(Абрамов А. А.) («Право в Вооруженных Силах», 2007, N 8)
ПРАВОВЫЕ КОЛЛИЗИИ В ОБЕСПЕЧЕНИИ ЖИЛОЙ ПЛОЩАДЬЮ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ
А. А. АБРАМОВ
А. А. Абрамов, помощник начальника Военной академии войсковой ПВО Вооруженных Сил Российской Федерации по правовой работе — начальник юридической службы, подполковник юстиции.
С момента принятия Жилищного кодекса Российской Федерации (ЖК РФ) количество публикаций по жилищной тематике значительно увеличилось, что связано с возникшими правовыми коллизиями между ЖК РФ и нормами военного законодательства. При раскрытии конкретных противоречий, возникающих между нормативными правовыми актами, регулирующими порядок обеспечения жильем военнослужащих, в том числе: признание нуждающимися в жилых помещениях, обеспечение жилыми помещениями по избранному месту жительства, повторное заселение освобождающегося жилья за выездом военнослужащего и т. д., — по мнению автора, упускается главное — причина возникновения указанных противоречий. Для более доступного понимания сути проблемы рассмотрим практическую ситуацию. Военнослужащий проходит военную службу по контракту, проживает в муниципальной коммунальной квартире и нуждается в улучшении жилищных условий. После обеспечения жилым помещением данного военнослужащего по установленным нормам имеет ли право командование воинской части заселить освободившуюся за выездом военнослужащего муниципальную квартиру? Вопрос повторного заселения освобождающегося за выездом военнослужащего жилого помещения практически решен в различных субъектах Российской Федерации. В Смоленском гарнизоне можно говорить о сложившейся судебной практике признания права воинских частей распределять указанные жилые помещения <1>. ——————————— <1> Абрамов А. А. Актуальные пути формирования жилищного фонда Министерства обороны Российской Федерации // Российский военно-правовой сборник. 2007. N 9. С. 339 — 345.
Однако можно ли распространять указанную практику на жилые помещения, находящиеся в коммунальной квартире? Ответ неоднозначный, так как в отношении жилых помещений в коммунальных квартирах действует свой правовой режим, установленный ст. 59 ЖК РФ, предусматривающий особенности заселения освобождающегося жилья. Так, в первую очередь освободившееся жилое помещение в коммунальной квартире, в которой проживают несколько нанимателей и (или) собственников, на основании их заявления предоставляется по договору социального найма проживающим в этой квартире нанимателям и (или) собственникам, если они на момент освобождения жилого помещения признаны или могут быть в установленном порядке признаны малоимущими и нуждающимися в жилых помещениях. Во вторую очередь освободившееся жилое помещение предоставляется по договору социального найма проживающим в этой квартире нанимателям и (или) собственникам, которые могут быть в установленном порядке признаны малоимущими и которые обеспечены общей площадью жилого помещения на одного члена семьи менее нормы предоставления, на основании их заявления. В третью очередь освободившееся жилое помещение предоставляется по договору купли-продажи гражданам, которые обеспечены общей площадью жилого помещения на одного члена семьи менее нормы предоставления, на основании их заявления. В четвертую очередь вселение в освободившееся жилое помещение осуществляется на основании договора социального найма в порядке, предусмотренном ЖК РФ, т. е. в общем порядке, дающем право на повторное заселение указанного жилого помещения военнослужащим, удовлетворяющим требованиям ч. 2 ст. 49 ЖК РФ. Данная ситуация была рассмотрена автором с целью наглядно показать пример особых правовых режимов, действующих в отношении жилых помещений, входящих в состав того или иного жилищного фонда. О возможности установления различных правовых режимов в отношении жилых помещений указывалось в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2000 г. N 220-О. В данном Определении Конституционный Суд увязал особенности правового режима жилья в первую очередь с его целевым назначением. Для дальнейшего раскрытия темы необходимо дать определение правового режима. Правовой режим — особый порядок правового регулирования, выражающийся в определенном сочетании юридических средств и создающий желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права <2>. ——————————— <2> Иванов А. А. Справочник по теории государства и права: основные категории и понятия. М., 2006. С. 243.
ЖК РФ устанавливает два критерия дифференциации жилищных фондов: по формам собственности и по целям использования. В зависимости от формы собственности жилищный фонд подразделяется следующим образом: 1) частный жилищный фонд — совокупность жилых помещений, находящихся в собственности граждан и в собственности юридических лиц; 2) государственный жилищный фонд — совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности Российской Федерации (жилищный фонд Российской Федерации), и жилых помещений, принадлежащих на праве собственности субъектам Российской Федерации (жилищный фонд субъектов Российской Федерации); 3) муниципальный жилищный фонд — совокупность жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальным образованиям. В зависимости от целей использования жилищный фонд подразделяется следующим образом: 1) жилищный фонд социального использования — совокупность предоставляемых гражданам по договорам социального найма жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов; 2) специализированный жилищный фонд — совокупность предназначенных для проживания отдельных категорий граждан и предоставляемых по специальным правилам жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов; 3) индивидуальный жилищный фонд — совокупность жилых помещений частного жилищного фонда, которые используются гражданами — собственниками таких помещений для своего проживания, проживания членов своей семьи и (или) проживания иных граждан на условиях безвозмездного пользования, а также юридическими лицами — собственниками таких помещений для проживания граждан на указанных условиях пользования; 4) жилищный фонд коммерческого использования — совокупность жилых помещений, которые используются собственниками таких помещений для проживания граждан на условиях возмездного пользования, предоставлены гражданам по иным договорам, предоставлены собственниками таких помещений лицам во владение и (или) в пользование. Однако существующая на сегодняшний день классификация не учитывает особенностей жилищного фонда, закрепляемого за Министерством обороны Российской Федерации для обеспечения военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации <3>. ——————————— <3> Не совсем корректное определение данного понятия было введено Приказом Министра обороны Российской Федерации от 15 февраля 2000 г. N 80. Более правильным представляется именовать его «жилищный фонд Вооруженных Сил Российской Федерации».
Правовая природа жилищного фонда, закрепляемого за Министерством обороны Российской Федерации, определяется двойственным характером целевого предназначения жилых помещений данного ведомства. Во-первых, жилой фонд, закрепляемый за Министерством обороны Российской Федерации, предназначен для обеспечения выполнения Вооруженными Силами Российской Федерации поставленных перед ними задач. Действительно, его формирование в первую очередь определяется задачами, связанными с дислокацией войск и необходимостью размещения личного состава Вооруженных Сил Российской Федерации. Именно данная задача и определяет наличие в ведомственном жилищном фонде специальных объектов жилищных правоотношений, отсутствующих в структуре иных видов жилищных фондов, по удовлетворению потребностей военнослужащих — казарменного жилищного фонда. Причем иногда казарменный жилищный фонд неразрывно связан со средствами вооружения (например, казарменный фонд на кораблях). Размещение личного состава кораблей Военно-Морского Флота Российской Федерации производится в соответствии с требованиями Корабельного устава Военно-Морского Флота Российской Федерации. Регулирование правоотношений, складывающихся в результате пользования указанным жилищным фондом, выходит из поля правового регулирования жилищного законодательства. Кроме того, с учетом неразрывной связи с вооружением в отношении его действует специальный имущественный правовой режим, ограничивающий его гражданский оборот. И лишь затем можно говорить о жилищном фонде, закрепляемом за Министерством обороны Российской Федерации, как разновидности государственного жилищного фонда (социального использования и специализированного). Рассмотрев правовую природу жилищного фонда, закрепляемого за Министерством обороны Российской Федерации, можно говорить о доминирующей в ней природе публичности, связанной с суверенитетом государства, это соответственно требует и особого правового режима формирования, использования, распоряжения данным жилым фондом, что не вписывается в режимы социального или специализированного жилищного фонда, установленные в действующем ЖК РФ. Однако до настоящего времени данная особенность не нашла закрепления в действующем законодательстве и ее регулирование происходит в соответствии с общим правовым режимом «социального жилья», что делает неэффективным решение задач по обеспечению жильем военнослужащих и приводит к множеству юридических коллизий. Очевидна настоятельная потребность в детализации на уровне закона правового режима жилищного фонда, закрепляемого за Министерством обороны Российской Федерации. На взгляд автора, таким законом должен служить Федеральный закон «О статусе военнослужащих», а точнее, ст. 15 указанного Закона. Однако во избежание коллизий между ЖК РФ и Федеральным законом «О статусе военнослужащих» необходимо: — ввести существовавшее ранее в ЖК РСФСР и отсутствующее в ЖК РФ понятие ведомственного жилищного фонда, т. е. государственного жилищного фонда, находящегося в ведении федеральных органов исполнительной власти. При этом порядок предоставления помещений из указанного жилищного фонда должен определяться отдельной главой ЖК РФ. Данная глава должна состоять из общих и отсылочных норм к специальному законодательству (например, Федеральному закону «О статусе военнослужащих», Федеральному закону «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» и т. д.). Наличие указанной главы восполнило бы пробел, связанный с обеспечением социальным жильем «иных категорий граждан», о которых идет речь в ч. 3 ст. 49 ЖК РФ, а также возможностью предоставления ведомственного жилищного фонда иным категориям граждан, не имеющим права его заселения на общих основаниях. Например, лицам, подлежащим государственной защите в соответствии с Федеральным законом «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства» от 20 августа 2004 г. N 119-ФЗ. Специальное законодательство раскрывало бы и уточняло понятие ведомственного жилищного фонда применительно к самому ведомству. Так, в Федеральном законе «О статусе военнослужащих» вышеназванные понятия могли бы быть определены следующим образом: «Жилищный фонд Министерства обороны Российской Федерации (другого федерального органа исполнительной власти, в котором законом предусмотрена военная служба) — это совокупность жилых помещений государственного жилищного фонда Российской Федерации, предназначенного для проживания (размещения) военнослужащих, а также часть жилых помещений муниципального жилищного фонда, обремененная правом повторного заселения военнослужащими. Правовой режим жилищного фонда Министерства обороны Российской Федерации (другого федерального органа исполнительной власти, в котором законом предусмотрена военная служба) определен настоящим Федеральным законом, федеральными конституционными законами, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и связан с его целевым назначением и особой правовой защитой». С учетом существующих до настоящего времени категорий военнослужащих, подлежащих обеспечению жилыми помещениями: военнослужащие, заключившие контракт о прохождении военной службы до 1 января 1998 г. (за исключением курсантов военных образовательных учреждений профессионального образования), и совместно проживающие с ними члены их семей; военнослужащие, поступившие на военную службу после 1 января 1998 г. и не подпадающие под действие накопительно-ипотечной системы обеспечения жилыми помещениями, — необходимо законодательно закрепить понятие нуждаемости военнослужащих в жилых помещениях. В соответствии с ч. 2 ст. 52 ЖК РФ состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях имеют право малоимущие, а также лица, имеющие право на обеспечение жилой площадью в силу федеральных законов. Указанные категории граждан могут быть признаны нуждающимися в жилых помещениях по основаниям, предусмотренным ст. 51 ЖК РФ. В настоящее время по сложившейся практике нуждаемость военнослужащих определяется не только нормами ст. 51 ЖК РФ, но и нормами законов субъектов Российской Федерации, устанавливающих учетную норму площади жилого помещения для постановки на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, что ставит в зависимость возможность обеспечения жилым помещением военнослужащего от места его службы, чем, по мнению автора, нарушается принцип равенства правового статуса военнослужащих. Также это касается и установления органами местного самоуправления нормы предоставления жилых помещений. В связи с вышесказанным было бы целесообразно законодательно установить учетную норму для определения нуждаемости в жилых помещениях для военнослужащих, а также нормы предоставления им жилых помещений. В настоящее время единые нормы предоставления жилого помещения установлены лишь в подпрограмме «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» <4> и применяются для расчета денежной субсидии на приобретение жилого помещения. ——————————— <4> См. Постановление Правительства Российской Федерации «О некоторых вопросах реализации подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 — 2010 годы» от 21 марта 2006 г. N 153.
Порядок ведения учета граждан, нуждающихся в жилых помещениях, определяется органами местного самоуправления (субъектами Российской Федерации). В Вооруженных Силах Российской Федерации такой порядок установлен Приказом Министра обороны Российской Федерации «О порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации» от 15 февраля 2000 г. N 80. Однако в связи с принятием ЖК РФ многие положения данного Приказа вошли в противоречие с жилищным законодательством, нуждаются в изменении. В соответствии с ч. 3 ст. 49 ЖК РФ жилые помещения жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации по договорам социального найма предоставляются иным определенным федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации категориям граждан, признанных по установленным данным Кодексом и (или) федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации основаниям нуждающимися в жилых помещениях. Данные жилые помещения предоставляются в установленном настоящим Кодексом порядке, если иной порядок не предусмотрен указанным федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации. Таким образом, представляется необходимым установить на уровне как минимум указа Президента Российской Федерации: — основания признания военнослужащих нуждающимися в жилых помещениях; — порядок признания военнослужащих нуждающимися в жилых помещениях с предоставлением полномочий по учету нуждающихся жилищным комиссиям воинских частей (либо как вариант жилищным комиссиям квартирно-эксплуатационных органов, за которыми закреплены соответствующие жилые помещения). Для решения вопроса повторного заселения освобождающегося за выездом военнослужащего жилого помещения из состава муниципального жилищного фонда необходимо внести изменения в ч. 2 ст. 49 ЖК РФ, изложив ее в следующей редакции: «2. Малоимущим гражданам, признанным по установленным настоящим Кодексом основаниям нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, жилые помещения муниципального жилищного фонда по договорам социального найма предоставляются в установленном настоящим Кодексом порядке. Малоимущими гражданами в целях настоящего Кодекса являются граждане, если они признаны таковыми органом местного самоуправления в порядке, установленном законом соответствующего субъекта Российской Федерации, с учетом дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению. Жилые помещения муниципального жилищного фонда по договорам социального найма предоставляются также иным определенным федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации категориям граждан, признанных по установленным настоящим Кодексом и (или) федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации основаниям нуждающимися в жилых помещениях. Данные жилые помещения предоставляются в установленном настоящим Кодексом порядке, если иной порядок не предусмотрен указанным федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или законом субъекта Российской Федерации». После внесения изменений в ЖК РФ, естественно, будет необходимо вносить соответствующие дополнения в соответствующий указ Президента Российской Федерации. При этом автор полагает, что во избежание излишних судебных споров в указе Президента Российской Федерации необходимо изложить как можно меньше бланкетных норм, делегирующих соответствующие полномочия руководителям федеральных органов исполнительной власти. Назрела необходимость и возложения новых задач на квартирно-эксплуатационные органы, для чего представляется целесообразным издание нового положения о квартирно-эксплуатационных органах Вооруженных Сил Российской Федерации взамен устаревшего Положения о квартирно-эксплуатационной службе и квартирном довольствии Советской Армии и Военно-Морского Флота, утвержденного Приказом Министра обороны СССР от 22 февраля 1977 г. N 75. Особо хотелось бы отметить, что указанное выше Положение должно наделять КЭЧ (КЭУ) полномочиями управляющей организации (если многоквартирный дом целиком принадлежит ведомственному жилищному фонду) в отношении всего жилищного фонда гарнизона применительно к разделу VIII ЖК РФ, в других случаях КЭЧ должна участвовать в управлении многоквартирным домом от имени собственника. При этом КЭЧ должна вести строгий учет и муниципального жилищного фонда, обремененного правом повторного заселения военнослужащими. Говоря о жилищных комиссиях воинских частей, создание и полномочия которых должны быть предусмотрены указом Президента Российской Федерации, автор полагает возможным предложить следующее положение: 1. В целях признания военнослужащих нуждающимися в жилых помещениях, их учета, распределения жилых помещений создаются жилищные комиссии воинских частей и территориальные жилищные комиссии. 2. Территориальные жилищные комиссии признают нуждающимися в жилых помещениях военнослужащих других гарнизонов, подлежащих увольнению с военной службы и имеющих право на получение жилых помещений по избранному месту жительства, ведут учет указанных военнослужащих, принимают решения о предоставлении им жилых помещений с учетом очередности (даты принятия на учет нуждающихся). Именно такой подход к обеспечению жилыми помещениями уволенных военнослужащих предложен Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении N 5-П от 5 апреля 2007 г. Кроме того, территориальные жилищные комиссии должны наделяться полномочиями жилищной комиссии воинской части в отношении военнослужащих, проходящих военную службу непосредственно в гарнизоне, а не в какой-либо воинской части на его территории. 3. Распределение жилых помещений из состава специализированного жилищного фонда в гарнизонах должно осуществляться также в порядке очередности. 4. Заключение договоров социального найма и найма жилых помещений из состава специализированного жилищного фонда, договоров приватизации жилых помещений (безвозмездной передачи жилого помещения в собственность) должно входить в полномочия начальников КЭЧ гарнизонов. Кроме того, хотелось бы указать на необходимость создания в воинских частях и очередей на обеспечение жилыми помещениями из специализированного жилищного фонда. Действующее законодательство не предусматривает в этом случае создание очередности, так как специализированное жилье предназначено для удовлетворения жилищных потребностей работников в период их трудовой деятельности, которая и является мерилом срока предоставления жилого помещения. Но при равном правовом статусе военнослужащих соблюдение очередности необходимо.
