Краткий научно-практический комментарий к новому Постановлению Правительства Российской Федерации о жилищном обеспечении военнослужащих

(Воробьев Е. Г.) («Право в Вооруженных Силах», 2011, N 8) Текст документа

КРАТКИЙ НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКИЙ КОММЕНТАРИЙ К НОВОМУ ПОСТАНОВЛЕНИЮ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О ЖИЛИЩНОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ

Е. Г. ВОРОБЬЕВ

Е. Г. Воробьев, кандидат юридических наук, доцент, полковник юстиции.

В статье представлен анализ нормативных изменений в порядке признания нуждаемости для жилищного обеспечения военнослужащих по контракту с жилыми помещениями для постоянного проживания и в порядке предоставления им жилых помещений в собственность.

Ключевые слова: Постановление Правительства, жилищное обеспечение военнослужащих, признание нуждаемости в жилых помещениях, порядок предоставления жилых помещений, изменения в правовом регулировании, причины изменений, юридическая оценка изменений.

The short scientifically-practical comment to the new govermental order about housihg maintenance of military men E. G. Vorob’ev

In article the analysis of changes in an order of granting of premises for military men is given. The reasons, the positive and problem parties of the legal regulation fixed according to rules of law of the Government decree of the Russian Federation from June, 29th, 2011 N 512 are established.

Key words: the government decree, housing maintenace of military men, a recognition of needs in premises, an order of granting of premises, changes in legal regulation, the reasons of changes, a legal estimation of changes.

Бурное развитие нормотворчества в области жилищного обеспечения военнослужащих, которое наблюдается в последнее время, свидетельствует о том, что прежние правила, обозначавшие лишь общие контуры правового регулирования, в условиях развернувшейся широкой реализации правовых предписаний на практике оказались явно недостаточными. По этой причине и принятие комментируемого в настоящей статье Постановления Правительства Российской Федерации от 29 июня 2011 г. N 512 <1> стало событием, хотя и весьма запоздавшим (с момента введения в Федеральный закон правила о таком порядке прошло 2,5 года), но по-прежнему востребованным. ——————————— <1> О порядке признания нуждающимися в жилых помещениях военнослужащих — граждан Российской Федерации, обеспечиваемых на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями, и предоставления им жилых помещений в собственность бесплатно: Постановление Правительства Российской Федерации от 29 июня 2011 г. N 512 // Рос. газ. 2011. 8 июля.

Так уж случилось, что «низовое» по юридической иерархии ведомственное нормотворчество в рассматриваемой сфере опередило федеральное, в результате создав весьма пестрое и неоднозначное правовое поле, когда федеральные органы исполнительной власти, в которых законом предусмотрено прохождение военной службы, по-разному регулируют отношения, исполняя одни и те же нормы федеральных законов. Вот что подметил по этому поводу спецкор «Российской газеты» Ю. Гаврилов, комментирующий рассматриваемые нами изменения: «Разного рода правовых актов, в том числе «квартирных» приказов министра обороны, в последнее время было издано немало. Все они направлены на максимальное упрощение жилищных проблем военнослужащих. В некотором смысле, новое Постановление правительства привело эти документы к единому знаменателю (выделено мной. — Е. В.)». Однако значимость вышеназванного Постановления Правительства Российской Федерации <2> как акта, изданного лишь в целях формального юридико-технического упорядочения разнящихся ведомственных правил, не следует преувеличивать, так как главная его роль и истинное предназначение заключаются не в форме, а в содержании предложенного обществу подзаконного порядка. Но прежде чем обратиться к анализу его содержания, предлагаем разобраться в том, из каких законодательных норм эти правила должны «произрастать». Иными словами, следует уточнить, на конкретизацию каких положений федерального законодательства направлен установленный Правительством Российской Федерации порядок, что является предметом его правового регулирования. ——————————— <2> Далее — Постановление N 512.

Казалось бы, чего проще. Ведь в преамбуле Постановления N 512 прямо сказано о том, что оно издано в соответствии с абз. 12 п. 1 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» <3>. А эта норма Закона всем хорошо известна. Приведем ее в действующей в настоящее время редакции: ——————————— <3> Далее — Закон о статусе.

«Военнослужащим — гражданам, обеспечиваемым на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями и признанным нуждающимися в жилых помещениях в соответствии со статьей 51 Жилищного кодекса Российской Федерации, по достижении общей продолжительности военной службы 20 лет и более, а при увольнении с военной службы — по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, по состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями при общей продолжительности военной службы 10 лет и более предоставляются жилые помещения, находящиеся в федеральной собственности, по выбору указанных граждан в собственность бесплатно на основании решения федерального органа исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба, или по договору социального найма с указанным федеральным органом исполнительной власти по избранному постоянному месту жительства и в соответствии с нормами предоставления площади жилого помещения, предусмотренными статьей 15.1 настоящего Федерального закона. Порядок признания указанных лиц нуждающимися в жилых помещениях и порядок предоставления им жилых помещений в собственность бесплатно определяются Правительством Российской Федерации. Военнослужащие-граждане, не указанные в настоящем абзаце, при увольнении с военной службы освобождают служебные жилые помещения в порядке, определяемом жилищным законодательством Российской Федерации». Итак, гипотеза приведенной выше нормы Закона о статусе, связанной с Постановлением N 512, указывает на следующие юридические факты, необходимые для ее применения: — адресатами права на признание нуждаемости и предоставление жилых помещений в собственность выступают военнослужащие, обеспечиваемые служебными жилыми помещениями на весь период военной службы; — данные лица имеют статус военнослужащих, т. е. еще проходят военную службу по контракту; — у этих граждан наличествует юридически значимая нуждаемость в постоянном жилье, определяемая согласно жилищному законодательству; — эти военнослужащие имеют 20-летнюю выслугу или 10-летнюю — при предстоящем их увольнении со службы по льготным основаниям; — такие граждане формально заявляют о своем решении получить постоянное жилье, причем в конкретном, избранном ими месте постоянного жительства. При наличии данного юридического состава (совокупности условий для предоставления жилых помещений) между государством и этими указанными в Законе о статусе военнослужащими возникают правоотношения по их жилищному обеспечению путем предоставления жилых помещений (в собственность или по договору социального найма) в избранном месте постоянного жительства. Основными элементами такого обеспечения являются: — наличие у государства на праве собственности свободных жилых помещений для постоянного проживания в местах, избранных такими военнослужащими; — допустимость предоставления этих помещений в собственность бесплатно или по договору социального найма (по выбору граждан) согласно нормам предоставления, установленным ст. 15.1 Закона о статусе; — сохранение за такими гражданами занимаемых ими служебных жилых помещений до момента их обеспечения постоянным жильем в двух формах, указанных выше. Напомним читателю о том, что анализируемую норму «окружают» и иные связанные с ней правовые положения. Речь идет, в частности, о таких правоустановлениях, как: — военнослужащим, заключившим контракт о прохождении военной службы до 1 января 1998 г., на первые пять лет предоставляются служебные жилые помещения или общежития, а при продолжении службы — жилые помещения «на общих основаниях» (абз. 3 п. 1 ст. 15 Закона о статусе); — военнослужащие, заключившие контракты после 1 января 1998 г., на весь срок военной службы обеспечиваются служебными жилыми помещениями (абз. 4 — 7 п. 1 ст. 15 Закона о статусе); — служебные жилые помещения на весь срок военной службы предоставляются в закрытых военных городках (абз. 8, 9 п. 1 ст. 15 Закона о статусе); — за военнослужащими на первые пять лет военной службы по контракту сохраняется право на жилые помещения, занимаемые ими до поступления на военную службу (абз. 11 п. 1 ст. 15 Закона о статусе); — жилищное обеспечение военнослужащих осуществляется за счет средств федерального бюджета федеральными органами исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба (п. п. 2, 14 ст. 15 Закона о статусе); — военнослужащие, общая продолжительность военной службы которых составляет 20 лет и более или 10 лет и более, при увольнении по «льготным» основаниям, не обеспеченные на момент увольнения с военной службы жилыми помещениями, не могут быть исключены без их согласия из списка очередников на получение жилых помещений (улучшение жилищных условий) по последнему перед увольнением месту военной службы и обеспечиваются жилыми помещениями в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (п. 13 ст. 15 Закона о статусе); — обеспечение жильем при перемене места жительства осуществляется один раз, причем сдача занимаемых жилых помещений Министерству обороны Российской Федерации (иному федеральному органу исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба) осуществляется лишь при получении жилого помещения по избранному месту жительства (абз. 1 п. 14 ст. 15 Закона о статусе); — для военнослужащих-граждан, проживающих в закрытых военных городках, при увольнении их с военной службы порядок обеспечения жилыми помещениями определяется федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (абз. 3 п. 14 ст. 15 Закона о статусе); — данные правила об обеспечении жилыми помещениями для постоянного проживания не распространяются на военнослужащих — участников накопительно-ипотечной системы (п. 15 ст. 15 Закона о статусе); — военнослужащие-граждане, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более, нуждающиеся в улучшении жилищных условий по нормам, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, без их согласия не могут быть уволены с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями без предоставления им жилых помещений. При желании указанных военнослужащих получить жилые помещения не по месту увольнения с военной службы они обеспечиваются жилыми помещениями по избранному месту постоянного жительства в порядке, предусмотренном п. 14 ст. 15 Закона о статусе (абз. 2 ст. 23 Закона о статусе). Оценивая совокупность приведенных выше норм Закона о статусе, можно сделать заключение о том, что предметом правового регулирования, согласно Постановлению N 512, должны выступать административно-правовые отношения, складывающиеся между государственными органами и военнослужащими, проходящими военную службу по контракту, по Порядку признания военнослужащих нуждающимися в получении постоянного жилья <4>, а также по Порядку предоставления им государственных жилых помещений в собственность бесплатно <5> в период прохождения военной службы, в том числе, возможно, и накануне ее прекращения. ——————————— <4> Далее — Порядок признания. <5> Далее — Порядок предоставления.

Итак, что же конкретно должно было определить Правительство страны в Постановлении N 512 и насколько это должное получило соответствующую правовую определенность? Во-первых, и об этом упоминалось ранее, стояла задача нормативной унификации Порядка признания и Порядка предоставления для всех федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрено прохождение военной службы. Принятие Постановления N 512 в определенной мере данную задачу решило. Но не до конца. Обратим внимание читателя на тот факт, что значительная часть юридически значимых вопросов так и осталась не формализованной, а их конкретизация в буквальном смысле отдана на усмотрение разных федеральных органов (абз. 1 п. 1, абз. 4 п. 5, п. 8, абз. 2 п. 15, п. 16 Правил признания; п. 4, п. 6 Правил предоставления). Какое уж тут единообразие? Следовательно, предписание Правительства Российской Федерации, адресованное федеральным органам исполнительной власти, «привести свои нормативные правовые акты в соответствие с настоящим постановлением» (п. 2 Постановления N 512) полного нормативного единообразия не предусматривает и позволяет вводить свои элементы правового регулирования согласно общим правилам, обозначенным в Постановлении N 512. Не менее важным вопросом, который должно было решить правительство, следует полагать задачу правовой конкретизации единых учетных норм площади жилого помещения для всех военнослужащих. Еще задолго до появления Постановления N 512 военные правоведы вопрошали, когда же государство, наконец, соизволит упорядочить некоторые весьма значимые для жилищного обеспечения военнослужащих вопросы <6>. Речь шла, в частности, и об установлении этих самых единых учетных норм для признания нуждаемости в улучшении жилищных условий <7>. Правительство же обошло стороной то требование закона, что порядок и условия жилищного обеспечения военнослужащих должны устанавливаться федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (абз. 1 п. 1 ст. 15 Закона о статусе). В противоречие этому, согласно Жилищному кодексу Российской Федерации <8>, учетные нормы жилья для военнослужащих по-прежнему устанавливаются правовыми актами муниципальных органов, хотя могли бы и должны бы получить соответствующее установление федеральным государством хотя бы в Постановлении N 512 (ч. ч. 5, 6 ст. 50 ЖК РФ), как это сделано, например, в правилах жилищного обеспечения федеральных государственных гражданских служащих (подп. «б» п. 2 Правил предоставления федеральным государственным гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилого помещения <9>). Но использованная в Постановлении N 512 юридически аморфная формулировка («учетная норма… установленная в соответствии с законодательством Российской Федерации» — п. 2 Порядка признания) сохраняет статус-кво все той же правовой неурегулированности, которая нарушает принцип единства статуса военнослужащих в зависимости от места их проживания. ——————————— <6> Трощенко Р. А. Социальная гарантия на получение военнослужащими жилого помещения по избранному после увольнения месту жительства нуждается в детальном правовом регулировании // Право в Вооруженных Силах. 2011. N 6; Трофимов Е. Н. Новый порядок жилищного обеспечения военнослужащих и некоторые проблемы реализации военнослужащими жилищных прав и преимуществ, гарантированных действующим законодательством // Там же. N 2; Воробьев Е. Г. О праве на государственное жилищное обеспечение в избранном месте жительства в связи с увольнением с военной службы // Там же. 2010. N 11; Трофимов Е. Н. О праве на получение жилья по договору социального найма военнослужащими // Там же. Мананников Д. Ю. Право быть признанным нуждающимся в жилом помещении // Там же. <7> Трофимов Е. Н. О некоторых вопросах, связанных с применением учетной нормы предоставления жилья во времени в целях оценки права военнослужащих на улучшение жилищных условий // Право в Вооруженных Силах. 2011. N 1; Воробьев Е. Г. Об учетных нормах для приобретения военнослужащими права на улучшение жилищных условий: к чему и почему ведет устоявшаяся правоприменительная практика? // Там же. 2010. N 3 — 4; Ильменейкин П. В. Жилищные нормы и связанные с ними проблемы обеспечения военнослужащих жилищем // Там же. N 3; Шанхаев С. В. О жилищных нормах и нормах жилищного права // Там же. N 10. <8> Далее — ЖК РФ. <9> Постановление Правительства Российской Федерации от 27 января 2009 г. N 63 // Рос. газ. 2009. 4 февр.

Неоднозначно воспринимается данная же норма (п. 2 Порядка признания) и при ее буквальном толковании. В ней указано на то, что в целях признания нуждаемости в жилых помещениях применяется норма площади жилого помещения по избранному месту жительства. Обратим внимание: не по месту жительства, где военнослужащий проживает в конкретных жилищных условиях, а по избранному месту жительства, где он еще может и не проживать. Получается, что если военнослужащий избирает в качестве постоянного места жительства ту же местность, где он проживает и проходит военную службу, учетная норма по месту проживания и по месту признания нуждаемости (для постановки на учет) совпадают. Если же избранное новое место жительства и место проживания в период военной службы не совпадают, может возникнуть определенное противоречие, когда, при отсутствии единой учетной нормы, по месту проживания военнослужащий нуждается в улучшении жилищных условий, а по месту, избранному для постоянного проживания — нет, или же наоборот. Подобная неточность мысли, высказанная в форме правовой нормы п. 2 Порядка признания Постановления N 512, лежит на поверхности и, очевидно, требует корректировки. Представляется также, что нормы Постановления N 512 должны были внести дополнительную правовую определенность и в перечень адресатов — субъектов регулируемых правоотношений. В отношении представителей государства адресаты права обозначены как «уполномоченные органы» и «федеральные органы». Но если по поводу федеральных органов вопросов не возникает (это — Минобороны России, МВД России, ФСО России, ФСБ России, МЧС России и пр.), то с уполномоченными органами понятно далеко не все. Минобороны России — единственный федеральный орган исполнительной власти, создавший отдельные уполномоченные органы, действующие вне системы централизованного тылового обеспечения войск (органов). Все прочие — сохранили систему тыловых структур, которые входят в эти самые федеральные органы и выполняют аналогичные уполномоченным органам задачи. И в этом смысле такие федеральные органы выступают как уполномоченные органы, а от имени федеральных органов также выступают уполномоченные органы. Не менее проблемным представляется также выявление подлинных адресатов права из числа военнослужащих. Воспользовавшись простым повторением формулировки абз. 12 п. 1 ст. 15 Закона о статусе, нормотворческий орган не преодолел той неопределенности, которая в настоящее время имеет место в Законе о статусе. Ранее мы указывали, что действующая редакция Закона о статусе по своему содержанию не позволяет увидеть былой разницы между порядком жилищного обеспечения постоянным жильем для военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, таких двух категорий, как заключившие его до 1 января 1998 г. и после 1 января 1998 г., хотя по форме Закона о статусе (по отдельным фрагментам его правовых предписаний) такая разница очевидно должна быть <10>. Судя по всему, и Правительство Российской Федерации также не идентифицирует указанные категории, смешивает их. Поэтому следует прийти к тому умозаключению, что в качестве адресатов правоотношений, конкретизируемых Постановлением N 512, должны рассматриваться все военнослужащие по контракту, за исключением военнослужащих — участников накопительно-ипотечной системы, на которых норма абз. 12 п. 1 ст. 15 Закона о статусе не распространяется, что прямо оговорено в данном Законе (абз. 10 п. 15 ст. 15). Но это — лишь заключение, выведенное в результате системного толкования, а не опирающееся на нормы Постановления N 512, так как из п. 1 Правил признания и п. 1 Правил предоставления такая конкретика не вытекает. ——————————— <10> Воробьев Е. Г. Поражение в правах отменяется? (к вопросу об инициативе легитимации прав военнослужащих, заключивших первый контракт до 1 января 1998 года, на получение ими жилых помещений по договору социального найма по истечении первых пяти лет военной службы) // Право в Вооруженных Силах. 2011. N 7.

Кроме того, положения абз. 12 п. 1 ст. 15 Закона о статусе, гарантирующие предоставление постоянного жилья тем, кто на весь период военной службы обеспечивается жильем временным (служебным), не ограничивают круг военнослужащих — адресатов права лишь указанными категориями. Исследуемые правовые отношения могут разниться и по юридически значимым обстоятельствам, охватывать, например, три типичных правовых ситуации, при которых между государством в лице военного ведомства (иных органов, где предусмотрена военная служба) и военнослужащими, проходящими военную службу или увольняющимися с нее, возникает правоотношение по предоставлению им жилых помещений для постоянного проживания (в собственность или в социальный наем): — военнослужащие проходят службу и проживают в служебном жилье вне закрытых военных городков и избирают постоянным местом жительства место (местность) своей военной службы; — военнослужащие проходят службу и проживают в служебном жилье вне закрытых военных городков и избирают постоянным местом жительства иную местность, чем место своей военной службы (что предполагает последующую перемену их места жительства); — военнослужащие проходят службу и проживают в служебном жилье в закрытых военных городках и желали бы получить постоянное жилье в этих городках или возле этих городков (в данной местности) либо вне военных городков (в иной местности) <11>. ——————————— <11> Ильменейкин П. В. Правовые пробелы в вопросах нормативного регулирования порядка жилищного обеспечения жителей закрытых военных городков // Право в Вооруженных Силах. 2011. N 6.

Естественно, что разнородность даже приведенных выше типовых ситуаций предполагает определенную дифференциацию и в правовом регулировании. Однако и подобный перечень фактически возможных ситуаций не следует считать исчерпывающим, так как каждая из них может быть дополнительно «наполнена» и иными жизненными обстоятельствами. Когда мы указываем на то условие, что военнослужащие «проживают в служебном жилом помещении», мы предлагаем ту идеальную правовую модель, которая заложена в самом законе, как уже реализованную на практике надлежащим образом. Но в действительности положение с жилищным обеспечением военнослужащих таково, что до сих пор почти половина всех военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, вовсе не обеспечены жильем (причем ни служебным, ни постоянным) <12>. Значительная часть военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, или проживают «на птичьих правах» в жилье у сердобольных родственников (разными семьями), или формально имеют право на жилье, в котором реально не проживают (для регистрации), или проживают в своем собственном или в нанимаемом постоянном социальном жилье, но нуждаются в улучшении жилищных условий из-за недостатка площади жилья или же, наконец, намереваются использовать свое разовое право выбора нового места жительства в связи с увольнением с военной службы, хотя по условиям проживания не нуждаются в улучшении жилищных условий. ——————————— <12> «Более половины российских военнослужащих (52%) на сегодняшний день (на начало 2009 г.) вынуждены снимать жилье», — сообщил в прямом эфире радиостанции «Эхо Москвы» начальник Федерального управления накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих Министерства обороны, генерал-майор А. Рыльский // URL: http://news. mail. ru/economics/2400116/ (дата обращения: 27.01.2011).

Следовательно, в Правилах признания и в Правилах предоставления должны были быть учтены все основные подобные варианты как правоотношения, опирающиеся на различные юридические факты. Однако в Постановлении N 152 нет и следов такой детализации, конкретики, определяющей, на кого, собственно, рассчитаны устанавливаемые правила и как они должны быть урегулированы при разных фактических обстоятельствах (условиях). Наконец, принимая во внимание то, что речь идет о правоотношениях, возникающих и реализующихся в период военной службы, особо важным элементом Постановления N 512, который должен вызвать особую настороженность у военнослужащих, следует полагать содержание норм Правил признания и Правил предоставления в части правовой конкретизации соотношения момента увольнения с военной службы и предоставления таким военнослужащим постоянных жилых помещений. На страницах журнала «Право в Вооруженных Силах» данная проблематика освещалась достаточно подробно, прежде всего, в связи с неудачной попыткой Минобороны России провести в жизнь законопроект, позволяющий узаконить увольнение военнослужащих, обеспеченных служебным жильем или даже им не обеспеченных, но «пристроенных» иным образом (имеющих общежитие или арендованное жилье, получающих компенсацию за поднаем частных жилых помещений) до фактического предоставления жилья <13>. Но именно похожие положения как раз и наблюдаются в некоторых нормах Постановления N 512, которые устанавливают, что: ——————————— <13> Глухов Е. А. Законопроект о возможности увольнения нуждающихся в жилых помещениях военнослужащих без предварительного обеспечения их жильем и существующая судебная практика по данному вопросу // Право в Вооруженных Силах. 2011. N 6; Яковлев В. С. Некоторые замечания к дискуссии о законопроекте об увольнении военнослужащих без жилья // Право в Вооруженных Силах. 2011. N 4.

— в отношении военнослужащих, увольняемых с военной службы, заявление о принятии на учет и документы должны быть поданы в сроки, обеспечивающие возможность принятия решения о принятии на учет (отказе в принятии на учет) до даты исключения военнослужащих из списков личного состава воинской части (абз. 3 п. 5 Правил признания); — военнослужащие, не обеспеченные на момент увольнения с военной службы жилыми помещениями (граждане, уволенные с военной службы), не могут быть сняты с учета и обеспечиваются жилыми помещениями в соответствии с данными правилами (п. 11 Правил признания); — жилые помещения в собственность бесплатно по избранному постоянному месту жительства предоставляются военнослужащим — гражданам Российской Федерации… а также военнослужащим, не обеспеченным на момент увольнения с военной службы жилыми помещениями (граждане, уволенные с военной службы) (п. 1 Порядка предоставления). В соответствии с Постановлением N 512 в качестве адресатов права согласно Правилам признания и Правилам предоставления повсеместно наблюдается «смешение» категорий военнослужащих и бывших военнослужащих (как граждан, уволенных с военной службы) (п. п. 11, 12, 13, 14, 15 Правил признания; п. п. 1, 2, 4, 5, 6 Правил предоставления). Из этого следует, что нормы Постановления N 512 в значительной степени направлены на преодоление известных положений Закона о статусе, прямо запрещающих увольнение с военной службы лиц, не обеспеченных жильем (нуждающихся в улучшении жилищных условий), до предоставления им жилых помещений (абз. 2 п. 1 ст. 23). Формулировки, избранные в Постановлении N 512, не только не ориентируются на эту правовую гарантию Закона о статусе, на этот последний бастион охраны права на жилище как единственно оставшееся в действующем законодательстве правовое средство принуждения государства к надлежащему исполнению своей публичной обязанности в отношении увольняемых с военной службы, а, наоборот, «размывают» ее. И это важнейшее содержательное качество Постановления N 512 не может не вызвать обоснованной озабоченности военного сообщества. Ведь правовой акт Правительства Российской Федерации в виде постановления имеет силу такого уровня регулирования, который сближает его с уровнем федерального закона, а потому вполне способен повлиять на его легальное толкование и на новое, соответствующее этому толкованию, правоприменение. По поводу места нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации среди иных источников российского права известный правовед Л. А. Окуньков в свое время писал, что с теоретической точки зрения конституционного разделения властей именно правительство доминирует в системе исполнительной власти и, следовательно, его правовые акты в виде постановлений должны занимать в иерархической системе подзаконных актов высшую степень и играть ведущую роль <14>. Полагая необходимым уточнить такое воззрение спецификой верховенства российского института президентской власти, М. Н. Марченко отвел актам правительства хотя и второе, после актов президента, место, но признал при этом их особую правообразующую роль <15>. Но этот же юрист обоснованно предупреждал о том, что теоретическая иерархическая систематизация источников законодательства сама по себе не гарантирует на практике иерархию разноисточниковых правил, ибо существующая в действительности множественность не сообразующихся между собой законов и подзаконных правовых актов уровня указов президента и постановлений правительства «нередко порождает весьма существенные противоречия между ними» <16>. ——————————— <14> Окуньков Л. А. Соотношение полномочий Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации // Законодательство России в XXI веке. По материалам научно-практической конференции / под ред. Ю. А. Тихомирова и др. М., 2002. С. 272 — 279. <15> Марченко М. Н. Источники права. М., 2009. С. 222 — 231. <16> Марченко М. Н. Общая теория государства и права: Учеб. М., 2002. Т. 2. С. 132.

Представляется, что данные теоретические положения в полной мере можно распространить и на предмет наших рассуждений. В свое время, комментируя положения Приказа Министра обороны Российской Федерации N 1280, устанавливающего новый порядок жилищного обеспечения военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, мы обращали внимание на тот факт, что Минобороны России пока единственный федеральный орган, который вопреки существующему и в законе, и в подзаконных правовых актах уровня Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации порядку отказался от механизма осуществления жилищного обеспечения (учета очередников и предоставления жилья) через существующую систему органов военного управления, создав для этого специальный уполномоченный орган и новый правовой механизм, действующий вне этой системы. Иными словами, жилищное обеспечение этим федеральным органом было выведено из общей системы материально-технического обеспечения войск. Смысл Постановления N 512 ориентирован на это же. Достаточно взглянуть на приложение к Правилам учета, чтобы заметить, что Правительство Российской Федерации обязывает (п. 2 Постановления N 512) и иные органы власти применить у себя примерно такой же порядок учета и предоставления, который уже введен в Минобороны России. Как верно заметил один из комментаторов этого акта Правительст ва Российской Федерации, новые правила существенно сокращают процедуру постановки на учет, так как «больше не нужно просить ходатайства у командира части, дожидаться, пока он, в свою очередь, подаст свой рапорт… Теперь заявитель предоставляет необходимые документы непосредственно в департамент жилищного обеспечения своего ведомства» <17>. ——————————— <17> Путь военных до квартиры станет короче // Моск. комс. 2011. 13 июля.

И действительно, форма обращения в виде заявления военнослужащего с просьбой признать его нуждающимся в жилом помещении Постановлением N 512 установлена как «заявление» в некий уполномоченный орган, а не как «рапорт», адресованный по команде, как это предусмотрено нормой абз. 3 ст. 106 Дисциплинарного устава Вооруженных Сил Российской Федерации. Кроме того, введение данной формы заявления, по сути, исправляет очевидный огрех ведомственной Инструкции Минобороны России о предоставлении военнослужащим жилых помещений по договору социального найма, когда в форме обращения (заявления) вообще не содержалось указания на желаемое (избранное военнослужащим) место получения постоянного жилья (см. Приложение N 1 к Инструкции, утвержденной Приказом Министра обороны Российской Федерации от 30 сентября 2010 г. N 1280). В связи с вышесказанным возникает весьма обоснованное предположение о том, что Постановление N 512 создавалось в тесном соавторстве с юристами данного ведомства. Поводом к этому предположению служат не только приведенные выше элементы, очевидно заимствованные из новых правовых актов Минобороны России. Уж слишком неестественным выглядит тот юридико-технический огрех, содержащийся в п. 11 Правил признания, в котором делается ссылка на эти же самые Правила как на некий посторонний, совсем иной правовой акт. Неужели перед нами фрагмент уже имеющейся «заготовки» соответствующего правового акта Минобороны России, заранее подготовленного во исполнение Постановления N 512? Кроме того, ввиду уже замеченного нами значительного числа норм-дозволений и норм-предписаний разным органам власти по своему усмотрению урегулировать те или иные его положения все Постановление N 512 как бы пропитано духом того, что многие «рабочие» вопросы учета и порядка предоставления постоянного жилья уже нормативно упорядочены, хотя среди всех федеральных органов власти в настоящее время такая нормативная упорядоченность имеет место лишь в правовых актах Минобороны России. Общее осмысление правового содержания и юридико-технической формы Постановления N 512 позволяет утверждать, что Правительством Российской Федерации обозначены юридически важные, но лишь общие принципы (контуры) правового регулирования учета нуждаемости и предоставления жилья в собственность. Причем весьма показательно то, что уже имеющиеся у него высококачественные юридические наработки из иных аналогичных правил <18> по непонятным причинам остались забытыми и не использовались для регулирования таких же правоотношений с участием военнослужащих. Но и этот факт, скорое всего, также вновь подтверждает достоверность высказанного нами предположения об истинном источнике появления Постановления N 512 именно в том виде, в котором оно издано. ——————————— <18> О предоставлении федеральным государственным гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилого помещения: Постановление Правительства Рос. Федерации от 27 января 2009 г. N 63 // Рос. газ. 2009. 4 февр.; О предоставлении в 2009 году гражданам, уволенным с военной службы, жилых помещений, находящихся в федеральной собственности: Постановление Правительства Российской Федерации от 6 ноября 2009 г. N 903 // Рос. газ. 2009. 13 ноября.

В качестве общего вывода из комментария к Постановлению N 512 укажем, что Правила признания и Правила учета, утвержденные Постановлением N 512, свидетельствуют: несмотря на неочевидную теоретическую полезность и до сих пор не подтвержденную практическую эффективность нового порядка жилищного обеспечения, принятого для военнослужащих Минобороны России в форме Приказа N 1280 <19>, государство в лице Правительства Российской Федерации де-факто поддержало разработанные военным ведомством новые правовые модели и, более того, косвенным путем вменило в обязанность и иным федеральным органам власти взять их на вооружение в качестве ориентира для собственного подзаконного нормотворчества. В то же время государство не решилось (не смогло или не захотело) выработать и нормативно закрепить добротные единые федеральные правила регулирования порядка жилищного обеспечения военнослужащих, что на фоне наличия унифицированных правил для регулирования схожих правовых отношений с участием федеральных государственных гражданских служащих свидетельствует об определенном дистанцировании государства от исполнения функций централизованного управления в области военной и правоохранительной деятельности. ——————————— <19> Трофимов Е. Н. Новый порядок жилищного обеспечения военнослужащих и некоторые проблемы реализации военнослужащими жилищных прав и преимуществ, гарантированных действующим законодательством // Право в Вооруженных Силах. 2011. N 2; Глотов В. Г. Об изменениях порядка жилищного обеспечения военнослужащих и порядка увольнения военнослужащих, имеющих общую продолжительность военной службы 10 лет и более // Право в Вооруженных Силах. 2011. N 1; Глухов Е. А., Корякин В. М. Приказ N 1280: шаг вперед, два шага назад // Право в Вооруженных Силах. 2010. N 12; Мещанинов Д. А., Шанхаев С. В. Теоретико-правовой анализ нового порядка жилищного обеспечения // Там же.

Тем не менее, факт разработки и принятия столь необходимых правил, которые закреплены в Постановлении N 512, подтверждает сохранение твердой позиции государства на продолжение политики реального решения жилищных проблем военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, что в значительной мере сглаживает некоторые негативные моменты, указанные в комментарии, и существенно усиливает позитивное восприятие предложенных обществу правовых предписаний. Как говаривал классик китайской реформы: «Не важно, какого цвета кошка…».

——————————————————————

Название документа

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *