Определен порядок признания военнослужащих нуждающимися в жилых помещениях и предоставления жилья в собственность бесплатно

(Глухов Е. А., Корякин В. М.) («Право в Вооруженных Силах», 2011, N 8) Текст документа

ОПРЕДЕЛЕН ПОРЯДОК ПРИЗНАНИЯ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ НУЖДАЮЩИМИСЯ В ЖИЛЫХ ПОМЕЩЕНИЯХ И ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ЖИЛЬЯ В СОБСТВЕННОСТЬ БЕСПЛАТНО

Е. А. ГЛУХОВ, В. М. КОРЯКИН

Е. А. Глухов, кандидат юридических наук.

В. М. Корякин, доктор юридических наук.

Статья представляет собой комментарий к Постановлению Правительства Российской Федерации от 29 июня 2011 N 512, которым урегулированы вопросы признания военнослужащих нуждающимися в жилых помещениях и предоставления им жилых помещений в собственность бесплатно.

Ключевые слова: жилищное обеспечение; право на жилище; признания нуждающимся в жилом помещении; жилье в собственность бесплатно.

The procedure for recognition of military personel in need of residential… E. A. Glukhov, M. Koryakin

Article represents the comment to the Governmental order of the Russian Federation from June, 29th 2011 N 512 with which questions of a recognition of military men requiring premises by it in the property free of charge are settled.

Key words: housing maintenance; a right to housing; a recognition requiring premises; habitation in the property of charge.

8 июля 2011 г. в «Российской газете» опубликовано Постановление Правительства Российской Федерации от 29 июня 2011 г. N 512 «О порядке признания нуждающимися в жилых помещениях военнослужащих — граждан Российской Федерации, обеспечиваемых на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями, и предоставления им жилых помещений в собственность бесплатно». Данное Постановление вступило в силу с 16 июля 2011 г. и направлено на реализацию жилищных прав многих тысяч военнослужащих. Поскольку указанный нормативный правовой акт принят Правительством Российской Федерации, то его действие распространяется на военнослужащих всех федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрено прохождение военной службы. Прежде всего, следует отметить, что законодатель поставил реализацию жилищных прав военнослужащих в зависимость от определенной даты заключения первого контракта о прохождении военной службы. По данному критерию военнослужащие разделены на три категории <1>. ——————————— <1> По мнению авторов настоящей статьи, положения нормативных правовых актов, вводящие для лиц с одинаковым правовым статусом, в том числе для военнослужащих, различия в формах обеспечения жильем, не имеющие конституционного обоснования и обусловленные только датой поступления на военную службу, нарушают закрепленное ст. 40 Конституции Российской Федерации право на жилище и противоречат ее ч. 2 ст. 19, согласно которой государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина. Подобная правовая позиция сформулирована Конституционным Судом Российской Федерации в ряде Постановлений (см., например, Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 3 февраля 2010 г. N 3-П «По делу о проверке конституционности абзаца второго пункта 14 статьи 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих», пункта 4 Постановления Правительства Российской Федерации «О порядке выплаты денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений военнослужащим — гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту, гражданам, уволенным с военной службы, и членам их семей» и пункта 1 Положения о выплате денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений гражданам Российской Федерации, уволенным с военной службы, и членам их семей в связи с жалобой гражданина С. В. Глушкова»).

Первая категория — это военнослужащие, заключившие первые контракты о прохождении военной службы до 1 января 1998 г. (за исключением курсантов военных учебных заведений). После пяти лет прохождения ими военной службы они имеют право на получение жилых помещений по договору социального найма, т. е. уже в период прохождения военной службы. Вторая категория — это военнослужащие, заключившие первый контракт о прохождении военной службы после 1 января 1998 г. и не являющиеся участниками накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения либо проживающие в закрытых военных городках вне зависимости от даты заключения контракта. Указанные военнослужащие в период военной службы обеспечиваются служебными жилыми помещениями, а при увольнении с военной службы по «льготным основаниям» <2> при наличии на момент увольнения 10-летней выслуги на военной службе приобретают право на получение жилья в собственность бесплатно или по договору социального найма по своему выбору (абз. 12 п. 1 ст. 15 Федерального закона от 28 мая 1998 г. N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих»). ——————————— <2> В связи с достижением предельного возраста пребывания на военной службе; по состоянию здоровья; в связи с организационно-штатными мероприятиями.

Третья категория — это военнослужащие, являющиеся участниками накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения, которые в период военной службы имеют право на обеспечение служебными жилыми помещениями, и уже через три года участия в данной системе могут самостоятельно осуществлять покупку жилья с помощью выделенных денежных средств. К данной категории относятся военнослужащие, заключившие первые контракты о прохождении военной службы после 1 января 2005 г., а также офицеры, окончившие военные образовательные учреждения в 2005 — 2008 гг., изъявившие желание стать участниками накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих (п. 15 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих»). Постановление Правительства Российской Федерации от 29 июня 2011 г. N 512 регулирует вопросы жилищного обеспечения второй из указанных выше категорий военнослужащих. Названным Постановлением утверждены два документа: — Правила признания нуждающимися в жилых помещениях военнослужащих, обеспечиваемых на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями; — Правила предоставления военнослужащим, обеспечиваемым на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями, жилых помещений в собственность бесплатно. Судя по содержанию первого документа, он призван регламентировать в одинаковом порядке признание военнослужащих нуждающимися и в получении жилых помещений по договорам социального найма, и в собственность бесплатно. В настоящее время во всех федеральных органах исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, действуют ведомственные нормативные акты о порядке постановки на учет нуждающихся в жилых помещениях по договорам социального найма. А вот документа, регулирующего порядок предоставления военнослужащим жилых помещений в собственность, до сих пор не имелось <3>. ——————————— <3> Напомним, что данная новая форма жилищного обеспечения военнослужащих («в собственность бесплатно») была установлена Федеральным законом от 1 декабря 2008 г. N 225-ФЗ. И лишь теперь, спустя два с половиной года, Правительство Российской Федерации наконец-то определило порядок реализации права военнослужащих на получение жилья в собственность бесплатно.

В Вооруженных Силах Российской Федерации порядок признания военнослужащих нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, определен Приказом Министра обороны Российской Федерации от 30 сентября 2010 г. N 1280 «О предоставлении военнослужащим Вооруженных Сил Российской Федерации жилых помещений по договору социального найма и служебных жилых помещений». Однако в данном приказе установлен общий порядок признания военнослужащих нуждающимися в жилых помещениях, без указания на обеспечение жильем именно военнослужащих, заключивших первый контракт о прохождении военной службы в 1998 — 2005 гг. Полагаем, что с момента вступления в силу Постановления Правительства Российской Федерации от 29 июня 2011 г. N 512 нормы Инструкции о предоставлении военнослужащим — гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, жилых помещений по договору социального найма, утвержденной Приказом Министра обороны Российской Федерации от 30 сентября 2010 г. N 1280, станут распространяться лишь на военнослужащих, заключивших первый контракт о прохождении военной службы до 1 января 1998 г. Критический анализ Правил признания нуждающимися в жилых помещениях военнослужащих, обеспечиваемых на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июня 2011 г. N 512, свидетельствует о том, что данный документ имеет ряд изъянов. Во-первых, не вполне точно указан момент, с которого военнослужащие имеют право (и возможность) быть признанными нуждающимися в жилых помещениях. И Федеральный закон «О статусе военнослужащих», и вновь принятые Правила к такой категории военнослужащих относят две группы лиц: а) имеющих выслугу на военной службе 20 и более лет (но таких военнослужащих пока еще нет в природе, поскольку 20 лет с 1998 г. даже для курсантов военных вузов истекут не ранее 2014 г.); б) имеющих 10 лет и более выслуги на военной службе и увольняемых по «льготным основаниям». Комментируемые Правила в п. 1 ведут речь о том, что признание военнослужащих нуждающимися в жилых помещениях осуществляется при их увольнении. Однако точный момент времени, с которого военнослужащий может говорить о себе как об увольняемом, в законодательстве не определен. Здесь возможны как минимум три различных даты наделения военнослужащего статусом увольняемого: дата издания приказа об увольнении; дата направления соответствующему должностному лицу представления к увольнению; дата подачи военнослужащим рапорта о своем увольнении. И для различных оснований увольнения военнослужащего эти даты могут быть различны. Например, признание военнослужащего не годным к военной службе обязывает командование уволить данного военнослужащего. Зачисление же военнослужащего в распоряжение соответствующего командира (начальника) в связи с проведением организационно-штатных мероприятий не обязывает командование уволить данного военнослужащего по указанному основанию даже при наличии желания самого военнослужащего прекратить военную службу. Ненаделение военнослужащего статусом увольняемого влечет и отказ в признании его нуждающимся в жилом помещении согласно комментируемому Постановлению. Однако здесь существует угроза увольнения такого военнослужащего вовсе без жилья даже при реальной его нуждаемости в жилом помещении, наличии соответствующей выслуги лет и «льготного основания» для увольнения. Например, увольнение и исключение из списков личного состава воинской части сержанта, проходящего военную службу по контракту, оформляется, как правило, одним приказом по строевой части, а издание данного приказа входит в компетенцию командира полка (бригады) и ему равных должностных лиц. Для подготовки данного приказа не требуется составления и направления различного рода аттестаций, представлений и т. п., поэтому существует возможность его издания в кратчайшие сроки, тем более что военнослужащий не числится в списках нуждающихся в жилых помещениях. Почти так же быстро могут быть уволены без предоставления жилья офицеры, прапорщики и мичманы, если представления на их увольнение будут рассмотрены без промедления. А на уже уволенных военнослужащих, но не исключенных из списков личного состава воинской части, не распространяется гарантия, предусмотренная п. 1 ст. 23 Федерального закона «О статусе военнослужащих», о запрете издания приказов об их увольнении; нет в законодательстве и запрета на исключение их из списков личного состава военных организаций. Кроме того, в самом комментируемом Постановлении Правительства Российской Федерации заложена правовая норма, позволяющая возлагать вину за непостановку на учет в качестве нуждающегося в жилых помещениях на самого военнослужащего. Так, в соответствии с п. 5 Правил, утвержденных данным Постановлением, заявление и документы для признания нуждающимся должны быть поданы военнослужащим в сроки, обеспечивающие возможность принятия решения о принятии на учет (отказе в принятии на учет) до даты его исключения из списков личного состава воинской части. Поскольку на принятие решения отводится до 30 рабочих дней, некоторое время необходимо затратить на сбор и направление документов, а прекращение статуса военнослужащего, как было показано выше, можно осуществить весьма быстро, то военнослужащие в последние месяцы своей службы могут оказаться ущемленными в гарантированных законом правах. Во-вторых, п. 2 вышеназванных Правил установлено, что в целях признания военнослужащих нуждающимися в жилых помещениях применяется учетная норма площади жилого помещения, установленная в соответствии с законодательством Российской Федерации по избранному постоянному месту жительства. Новеллой является правило применения для постановки на учет в качестве нуждающихся в жилом помещении учетной нормы, отличной от местности проживания военнослужащего. В одном из своих определений Верховный Суд Российской Федерации высказывал правовую позицию, согласно которой «при определении уровня обеспеченности общей площадью жилого помещения федеральное законодательство не ограничивает включение в сумму общей площади имеющихся у гражданина жилых помещений пределами лишь одного субъекта, в котором планируется улучшение жилого помещения» <4>. ——————————— <4> Определение Верховного Суда Российской Федерации от 12 апреля 2006 N 5-Г06-27 // СПС «КонсультантПлюс» (документ опубликован не был).

Поскольку учетная норма устанавливается органом местного самоуправления (п. 5 ст. 50 ЖК РФ) и различается в различных регионах страны, то некоторые предприимчивые военнослужащие смогут использовать этот фактор в своих корыстных целях. Так, если по месту прохождения военной службы у военнослужащего имеется жилое помещение (его часть) на праве пользования или собственности по метражу, не позволяющему ему быть признанным нуждающимся в жилых помещениях по месту прохождения военной службы (например, при учетной норме 10 квадратных метров на каждого члена семьи приходится 11 квадратных метров общей площади жилого помещения), то такой военнослужащий имеет возможность получить жилье в другом регионе, где учетная норма является большей (к примеру, 13 квадратных метров). В-третьих, для признания нуждающимся в жилом помещении военнослужащий должен подать заявление по форме, установленной вышеназванными Правилами, с приложением ряда документов (п. 3). Неопределенность данного пункта Правил обусловлена не вполне четким определением границ выбора военнослужащим места жительства, где он желает получить жилое помещение при увольнении. Правила оперируют термином «административно-территориальное образование субъекта Российской Федерации». Однако данный термин может означать как конкретный населенный пункт (город, поселок, село), так и муниципальный район с несколькими населенными пунктами в своем составе. Как поступить с военнослужащим, который избрал населенный пункт, в котором не ведется жилищное строительство? Ответа на данный вопрос комментируемое Постановление не дает. В-четвертых, перечень документов, необходимых для решения вопроса о признании военнослужащего нуждающимся в жилом помещении, судя по всему, заимствован авторами указанных выше Правил из Приказа Министра обороны Российской Федерации от 30 сентября 2010 г. N 1280. Существенным отличием от ранее применяемого в Вооруженных Силах перечня является необходимость предоставления военнослужащими, увольняемыми с военной службы по состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями, справок о планируемом сроке увольнения. На наш взгляд, планируемый срок увольнения военнослужащего носит чересчур вероятностный характер и может быть изменен в силу самых различных причин: болезни военнослужащего, предоставления ему неиспользованного ранее времени отдыха, обучения и т. п. А назначение такого военнослужащего на воинскую должность после выдачи ему такой справки вообще влечет невозможность обеспечения его жильем по договору социального найма либо предоставления жилого помещения в собственность бесплатно. Скорее всего, в таких случаях, как ранее это имело место с выдачей государственных жилищных сертификатов, следственные органы станут усматривать в действиях неуволившихся либо несвоевременно уволившихся военнослужащих признаки преступления, предусмотренного ст. 159 УК РФ (мошенничество). Вместе с тем действующее законодательство не содержит норм, требующих обязательного увольнения с военной службы военнослужащих, реализовавших свое право на жилище, будучи в статусе «увольняемого». Так же как и Инструкция о порядке обеспечения военнослужащих жилыми помещениями по договорам социального найма, утвержденная Приказом Министра обороны Российской Федерации от 30 сентября 2010 г. N 1280, новые Правила требуют для принятия на учет представления военнослужащим выписок из домовых книг, копии финансовых лицевых счетов с мест жительства военнослужащего и членов его семьи за последние пять лет до подачи заявления. Сами по себе такие требования являются законными и направлены на проверку возможных фактов намеренного ухудшения военнослужащим своих жилищных условий в целях постановки его на учет в качестве нуждающегося в жилье. Видимо, здесь авторы названных Правил предусмотрели случаи неполучения военнослужащим ответов на свои запросы в домоуправления, КЭЧ, структурные подразделения ОАО «Славянка» и т. п. Однако в этой части Правила не учитывают специфику прохождения военной службы и ставшее уже привычным длительное, в нарушение установленного законодательством трехмесячного срока, массовое непредоставление военнослужащим служебного жилья. Поэтому многие военнослужащие и члены их семей годами стоят в очереди на жилье, оставаясь зарегистрированными по месту жительства по адресам воинских частей (п. 3 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих»). А раз у семей военнослужащих отсутствуют какие-либо жилые помещения, многие из них вынуждены проживать в служебных кабинетах, на условиях коммерческого найма, у друзей и родственников и т. п. Поэтому получить им выписки из домовых книг и копии финансовых лицевых счетов не представляется возможным. В соответствии с п. 4 вышеназванных Правил в случае если по обстоятельствам, не зависящим от военнослужащего, указанные документы не могут быть получены, военнослужащий должен представить документы, свидетельствующие о невозможности их получения. Что является надлежащим доказательством невозможности получения выписок из домовых книг и финансовых лицевых счетов, Правила не разъясняют. Возможно, в качестве таковых понимаются копии запросов в различные инстанции и ответы на них (либо неполучение ответов в 30-дневный срок), возможно — решения судов, устанавливающие данные юридические факты. Возможно, чиновники потребуют представления и иных документов. Однако поскольку в Правилах вид этих документов не определен, то в данном пункте содержится целый ряд коррупциогенных факторов, как минимум: а) широта дискреционных полномочий; б) возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан по усмотрению должностных лиц; в) неполнота административных процедур; г) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права <5>. ——————————— <5> Пункты 3 и 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96.

Предвидя бюрократический процесс проверки документов работниками Департамента жилищного обеспечения, можно сделать вполне обоснованное предположение, что без этих непонятных по форме и невозможных для получения физически документов военнослужащему по формально законным основаниям может быть отказано в постановке на учет в качестве нуждающегося в жилых помещениях. Что касается применения к военнослужащим-заявителям норм ст. 53 ЖК РФ о намеренном ухудшении ими жилищных условий, то разработчики рассматриваемых Правил, судя по всему, учли нашу критику относительно перечня таких действий, отраженных в Приказе Министра обороны Российской Федерации от 30 сентября 2010 г. N 1280 <6>. В Правилах в качестве действий, подпадающих под ст. 53 ЖК РФ, отсутствует имеющееся в названном приказе вселение военнослужащим в свое жилье своих родителей, нет в Правилах в качестве таких действий и выселения военнослужащего из квартиры, принадлежащей на праве собственности бывшей супруге, после расторжения брака. Однако в качестве опять-таки коррупциогенного фактора следует отметить открытый перечень таких действий, который определяется по усмотрению соответствующего должностного лица. ——————————— <6> Глухов Е. А., Корякин В. М. Приказ N 1280: шаг вперед, два шага назад // Право в Вооруженных Силах. 2010. N 12.

Вызывает недоумение тот факт, что в п. 11 указанных Правил идет речь о том, что военнослужащие, принятые на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях и не обеспеченные на момент увольнения с военной службы жилыми помещениями, не могут быть сняты с учета и обеспечиваются жилыми помещениями лишь в собственность бесплатно. Во-первых, логическое толкование данного пункта приводит к выводу, что такие военнослужащие, несмотря на законодательный запрет, все же могут быть уволены с военной службы (или подразумевается, что согласие на такое увольнение они дали «по умолчанию»). А во-вторых, из данного пункта следует, что такие военнослужащие не могут получить жилье по договорам социального найма, а могут получить его лишь в собственность, хотя Федеральным законом «О статусе военнослужащих» установлено право выбора между двумя этими формами жилищного обеспечения за военнослужащим. В качестве положительной стороны комментируемого Постановления следует отметить, что п. 13 вышеназванных Правил установлено право изменения военнослужащим, уже признанным нуждающимся в жилом помещении, избранного им места жительства после увольнения. При этом датой принятия на учет по новому избранному месту жительства является дата принятия на учет по прежнему избранному месту жительства. В Правилах предоставления жилья в собственность бесплатно существенных недостатков, на наш взгляд, не имеется. Впрочем, и существенной детализации данного процесса не просматривается. Так, совсем не понятно, будет ли соблюдаться при предоставлении жилья в собственность принцип очередности. Статья 57 ЖК РФ, устанавливающая правило о предоставлении жилья исходя из даты постановки на учет, размещена в гл. 7 ЖК РФ, регламентирующей вопросы предоставления жилья по договорам социального найма. На гражданские правоотношения по вопросу получения жилья в собственность ст. 57 ЖК РФ не распространяется. Таким образом, чиновники имеют возможность предоставлять «за определенную мзду» квартиры совсем без очереди или не предоставлять жилье длительно состоящим в очереди претендентам. Общие и системные недостатки: 1) в комментируемом Постановлении вообще ничего не говорится о праве состоять на учете и получать жилье бесплатно военнослужащих, увольняемых из закрытых военных городков. Между тем они обеспечиваются в этих городках лишь служебными жилыми помещениями, вне зависимости от даты заключения первого контракта. Получается, что, например, на полковника, заключившего первый контракт до 1998 г., проходящего службу в закрытом военном городке, не имеющего возможности ни получить жилье по договору социального найма, ни приватизировать его, не будет распространяться действие комментируемого Постановления; 2) в настоящее время многие военнослужащие, на которых распространяется действие комментируемого Постановления (выпускники военных вузов 1998 — 2008 гг.), состоят в очереди на жилье по договору социального найма, так как были приняты на такой учет еще по Приказу Министра обороны Российской Федерации от 15 февраля 2000 г. N 80 или по Приказу от 30 октября 2010 г. N 1280. Это законно, так как они имеют более 10 лет выслуги, увольняются по «льготным» статьям. Однако в Постановлении ничего не сказано о возможности перейти из прежней очереди (на жилье по договору социального найма) в новую (на жилье в собственность и по договору социального найма). Получается, необходимо все документы собирать заново, что повлечет новые траты, нервы и общение с чиновниками; 3) теоретически какого-нибудь увольняемого военнослужащего жилищная комиссия уже могла признать нуждающимся в предоставлении жилья в собственность бесплатно, запрета такого не было, а закон уже был. В комментируемом Постановлении также ничего не сказано, становится ли он в очередь по протоколу жилкомиссии или заново собирает все необходимые документы; 4) не вполне ясно, кто именно принимает юридически значимые решения, связанные с постановкой на учет и предоставлением жилых помещений военнослужащим: орган военного управления, коллегиальный орган (комиссия) или должностное лицо? А ведь от этого зависит и подсудность, и способ оспаривания их действий (решений). Таковы общие суждения о Постановлении Правительства Российской Федерации от 29 июня 2011 г. N 512 «О порядке признания нуждающимися в жилых помещениях военнослужащих — граждан Российской Федерации, обеспечиваемых на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями, и предоставления им жилых помещений в собственность бесплатно». Как данное Постановление будет применяться в реальной жизни — покажет время и правоприменительная практика.

——————————————————————

Название документа

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *