ИНСТИТУТ АДМИНИСТРАТИВНОГО РАССЛЕДОВАНИЯ ДЕЛ О МАТЕРИАЛЬНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ: ПОНЯТИЕ И ЦЕЛИ
Д. В. ЛОПАТИН
Лопатин Денис Витальевич — соискатель Московского университета МВД России, начальник Управления собственной безопасности УВД Юго-Западного административного округа г. Москвы.
Правовой режим обеспечения военной безопасности, а также охраны имущества Вооруженных Сил Российской Федерации отводит значительную роль институту материальной ответственности военнослужащих как средству обеспечения публичных (военных) интересов государства. Как отмечают Ю. И. Мигачев, С. В. Тихомиров, «материальная ответственность военнослужащих обусловлена тем ущербом, который возникает из-за несоблюдения предусмотренных воинскими уставами, наставлениями, положениями, руководствами, приказами и другими правовыми актами конкретных правил использования военного имущества, денежных средств, обращения с оружием, боевой техникой, другим военным имуществом. Мера воздействия при привлечении к материальной ответственности выражается в денежной сумме, которая взыскивается с виновного в пользу государства. Привлечение к материальной ответственности не освобождает от привлечения к другим видам ответственности, если в действиях виновных, которыми они причинили материальный ущерб государству, одновременно содержатся признаки составов других правонарушений (дисциплинарных или уголовных) <1>. ——————————— <1> См.: Мигачев Ю. И., Тихомиров С. В. Военное право. М., 2005. С. 391.
О. К. Зателепин говорит о том, что «материальная ответственность военнослужащих — это предусмотренные законодательством о материальной ответственности меры имущественного характера, применяемые к военнослужащим, причинившим реальный материальный ущерб воинской части» <2>. ——————————— <2> См.: Зателепин О. К. Юридическая ответственность военнослужащих // Право в Вооруженных Силах. 2005. N 10. С. 14.
Классик советского военно-административного права Н. А. Виноградов подметил, что воинская служба — это особый вид государственной службы, которой присущи все свойства последней и которая обеспечивает оборону государства от нападения извне, его государственные интересы и охраняет мирный и созидательный труд граждан <3>. Как писал в начале XX века А. М. Добровольский, «военно-служебное отношение как отношение специального характера налагает на военнослужащих, с одной стороны, особые обязанности, а с другой стороны, предоставляет им известные права. В своей совокупности взаимные права и обязанности государства и военнослужащих образуют содержание военно-служебного отношения» <4>. ——————————— <3> См.: Виноградов Н. А. Советское военно-административное право. Ч. 2. М., 1951. С. 4. <4> См.: Добровольский А. М. Военно-административные законы. СПб., 1905. С. 30.
В этой связи институт материальной ответственности военнослужащих имеет исключительно важное значение в деле укрепления воинской дисциплины и законности. Следует сказать, что проведение военно-правовой реформы, а также модернизация Вооруженных Сил Российской Федерации невозможны без совершенствования административно-правового положения военнослужащих, а также создания охранительных механизмов имущества Вооруженных Сил. Одним из охранительных средств, которое используется в военно-административных отношениях, является институт материальной ответственности военнослужащих. Материальная ответственность военнослужащих является таким видом юридической ответственности, который выполняет целый ряд функций, свойственных только данному виду юридической ответственности. Возмещение ущерба производится независимо от привлечения военнослужащего к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности за действия (бездействие), которыми причинен ущерб. О. В. Шарыкина отмечает, что условиями материальной ответственности военнослужащих являются: наличие реального ущерба, виновность военнослужащего, противоправность его деяния, причинение ущерба при исполнении обязанностей военной службы, а также обнаружение ущерба в течение трех лет со дня его совершения <5>. ——————————— <5> См.: Шарыкина О. В. Юридическая ответственность военнослужащих в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 17.
Материальная ответственность военнослужащих, с одной стороны, является составной частью административно-правового статуса военнослужащих, а с другой — обеспечивает имущественную безопасность Вооруженных Сил Российской Федерации. Без института материальной ответственности военнослужащих невозможно представить нормальное функционирование военно-административных отношений, обеспечение реализации административно-правового положения военнослужащих, а также охрану имущества Вооруженных Сил и других воинских формирований Российской Федерации. Несмотря на важность института материальной ответственности военнослужащих, данная проблематика остается за рамками административно-правовых исследований. В настоящее время практически нет ни одного монографического исследования, в котором бы исследовался механизм административно-правового регулирования материальной ответственности военнослужащих. Недостаточная теоретическая разработка данного института самым негативным образом отразилась на качестве Закона «О материальной ответственности военнослужащих» <6> (1999), а также отрицательно сказывается на практике его реализации в военно-служебных отношениях. ——————————— <6> Собрание законодательства РФ. 1999. N 29. Ст. 3682.
В этой связи исследование административно-правового регулирования материальной ответственности военнослужащих представляется актуальной проблемой. В Уставе внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации, который утвержден Указом Президента России от 14 декабря 1993 г. N 2140, определено, что военнослужащий обязан беречь военное имущество (ст. 13) <7>. Дисциплинарный устав Вооруженных Сил Российской Федерации (ст. ст. 6 — 8) определяет ответственность командиров (начальников) за сокрытие нарушений воинской дисциплины, преступлений и происшествий, за необеспечение необходимых условий для соблюдения уставного порядка и за непринятие мер для его восстановления. Причем за проступки и преступления подчиненных, не являющиеся прямым следствием деятельности командира (начальника), или за непринятие им мер по их предупреждению он ответственности не несет. ——————————— <7> См.: Устав внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации. М., 1994.
Согласно Федеральному закону от 12 июля 1999 г. «О материальной ответственности военнослужащих» <8> командир (начальник) воинской части при обнаружении ущерба обязан назначить административное расследование для установления причин ущерба, его размера и виновных лиц. Административное расследование должно быть закончено в месячный срок со дня обнаружения ущерба. В необходимых случаях этот срок может быть продлен вышестоящим в порядке подчиненности командиром (начальником), но не более чем на один месяц. Административное расследование может не проводиться, если причины ущерба, его размер и виновные лица установлены судом в результате ревизии, проверки, дознания или следствия. Называя цель административного расследования, Закон не называет, что понимается под данной категорией. В научной литературе по этому поводу нет единой точки зрения. ——————————— <8> Собрание законодательства РФ. 1999. N 29. Ст. 3682.
Д. Н. Бахрах административное расследование рассматривает не только как стадию выявления фактов и обстоятельств, но и как действия по их фиксации и квалификации правонарушения. По мнению Д. Н. Бахраха, административное расследование «представляет собой комплекс процессуальных действий, направленных на установление обстоятельств нарушения, их фиксирование и квалификацию деликта» <9>. Е. В. Малашиным административное расследование названо сложным процессом и отождествлено со всей процедурой производства по делу об административном правонарушении <10>. С. И. Котюргин рассматривает административное расследование как первоначальную стадию процесса, которая состоит в деятельности уполномоченных на то государственных органов, общественных организаций и их должностных лиц по установлению фактических обстоятельств правонарушения, выявлению лица, его совершившего, фиксированию всех обнаруженных доказательств по делу в протоколе (акте) и иных документах <11>. ——————————— <9> См.: Бахрах Д. Н. Административное право. М., 1997. С. 325. <10> См.: Малашин Е. В. О санкциях за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции // Налоговый вестник. 2000. N 5. С. 41. <11> См.: Котюргин С. И. Административный процесс в деятельности советской милиции: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1968. С. 9.
А. С. Телегин также определяет административное расследование дела как начальную стадию административного производства, которая состоит из комплекса процессуальных действий, направленных на установление обстоятельств проступка, их фиксирование и квалификацию <12>. ——————————— <12> См.: Телегин А. С. Производство по делам об административных правонарушениях в органах внутренних дел. М., 1991. С. 28; Зрелов А. П. Административное расследование нарушений законодательства в области налогов и сборов: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2005.
Е. А. Клоков, исследуя содержание административного расследования в органах внутренних дел, справедливо рассматривает административное расследование в узком и широком аспекте. Административное расследование в широком смысле — это комплекс процессуальных и непроцессуальных действий уполномоченного составлять протокол об административном правонарушении, направленных на установление всех значимых обстоятельств административного правонарушения, их исследование, фиксацию, юридическую квалификацию деяния и процессуальное оформление. Административное расследование в узком аспекте — это особая форма производства по отдельным категориям дел об административных правонарушениях. Кроме того, Е. А. Клоков проводит разницу между административным и служебным расследованием. В частности, автор говорит о следующих различиях названных расследований: основания, цели проведения административного расследования, сроки, процессуальный порядок проведения административного расследования, субъекты проведения административного расследования, а также процессуальный порядок оформления его результатом соответствующего расследования <13>. Данная дифференциация вполне обоснованна. Применительно к внутрислужебным отношениям правильно говорить об административно-служебном расследовании, которое урегулировано соответствующими процессуальными нормами. ——————————— <13> См.: Клоков Е. А. Административное расследование в органах внутренних дел: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Омск, 2005. С. 7.
С нашей точки зрения, административное расследование — это комплекс процессуальных действий, взаимосвязанных между собой, направленных на проверку фактов и обстоятельств, послуживших основанием для возбуждения соответствующего административного дела. Административное расследование всегда осуществляется в рамках юрисдикционного процесса и направлено на установления виновных лиц, обстоятельств и фактов соответствующего правонарушения. Материальная ответственность военнослужащих как институт административного права может быть реализована при вынесении соответствующих правоприменительных актов. В научной литературе данные акты получили название актов применения норм права. Акты применения норм права исследовались как в теоретическом, так и в отраслевом аспекте. Данной проблематике были посвящены работы: Н. В. Витрука, И. И. Веремеенко, Ф. А. Григорьева, А. П. Коренева, М. Е. Труфанова, В. В. Селиванова <14> и др. ——————————— <14> См.: Витрук Н. В. Акты применения права в механизме реализации прав и свобод личности // Правоведение. 1983. N 2. С. 3; Григорьев Ф. А. Акты применения норм советского права: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 1971; Веремеенко И. И. Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка. М., 1982; Коренев А. П. Акты применения норм советского административного права // Правоведение. 1971. N 2. С. 45; Селиванов В. В. Исполнение актов применения норм административного права в деятельности советской милиции: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1984; Труфанов М. Е. Акты применения норм административного права в сфере реализации прав граждан // Труды юридического факультета Северо-Кавказского государственного технического университета. Ставрополь, 2005. С. 48.
В частности, А. П. Коренев отмечал, что применение норм административного права — это индивидуальный юридический акт, разрешающий конкретное управленческое дело, персонально определяющий поведение адресата, обладающий государственно-властным творческим характером, издаваемый уполномоченными на то государственными органами и должностными лицами <15>. ——————————— <15> См.: Коренев А. П. Нормы административного права и их применение. М., 1978. С. 116; Лопатин А. С. Административная ответственность военнослужащих и порядок ее реализации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1996. С. 15.
Таким образом, обобщение теоретической литературы позволяет сделать вывод о том, что акт применения нормы административного права есть объективированное выражение результатов действий конкретного органа или должностного лица по применению данных норм, в котором формулируются основные выводы по разрешаемому вопросу. Так, согласно Закону «О материальной ответственности военнослужащих» административное расследование назначается приказом командира (начальника) либо его распоряжением в виде резолюции на документе, послужившим поводом для принятия решения о назначении расследования. Административное расследование дел о материальной ответственности военнослужащих направлено на установление обстоятельств, причин и условий совершения проступка; установление конкретного военнослужащего, совершившего проступок, и других лиц, причастных к его совершению; определение степени виновности за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей конкретным военнослужащим; подготовку предложений о мере материальной ответственности военнослужащего, совершившего проступок; выработку рекомендаций по организации и проведению мероприятий предупредительно-профилактического характера, направленных на устранение причин и условий, способствовавших совершению проступка, который повлек причинение материального ущерба. В ходе административного расследования командиром должен осуществляться гласный сбор и документальное оформление сведений, относящихся к соответствующему делу, в том числе установлены: действительно ли был совершен проступок, за который военнослужащий должен нести материальную ответственность, время, место, обстоятельства, при которых был совершен данный проступок; цели и мотивы совершения проступка; наличие вины в действиях либо бездействии конкретного военнослужащего и степень вины каждого военнослужащего в случае совершения проступка несколькими военнослужащими; обстоятельства, влияющие на степень и характер ответственности виновного военнослужащего; личные и деловые качества военнослужащего, совершившего проступок; причины и условия, которые способствовали совершению проступка; характер и размер ущерба, обусловленного проступком. Административное расследование обязательно назначается и проводится: в случае причинения материального ущерба; при необходимости выдачи инспекторского свидетельства на списание суммы ущерба, причиненного военнослужащими, гражданским персоналом государству, утратами материальных и денежных средств, когда сумма ущерба не может быть возмещена за счет виновных; для установления виновных лиц и размера нанесенного государству ущерба, а также определения необходимости отнесения части или полной суммы этого ущерба за счет государства; при обнаружении утрат, недостач или незаконного расходования материальных средств с целью выявления причин обнаруженных нарушений и виновных в этом лиц; по каждому случаю незаконного использования машин войскового назначения или перерасхода моторесурсов; при наличии пережога горючего; при утрате воинских перевозочных документов, незаконном использовании денежных средств, выделенных на оплату воинских перевозок, для оплаты штрафов; при утрате денежного аттестата; при утрате бланков строгого учета; при утрате воинской частью контрольной книжки; в случае выявления переплаты пенсии (пособия); при утрате архивных дел и описей; при утрате или порче военнослужащим удостоверения личности; по каждому случаю возвращения из войск начавшего военную службу солдата, матроса, неправильно призванного по состоянию здоровья; по каждому факту травмирования военнослужащего, повлекшего за собой временную или стойкую утрату трудоспособности (при отсутствии состава преступления), по рапорту начальника медицинской службы; в случаях разглашения сведений, составляющих государственную тайну, а также утраты (хищения) секретных, совершенно секретных и особой важности документов (изделий). В этих случаях для проведения расследования создается комиссия: при несчастных случаях с гражданским персоналом и другими лицами (не военнослужащими) в воинских частях Вооруженных Сил Российской Федерации; в случае происшествия; в других случаях, предусматриваемых законодательством. Административное расследование проводится по указанию командира (начальника) также в случаях: установления виновных должностных лиц и размера ущерба, причиненного каждым из них, если это не представляется возможным установить в процессе проведения ревизии (проверки); выяснения причин и условий, способствовавших возникновению недостач, хищений, порчи и незаконного расходования материальных и денежных средств. Во всех случаях результаты административного расследования оформляются в письменной форме с приложением соответствующих документов. Материалы административных расследований брошюруются в отдельные дела и хранятся в соответствии с правилами организации делопроизводства в воинской части. В процессе проведения административного расследования готовятся следующие документы: рапорт, другие документы, на основании которых проводится административное расследование, с резолюцией командира (начальника) о назначении административного расследования; объяснения должностных лиц, свидетелей и т. п.; справка финансового органа о денежном размере причиненного ущерба с учетом применения соответствующих коэффициентов; в случае причинения ущерба здоровью — медицинское заключение о характере и степени повреждений; постановление об отказе в возбуждении уголовного дела; заключение лица, проводившего расследование, с указанием условий, причин, характера нарушений и рекомендаций командованию по привлечению к дисциплинарной и (или) материальной ответственности и некоторые другие. Объяснение подписывается лицом, от которого оно получено, и офицером, проводящим расследование. Круг лиц, от которых может быть получено объяснение, не ограничен и определяется лицом, проводящим расследование. Однако брать объяснения у командира воинской части, назначившего это расследование, не разрешается. Если требуется получить объяснение от военнослужащего, убывшего к новому месту военной службы, необходимый запрос направляется командиру соответствующей воинской части. В запросе кратко сообщается о характере расследуемого проступка, данные на лицо, от которого требуется объяснение, и какие перед ним нужно поставить вопросы. При необходимости к материалам расследования могут приобщаться подлинные документы или выписки из них. Если тот или иной документ нельзя приобщить к материалам, то он рассматривается и о его содержании составляется справка. Для наглядности к материалам могут прилагаться схемы и таблицы. Во время проведения административного расследования необходимо соблюдать воинскую этику, быть вежливым и тактичным. Запрещается получать какие-либо объяснения от лиц, находящихся в нетрезвом состоянии. В ходе расследования выяснению подлежат следующие вопросы: действительно ли имел место проступок (событие или факт), в чем он выразился; где, когда, при каких обстоятельствах, какими средствами и с какой целью он был совершен; наличие вины в действиях (бездействии) конкретных лиц и степень вины каждого в случае совершения проступка несколькими лицами; каковы последствия проступка; обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность виновного лица; причины и условия, способствовавшие совершению проступка. При административном расследовании не проводятся: обыски; выемки; допросы и некоторые другие следственные действия, предусмотренные Уголовно-процессуальным кодексом РФ. Вместе с тем если в ходе административного расследования будут выявлены признаки преступления, то командир воинской части возбуждает уголовное дело, о чем немедленно уведомляет военного прокурора. Все материалы административного расследования, послужившие поводом для возбуждения уголовного дела, приобщаются к данному делу. Административное расследование должно быть закончено в месячный срок. В необходимых случаях этот срок может быть продлен вышестоящим начальником еще на один месяц, о чем в материалах расследования должно быть соответствующее подтверждение. Административное расследование завершается составлением заключения офицера, его проводившего, о всех установленных обстоятельствах, о лицах, допустивших нарушения установленных норм и правил, с указанием предложений для принятия решения. Такое заключение составляется на имя командира (начальника) и должно иметь три составные части: вводную, описательную и резолютивную. Во вводной части должно быть указано: на основании чего и по какому факту проводилось расследование, кто, где и когда его проводил. В описательной части подробно излагаются обстоятельства расследованного проступка (правонарушения) с указанием: какое именно нарушение имело место в данном случае, кем, когда, где, каким способом, с какой целью и по каким мотивам оно совершено; умышленно или неосторожно действовало (бездействовало) лицо; какие при этом законы, нормы воинских уставов, приказов, наставлений или правил нарушены; во время службы или в иной обстановке; есть ли и какова причинная связь между действиями (бездействием) лица и наступившими вредными последствиями. Здесь же дается анализ причин и условий, способствовавших совершению правонарушения, характеристика личности виновного. Обязательно отражается отношение виновного лица к совершенному проступку. В резолютивной части должно быть изложено: кто конкретно и в чем именно виновен, конкретные предложения (мнение) о том, к какому виду ответственности (дисциплинарной или материальной или той и другой одновременно) целесообразно привлечь виновного (виновных). При выявлении в ходе расследования причин и условий, способствовавших правонарушению, необходимо предложить мероприятия по их устранению. Если в ходе административного расследования установлено, что в действиях виновного лица имеются признаки состава преступления, необходимо их назвать и внести предложения командиру (начальнику) рассмотреть вопрос о возбуждении уголовного дела. В случае установления в ходе расследования факта совершения виновным лицом малозначительного, не представляющего большой общественной опасности преступления командир воинской части (орган дознания) сообщает об этом военному прокурору и с его согласия принимает решение об отказе в возбуждении уголовного дела. Копия постановления об отказе в возбуждении уголовного дела направляется военному прокурору. Заключение (рапорт) подписывается офицером, проводившим административное расследование, с указанием даты его составления (окончания расследования) и вместе с приложенными к нему всеми документами (материалами), собранными в ходе расследования (объяснительные записки, справки, рапорты, письма, акты и другие документы), представляется командиру (начальнику). По материалам административного расследования командир (начальник) в срок не более трех дней принимает решение и объявляет его в приказе по воинской части, в котором определяются меры, которые должны быть приняты для восстановления нарушенного порядка, защиты прав и интересов государства, воинской части, военнослужащего, граждан и предотвращения подобных нарушений в будущем, а также меры воздействия в отношении тех лиц, виновность которых доказана расследованием (привлечение их к материальной, дисциплинарной ответственности или применение мер общественного воздействия). В завершение исследования института административного расследования дел о материальной ответственности военнослужащих можно сделать следующие выводы: — материальная ответственность военнослужащих носит публично-правовой характер, несмотря на то, что санкции данного вида ответственности носят правовосстановительный (имущественный) характер, публично-правовой характер материальной ответственности характеризует и то обстоятельство, что привлечение военнослужащего к материальной ответственности не освобождает его от других видов юридической ответственности; — материальная ответственность военнослужащих выполняет целый ряд функций в механизме реализации военно-служебных отношений. С одной стороны материальная ответственность является составной частью административно-правового статуса военнослужащего, а с другой — выступает гарантией обеспечения имущественной безопасности Вооруженных Сил; — конструкция материальной ответственности военнослужащих складывается из совокупности процессуальных и материальных норм административного права. В целях совершенствования реализации процессуальных и материальных норм материальной ответственности целесообразно на основе Закона «О материальной ответственности военнослужащих» разработать и принять Положение «Об административном расследовании дел о материальной ответственности военнослужащих». В данном Положении закрепить цели административного расследования, задачи и принципы административного расследования, административно-процессуальный механизм подготовки документов, составляемых в ходе административного расследования дел о материальной ответственности военнослужащих; — составной частью процессуального аспекта материальной ответственности военнослужащих является институт административного расследования. Действующее законодательство не дает определения административному расследованию, административное расследование дел о материальной ответственности военнослужащих — это комплекс процессуальных действий (стадий), взаимосвязанных между собой и направленных на проверку фактов и обстоятельств, послуживших основанием для возбуждения соответствующего административного дела, и установление виновного в причинении реального ущерба имуществу Вооруженных Сил (воинской части) и исполнения принятого решения; — для обеспечения законности в ходе административного расследования дел о материальной ответственности военнослужащих необходимо закрепление в Законе «О материальной ответственности военнослужащих» положений, определяющих такие категории, как оправданный служебный риск, действие непреодолимой силы, причинение имущественного вреда в результате правомерных действий. Данное обстоятельство обусловлено тем, что терминология уголовного законодательства не всегда применима для военно-служебных отношений; — для обеспечения гарантий для военнослужащего, который привлекается к материальной ответственности, целесообразно в Законе «О материальной ответственности военнослужащих» закрепить положение о том, что военнослужащий возмещает исключительно прямой действительный ущерб, который он причинил имуществу воинской части, упущенная выгода возмещению не подлежит; — в целях совершенствования законодательства о материальной ответственности военнослужащих, а также статуса военнослужащих было вполне целесообразно принять Военный кодекс Российской Федерации. Данный нормативный правовой акт мог бы включить в себя нормы, определяющие публично-правовой статус военнослужащих, определял бы порядок прохождения военной службы, а также содержал в себе нормы об ответственности военнослужащих, в частности материальной ответственности.
