Правовое регулирование деятельности военных представительств по контролю качества военной продукции, поставляемой по государственному оборонному заказу

(Свининых Е. А.) ("Право в Вооруженных Силах", 2013, N 9) Текст документа

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ВОЕННЫХ ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВ ПО КОНТРОЛЮ КАЧЕСТВА ВОЕННОЙ ПРОДУКЦИИ, ПОСТАВЛЯЕМОЙ ПО ГОСУДАРСТВЕННОМУ ОБОРОННОМУ ЗАКАЗУ

Е. А. СВИНИНЫХ

Свининых Е. А., кандидат юридических наук, доцент.

В статье рассматриваются правовые основы деятельности военных представительств по контролю качества военной продукции, поставляемой по государственному оборонному заказу. Автор делает предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы в рассматриваемой сфере общественных отношений.

Ключевые слова: контроль качества; продукция военного назначения; военные представительства; государственный оборонный заказ.

Legal regulation of activity of defense customer's inspectors on quality control of products of military purpose E. A. Svininyh

The article describes legal foundations of activity of defense customer's inspectors on quality control of products of military purpose in the defense procurement and acquisition sphere. The author suggests some measures on perfection of the modern legislation.

Key words: quality control, products of military purpose, defense customer's representation office, defense procurement and acquisition.

Качество вооружения и военной техники (далее - ВиВТ), безусловно, является одним из основных факторов, влияющих на боеспособность любой армии. В последние годы стали нарастать проблемы снижения качества ВиВТ российского производства. Так, из средств массовой информации известно, что только подразделениями Минобороны России в 2010 г. было подготовлено 6889 рекламаций на поставленную продукцию, что на 20% больше, чем в 2009 г. А за 2011 г. рекламационных документов подготовлено уже 7119, что на 3% больше, чем в 2010 г. <1>. В 2011 г. военные представительства 336 раз приостанавливали приемку финальной продукции военного назначения. За первое полугодие 2012 г. таких фактов было уже 188 <2>. Данные обстоятельства позволяют сделать вывод об ухудшении качества закупаемой в рамках государственного оборонного заказа (далее - ГОЗ) военной продукции. Оставляя за рамками исследования причины сложившегося положения дел, хотелось бы остановиться на вопросе контроля представительствами государственного заказчика качества военной продукции, под которым понимается контроль количественных и (или) качественных характеристик свойств продукции <3>. -------------------------------- <1> Пресс-конференция первого заместителя Министра обороны Российской Федерации Александра Сухорукова // URL: http://function. mil. ru/for_media/press_conferences/detail. htm? id=10917821@morfPressConferenceNew (дата обращения: 14.07.2013). <2> Много претензий к поставщикам // Военно-промышленный курьер. 2012. N 32. С. 1. <3> Пункт 3 Положения об особенностях оценки соответствия оборонной продукции (работ, услуг), поставляемой по государственному оборонному заказу, процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации, утилизации и захоронения указанной продукции, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 октября 2012 г. N 1036 (далее - Положение об особенностях оценки соответствия оборонной продукции). См. также: ГОСТ 16504-81. Межгосударственный стандарт. Система государственных испытаний продукции. Испытания и контроль качества продукции. Основные термины и определения. М., 2001.

Контроль качества направлен на предотвращение приемки военной продукции, не соответствующей предъявляемым требованиям. Особые требования, предъявляемые к качеству военной продукции, закреплены в ст. 5 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (далее - Закон о техническом регулировании). В частности, в ч. 1 указанной статьи определено, что в отношении оборонной продукции <4> (работ, услуг), поставляемой по ГОЗ, обязательными требованиями, наряду с требованиями технических регламентов, являются: -------------------------------- <4> Военная продукция представляет собой разновидность оборонной продукции. Она составляет часть оборонной продукции, которая разрабатывается, производится, эксплуатируется, утилизируется и захоранивается в соответствии с обязательными требованиями в области технического регулирования, установленными государственными заказчиками ГОЗ и уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (подп. "б" п. 3 Положения об особенностях стандартизации оборонной продукции (работ, услуг), поставляемой по государственному оборонному заказу, продукции (работ, услуг), используемой в целях защиты сведений, составляющих государственную тайну или относимых к охраняемой в соответствии с законодательством Российской Федерации иной информации ограниченного доступа, продукции (работ, услуг), сведения о которой составляют государственную тайну, а также процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации, утилизации и захоронения указанной продукции, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 октября 2009 г. N 822.

а) требования, установленные государственными заказчиками, а также федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными в области обеспечения безопасности, обороны, внешней разведки, противодействия техническим разведкам и технической защиты информации, государственного управления использованием атомной энергии, государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии <5>, и (или) -------------------------------- <5> На основании ч. 2 ст. 5 Закона о техническом регулировании перечисленные федеральные органы исполнительной власти соответственно их компетенции, определенной актами Президента и Правительства Российской Федерации, наделены полномочиями по разработке и установлению своими нормативными правовыми актами и технической документацией (конструкторской, технологической и программной документацией, техническими условиями, документами по стандартизации, инструкциями, наставлениями, руководствами и положениями) обязательных требований в области технического регулирования к оборонной продукции (работам, услугам), поставляемой по ГОЗ.

б) государственными контрактами (договорами). Кроме того, в соответствии с ч. 3 ст. 5 Закона о техническом регулировании Правительство Российской Федерации наделено правом установления особенностей стандартизации оборонной продукции (работ, услуг), поставляемой по ГОЗ. Одной из особенностей контроля качества военной продукции является привлечение к этой деятельности военных представительств <6>. Основное целевое предназначение военных представительств состоит в исполнении обязанностей государственного заказчика ГОЗ, определенных п. п. 11 и 12 ст. 7 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 275-ФЗ "О государственном оборонном заказе" (далее - Закон о ГОЗ) и состоящих в осуществлении контроля качества товаров (работ, услуг), а также обеспечении приемки продукции по ГОЗ в соответствии с условиями государственного контракта. -------------------------------- <6> Подробнее см.: Харитонов С. С. О перспективах нормативного регулирования контрольных функций военных представительств Минобороны России // Право в Вооруженных Силах. 2012. N 3.

Наличие военного представительства Минобороны России - обязательное требование, предъявляемое к организациям промышленности, осуществляющим разработку, производство, испытание, установку, монтаж, техническое обслуживание, ремонт, утилизацию и реализацию ВиВТ. Данное требование следует из п. 8 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", в соответствии с которым перечисленные виды промышленной деятельности относятся к лицензируемым. В свою очередь, одним из требований, предъявляемых к соискателю лицензии, является наличие у будущего лицензиата военного представительства Минобороны России. В качестве альтернативного требования на нормативном уровне предусмотрено наличие у соискателя лицензии соответствующих договорных отношений <7>. Заметим, что в Положении о лицензировании не раскрывается природа заключаемого договора, а также не определено лицо, с которым соискатель лицензии должен заключить этот договор. Это создает ситуацию правовой неопределенности. Можно лишь предположить, что, по всей видимости, имеется в виду договор, в соответствии с которым Минобороны России вместо дислокации на фондах организаций промышленности военных представительств (их структурных подразделений) направляет в них своих представителей, которые осуществляют контроль качества и приемку военной продукции (п. 3 Положения о военных представительствах, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 августа 1995 г. N 804). -------------------------------- <7> Подпункт "в" п. 5 Положения о лицензировании разработки, производства, испытания, установки, монтажа, технического обслуживания, ремонта, утилизации и реализации вооружения и военной техники (далее - Положение о лицензировании), утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 июня 2012 г. N 581.

Проблему отсутствия должной четкости нормативных формулировок в Положении о лицензировании можно исправить путем внесения дополнений в Положение о военных представительствах в части, касающейся определения порядка закрепления военных представительств за организациями промышленности. В последние годы получила распространение порочная практика установления этого порядка на уровне приказов и иных документов, исходящих от различных должностных лиц Минобороны России <8>. При этом данные нормативные правовые акты официально не публикуются и фактически не доступны для соискателей лицензии. На взгляд автора, подобным образом необоснованно сужается круг возможных участников ГОЗ и ограничивается конкуренция. -------------------------------- <8> Например, на специализированных интернет-форумах пишется, что в настоящее время этот порядок определен Приказом заместителя Министра обороны Российской Федерации от 12 января 2013 г. N 1 "Об утверждении Порядка закрепления военных представительств Министерства обороны Российской Федерации за организациями промышленности" (URL: http://www. nachfin. info/SMF/index. php? PHPSESSID=2e2bea2f8f3f6ec22ce617feb9513407&topic;=15477.msg394036#msg394036 (дата обращения: 14.07.2013)). Данный Приказ заменил собой Положение о порядке закрепления военных представительств Министерства обороны Российской Федерации за организациями промышленности, утвержденное руководителем Департамента вооружения Министерства обороны Российской Федерации 31 августа 2011 г. (URL: http://www. nachfin. info/SMF/index. php? topic=11817.msg409847#msg409847 (дата обращения: 14.07.2013)).

Базовым документом, определяющим правовое положение военных представительств, является Постановление Правительства Российской Федерации от 11 августа 1995 г. N 804 "О военных представительствах Министерства обороны Российской Федерации". В силу п. 4 данного Постановления его действие распространяется не только на военные представительства Минобороны России, но и на военные представительства ряда иных федеральных органов исполнительной власти, выступающих государственными заказчиками ГОЗ. С помощью такого технико-юридического приема Правительство Российской Федерации расширило сферу действия своего Постановления, что, однако, трудно признать удачным решением. Дело в том, что в утвержденном вышеназванным Постановлением Положении о военных представительствах определяются правовые основы деятельности и подчиненность военных представительств в привязке к особенностям Минобороны России. Вследствие этого при применении норм Постановления Правительства Российской Федерации от 11 августа 1995 г. N 804 в деятельности военных представительств, не относящихся к Минобороны России, следует использовать избирательный подход. Ни в Законе о ГОЗ, ни в Постановлении Правительства Российской Федерации от 11 августа 1995 г. N 804 не определено, в составе каких федеральных органов исполнительной власти - государственных заказчиков ГОЗ, помимо Минобороны России, должны создаваться военные представительства. В п. 4 Постановления Правительства Российской Федерации от 11 августа 1995 г. N 804 лишь перечисляются федеральные органы исполнительной власти, на военные представительства которых распространяется действие данного Постановления. При этом отдельные из названных в Постановлении федеральных органов исполнительной власти (например, ФПС России, ФАПСИ) давно упразднены. Более того, как уже отмечалось выше, обязательным лицензионным требованием, предъявляемым к организациям промышленности, осуществляющим разработку, производство, испытание, установку, монтаж, техническое обслуживание, ремонт, утилизацию и реализацию ВиВТ, является наличие военного представительства исключительно Минобороны России. Из этого можно сделать вывод, что в указанных организациях промышленности военные представительства иных федеральных органов исполнительной власти - государственных заказчиков ГОЗ, свою деятельность по контролю качества военной продукции не осуществляют. В такой ситуации контроль качества и приемка военной продукции осуществляются военными представительствами Минобороны России на основе заключенных с этой целью договоров между Минобороны России и федеральными органами исполнительной власти - государственными заказчиками ГОЗ (п. 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 11 августа 1995 г. N 804). Рассматривая вопрос о ведомственной принадлежности военных представительств, хотелось бы попутно указать на рассмотрение Военно-промышленной комиссией вопроса о переподчинении военных представительств и передаче их функций от Минобороны России к Рособоронпоставке <9>. На наш взгляд, в случае положительного решения вопроса потребитель военной продукции (в первую очередь, Минобороны России. - Прим. авт.) серьезно ослабит свои позиции в сфере оперативного контроля качества закупаемой продукции. Минобороны России утратит возможность привлекать военных представителей к дисциплинарной ответственности за ненадлежащее выполнение своих должностных обязанностей. Кроме того, неясно, каким образом Рособоронпоставка будет комплектовать штаты военных представительств. Считаем, что для полноценного контроля качества военной продукции военных представителей следует набирать из военнослужащих, имеющих практический опыт работы с вооружением и военной техникой. Такой кадровый набор в состоянии обеспечить только Минобороны России, но не Рособоронпоставка. -------------------------------- <9> Тельманов Д. У Минобороны отберут военную приемку // URL: http://izvestia. ru/news/550111#ixzz2YzhFsAUv (дата обращения: 14.07.2013).

Продолжая рассмотрение вопроса правового регулирования деятельности военных представительств, определим правовые основы этой деятельности. Военные представительства Минобороны России при осуществлении контроля качества военной продукции, поставляемой по ГОЗ, руководствуются, помимо вышеупомянутого Положения о них, также законодательством Российской Федерации, воинскими уставами, Инструкцией по организации деятельности военных представительств Министерства обороны Российской Федерации, утвержденной Приказом Министра обороны Российской Федерации от 8 декабря 2011 г. N 2424 <10>, иными приказами и директивами Министра обороны Российской Федерации. Кроме того, деятельность военных представительств регулируется Положением об особенностях оценки соответствия оборонной продукции. Военные представительства (по терминологии Положения - представительства заказчика) являются участниками работ по оценке соответствия, образующих, наряду с другими элементами, систему оценки соответствия. -------------------------------- <10> Документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс".

Согласно Положению об особенностях оценки соответствия оборонной продукции (п. 10) оценка соответствия оборонной продукции (работ, услуг), а также процессов в форме контроля качества и приемки осуществляется представительством заказчика только в случае, установленном государственным контрактом (договором). Следовательно, если в государственном контракте отсутствует соответствующее условие, то оценка соответствия военной продукции осуществляется в формах, не предусматривающих участие военных представительств. В частности, государственным заказчикам предоставлено право привлекать к оценке соответствия специализированные и (или) экспертные организации. Норма, закрепленная в п. 10 Положения об особенностях оценки соответствия оборонной продукции, позволяет осуществлять отказ от использования института военных представительств для контроля качества военной продукции. Такая идея уже высказывалась руководителями различных уровней <11>. В качестве обоснования своих предложений они обычно ссылаются на высокую эффективность введения на предприятиях оборонно-промышленного комплекса (далее - предприятия ОПК) системы менеджмента качества, созданной и функционирующей согласно требованиям стандартов ИСО 9000 и государственных военных стандартов. Как известно, до недавнего времени высказанные идеи подкреплялись тотальным сокращением военных представительств. Резкое снижение качества военной продукции заставило вернуться к мысли о восстановлении института военных представительств и их штатной численности <12>. Однако восстановление "полнокровной" системы военных представительств не рассматривается как решение проблемы надлежащего контроля качества военной продукции. Упор продолжает делаться на использование предприятиями ОПК системы менеджмента качества <13>. Позволим себе усомниться в возможности замены контроля со стороны военных представителей на введение предприятием ОПК системы менеджмента качества. Система менеджмента качества представляет по своей сути механизм самоконтроля со стороны предприятий ОПК. Несмотря на то что в ряде случаев данная система подлежит обязательной сертификации в аккредитованных для этих целей органах, это не является абсолютной защитой от производства низкокачественной продукции в целях, например, сокращения ее себестоимости. В такой ситуации выявление дефектов будет происходить непосредственно в эксплуатирующих частях, что существенно увеличивает риски снижения боеспособности воинских подразделений и, как следствие, обороноспособности страны. Контроль со стороны военных представительств в состоянии предотвратить отступление производителя от требований государственного контракта еще до начала приемки военной продукции. -------------------------------- <11> См., напр.: Разногласия с "оборонкой" (интервью с А. Сердюковым) // Военно-промышленный курьер. 2011. N 26. С. 3. <12> Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 6 марта 2013 г. N 50-СФ "Об исполнении государственного оборонного заказа в 2012 году". <13> Рогозин Д. Качество оружия лежит в основе многих побед // Военно-промышленный курьер. 2012. N 9. С. 2.

В Положении об особенностях оценки соответствия оборонной продукции закреплен перечень форм оценки соответствия (п. 5), который не является исчерпывающим. Контроль качества представляет собой одну из форм оценки соответствия. Формы оценки соответствия, применяемые в каждом конкретном случае, устанавливаются в государственном контракте (договоре) с учетом суммарного риска недостоверной оценки соответствия и вреда при создании и применении (эксплуатации, хранении, транспортировке, утилизации) военной продукции в мирное время, а также ее технической сложности и значимости для нужд обороны страны и безопасности государства. Правила оценки соответствия регламентируются документами в области стандартизации оборонной продукции и (или) технической документацией. Перечень указанных документов, применяемых для оценки соответствия, включается в государственный контракт (договор). Следует обратить внимание на то, что, к сожалению, в настоящее время не принят административный регламент исполнения Минобороны России государственной функции по осуществлению контроля качества и приемки военной продукции, поставляемой по ГОЗ. В качестве аргумента в пользу его принятия укажем, что в отношении продукции военного назначения, предназначенной для экспорта, такой административный регламент был принят еще в 2009 г. <14>. Считаем необходимым установить на нормативном уровне требования общего характера к процедуре контроля качества и приемки военной продукции, поставляемой по ГОЗ. -------------------------------- <14> Приказ Министра обороны Российской Федерации от 31 декабря 2009 г. N 1505 "Об утверждении Административного регламента исполнения Министерством обороны Российской Федерации государственной функции по осуществлению контроля качества и приемки продукции военного назначения, предназначенной для экспорта".

Отсутствие административного регламента исполнения Минобороны России государственной функции по осуществлению контроля качества и приемки военной продукции, поставляемой по ГОЗ, восполняется путем включения в государственные контракты положений о процедуре приемки военной продукции и контроле качества. Для иллюстрации сказанного рассмотрим в качестве примера размещенный на официальном сайте госзакупок проект государственного контракта (далее - Проект) на выполнение работ в рамках ГОЗ по ремонту с модернизацией самолетов типа Су-25, Су-25УБ (штурмовики "Грач") для нужд Минобороны России (заказ N 0173100004511002582) <15>. -------------------------------- <15> URL: http://zakupki. gov. ru/pgz/public/action/orders/info/common_info/show? notificationId=1658305 (дата обращения: 14.07.2013).

Вопросам контроля качества военной продукции посвящены разд. 5 и 6 Проекта: "Техническая приемка и контроль качества работ" и "Приемка работ". Сразу же раскроем отличие приемки от технической приемки, приводимое в Проекте. Если техническая приемка представляет собой осуществляемую военным представительством промежуточную приемку выполненных по контракту работ, то под приемкой понимается окончательная приемка работ, осуществляемая конечным получателем военной продукции путем оформления акта сдачи-приемки выполненных работ. Согласно Проекту техническая приемка результатов работ производится военным представительством по получении от исполнителя работ извещения, удостоверяющего окончание работ и их соответствие условиям контракта. Военное представительство приступает к приемке результатов работ не позднее согласованного в государственном контракте срока с момента получения указанного извещения. Продолжительность приемки результатов работ определяется временем, необходимым для их проверки в объеме требований нормативно-технических документов. Правила приемки не закреплены в тексте Проекта, а изложены в прилагаемых к нему технических условиях. В частности, военное представительство осуществляет контроль за проведением периодических, а также наземных приемосдаточных испытаний военной продукции. Кроме того, в целях проверки соответствия военной продукции требованиям технических условий и определения возможности передачи продукции в эксплуатирующие организации летные приемо-сдаточные испытания проводятся непосредственно летным составом военного представительства. В технических условиях оговаривается, что порядок проведения приемки и испытаний должен соответствовать требованиям ряда государственных военных и отраслевых стандартов (ГОСТ РВ 15.307-2002, ОСТ 100357-92, ОСТ 102726-92) и нормативной документации, действующей у исполнителя работ. В соответствии с Проектом после окончания технической приемки военное представительство не позднее чем в течение 24 часов выдает исполнителю работ удостоверение по установленной форме о соответствии результатов работ условиям контракта в трех экземплярах. Военное представительство принимает результаты работ только в том случае, если продукция, в отношении которой они выполняются, полностью укомплектована и выдержала приемосдаточные испытания. При несоответствии результатов работ условиям контракта военное представительство в тот же срок направляет исполнителю письменное извещение об отказе в приемке таких результатов с указанием причин, при этом исполнитель обязан устранить недостатки, указанные военным представительством, за свой счет в течение 10 дней с момента получения такого извещения. В Проекте определен порядок оформления разногласий между военным представительством и исполнителем по качеству работ или иным вопросам соблюдения условий контракта, возникшим в процессе технической приемки. В частности, разногласия оформляются в суточный срок протоколом за подписями военного представительства и исполнителя работ. Протокол не позднее двухдневного срока направляется государственному заказчику. Решения по такому протоколу принимаются государственным заказчиком в семидневный срок после его получения. Таким образом, из Проекта следует, что военное представительство осуществляет контроль качества только в ходе технической приемки результатов работ. Между тем согласно п. 4 Положения о военных представительствах они вправе контролировать качество военной продукции и ее соответствие технической документации на любом этапе разработки и производства этой продукции. Данная норма находится в противоречии с п. 10 Положения об особенностях оценки соответствия оборонной продукции, согласно которому военное представительство осуществляет контроль качества только в том случае, если это предусмотрено в государственном контракте. Как уже отмечалось выше, данное право военного представительства в Проекте не предусмотрено, однако в прилагаемых к Проекту технических условиях определено, что военное представительство вправе осуществлять так называемый летучий контроль (т. е. контроль, проводимый во время обычного или внезапного инспектирования. - Прим. авт.) ремонта военной техники начиная с материалов, применяемых в производстве, и заканчивая отправкой техники в эксплуатирующую организацию. Подводя итог, выделим направления совершенствования правового регулирования деятельности военных представительств по контролю качества военной продукции, поставляемой по ГОЗ. Во-первых, целесообразно путем принятия административного регламента Минобороны России или внесения дополнений в Положение о военных представительствах установить общие требования к порядку осуществления контроля качества и приемки военной продукции, поставляемой по ГОЗ. Во-вторых, следует привести Положение о военных представительствах в соответствие с нормативной правовой базой о техническом регулировании, в частности с Положением об особенностях оценки соответствия оборонной продукции. В-третьих, необходимо определить в официально опубликованном нормативном правовом акте порядок закрепления военных представительств за организациями промышленности в целях снятия административных барьеров для хозяйствующих субъектов, желающих получить лицензию на осуществление разработки, производства, испытания, установки, монтажа, технического обслуживания, ремонта, утилизации и реализации ВиВТ. Кроме того, автор считает нецелесообразным передачу Рособоронпоставке функции контроля качества от Минобороны России, а также отказ от контроля качества со стороны военных представительств в связи с использованием на предприятиях ОПК системы менеджмента качества. О необходимости сохранения системы контроля военных представительств за качеством военной продукции уже заявлялось в научной печати <16>. По нашему мнению, внедрение на предприятиях ОПК системы менеджмента качества не позволяет отказаться от контроля со стороны военных представительств. -------------------------------- <16> Харитонов С. С. Указ. соч.

------------------------------------------------------------------

Название документа