ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДИСЦИПЛИНАРНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РОССИИ
Ю. М. БУРАВЛЕВ
Буравлев Ю. М., кандидат юридических наук, доцент Рязанского госуниверситета им. С. А. Есенина.
Дисциплина как необходимый элемент любой совместной деятельности людей присутствует во всех сферах и областях человеческой жизни. Существует множество научных, а также нормативных определений дисциплины. В широком понимании дисциплина — обязательное для всех членов какого-либо коллектива подчинение установленному порядку, правилам (воинская, трудовая, финансовая и т. п.) <1>. Понятие служебной дисциплины содержится в законодательстве о государственной службе. ——————————— <1> Понятие воинской дисциплины содержится в ст. 1 гл. 1 Дисциплинарного устава Вооруженных Сил РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 10 ноября 2007 г. N 1495 // СЗ РФ. 2007. N 47. Ст. 5749; определение дисциплины труда раскрывается в ст. 189 Трудового кодекса РФ; финансовая дисциплина — обобщающее понятие, правила которой установлены Бюджетным, Налоговым кодексами РФ и другими нормативными правовыми актами.
Так, под служебной дисциплиной на гражданской службе понимается обязательное для гражданских служащих соблюдение служебного распорядка государственного органа и должностного регламента, установленных в соответствии с законодательством о гражданской службе, нормативными актами государственного органа и со служебным контрактом <2>. Воинская дисциплина — это строгое и точное соблюдение всеми военнослужащими порядка и правил, установленных законами РФ, общевоинскими уставами Вооруженных Сил РФ и приказами командиров (начальников). Служебная дисциплина в органах внутренних дел означает соблюдение сотрудниками органов внутренних дел установленных законодательством РФ, Присягой, контрактом о службе, а также приказами МВД РФ, прямых начальников порядка и правил при выполнении возложенных на них обязанностей и осуществлении имеющихся у них правомочий <3>. ——————————— <2> См.: ст. 56 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». <3> См.: ст. 34 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации.
Из приведенных определений следует, что реализация властных предписаний в данном случае в основном осуществляется в форме соблюдения, что говорит о пассивной форме следования запретам, которые по замыслу законодателя образуют сердцевину служебной дисциплины. В современных условиях предпочтительнее, на наш взгляд, такие правила и нормы, которые предполагают их исполнение, а также использование, что позволит перейти к активной форме реализации правовых предписаний, дать простор для разумной инициативы. Служебная дисциплина основывается на осознании служащим своего служебного долга и личной ответственности за исполнение должностных обязанностей. Как правило, служебная дисциплина соблюдается сознательно и добровольно, однако для ее обеспечения не исключается возможность применения мер принуждения. К их числу можно отнести административно-пресекательные меры, набор которых в законодательстве о госслужбе крайне ограничен, и дисциплинарные взыскания, разновидности которых устанавливаются нормативными правовыми актами применительно к каждому виду государственной службы. Довольно многочисленные, а главное, разрозненные нормативные правовые акты (законы, уставы и положения) образуют правовую основу дисциплинарного принуждения государственных служащих <4>. ——————————— <4> Перечень нормативных правовых актов, регламентирующих дисциплинарное производство, содержится, например, в работе И. В. Тимошенко «Административно-процессуальная деятельность (административный процесс)». Ростов н/Д, 2007. С. 233 — 234.
Дисциплинарное принуждение включает в себя: 1) меры дисциплинарного пресечения, иначе их еще называют мерами обеспечения дисциплинарного производства; 2) меры дисциплинарного дестимулирования <5>; 3) дисциплинарные наказания. Дисциплинарное производство (в большинстве его разновидностей) осуществляется в административно-процессуальных формах. Основные процедуры, осуществляемые в процессе дисциплинарного производства, обладают существенным сходством с административно-процессуальными, что позволяет унифицировать их в едином нормативном правовом акте, например Дисциплинарном кодексе государственных служащих Российской Федерации. Необходимость принятия такого закона давно назрела в связи с прогрессивными изменениями в области идеологии госслужбы, фундаментальных основ ее организации и функционирования, необходимостью придания данному институту высокой эффективности в процессе реформирования системы государственной службы. ——————————— <5> Данный термин встречается в уже упоминавшейся работе И. В. Тимошенко. Под мерами дисциплинарного дестимулирования данный автор понимает лишение лица определенного вида поощрений, например премии. См.: Тимошенко И. В. Указ. соч. С. 236.
К мерам дисциплинарного пресечения Закон о государственной гражданской службе относит обязанность представителя нанимателя отстранить от замещаемой должности служащего по следующим основаниям: 1) в случае появления на службе в состоянии опьянения; 2) если служащий не прошел обучение по охране труда; 3) когда он привлекается к ответственности в качестве обвиняемого; 4) для урегулирования конфликта интересов <6>. ——————————— <6> См.: ст. 32 Федерального закона о государственной гражданской службе.
Значительно подробнее этот вопрос урегулирован в Дисциплинарном уставе Вооруженных Сил РФ. В соответствии со ст. 51 Устава в целях пресечения дисциплинарного проступка, установления личности нарушителя, а также подготовки материалов о дисциплинарном проступке и обеспечения своевременного и правильного их рассмотрения к военнослужащему могут быть применены следующие меры обеспечения производства по материалам о дисциплинарном проступке: доставление; задержание; личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при военнослужащем, досмотр транспортного средства; изъятие вещей и документов; временное отстранение от исполнения должностных и (или) специальных обязанностей; отстранение от управления транспортным средством; медицинское освидетельствование. Указанный документ, кроме того, дифференцированно определяет полномочия должностных лиц (командиров), обладающих правом применять меры обеспечения дисциплинарного производства, и сам порядок их применения <7>. ——————————— <7> См.: Приложение N 6 к Дисциплинарному уставу Вооруженных Сил Российской Федерации.
Нетрудно заметить внешнее сходство указанных мер с соответствующими положениями Кодекса РФ об административных правонарушениях. Однако это представляется удачной формой заимствования правовых норм, регламентирующих сходные по форме, а нередко и по содержанию служебные отношения, возникающие по факту совершенного дисциплинарного проступка. Подобную практику вполне можно было бы распространить и на иные виды госслужбы, особенно правоохранительную, где предусмотрена служебная дисциплина применительно к воинской. Меры дисциплинарного дестимулирования в сфере государственной службы широкого распространения не получили и встречаются лишь в единичных случаях. Например, в соответствии со ст. 94 Дисциплинарного устава Вооруженных Сил время отбывания дисциплинарного ареста в срок военной службы не засчитывается. Целесообразность такой меры особого сомнения не вызывает, а вот с юридической точки зрения существуют определенные изъяны. Фактически военнослужащий подвергается основному и дополнительному наказанию, то есть оказывается дважды наказанным за один и тот же проступок. Нам представляется, что данную коллизию следует разрешить, внеся необходимые поправки в Дисциплинарный устав. С принятием нового законодательства о госслужбе дисциплинарные наказания существенного изменения не претерпели, что не вполне соответствует современным ценностям, а также изменившимся условиям прохождения государственной службы и не всегда обеспечивает достижение целей наказания, эффективность его превентивного воздействия. Так, за совершение гражданским служащим дисциплинарного проступка представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: замечание; выговор; предупреждение о неполном служебном соответствии; освобождение от замещаемой должности; увольнение с гражданской службы <8>. ——————————— <8> См.: ст. 57 Федерального закона о государственной гражданской службе.
В соответствии со Служебным распорядком Управления делами Президента РФ за совершение дисциплинарного проступка, дефиниция которого сформулирована на основе ч. 1 ст. 57 Закона о государственной гражданской службе, Управляющим делами по представлению руководителя структурного подразделения могут применяться к госслужащему указанные выше дисциплинарные взыскания <9>. ——————————— <9> См.: Приказ Управления делами Президента РФ от 4 мая 2008 г. N 131 «Об утверждении Служебного распорядка Управления делами Президента Российской Федерации» // Рос. газета. 2008. 7 июня.
За неисполнение или ненадлежащее исполнение работниками прокуратуры своих должностных обязанностей и совершение проступков, порочащих честь прокурорского работника, их руководители имеют право налагать на провинившихся следующие дисциплинарные взыскания: замечание; выговор; строгий выговор; понижение в классном чине; лишение ведомственных нагрудных знаков; предупреждение о неполном служебном соответствии; увольнение из органов прокуратуры. В соответствии со ст. 12.1 Закона о статусе судей за совершение дисциплинарного проступка (нарушение норм названного Закона, а также положений Кодекса судейской этики, утв. Всероссийским съездом судей) на судью, за исключением судей Конституционного Суда РФ, может быть наложено дисциплинарное взыскание в виде: предупреждения; досрочного прекращения полномочий судьи. К военнослужащим, помимо названных ранее, применяются также следующие дисциплинарные взыскания: лишение очередного увольнения из расположения воинской части или с корабля на берег; снижение в воинской должности; снижение в воинском звании на одну ступень; отчисление из военного образовательного учреждения; дисциплинарный арест. Порядок применения дисциплинарного ареста как наиболее строгого наказания регламентируется специальным федеральным законом, наделившим такими правами только военные (гарнизонные) суды <10>. ——————————— <10> См.: Федеральный закон от 1 декабря 2006 г. N 199-ФЗ «О судопроизводстве по материалам о грубых дисциплинарных проступках при применении к военнослужащим дисциплинарного ареста и об исполнении дисциплинарного ареста» // СЗ РФ. 2006. N 49. Ст. 5089.
Дисциплинарные взыскания преимущественно проявляются либо в моральном осуждении, либо в ограничении прав служащего и практически не связаны с неблагоприятными материальными последствиями, существенными изъятиями из правового статуса служащего, его должностных привилегий. Это значительный резерв, который следует активнее задействовать для повышения эффективности дисциплинарных наказаний. Дисциплинарное производство характеризуется следующими основными стадиями: 1) возбуждение дела о дисциплинарном проступке (служебное расследование); 2) рассмотрение дела и принятие по нему решения; 3) обжалование решения (приказа); 4) исполнение вынесенного решения. В действующем законодательстве с различной степенью полноты оказались урегулированными первые три стадии и практически по усмотрению руководителей (начальников) реализуется четвертая — исполнительная стадия. Исключением является нормативное регулирование этой проблемы в сфере военной службы <11>. Решение данной проблемы также целесообразно совместить с принятием Дисциплинарного кодекса государственной службы. ——————————— <11> См.: статьи 90 — 101 Дисциплинарного устава Вооруженных Сил Российской Федерации.
