Некоторые проблемы правового регулирования реализации права на жилище для военнослужащих

(Ильменейкин П. В.)

(«Военно-юридический журнал», 2009, N 12)

Текст документа

НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА НА ЖИЛИЩЕ ДЛЯ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ

П. В. ИЛЬМЕНЕЙКИН

Ильменейкин П. В., юрист, г. Иваново.

В соответствии со ст. 40 Конституции Российской Федерации государство гарантирует своим гражданам право на жилище и то, что «органы государственной власти… создают условия для осуществления права на жилище». Государство также гарантирует предоставление жилища из государственных и муниципальных жилищных фондов «бесплатно или за доступную плату», но не всем гражданам России, а только «малоимущим и иным указанным в законе гражданам».

Так, Конституционный Суд Российской Федерации не раз указывал в своих решениях, что военная служба, по смыслу ст. 59 и ст. 71 (п. «т») Конституции Российской Федерации, представляет собой особый вид федеральной государственной службы, непосредственно связанный с обеспечением обороны страны и безопасности государства, а лица, несущие военную службу, выполняют конституционно значимые функции, что обусловливает их особый правовой статус, а также содержание и характер обязанностей государства по отношению к ним, выражающихся, в частности, в особом порядке их жилищного обеспечения, которое осуществляется на основе специального законодательства и по специальным правилам.

В развитие всех этих конституционных положений Федеральный закон от 27.05.1998 N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» установил основы государственной политики в области правовой и социальной защиты военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, предусматривая механизм реализации ими права на жилище. Таким образом, военнослужащие, граждане, уволенные с военной службы, и члены их семей отнесены этим Законом к категории иных граждан, т. е. к тем, кому государство, в случае их нуждаемости в жилище, гарантирует обеспечение жилищем «бесплатно или за доступную плату».

Первоначально государство предусматривало два основных способа обеспечения военнослужащих, проходивших военную службу по контракту, жилищем:

— предоставление им жилых помещений (служебных и по договорам социального найма);

— выдачу военнослужащим денежных субсидий из федерального бюджета в виде безвозмездной финансовой помощи на покупку и строительство жилья.

В силу норм Жилищного кодекса РСФСР основным способом обеспечения граждан России жилищем ранее считалось обеспечение их жилыми помещениями по договорам социального найма (т. е. в натуральной форме), что первоначально нашло свое отражение и в нормах п. 1 ст. 15 Федерального закона от 27.05.1998 N 76-ФЗ: «Государство гарантирует предоставление военнослужащим жилых помещений».

Но с конца 90-х годов XX в. государство стало совершенствовать альтернативные способы разрешения жилищного вопроса для военнослужащих, проходящих военную службу по контракту: так, фактически взамен выдачи денежных субсидий в виде безвозмездной финансовой помощи (такой способ обеспечения жилищем к настоящему времени отменен и исключен из норм ст. 15 Федерального закона от 27.05.1998 N 76-ФЗ) была разработана и внедрена государственная жилищная подпрограмма, предусматривающая выдачу увольняемым военнослужащим и гражданам, уволенным с военной службы, государственных жилищных сертификатов (ГЖС) — денежных субсидий (из средств федерального бюджета) на приобретение жилища (в частную собственность) в избранном постоянном месте жительства. А с 2005 г. для молодых офицеров и других военнослужащих, впервые заключивших контракт, государство стало внедрять другой способ: накопительно-ипотечную систему жилищного обеспечения военнослужащих, — на основе норм Федерального закона от 20.08.2004 N 117-ФЗ.

Эти кардинальные изменения в вопросах жилищного обеспечения военнослужащих были учтены законодателем и отражены путем внесения изменений и дополнений в нормах ст. 15 Федерального закона от 27.05.1998 N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих». Так, например, норма пп. 1 п. 1 ст. 15 этого Закона сейчас имеет следующий вид: «Государство гарантирует военнослужащим предоставление жилых помещений или выделение денежных средств на их приобретение в порядке и на условиях, которые устанавливаются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (в ред. Федерального закона от 08.05.2006 N 66-ФЗ)».

Таким образом, из буквального смысла этой нормы следует, что государство сейчас гарантирует военнослужащим решение их жилищного вопроса не только способом выдачи им жилища в натуральной форме, но и альтернативными способами, т. е. выделением денежных средств из федерального бюджета на приобретение жилья (способом выдачи им ГЖС или через накопительно-ипотечную систему). Это, с одной стороны, значительно расширяет возможности обеспечения военнослужащих жилищем со стороны государства и, безусловно, во многих случаях отвечает интересам военнослужащих. И кроме того, такая формулировка норм ст. 15 Закона более точно отражает суть конституционных гарантий норм ст. 40 Конституции РФ, что государство гарантирует обеспечение жилищем «бесплатно или за доступную плату». Но с другой стороны, при анализе действующих жилищных норм военного права проявляется тенденция постепенного перехода государства от обязательства обеспечивать военнослужащих жилищем в натуральной форме к обязательству обеспечивать их взамен реального жилища только лишь денежными средствами на его покупку. Учитывая же многие существующие сейчас недостатки подпрограммы ГЖС (например, малый размер выделяемых государством денежных субсидий, в 1,5 — 3 раза ниже рыночных цен на новое жилье даже экономкласса или достойное жилище на вторичном рынке жилья) и накопительно-ипотечной системы, нельзя утверждать, что нормы жилищного законодательства для военнослужащих, регулирующие альтернативные способы обеспечения военнослужащих жилищем (т. е. в денежной форме), сейчас полностью учитывают их интересы, а также что эти альтернативные способы жилищного обеспечения действительно являются равноценной заменой способу получения жилища в натуральной форме.

Другой серьезной и реально ущемляющей права и интересы военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, проблемой является наличие существенных недостатков и неопределенностей в правовом регулировании вопроса безвозмездного приобретения ими в свою частную собственность получаемых от Министерства обороны РФ жилых помещений.

Следует учесть, что с 1991 г., на основе норм Закона РФ от 4 июля 1991 г. N 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» всем гражданам России было предоставлено право приобретать безвозмездно в свою частную собственность занимаемые ими жилые помещения в государственном и муниципальном жилищном фонде, включая жилищный фонд, находящийся в хозяйственном ведении предприятий или оперативном управлении учреждений (ведомственный фонд), и которые были им ранее предоставлены на условиях социального найма, т. е. осуществить бесплатную приватизацию занимаемого ими жилья. Так как это право принадлежит всем гражданам России и не поставлено законом в зависимость от социального статуса и заслуг гражданина или других условий, то это право является общим.

А с 1998 г. нормами п. 6 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» (от 27.05.1998 N 76-ФЗ) законодатель установил для военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, специальное право: «Военнослужащие — граждане, а также граждане, уволенные с военной службы, и члены их семей имеют право безвозмездно получать в собственность занимаемые ими жилые помещения в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, за исключением служебных жилых помещений и жилых помещений в закрытых военных городках» (в ред. Федерального закона от 11.11.2003 N 141-ФЗ). То есть это специальное право имеет отличия от общего права Закона РФ от 4 июля 1991 г. N 1541-1, так как предоставляется не всем гражданам России, а только отдельным их категориям. И это право, по сути, предоставляется государством как награда (компенсация) гражданину за прохождение им военной службы (а для членов семьи военнослужащего — за ограничение их прав во время его военной службы).

Но большинство военнослужащих, в силу специфики их военной службы, оказались незаслуженно лишены этих (общего и специального) прав на безвозмездную приватизацию занимаемых ими жилых помещений, так как во время их службы Министерство обороны РФ обеспечивает их лишь служебными жилыми помещениями либо жилыми помещениями в домах закрытых военных городков, которые, в силу норм ст. 4 Закона РФ от 4 июля 1991 г. N 1541-1 и норм п. 6 ст. 15 Федерального закона от 27.05.1998 N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», запрещено приватизировать вообще. В результате многие ветераны военной службы, отдавшие службе Отечеству лучшие годы своей жизни, оказались на «законных» основаниях несправедливо лишены этих (общего и специального) прав на приватизацию своего, заслуженного добросовестной многолетней службой жилища, которые гарантированы им законами (Законом РФ от 04.07.1991 N 1541-1 и Федеральным законом от 27.05.1998 N 76-ФЗ).

Чтобы устранить эту дискриминирующую разницу в правах, законодатель в 1998 г. впервые установил для военнослужащих в нормах абзаца 12 п. 1 ст. 15 Федерального закона от 27.05.1998 N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» новое и уникальное право: «Военнослужащим, обеспечиваемым на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями, по достижении общей продолжительности военной службы 20 лет и более, а при увольнении с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями при общей продолжительности военной службы 10 лет и более, предоставляются в собственность жилые помещения по избранному постоянному месту жительства в порядке, определяемом федеральными законами и иными нормативными правовыми актами». Уникальность этого права состоит в том, что, в отличие от всех других граждан России, которым предоставлено право безвозмездно получить в частную собственность только лишь уже занимаемые ими жилые помещения по договорам социального найма (причем по месту их жительства), указанной нормой Закона военнослужащим было предоставлено право и возможность получить от государства безвозмездно в собственность жилые помещения не только по месту их службы, но и в качестве альтернативы «по избранному постоянному месту жительства», чем была обеспечена военнослужащим возможность выбраться из глухих гарнизонов, где у многих из них проходила военная служба, и вернуться домой, на малую родину, или в другое, «более цивилизованное», постоянное место жительства, но не на «пустое место», а на полученное от государства, достойное и заслуженное ими жилище в собственность.

Но, к сожалению, первоначально это новое право не было раскрыто и урегулировано в других нормах законов и в подзаконных нормативных актах, что фактически делало его недействующим. К тому же нормы абзаца 12 п. 1 ст. 15 Закона имели ряд существенных неопределенностей и недостатков, что позволяло недобросовестным чиновникам МО России, причастным к распределению такого жилья среди военнослужащих, произвольно и в своих интересах, но отнюдь не в интересах самих военнослужащих трактовать и правоприменять эти нормы Закона. Например, чиновники МО России отрицали (да и сейчас отрицают) обязанность жилищных органов МО России обеспечивать уволенных военнослужащих реальным жилищем по избранному ими после увольнения месту жительства и утверждали, что такую обязанность несут только органы местного самоуправления по избранному месту жительства, а не Министерство обороны РФ, а также то, что реализовать право на получение жилища в собственность увольняемые военнослужащие или граждане, уволенные с военной службы, могут только лишь через получение ГЖС (денежной субсидии на покупку жилища), но не реального жилища.

Между тем нормы п. 13 и п. 14 ст. 15 Федерального закона от 27.05.1998 N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (в ранее действовавшей редакции), хотя и раскрывали порядок обеспечения уволенных военнослужащих жилищем по избранному постоянному месту жительства через местные органы власти, но реально только лишь по договорам социального найма, а не в собственность. И, по сути, эти нормы реально регулировали порядок реализации совсем другого права — льготы и для иных категорий военнослужащих (только для уволенных по льготным основаниям) — в качестве компенсации за льготное основание увольнения, а не в качестве компенсации за то, что во время службы гражданин был лишен права на приватизацию полученного от МО России жилища, которую ему гарантируют нормы абзаца 12 п. 1 ст. 15 Закона.

В 2004 — 2008 гг. произошли кардинальные изменения в общем и специальном (для военнослужащих) жилищном законодательстве: с 1 марта 2005 г. вступил в силу новый Жилищный кодекс Российской Федерации, кардинально изменивший жилищные правоотношения в России. А рядом федеральных законов в нормы ст. 15 Федерального закона от 27.05.1998 N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» также были внесены кардинальные изменения, и было конкретизировано, что обязанность по обеспечению военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, постоянным жилищем (как по договорам социального найма, так и в собственность безвозмездно) несут в первую очередь не органы местного самоуправления, а федеральные органы, в которых они проходили военную службу (и в том числе Министерство обороны РФ).

Так, Федеральным законом от 01.12.2008 N 225-ФЗ нормы абзаца 12 п. 1 ст. 15 Федерального закона от 27.05.1998 N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» были уточнены и конкретизированы: «Военнослужащим — гражданам, обеспечиваемым на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями и признанным нуждающимися в жилых помещениях в соответствии со статьей 51 Жилищного кодекса Российской Федерации, по достижении общей продолжительности военной службы 20 лет и более, а при увольнении с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, по состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями при общей продолжительности военной службы 10 лет и более предоставляются жилые помещения, находящиеся в федеральной собственности, по выбору указанных граждан в собственность бесплатно на основании решения федерального органа исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба, или по договору социального найма с указанным федеральным органом исполнительной власти по избранному постоянному месту жительства и в соответствии с нормами предоставления площади жилого помещения, предусмотренными статьей 15.1 настоящего Федерального закона. Порядок признания указанных лиц нуждающимися в жилых помещениях и порядок предоставления им жилых помещений в собственность бесплатно определяются Правительством Российской Федерации (в ред. Федеральных законов от 11.11.2003 N 141-ФЗ, от 01.12.2008 N 225-ФЗ)».

Но и новая редакция норм абзаца 12 п. 1 ст. 15 Закона имеет ряд правовых пробелов и неопределенностей, которые позволяют недобросовестным чиновникам МО России произвольно трактовать эти нормы, ущемляя при этом право военнослужащих на приватизацию жилища.

Так, в этих нормах вообще не определено, а Правительство РФ до сих пор не разработало такого порядка, по каким же конкретно критериям, кто (какой конкретно орган) и в каком конкретно порядке должен официально «признать» военнослужащего «нуждающимся в жилом помещении» по избранному постоянному месту жительства. Так, например, возможны ситуации, когда «по месту службы» военнослужащий не обеспечен жильем и может быть признан «нуждающимся в жилом помещении» от МО России, а в «избранном постоянном месте жительства» он уже имеет постоянное жилище и не может быть признанным «нуждающимся в жилом помещении». Либо военнослужащий реально вообще не имеет в «избранном постоянном месте жительства» никакого жилища, но чиновники МО России незаконно отказывают в признании его «нуждающимся в получении жилого помещения в собственность» в «избранном постоянном месте жительства», мотивируя это тем, что «по месту службы» тот якобы уже обеспечен ведомственным жильем МО России (но в приватизации которого ему отказывают!) «по нормам субъекта РФ (в котором он проходил военную службу)» или «по учетным нормам муниципального органа» того населенного пункта, в котором он проходил военную службу.

Другой существенной правовой неопределенностью норм абзаца 12 п. 1 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» является то, что в этих нормах вообще не определено и не указано, в каком же конкретно порядке должны распределяться жилые помещения в собственность в «избранном постоянном месте жительства» среди военнослужащих — кандидатов на их получение. Ведь в этой норме Закона конкретно указаны «жилые помещения». Но с одной стороны, кандидатов на получение от МО России этих жилых помещений в собственность всегда больше, чем МО России реально может их предоставить, а потому неизбежно возникает необходимость ведения учета кандидатов на получение такого жилья в собственность. И потому должны соблюдаться принципы справедливости и законности не только при распределении таких жилых помещений в собственность между военнослужащими, но и при ведении в воинских частях учета кандидатов на их получение.

С другой стороны, юридической сутью этого права в первую очередь является получение именно жилых помещений (такие особенности, как «в собственность» и «по избранному месту жительства», несмотря на их исключительную значимость, все же вторичны). А нормами ст. 57 Жилищного кодекса РФ порядок получения жилых помещений уже установлен: «Жилые помещения предоставляются гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, в порядке очередности исходя из времени принятия таких граждан на учет».

Но те обстоятельства, что ст. 57 ЖК РФ реально устанавливает порядок предоставления жилых помещений лишь по договорам социального найма (а не в собственность), а в нормах абзаца 12 п. 1 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих», как и в других законах, порядок получения жилых помещений в собственность по избранному месту жительства конкретно не определен, позволяет чиновникам МО России, распределяющим такое жилье в собственность военнослужащих, вообще не соблюдать порядок их очередности, исходя из времени их принятия на учет, и распределять им такое жилье в собственность произвольно, исходя только из собственного усмотрения, что, безусловно, нарушает права военнослужащих.

Так, например, в Тейковском закрытом военном городке, где МО России уже более 10 лет реализует для увольняемых военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, их право на получение жилых помещений в собственность по избранному месту жительства в виде программы «отселения из закрытого военного городка», командование гарнизона и РВСН, используя указанные неопределенности норм абзаца 12 п. 1 ст. 15 Закона, реально ведут 2 (два) списка учета кандидатов на получение квартир вне закрытого военного городка в собственность: очередь на получение квартир «по отселению», куда ставят на учет только лишь «нужных» им людей (и, соответственно, им и распределяют квартиры «по отселению»), и формальный «список на отселение» для всех иных военнослужащих, в котором очередности нет и учет ведется лишь в алфавитном порядке, а потому кандидатов из второго «списка на отселение» реально вообще не рассматривают при распределении поступивших квартир в других городах в собственность.

Еще одним очень существенным недостатком норм абзаца 12 п. 1 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» является то, что законодатель в этих нормах указал такую форму условия-ограничения, как «обеспечиваемым на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями», что фактически создает дискриминирующий запрет на реализацию этого права для военнослужащих, обеспечиваемых на весь срок военной службы ведомственными жилыми помещениями МО России в домах закрытых военных городков, которые жилищные органы МО России официально не признают служебным жильем.

Дело в том, что действующим законодательством России сейчас конкретно не определен юридический статус жилых помещений в домах закрытых военных городков. Хотя реально, по всем своим признакам, все квартиры в закрытых военных городках фактически являются служебным жильем МО России, которое законами запрещено приватизировать. Но сейчас ряд законов реально разделяет понятия «служебные жилые помещения» и «жилые помещения в закрытых военных городках», что создает неверную иллюзию, будто это — разные по юридическому статусу жилые помещения. С другой стороны, нормами жилищного законодательства РФ сейчас установлено, что жилые помещения переводят в категорию служебных жилищные органы, управляющие этим жильем (применительно к квартирам военнослужащих — жилищные органы МО России: КЭЧ и ЭТК). Указанные неопределенности в законах позволили чиновникам жилищных органов МО России занять крайне непорядочную и незаконную позицию, нашедшую отражение даже в ряде официальных нормативных документов МО России, что якобы в закрытых военных городках военнослужащим, наряду со служебными жилыми помещениями, могут предоставляться также и жилые помещения по договорам социального найма (для постоянного проживания).

Но ведь нормами ст. 4 Закона РФ от 4 июля 1991 г. N 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» и нормами п. 6 ст. 15 Федерального закона от 27.05.1998 N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» установлен одинаковый запрет на приватизацию как служебных жилых помещений, так и всех жилых помещений в домах закрытых военных городков (вне зависимости от того, признаны те КЭЧ служебным жильем или не признаны), а граждане, проживающие в таких жилых помещениях, одинаково и на законных основаниях лишены права на приватизацию занимаемых ими жилых помещений.

А потому указание законодателем в нормах абзаца 12 п. 1 ст. 15 Закона в качестве условия-ограничения только одного термина «служебные жилые помещения» и без его конкретизации, что в категорию служебных должны включаться и все ведомственные жилые помещения в домах закрытых военных городков (вне зависимости от того, признаны они КЭЧ служебными или нет), позволяет недобросовестным чиновникам МО России якобы на законных основаниях отказывать в реализации права, гарантированного этими нормами Закона, тем военнослужащим и гражданам, уволенным с военной службы, кто на весь срок военной службы был реально обеспечен жилым помещением в закрытом военном городке и которое ему законами запрещено приватизировать, но которое жилищные органы МО России (КЭЧ) намеренно не перевели в категорию служебного жилища. Таким образом, военнослужащие, проживающие в таких квартирах, не признанных КЭЧ служебными, в закрытых военных городах реально оказываются незаконно лишены полностью права на получение в собственность безвозмездно от государства как занимаемых ими жилых помещений, так и по избранному постоянному месту жительства.

Следует отметить, что вышеуказанные неопределенности норм абзаца 12 п. 1 ст. 15 Закона реально ставят сейчас разрешение всех этих вопросов в полную зависимость от личного усмотрения тех чиновников МО России, кто распределяет квартиры в собственность между военнослужащими — кандидатами на их получение, что неизбежно ведет к нарушениям и ограничениям прав тех граждан, кого эти чиновники МО России «обходят» при распределении жилых помещений в собственность, и реально создает условия для проявления коррупции в жилищных органах МО России при распределении такого жилья. Примером чему может служить осуждение в 2009 г. судом к реальным срокам наказания за махинации с квартирами в Москве, в том числе при их приватизации, двух высокопоставленных генералов Железнодорожных войск МО России. К тому же нормами ст. 55 Конституции РФ всем гражданам РФ гарантировано, что их права могут быть ограничены только лишь федеральным законом и лишь в конституционно значимых целях, но отнюдь не личным усмотрением какого-либо чиновника.

Сейчас законодатель готовится рассмотреть и принять целый ряд новых военных законов, в том числе и новый Федеральный закон «О статусе военнослужащих». И хотелось бы, чтобы в новом Законе все указанные в старом Законе (1998 г.) права и льготы военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, по жилищному обеспечению были не только сохранены, но и приумножены. И все указанные в этой статье проблемы были устранены, а правовые нормы конкретизированы именно в интересах самих военнослужащих-граждан, а не только в узковедомственных интересах Министерства обороны РФ и его чиновников.

России настоятельно необходимо поднимать престиж военной службы. И одним из главных способов этого является наведение порядка в правовом регулировании вопросов жилищного обеспечения военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы. Ведь наивно думать, что молодой человек станет профессиональным военным, если у него не будет твердой уверенности в том, что хотя бы после увольнения с военной службы он сможет гарантированно получить от государства за свою добросовестную службу достойное жилище для постоянного проживания, в том числе и по избранному месту постоянного жительства, а не вынужден будет до конца жизни ютиться в ведомственной «трущобе» МО России в «глухом» гарнизоне либо вообще не иметь никакого жилища. Ведь право на жилище для военнослужащих является специальным правом, т. е. жилище предоставляется им государством не за просто так, в подарок, а за многолетнюю и добросовестную военную службу государству!

——————————————————————

Название документа

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *