерланды, 1989 г.). Декларация провозгласила десять принципов, являющихся инструментом международного сотрудничества в сфере туризма, средством сближения между народами; — Директива Совета Европейского экономического сообщества «О путешествиях, отпусках и поездках, включающих все» от 13 июля 1990 года N 90/314/ЕЕС (Люксембург) установила: сделать более схожими между собой законодательные акты и административные распоряжения стран — членов Общего рынка, касающиеся путешествий, отпусков и «поездок, включающих все»; — Декларация Всемирной конференции министров по туризму (Осака, Япония, 1994 г.). В ней показана роль туризма как крупнейшего мирового производителя услуг и основного источника занятости при условии дальнейшего совершенствования профессионального образования работников сферы туризма и проведения исследований в этой области; — Заявление ВТО в области предотвращения организованного секс — туризма (Мадрид, Испания и Сент — Винсент, Балле — д’Аоста, Италия, 1995 г.), в котором отмечается, что секс — туризм принимает различные формы, приводит к серьезным последствиям: медицинским, социальным, наносит ущерб облику туристских центров. Правительствам стран, направляющих и принимающих туристов, предложено мобилизовать свои туристские администрации для принятия мер против организованного секс — туризма, для защиты детей от сексуальной эксплуатации в туризме; — Документы Международной конференции по безопасности туризма и уменьшению рисков при путешествиях (Эстерсунд, Швеция, 1995 г.), установившей, что вопросы упрощения туристских формальностей должны находиться в неразрывной связи с обеспечением безопасности в туризме и выработкой взаимоприемлемых и согласованных решений; — Монреальская декларация, принятая Генеральной ассамблеей Международного бюро социального туризма (Монреаль, Канада, 1996 г.), определившая, что главной целью социального туризма является обеспечение доступности туристского отдыха для всех, включая семьи, молодежь и пожилых лиц. Декларация установила критерии для определения социального туризма; — Глобальный этический кодекс туризма, одобренный на 13-й сессии Генеральной ассамблеи ВТО (Сантьяго, Чили, 1999 г.), установил принципы деятельности в сфере туризма для органов государственной власти, туристских направлений, туроператоров, турагентов, туристов; — Материалы Мадридского семинара ВТО по вопросам подготовки кадров для сферы туризма (Мадрид, Испания, 2000 г.). Были отмечены недостаточная проработка правовых основ организации международного сотрудничества, отсутствие единых туристских терминов и понятий, единых требований при сборе статистических данных, разные подходы к организации подготовки туристских кадров. Обучение в вузах должно быть более качественным, приспособленным к реальному предпринимательству в сфере туризма. Туристской деятельности посвящены сотни публикаций: монографии, учебники, учебные пособия, сборники докладов и сообщений научно — практических конференций, журнальные статьи, сборники нормативных правовых актов, справочники и т. д., в которых рассматриваются вопросы экономики, управления, образования, современных технологий в туризме и др. Определенное место в этих изданиях занимают публикации по правовым проблемам в туристской индустрии. Правительство РФ распоряжением от 11 июля 2002 года N 954-р одобрило Концепцию развития туризма в Российской Федерации на период до 2005 года — документ, определивший государственную политику в сфере туризма на ближайшие годы. Концепция направлена на обеспечение в стране правовой, организационной и экономической среды для формирования современной туристской индустрии. В ней показано место туризма в мировой экономике, отмечен недостаточный уровень внутреннего туризма в России по качественным и количественным характеристикам. Названы основные факторы, сдерживающие развитие въездного туризма, например: образ России как страны, неблагоприятной для туризма, создаваемый отдельными зарубежными и отечественными средствами массовой информации; отсутствие практики создания субъектами РФ благоприятных условий для инвестиций в средства размещения туристов и иную туристскую инфраструктуру. Приведены и другие факторы. Формирование современной маркетинговой стратегии продвижения туристского продукта на внутреннем и международном рынках определяется Концепцией как основная задача развития туризма в России. Для ее реализации намечен ряд рекламно — информационных, экономических, организационно — правовых мер, в том числе: корректировка действующего законодательства в части развития туризма, внесение изменений и дополнений в нормативно — правовые акты в смежных с туризмом областях, принятие новых нормативных актов по стандартизации и сертификации услуг средств размещения, наделение полномочиями в этой области федерального органа исполнительной власти в сфере туризма, совершенствование визовой политики в отношении иностранных туристов, выделение ежегодных ассигнований из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ на развитие туризма. Перечень конкретных мер по развитию туризма в России приведен в Плане мероприятий по реализации Концепции (приложение к ней). Правительство РФ указанным Распоряжением обязывает федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ при планировании и осуществлении мероприятий по вопросам развития туризма руководствоваться положениями Концепции. Заканчивая краткое описание правового обеспечения туристской деятельности в Российской Федерации, хотелось бы напомнить один из принципов Гаагской декларации о туризме (апрель 1989 года), суть которого в следующем: туризм должен планироваться на государственном уровне, поскольку он имеет такое же значение, как и другие виды экономической и социальной деятельности, для чего требуется создание подлинной национальной туристской политики и принятие парламентами государств отдельного законодательства о туризме, а если потребуется — Кодекса туриста.
