О необходимости наделения статусом государственных служащих медицинских работников, осуществляющих медицинскую деятельность в государственных медицинских учреждениях

(Сучкова Т. Е.)

(«Медицинское право», 2013, N 4)

Текст документа

О НЕОБХОДИМОСТИ НАДЕЛЕНИЯ СТАТУСОМ

ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ МЕДИЦИНСКИХ РАБОТНИКОВ,

ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИХ МЕДИЦИНСКУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

В ГОСУДАРСТВЕННЫХ МЕДИЦИНСКИХ УЧРЕЖДЕНИЯХ

Т. Е. СУЧКОВА

Сучкова Татьяна Евгеньевна, ассистент кафедры гражданско-правовых дисциплин юридического факультета Вятского государственного гуманитарного университета (г. Киров).

В работе автор рассматривает и обосновывает необходимость наделения статусом государственных служащих медицинских работников, осуществляющих медицинскую деятельность в государственных медицинских учреждениях. Раскрывая тему работы, автор анализирует действующее законодательство, точки зрения ученых-правоведов, представителей медицинского сообщества, отражающие правовой статус медицинских работников в современном российском законодательстве.

Ключевые слова: медицинская деятельность, правовой статус медицинского работника, медицинские учреждения, государственный служащий.

On the necessity of endowment of the status of state servants of medical workers effectuating medical activity in state medical institutions

T. E. Suchkova

In article the author considers and proves necessity of investment with the status of civil servants of the medical personnel who are carrying out medical activity in the state medical institutions. Opening a work theme, the author analyzes the current legislation, the points of view of scientists-jurists, representatives of the medical community, reflecting a legal status of medical personnel in the modern Russian legislation.

Key words: medical activity, a legal status of medical personnel, medical institutions, the civil servant.

Одним из важнейших элементов социальной политики государства, направленной на достижение благосостояния человека, является право на охрану здоровья и медицинскую помощь, закрепленное в ст. 41 Конституции Российской Федерации [1].

Понятия «охрана здоровья» и «медицинская помощь» содержатся в Федеральном законе N 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» [2], являющемся на сегодняшний день базовым нормативным актом в сфере здравоохранения.

В научной литературе термин «охрана здоровья» принято рассматривать в широком и узком смысле. Так, по мнению Л. В. Попова, «под охраной здоровья понимается совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья» [3].

В узкоотраслевом смысле под охраной здоровья (здравоохранением) понимается система государственных и общественных мероприятий по охране здоровья, предупреждению и лечению болезней и продлению жизни человека [4].

Помимо охраны здоровья гражданам, в соответствии со ст. 41 Конституции РФ, гарантируется право на медицинскую помощь, которая, в отличие от достаточно широкого понятия охраны здоровья, «представляет индивидуальный подход и оказывается системой здравоохранения, которая является небольшой частью системы охраны здоровья» [5].

Понятие медицинской помощи закреплено в ст. 2 ФЗ N 323, согласно которой под медицинской помощью понимается комплекс мероприятий, направленных на поддержание и (или) восстановление здоровья и включающих в себя предоставление медицинских услуг [2], однако в научной литературе понятие медицинской помощи, как правило, более разнообразно по содержанию [6].

Исходя из данного определения медицинскую помощь могут оказывать не только «специально подготовленные для этой цели лица» [7], но и лица, не являющиеся профессионалами в сфере медицины, т. е. ухаживающие за больными детьми матери (лечение простуды, ссадин и т. п.), оказывающие первую медицинскую помощь спасатели и пожарные и т. п. Однако такая непрофессиональная медицинская помощь не относится к медицинской деятельности, поскольку, согласно ст. 2 ФЗ N 323, медицинская деятельность — это профессиональная деятельность по оказанию медицинской помощи [2].

Круг лиц, имеющих доступ к медицинской деятельности, регламентирован законодательством РФ: к лицам, имеющим право на осуществление медицинской деятельности, в соответствии с действующим законодательством относятся врачи всех специальностей, а также средний медицинский персонал: фельдшеры, акушерки, медицинские сестры. Однако ни в предыдущих, ни в действующих Основах охраны здоровья граждан дефиниций этих понятий нет.

Имеющееся в ФЗ N 323 понятие «медицинский работник» [2] значительно шире по содержанию. В него помимо лиц, непосредственно ведущих медицинскую деятельность, можно включить тех, кто, не всегда обладая медицинским образованием, способствует оказанию профессиональной медицинской помощи: это не только санитарки, медицинские регистраторы, нянечки или сестры-хозяйки, которых относят к младшему медицинскому персоналу, но и высококвалифицированные техники, обслуживающие сложные медицинские приборы или аппараты.

Итак, в ст. 69 данного Закона говорится лишь о лицах, имеющих право на осуществление медицинской деятельности при наличии определенных условий, тогда как определение правового статуса врача в соответствии с его профессиональной деятельностью в современной юридической науке и практике до сих пор отсутствует. На сегодняшний день такое «отсутствие нормативно закрепленного правового статуса врача привело к снижению престижности этой профессии и оттоку кадров из этой области» [8].

Таким образом, несмотря на доминирование понятия «врач», в действующем законодательстве [9] легального определения нет, хотя «понятие «врач» — как раз общее понятие, поскольку оно обозначает всех представителей класса врачей» [10].

Имеющееся в Законе понятие лечащего врача как врача, «на которого возложены функции по организации и непосредственному оказанию пациенту медицинской помощи в период наблюдения за ним и его лечения» [2], не решает этой проблемы, так как частное понятие в соответствии с законами логики не может раскрыть общее. По этой причине существование термина «лечащий врач» не может устранить имеющейся в законодательстве неясности по поводу содержания понятия «врач».

Кроме того, отсутствие понятия «врач» не позволяет четко определить статус таких специалистов, как анестезиолог, дежурный врач, врач, проходящий учебу и одновременно ведущий больных, и др., деятельность которых, по мнению Е. В. Козьминых, также «в конкретном клиническом случае влечет наступление и определенных юридических последствий в плане ответственности за несоблюдение должностных обязанностей или причинение вреда жизни или здоровью пациента» [11].

В этом смысле трудно не согласиться с точкой зрения А. В. Риффеля, который считает, что «в настоящий момент назрела необходимость в законе, который, во-первых, определил бы реальные права и обязанности врачей, а во-вторых, соответствовал бы уровню развития медицинской науки и закрепил положение врача в нашем обществе, содержал бы правовые механизмы точного и четкого регулирования и определения прав и обязанностей врачей и других медицинских работников» [8].

Таким образом, на сегодняшний день существует необходимость законодательного закрепления понятия «врач», которое, на наш взгляд, будет способствовать устранению существующей на сегодняшний день неопределенности.

К тому же в Законе «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» не установлено соотношение по объему полномочий между врачом, медицинским работником, государственным служащим и должностным лицом.

Согласно действующему законодательству диагностические, лечебные и профилактические мероприятия, выполняемые медицинскими работниками, проводятся медицинскими организациями, среди которых значительную долю составляют медицинские учреждения, в частности лечебно-профилактические учреждения (ЛПУ) — «то, что принципиально отличает российскую систему здравоохранения от западной» [12].

Основываясь на Конституции РФ [1], медицинские учреждения функционируют в рамках государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения [13], при этом, в отличие от частных медицинских учреждений, имущество которых находится в частной собственности, государственные и муниципальные медицинские учреждения имеют другой административно-правовой статус.

Государственные и муниципальные медицинские учреждения находятся соответственно в собственности государственных органов власти и органов местного самоуправления, которые выступают учредителями данного типа медицинских учреждений и утверждают их уставы [14].

Основной целью деятельности государственных и муниципальных медицинских учреждений в соответствии с уставами является «оказание квалифицированной медицинской помощи взрослому, подростковому и детскому населению в соответствии с программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи» [15], которая предоставляется бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений [1]. Во исполнение данного конституционного положения законодательством РФ не предусматривается возможность для учреждений здравоохранения отказаться от оказания бесплатной медицинской помощи гражданину по причине своего ненадлежащего финансирования [16].

При этом, по мнению З. В. Каменевой, «содержание права на медицинскую помощь не следует раскрывать через перечисление ее отдельных видов или форм, так как это характеризует не столько содержание юридического права, сколько многообразие медицинской помощи. Оно должно раскрываться через правовые возможности гражданина на получение бесплатной медицинской помощи» [17].

В последние годы все чаще поднимается вопрос об изменении правового статуса бюджетных учреждений в сфере здравоохранения, о расширении перечня организационно-правовых форм деятельности организаций здравоохранения с целью стабилизации их экономического положения в рамках мероприятий по модернизации всей системы здравоохранения РФ в целом [18].

Однако на сегодняшний день только в рамках государственно-бюджетной системы здравоохранения граждане имеют гарантированную возможность получить бесплатную медицинскую помощь [19].

С этих позиций следует признать, что такие вопросы требуют детальнейшего анализа и проработки в силу того, что затрагивают реализацию конституционных прав граждан на охрану здоровья и оказание медицинской помощи. В этом смысле трудно не согласиться с точкой зрения, которую высказали Е. А. Щербина, О. Ю. Александрова, О. Н. Лебединец о том, что создание и функционирование новых организационно-правовых форм юридических лиц в медицине, например государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организаций, «может привести к перепрофилированию медицинских организаций и обострению проблемы обеспечения населения общедоступной медицинской помощью» [20].

Итак, на сегодняшний день государство или органы местного самоуправления, обеспечивая медицинские учреждения необходимыми средствами, техникой и оборудованием, создают бюджетные учреждения для выполнения общественного заказа по оказанию бесплатной медицинской помощи населению [21].

Однако организация как юридическое лицо не может принять и осмотреть пациента, провести необходимые диагностические мероприятия и назначить лечение. Это прерогатива врача, работающего в данном учреждении. Именно врач вкупе с другими медицинскими работниками данного учреждения являются непосредственными исполнителями задания государства или муниципалитета по оказанию бесплатной квалифицированной медицинской помощи.

Таким образом, медицинские работники, осуществляющие медицинскую деятельность в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения, выполняют публичную деятельность по реализации конституционного права граждан на охрану здоровья.

Поскольку публичной деятельностью признается не только «деятельность во имя всеобщего блага, в интересах всех, во исполнение всеобщей воли» [22], но и деятельность по исполнению полномочий государства, совершенно оправданным, на наш взгляд, следует считать вывод о необходимости наделения медицинских работников статусом государственных служащих.

Примечательно, что в Советском Союзе в соответствии с Конституцией 1977 г. врачи признавались государственными служащими [17], поскольку осуществляли деятельность в государственных учреждениях здравоохранения и занимали должности служащих, что, по мнению З. С. Гладуна, определяло их служебное положение [23].

Характеристика правового статуса государственного служащего встречается в работах многих советских ученых-правоведов.

Так, Н. И. Фаянс к признакам государственного служащего относил следующие: 1) состоять на государственной службе — это значит работать в государственном учреждении или предприятии; 2) состоять на государственной службе — это значит занимать определенную должность в государственном учреждении или предприятии; 3) состоять на государственной службе — это значит получать определенное вознаграждение (заработную плату) за выполняемую работу [24].

В. М. Манохин при характеристике государственного служащего считал необходимым выделять такие критерии, как: 1) действие при исполнении своих служебных полномочий по поручению и от имени государства; 2) занятие государственной должности, учрежденной государством; 3) осуществление оплаты труда госслужащего по нормам и формам, установленным государством [25].

По мнению Л. М. Колодкина, служащие — это лица, «работающие в государственных органах и организациях, занимающие предусмотренные штатным расписанием должности по назначению, выборам или в ином установленном порядке, наделенные соответствующими должностными полномочиями, действующие по поручению государства в целях практического осуществления его задач и функций и получающие плату за свой труд» [26].

Таким образом, советские врачи: 1) работали в государственных медицинских учреждениях, занимая соответствующие должности; 2) действовали от имени государства, обеспечивая гражданам возможность реализовать свое право на охрану здоровья посредством оказания бесплатной квалифицированной медицинской помощи в государственных учреждениях здравоохранения [27]; 3) получали плату за свой труд из средств государственного бюджета.

На сегодняшний день, согласно Федеральному закону «О системе государственной службы Российской Федерации» [28], под государственной службой Российской Федерации понимается профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации.

Несмотря на то что легального понятия государственного служащего в действующем законодательстве нет, в правовой науке под государственным служащим понимается лицо: 1) профессионально исполняющее свои должностные обязанности; 2) замещающее соответствующую должность государственной службы; 3) осуществляющее исполнение должностных обязанностей за соответствующее вознаграждение за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации [29].

На наш взгляд, все вышеперечисленные признаки государственного служащего вполне применимы при характеристике статуса медицинского работника государственного учреждения здравоохранения.

В частности, во-первых, деятельность государственного служащего — это деятельность от имени государства и по его поручению. Но медицинский работник при осуществлении медицинской деятельности в государственном медицинском учреждении действует также от имени и по поручению государства, способствуя исполнению государством одной из своих социальных функций по предоставлению гражданам бесплатной квалифицированной медицинской помощи в соответствии с Конституцией РФ, поскольку для государства «обеспечение прав и законных интересов российских граждан в сфере охраны здоровья представляет собой важнейшую социальную задачу» [19].

Во-вторых, государственный служащий профессионально исполняет свои должностные обязанности, т. е. имеет специальное образование, стаж и опыт работы, необходимые для успешной практической деятельности. Все эти требования применимы к медицинским работникам, так как на сегодняшний день допуск их к профессиональной деятельности осуществляется не только при наличии высшего или среднего медицинского образования в РФ, но и при наличии диплома и специального звания, а также сертификата специалиста и лицензии на осуществление медицинской деятельности в соответствии со ст. 54 Основ [30].

Далее, как и государственный служащий, каждый медицинский работник занимает в государственном медицинском учреждении соответствующую должность, учрежденную государством, замещение которой возможно только определенным организационно-правовым способом — назначением.

Такой признак государственного служащего, как оплата труда из государственного бюджета, также может быть использован при характеристике статуса медицинского работника бюджетного медицинского учреждения.

Таким образом, все признаки, присущие государственному служащему, применимы к медицинским работникам государственных медицинских учреждений.

Приведенные выше доводы следует применять также и к работникам муниципальной системы здравоохранения, так как «децентрализация как один из ведущих принципов развития здравоохранения в России возлагает на муниципальные органы власти основную часть функций по решению многих проблем здравоохранения» [31], и в этом смысле муниципальная система здравоохранения является «одной из основных гарантий права на медицинскую помощь» [32].

Исходя из принятого в правовой науке постулата о том, что «муниципальные служащие по своему правовому статусу (его основным составляющим, идеологии службы) не отличаются от государственных служащих» [33], следует признать, что, несмотря на «специфический уровень компетенции и должностной статус муниципальных служащих» [33], в силу специального нормативно-правового регулирования на местном уровне, «традиционные элементы статуса государственного служащего характерны и для муниципального» [33].

Таким образом, можно сделать вывод о необходимости наделения медицинских работников муниципальных медицинских учреждений статусом муниципальных служащих.

Итак, на сегодняшний день в условиях реформирования системы здравоохранения в Российской Федерации «соответствующим законом или подзаконным актом необходимо предусмотреть особый статус медицинских работников по аналогии со статусом госслужащих, военнослужащих и т. д.» [13], т. е. необходимо перевести медицинских работников государственных и муниципальных медицинских учреждений в категорию государственных и муниципальных служащих.

Об этом в одном из своих публичных выступлений заявил председатель фракции партии «Справедливая Россия» в Государственной Думе РФ С. М. Миронов, по мнению которого, «врачам и медицинскому персоналу надо не просто кардинально повышать зарплату, но и переводить наряду с учителями и другими бюджетниками в категорию государственных служащих» [34].

Такое решение законодателя позволит поднять престиж здравоохранения и «даст столь необходимый приток молодых кадров, повысит сознательность и дисциплину служащих в силу более четкой и прозрачной шкалы поощрений и взысканий и осознания служащими своей сопричастности к государственному управлению, а также возобновит традиции Российской империи и отчасти СССР, где эти сферы деятельности считались государственной службой» [35].

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации // Российская газета. 25.12.1993. N 237.

2. Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. N 48. Ст. 6724.

3. Административное право России: Учебник / Отв. ред. Л. Л. Попов. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2011. С. 517.

4. Ефремова Т. Ф. Новый словарь русского языка. Толково-словообразовательный. М.: Рус. яз., 2000. Т. 1: А — О. С. 550.

5. Акопов В. И. Охрана здоровья в России: принципы организации на фоне проблем // URL: http://www. relga. ru/Environ/WebObjects/tguwww. woa/wa/Main? textid=86&level1;=main&level2;=articles.

6. Тихомиров А. В. Организационные начала публичного регулирования рынка медицинских услуг. М., 2001. С. 33 — 35; Ковалевский М. А. Правовые проблемы оказания платной медицинской помощи // Кодекс-Info. 2002. N 9. С. 72; Дроздова А. В. Понятие медицинской услуги как гражданско-правовой категории // Сибирский юридический вестник. 2004. N 3. С. 15 — 19; Сергеев Ю. Д. Основы медицинского права России. М., 2011. С. 5 // URL: http://book. tr200.net/about. ph.

7. Сергеев Ю. Д. Основы медицинского права России. М., 2011. С. 5 // URL: http://book. tr200.net/about. ph.

8. Риффель А. В. Избранные вопросы медицинского права // Российская академия естествознания // URL: http://www. rae. ru/monographs/24.

9. Тихомиров А. В. Законодательная реформа здравоохранения: подведение итогов // Главный врач: хозяйство и право. 2012. N 1. С. 13 — 28.

10. Моисеев В. И. Философия и методология науки // Библиотека учебной и научной литературы, 2000 — 2012 // URL: info@sbiblio. com.

11. Козьминых Е. В. Что нового в новых «основах» для врача и пациента с позиций судебной практики. Комментарий к ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в РФ» // Пермский медицинский правозащитный центр // URL: http://пмпц. рф/index. php? option=com_content&view;=article&id;=77:sam-kommentari-k-ovim-osnovam&catid;=2:pmpc&Itemid;=15.

12. Саверский А. В. Права пациентов на бумаге и в жизни // 2003 — 2012 bookZ. ru. URL: http://bookz. ru/authors/saverskii-aleksandr/prava-pa_786.html.

13. Ерохина Т. В. Государственное управление здравоохранением в Российской Федерации // 2001 — 2010, Директ-Медиа. URL: http://www. biblioclub. ru/book/79018/.

14. Письмо Госкомимущества РФ от 29 декабря 1995 г. N ОК-6/10860, Минздравмедпрома РФ от 28 декабря 1995 г. N 2510/3499-95-19 «О порядке разработки и утверждения уставов учреждений системы здравоохранения» (по сост. на 23.01.2008) // URL: http://www. law7.ru/base72/part5/d72ru5090.htm.

15. Выдержка из устава ГБУЗ АО «Котласская центральная городская больница им. святителя Луки (В. Ф. Войно-Ясенецкого)» // ГБУЗ АО «Котласская центральная городская больница имени святителя Луки (В. Ф. Войно-Ясенецкого)» // URL: http://www. kotlasgb. ru/activity/.

16. Ковалевский М. А. Конституционно-правовой режим платной медицинской помощи // Менеджмент качества в сфере здравоохранения и социального развития. 2008. N 4. С. 3 — 24.

17. Каменева З. В. Понятие и содержание права граждан на медицинскую помощь // Адвокат. 2004. N 7. С. 86 — 89.

18. Акопян А. С. Реорганизация стационарной медицинской помощи — направление реформирования здравоохранения: Дис. … д-ра мед. наук. М., 1998; Лозовский А. В., Тихомиров А. В. Способы совершенствования хозяйственного положения учреждений здравоохранения // Главный врач: хозяйство и право. 2004. N 5. С. 28 — 30; Маслова Е. А. Организационно-правовые аспекты внедрения новых организационно-правовых форм в здравоохранении: Автореф. дис. … канд. мед. наук. М., 2007. С. 4; Стародубов В. И., Тихомиров А. В. Учреждение: pro et contra // Главный врач: хозяйство и право. 2004. N 1. С. 24 — 41.

19. Колоколов Г. Р. Медицинские услуги: как пациенту отстоять свои интересы // URL: http://www. kodges. ru/library/author/2019/book/11871.html.

20. Щербина Е. А., Александрова О. Ю., Лебединец О. Н. Анализ возможных вариантов организационно-правовых форм медицинских организаций // Менеджер здравоохранения. 2007. N 1. С. 10 — 19.

21. Александрова О. Ю., Щербина Е. А. Особенности и проблемы лечебно-профилактических учреждений как основной организационной формы оказания медицинских услуг населению в современном российском здравоохранении // Экономика здравоохранения. 2006. N 7. С. 5 — 10.

22. Воробьев А. В., Поляков А. В., Тихонравов Ю. В. Теория адвокатуры. М.: Грантъ, 2002. С. 131.

23. Гладун З. С. Правовое положение советского врача // Известия высших учебных заведений. Правоведение. С-Петербург. 1991. N 5. С. 83.

24. Фаянс Н. И. Советская государственная служба на современном этапе: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1955. С. 8.

25. Манохин В. М. Советская государственная служба. М., 1966. С. 7 — 8.

26. Административное право. Общая и Особенная части: Учебник / Под ред. канд. юрид. наук., проф. А. П. Коренева. М.: МВШМ МВД СССР, 1986. С. 75.

27. Конституция и законы Союза ССР: Сборник / Сост. П. П. Гуреев, А. В. Калитеевская, Н. А. Николаева. М.: Известия СНД СССР, 1983. С. 10.

28. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы в РФ» (принят ГД ФС РФ 25.04.2003) // СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2063.

29. Административное право России: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / Под ред. В. Я. Кикотя, П. И. Кононова, И. Ш. Килясханова. 5-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2011. С. 168 — 169.

30. Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. N 5487-1 (в ред. Федерального закона от 10 января 2003 г. N 15-ФЗ) // Ведомости съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 33. Ст. 1318.

31. Фатуллаев Г. Г. Муниципальная система здравоохранения в России: правовые основы организации и деятельности: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2007. С. 3.

32. Еникеев О. А. Конституционное право на медицинскую помощь: теория и практика: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2009. С. 9.

33. Административное право: Учебник / Д. Н. Бахрах, Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов. 3-е изд., пересм. и доп. М.: Норма, 2008. С. 266.

34. РИА «Новости» (Москва), 08.10.2008. 2008 — 2012. Российская фармацевтика // URL: http://pharmapractice. ru/573.

35. Кузнецов А. В. Государственная служба и служащие государственных научных, образовательных и медицинских учреждений // URL: http://polygonv. narod. ru/projekts/3/index. html.

——————————————————————

Название документа

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *