(Макаренко Г. Н., Макаренко К. Г.) («Правовые вопросы связи», 2008, N 2)
ОСНОВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ЗДОРОВЬЯ ЧЕЛОВЕКА И ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ ПРИ НЕБЛАГОПРИЯТНОМ ВОЗДЕЙСТВИИ СОТОВОЙ СВЯЗИ
Г. Н. МАКАРЕНКО, К. Г. МАКАРЕНКО
Макаренко Г. Н., помощник начальника военного представительства по правовой работе.
Макаренко К. Г., студентка 1-го курса БЮИ МВД России.
Проблема электромагнитной безопасности сотовой связи как составляющей вредного воздействия на человека, создающей угрозу жизни или здоровью человека и будущих поколений, становится крайне актуальной в настоящее время. Отмечая гуманные цели и темпы развития сотовой связи, следует учитывать и особые свойства используемого при оказании этих услуг электромагнитного излучения (далее — ЭМИ), способного при неконтролируемом использовании принести вред здоровью человека и окружающей среде. Сотовую связь следует рассматривать в системе отношений, первую группу которых составляет оказание услуг сотовой связи (гражданско-правовой аспект); ко второй группе относятся отношения по охране окружающей среды и обеспечению безопасности здоровья человека (публично-правовой аспект). Если отношения оказания услуг сотовой связи исследуются достаточно широко в юридической литературе, то комплексные исследования правового регулирования отношений в области охраны здоровья человека и окружающей среды при воздействии сотовой связи отсутствуют. Решение этой проблемы существенно затрудняется отсутствием нормативной правовой базы. Представляется, что в современных условиях проблема негативного воздействия сотовой связи на организм человека и на окружающую среду не может быть эффективно решена без централизованного участия государства, начальным этапом должно стать создание правовых основ государственной политики. Нормативную правовую базу необходимо строить с соблюдением основного критерия — соответствия Конституции РФ и федеральным законам, правового регулирования самих отношений, а не на основе непонятных ведомственных, инструктивных и иных писем. При этом в основу должны быть поставлены принципы: научно обоснованного сочетания экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения благоприятной окружающей среды и здоровья человека; соблюдение права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды; принцип предупреждения. Принцип предупреждения — это стратегия управления риском, применяемая в условиях большой степени научных сомнений, отражающая необходимость принимать какие-либо меры для предотвращения возможного серьезного риска, не дожидаясь результатов научных исследований. Данный принцип нашел свое отражение в документе, подготовленном ВОЗ в 2000 г., «Электромагнитные поля и здоровье населения. Политика предупреждения». Нормы права, регулирующие негативное воздействие на окружающую среду средств сотовой связи, необходимо разрабатывать в дополнение Федерального закона «Об охране окружающей среды», Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, Федерального закона «О техническом регулировании» и включить составной частью в экологическое и медицинское законодательство. Согласно ст. 1 ФЗ «Об охране окружающей среды» <1> сотовую связь можно отнести к антропогенным объектам, создаваемым человеком для обеспечения его социальных потребностей и не обладающим свойствами природных объектов. ——————————— <1> Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
Воздействие на окружающую среду данного антропогенного объекта характеризуется физическими показателями качества окружающей среды. Загрязнение окружающей среды стоит определять как энергию (характеризующуюся определенными свойствами: мощностью, продолжительностью, местоположением и величиной), которая оказывает негативное воздействие на окружающую среду и организм человека. Воздействие ЭМИ на окружающую среду и организм человека следует рассматривать не через отдельные элементы системы сотовой связи, а необходимо определять совокупное воздействие всех источников (стационарных, передвижных и т. д.) в пределах конкретных территорий. При установлении предельных требований на уровни излучения необходимо учитывать тот факт, что при одновременной работе нескольких работающих источников оценка производится суммированием измеренных значений плотности потока энергии. Японские ученые подтверждают, что использование большого числа мобильных телефонов в замкнутом пространстве приводит к превышению уровня ЭМП, установленного международными нормами безопасности <2>. ——————————— <2> Источник: http://www. sotovik. ru/phones/news/phones00357-htp.
В настоящее время в России функционируют федеральные сети сотовой подвижной связи, а также региональные сети. Эти сети являются составной частью взаимоувязанной сети связи (ВСС) Российской Федерации. ФЗ «Об охране окружающей среды» устанавливает в качестве параметра физического воздействия напряженность электромагнитных полей (ЭМП), однако этот параметр требует уточнения применительно к сотовой связи. В диапазоне частот, используемых базовыми станциями сотовой связи, интенсивность ЭМП характеризуется энергетической нагрузкой, представляющей собой произведение плотности потока энергии поля на время его воздействия. Для определения уровня облучения, возникающего при работе мобильного телефона, используется единица измерения, называемая удельным коэффициентом поглощения (SAR, Specific Absorption Rate). Предельный уровень SAR рекомендован международными директивами (ICNIRP) (Европейский стандарт EN 50360 для устройств мобильной связи). Требуется рассмотреть вопрос о введении обязательной экологической сертификации объектов сотовой связи, проектирование, размещение, ввод в эксплуатацию, эксплуатация объектов сотовой связи должна соответствовать требованиям в области охраны окружающей среды. Выбор мест размещения объектов сотовой связи должен осуществляться при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы. Объекты сотовой связи необходимо включить в статистический государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. Следует признать негативное воздействие на окружающую среду сотовой связью платным и установить формы этой платы. Регулирование отношений граждан, органов государственной власти и органов местного самоуправления, хозяйствующих субъектов в области охраны здоровья граждан при использовании систем сотовой связи должно осуществляться на основании Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан <3>, закрепляющих приоритет прав и свобод человека и гражданина в области охраны здоровья. ——————————— <3> Федеральный закон от 22 июля 1993 г. N 5487-1 «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан» // Российская газета. N 158. 1993.
Главным направлением здесь должна стать разработка гигиенических нормативов, устанавливающих допустимые максимальные количественные и качественные значения показателей, характеризующие тот или иной фактор среды обитания с позиций его безопасности и (или) безвредности для человека. Экспертными группами из США, Великобритании, Канады и Скандинавии на основании анализа всех проведенных работ на добровольцах был сделан вывод о возможности неблагоприятного влияния ЭМП сотовых телефонов на здоровье пользователя. Эксперты Франции, Германии, Испании и Великобритании рекомендуют ввести соответствующие ограничения для детей <4>. ——————————— <4> Microwave news. 2002. N 3.
На основе исследований, проведенных российскими учеными и их коллегами за рубежом, Российский национальный комитет по защите от неионизирующего излучения сделал следующие выводы: — пользование сотовыми телефонами должно быть ограничено детям и подросткам до 16 лет; — воздерживаться от звонков беременным, начиная с момента установления факта беременности; — не пользоваться сотовым телефоном лицам, страдающим эпилепсией, неврастенией, психопатией, психастенией; — крайне вреден сотовый телефон людям, страдающим неврозами, клиника которых характеризуется астеническими, навязчивыми, истерическими расстройствами, а также снижением умственной и физической работоспособности, снижением памяти, расстройствами сна; — российские ученые считают, что следует ограничить продолжительность разговоров (однократного разговора — до 3 мин.), максимально увеличивать период между двумя разговорами (минимально рекомендованный — 15 мин.) К этим рекомендациям следует добавить: запрет на использование сотовых телефонов лицами с вживленными кардиостимуляторами, а также лицами, использующими слуховые аппараты и персональные медицинские приборы. Кроме того, необходимо рассмотреть вопрос о возможности запрета на использование персональных устройств связи в больницах и учреждениях здравоохранения. Организм человека работает не в тех оптимальных природных условиях, к которым он приспосабливался тысячи лет, а в новых, гораздо более жестких условиях, которые оказывают на организм человека негативное воздействие. Возникла необходимость применять защитные устройства. Защитные устройства на сегодняшний день — это устройства, которые изменяют слабый внешний электромагнитный сигнал в виде вектора, направленного навстречу повреждающему сигналу, поэтому этот сигнал резко затухает (для этого используются хорошо электропроводящие аппликаторы строго определенных размеров) и значительно снижает электромагнитную составляющую сигнала и, следовательно, перераспределяет эквипотенциальные поля и уровень их влияния на организм. На этом и основано все построение аппликационных защитных устройств. В марте 2003 г. в России принят документ СанПиН 2.2.4.1191-03, обязывающий всех руководителей предприятий (независимо от формы собственности) применять индивидуальные сертифицированные средства защиты человека от ЭМП, при этом мера ответственности за эти нарушения никаким законом прямого действия не оговорена. Вот и случилось так, что вроде бы документ есть, но применять его не торопятся. А в это время ЭМП все больше заполняют окружающее пространство. Необходимо закрепить обязанность организаций — владельцев базовых станций сотовой связи устанавливать их только при наличии разрешения органов Госсанэпиднадзора и контроля над неионизирующими излучениями. При этом следует признать деятельность организаций — владельцев базовых станций сотовой связи деятельностью, связанной с повышенной опасностью для окружающих (ст. 1079 ГК РФ). Требуется внесение дополнения в ст. 9 ФЗ «О техническом регулировании» <5> и признать первоочередным Регламент «О безопасности сотовой связи». ——————————— <5> Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ «О техническом регулировании» // СЗ РФ. 2002. N 52. Ст. 5140.
Технический регламент не может содержать требований к продукции, причиняющей вред жизни или здоровью граждан, накапливаемый при длительном использовании этой продукции и зависящий от других факторов, не позволяющих определить степень допустимого риска. В этих случаях технический регламент может содержать требование, касающееся информирования приобретателя о возможном вреде и о факторах, от которых он зависит. Нуждается в разработке и технический регламент, который определит степень вредности сотовых телефонов. Технические стандарты и нормативные документы необходимо разрабатывать с учетом научно-технических достижений и требований, международных правил и стандартов. Действующие в нашей стране инструкции, стандарты и санитарные нормы носят ведомственный характер и рассчитаны на ограниченный круг людей, связанных с их профессиональной деятельностью. К тому же они ограничивают уровни ЭМИ, не соответствуют знаниям об опасности высокочастотных электромагнитных волн, которые были получены учеными в последнее время. Национальные стандарты должны отвечать требованиям Всемирной конференции по правам человека, а также ст. 42 Конституции РФ, закрепившей конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии. Стоит отметить, что решением Государственной комиссии по электросвязи при Министерстве РФ по связи и информатизации разработана Концепция, предназначенная для определения стратегии развития систем сотовой подвижной связи общего пользования в России на период до 2010 года… <6>. ——————————— <6> Решение Государственной комиссии по электросвязи при Министерстве по связи и информатизации от 29.11.2000 N 19.
В данной Концепции на основе анализа состояния и тенденций развития рынка услуг подвижной связи в мире и в России определены способы удовлетворения потребностей в этих услугах в условиях совершенствования нормативно-правовой базы предоставления услуг и нормативно-технической базы по функционированию и развитию сетей подвижной связи. Негативным моментом данной Концепции стоит признать, что не нашлось места вопросам негативного воздействия сотовой связи и возможности их правового регулирования, за исключением положений по совершенствованию административно-правовой базы предоставления услуг подвижной связи. В Концепции отражается, что государственное регулирование в отрасли «Связь» должно осуществляться через лицензирование вида деятельности, выдачу разрешений на использование полос (номиналов) радиочастот, сертификацию оборудования связи и установление порядка взаимодействия сетей различных операторов. В настоящее время выдача лицензий на предоставление услуг сотовой радиотелефонной связи осуществляется в соответствии с Постановлениями Правительства Российской Федерации N 552 от 02.06.98, N 168 от 12.02.99, N 578 от 10.06.98. В соответствии с Законом «О связи» оборудование сотовых систем подвижной связи подлежит обязательной сертификации в системе сертификации «Электросвязь» Министерства Российской Федерации по связи и информатизации. Признание сертификатов других стран должно осуществляться на взаимной основе в соответствии с соглашениями между администрацией связи России и администрациями связи этих стран. Оборудование, применяемое на сетях сотовой подвижной связи России, в основном является импортным и произведено в соответствии с требованиями зарубежных стандартов. При этом сертификационные испытания оборудования проводятся на соответствие требованиям отраслевых нормативно-технических документов (НТД) — стандартов, иных норм, технических требований. Для гармонизации требований российских НТД с требованиями зарубежных стандартов необходимо сделать их аутентичные переводы на русский язык, придав им в установленном порядке статус официальных НТД Российской Федерации. Остается острой проблема сертификации сотовых телефонов в России, учитывая существующие различия между подходами в оценках рисков, механизма биологического действия ЭМП малых интенсивностей, в нормировании ЭМП в нашей стране и за рубежом. Одним из наиболее важных вопросов является создание системы контроля за соблюдением законодательства в области охраны окружающей среды и здоровья человека при использовании сотовой связи. Беспокойство вызывает и тот факт, что значительная часть населения не имеет достаточно надежной информации о том, как влияет ЭМИ на здоровье человека. От того, насколько гармонично будут решаться вопросы защиты от негативного воздействия сотовой связи на здоровье человека и окружающую среду, зависит будущее наших поколений.
