(Кинашенко И. А., Корякин В. М.) («Военно-юридический журнал», 2011, N 10)
СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ВОЕННО-ПЕНСИОННЫХ ОРГАНОВ РОССИИ
И. А. КИНАШЕНКО, В. М. КОРЯКИН
Кинашенко И. А., полковник юстиции, доцент.
Корякин В. М., доктор юридических наук.
А. Н. Филиппов, профессор права Московского университета, определял задачу историко-правового подхода к правовым исследованиям следующим образом: «Какое бы юридическое понятие мы ни взяли в истории… каждое из них пережило длинный ряд изменений, прежде чем предстало перед нами в том развитом и расчлененном образе, в каком оно является в современных юридических теориях или законодательствах различных стран. Не все звенья этой сложной и часто загадочной цепи роста в течение веков юридических понятий и учреждений уже распутаны наукою, далеко не всегда ясно могут быть вообще обозначены ею условия и факторы правообразования отдельных эпох, а равно и их отношения к последующему; несомненным, однако, представляется один общий вывод, сделанный еще создателями так называемой «исторической школы юристов», а именно вывод о закономерности и непрерывности процесса правообразования и праворазвития… Над видимым хаосом беспорядочной смены одних юридических норм и учреждений другими царит, в действительности, строгая последовательность правовых явлений, причинная зависимость одних от других, преемственность их развития» <1>. ——————————— <1> Цит. по: Землин А. И. Опыт правового регулирования финансового обеспечения войск в годы Великой Отечественной войны // 60 лет Великой Победы: история, уроки, современность: Материалы межвузовской научной конференции, 19 апреля 2005 г. / Военный университет. М.: Мегапир, 2005. С. 231 — 232.
В полной мере указанные теоретические положения распространяются на исторические аспекты становления и развития правового регулирования пенсионного обеспечения лиц, проходивших военную службу, и их семей в России. Пенсионное обеспечение указанных лиц в его нынешнем понимании возникло относительно недавно — во второй половине XIX в. До указанного времени социальное обеспечение отставных воинов и их семей имело преимущественно натуральную форму, затем постепенно на первое место вышла денежная. В XVIII в. имело место сочетание различных форм денежного и натурального обеспечения уволенных воинов и их семей <2>. ——————————— <2> Брант П. Полковое и ротное хозяйство // Военный сборник. 1863. N 1.
Издание первых нормативных актов о денежном (пенсионном) обеспечении отставных воинов относится к царствованию Петра I, который рассматривал государственное социальное обеспечение указанных лиц в качестве важнейшей основы стимулирования добросовестной военной службы: «Ежели кому по долговременных трудах воинских за чем в поле служить было невозможно, то каждый будет снабжен Его Царского Величества милостью, а без надлежащего призрения никто оставлен не будет. Також чтоб все, взирая и будучи в надежде на сию Его Царского Величества милость, ревнивее к службе поступали» <3>. ——————————— <3> Военное законодательство Российской империи (Кодекс русского военного права) // Российский военный сборник. Вып. 10. М.: ВУ, 1996. С. 214.
Первые нормативные положения о материальном обеспечении служилых людей и их семейств были помещены в Морском уставе, утвержденном 17 января 1720 г. Указом Петра I, и относились к морским чинам. Морской устав предписывал: увечных, не способных ни к какой службе, пожизненно помещать в госпитали или выдавать единовременно годовой оклад жалования и паспорт; вдовам старше 40 лет или моложе, но больным, до нового замужества или пожизненно выдавать 1/8 долю годового жалованья мужа; 3) вдовам моложе 40 лет единовременно выдавать годовой оклад жалованья мужа; 4) сыновьям до 10-летного, а дочерям до 15-летнего возраста выдавать каждому 1/12 долю годового жалованья отца <4>. ——————————— <4> Эти виды социального обеспечения предоставлялись только тем, кто не имел собственных доходов либо имел доходы ниже тех, что довелось бы получать из казны мужу (отцу). Расходы на обеспечение вдов и сирот финансировались из тех же источников, откуда производились выплаты жалованья (Дегтерев Г. Согласно указам Петра // Пенсионное обеспечение. 2003. N 12. С. 18).
В конце XVIII в. был издан указ, согласно которому офицерам, прослужившим 25 лет и более, стали назначать пожизненные пенсии, а увечным воинам — независимо от количества лет службы. Пенсии либо пособия в денежной форме назначались также членам семей погибших (умерших) военнослужащих <5>. Некоторым отставным воинам, особенно раненым, выдавались денежные пособия в виде единовременных выплат от 4 до 7 руб. и на лечение от 3 до 5 руб. Их размер зависел от чина, должности и тяжести ранения. Российское законодательство того времени относило пенсии к разряду служебных наград <6>. ——————————— <5> Тиванов В. В. Денежные капиталы в русской армии. М., 1996. С. 128. <6> Шикалова О. В. Правовое регулирование пенсионного обеспечения граждан, уволенных с военной службы, и их семей: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 56.
В XIX в. в Российской империи был проделан значительный объем работы по созданию полноценной военно-пенсионной нормативной базы. В 1803 г. был принят первый пенсионный устав, который заложил основы правового регулирования пенсионного обеспечения служилых людей. Тем не менее практика применения данного устава показала недостаточную гарантированность достойной жизни всем «государевым людям». К концу царствования императора Александра I были начаты работы по объединению всех пенсионных положений в новый устав, но окончательное решение этого вопроса последовало уже в новое царствование <7>. Император Николай I так охарактеризовал состояние военно-пенсионного дела того времени: «Правила, по коим сии вознаграждения были доселе производимы, не имели ни надлежащей определенности, ни соразмерности. Сверх сего, не было постановлено постоянных правил на призрение вдов и сирот после смерти лиц, продолжительно и беспорочно служивших» <8>. ——————————— <7> Необходимость разработки нового пенсионного устава нашла выражение в Именном указе Императора Николая I от 6 декабря 1827 г.: «В награду трудов, подъемлемых на службе, установлены не только в течение ее разные почести и оклады жалованья, но и по завершении оной, за долговременное и беспорочное продолжение, определяются при отставке единовременные пособия» (Гурский П. М. Краткий исторический очерк пенсионного обеспечения военнослужащих и их семейств // Новый устав о пенсиях и единовременных пособиях членам военного ведомства и их семействам. Увольнение от службы и награды при отставке. СПб.: Типография М. И. Фоминой под фирмою «Г. П. Пожаров», 1912. С. 6). <8> Цит. по: Старцун В. Н. Юридические гарантии реализации прав граждан, уволенных с военной службы: Дис. … канд. юрид. наук. М.: ВУ, 2000. С. 46 — 47.
Попытка устранить эти недостатки, повысить правовые гарантии защиты пенсионных прав лиц, достойно служивших государству, была сделана в Уставе о пенсиях 1827 г. В Именном указе Императора Николая I, данном Сенату 6 декабря 1827 г. об утверждении данного Устава, отмечалось, что пенсионные законы «каждому лицу, посвящавшему жизнь свою на пользу родине, дали надежду на то, что за Богом молитва, а за Царем служба не пропадет, и что человек служилый на старости лет без куска хлеба не останется» <9>. ——————————— <9> Каменев А. И. За царем служба не пропадет? URL: http:// artofwar. ru/ k/ kamenew_ anatolij_ iwanowich.
Устав о пенсиях 1827 г. просуществовал в неизменном виде до 1858 г.; затем указом императора Александра II в него были внесены изменения в оклады воинам, награжденным орденами Святого Георгия 4-й степени, Святого Владимира 4-й степени, золотым оружием. Основные положения второго устава о пенсиях оставались действительными вплоть до 1912 г. В связи с законодательным закреплением регулярного пенсионного обеспечения лиц, проходивших военную службу, и их семей возникла необходимость создания в структуре вооруженных сил специальных органов управления, занимавшихся реализацией пенсионных прав указанных граждан. Данная функция была возложена на Главный штаб, созданный в 1815 г., затем в 1832 г. упраздненный (на мирное время) и вновь образованный в 1865 г. <10>. ——————————— <10> Сурков А. Н. Правовое регулирование финансового обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации (историко-административный аспект): Дис. … канд. юрид. наук. М.: РАГС, 1999. С. 31.
В структурном отношении Главный штаб состоял из: 1) отдела пенсионного (выделено нами. — К. И., К. В.) и по службе нижних чинов, который занимался вопросами пенсий и льгот, прохождения службы нижними чинами, их призывом; 2) управления дежурного генерала, которое ведало вопросами прохождения службы офицерами и гражданскими лицами по найму, назначения на должности; 3) казачьего отдела; 4) азиатской части, представлявшей собой своеобразный азиатский департамент Военного министерства, где концентрировалась переписка по дипломатическим вопросам с Министерством иностранных дел, касающаяся азиатских стран; 5) судной части, занимавшейся перепиской по происшествиям, по различным денежным претензиям и другими вопросам <11>. ——————————— <11> Добровольский А. М. Военно-административное право: Лекции. СПб., 1914. С. 90 — 91; Добровольский А. М. Дополнение к курсу военно-административных законов. СПб., 1912. С. 10 — 11; Корень В. Л. Строительство Вооруженных Сил Российской империи в период государственно-правовых преобразований во второй половине XIX века: Дис. … канд. юрид. наук. М.: ВУ, 2004. С. 154.
В свою очередь, пенсионный отдел Главного штаба имел свою внутреннюю структуру, включающую две части (пенсионную и эмеритальную <12> ) и четыре отделения (см. рис. 1). ——————————— <12> Эмеритура (лат. emeritus — заслуженный): в дореволюционной России — специальная пенсия уволенным в отставку государственным служащим, пособие вдовам, сиротам из сумм эмеритальной кассы, средства которой составлялись из обязательных отчислений от жалованья государственных служащих (Современный словарь иностранных слов. М.: Русский язык, 1993. С. 715).
Рис. 1. Структура пенсионного отдела Главного Штаба Военного Министерства Российской империи и задачи, решаемые им (XIX в.) <13>
——————————— <13> Схема составлена автором на основании данных, содержащихся в издании: Александровский Ю. В. Уставы о пенсиях и единовременных пособиях чинам военного ведомства и их семействам (1827 — 1912), комментированные законодательными мотивами, разъяснениями по пенсионным делам Правительствующего Сената, Военного Совета, циркулярами Главного штаба, приказами по военному ведомству, отзывами и разъяснениями Министерства финансов и данными пенсионной практики. С приложением всех вообще законоположений, относящихся до пенсионного обеспечения офицерского состава армии и флота. СПб.: Изд. Юридического книжного магазина И. И. Зубкова под фирмою «Законоведение», 1913. С. 18.
Пенсионный отдел Главного Штаба
V V
Пенсионная часть Эмеритальная час (увольнение от службы (все дела; счетоводство и пенсионное обеспечение и отчетность по заведованию военнослужащих и их семейств эмеритальной кассой из сумм казны и казачьих военно-сухопутного войск) ведомства)
8-е отделение 9-е отделение 10-е отделение 11-е отделение (увольнение от (увольнение (рассмотрение (счетоводство службы и из классных и прошений на и отчетность по запаса всех медицинских эмеритальные эмеритальному офицерских чинов военного пенсии и капиталу; чинов с ведомства от пособия; составление пенсиями и без службы и из назначение, годовых смет пенсий; запаса с возобновление и отчетов; награды при пенсиями и и ассигнование управление отставке) без пенсий этих пенсий фондами; назначение и пособий; вопросы о пенсий и ведение правах на пособий из именных участие казны нижним списков в кассе чинам при эмеритальных возврат сумм, увольнении их пенсионеров; неправильно со учет денежных поступивших сверхсрочной взысканий в в кассу; учет службы; пользу кассы; добровольных назначение эмеритальная взносов пенсий и статистика) в кассу пособий всем семействам военнослужащих)
В ведении пенсионной части пенсионного отдела находились вопросы пенсионного обеспечения за счет средств казны государства. Выделение в структуре пенсионного отдела Главного штаба эмеритальной части произошло в связи с учреждением Царским указом от 17 апреля 1859 г. эмеритальной кассы. Главный ее принцип заключался в следующем: все военнослужащие состояли обязательными участниками эмеритальной кассы и вносили в нее 6 процентов денежного содержания. Право на получение пенсий из эмеритальной кассы получали участники при выполнении двух условий: наличия выслуги на государственной службе не менее 25 лет; выплаты взносов в кассу в течение не менее 5 лет <14>. ——————————— <14> Старцун В. Н. Социальная защита лиц, проходивших военную службу: теоретико-правовые проблемы и проблемы правоприменительной практики на новом этапе развития Вооруженных Сил Российской Федерации: Монография. М.: ВУ, 2007. С. 123.
Непосредственно на местах надзор за исполнением законодательства о пенсиях и льготах для военнослужащих и их семей возлагался на начальников местных бригад, которые подчинялись командующим войсками военных округов и назначались на эти должности императором <15>. ——————————— <15> Свод военных постановлений 1869 г. 3-е изд. Ч. 1. Кн. 3. Ст. Ст. 6 — 54.
Устав о пенсиях 1827 г. помимо материальных норм, устанавливающих круг лиц, имеющих право на государственное пенсионное обеспечение, и размеры пенсий бывших военнослужащих и их семей, содержал также нормы, подробно регламентирующие процедурные вопросы, связанные с испрошением, назначением и выдачей пенсий и единовременных пособий <16>. ——————————— <16> Свод военных постановлений 1869 г. 2-е изд. Кн. 8. Ст. Ст. 398 — 438.
Согласно данному законодательному акту лица, приобретшие право на пенсии или единовременные пособия и желающие воспользоваться этим правом, обязаны были подать о том «прошения по начальству». При этом прошения о назначении пенсий, о прибавке их и о возобновлении прекращенных пенсий подлежали гербовому сбору <17>; но прошения о выдаче назначенной уже пенсии от этого сбора были освобождены. ——————————— <17> Гербовый сбор (англ. stamp duty) — пошлина, взимаемая в некоторых государствах при оформлении гражданско-правовых документов (Тихомирова Л. В., Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия / Под ред. М. Ю. Тихомирова. М.: Юринформцентр, 1997. С. 85).
Прошения о назначении пенсии подавались: а) военнослужащими, увольняемыми в запас или в отставку, — в самом прошении об увольнении, подаваемом в порядке подчиненности <18>; ——————————— <18> Согласно действующему сегодня порядку подача военнослужащим рапорта об увольнении с военной службы и заявления о назначении пенсии разнесены по времени. Заявление о назначении пенсии подается после издания приказа об увольнении с военной службы и поступления личного дела военнослужащего в военный комиссариат по избранному месту жительства (для лиц, проходивших военную службу в органах федеральной службы безопасности — в соответствующий территориальный орган безопасности).
б) вдовами военных чинов, умерших в отставке с пенсией, — в Главный штаб и Главные управления Военного министерства, по принадлежности. Семейства состоявших в запасе военных чинов, не находившихся вместе с тем на гражданской службе, подавали прошения о назначении пенсии: семейства генералов — в Главный Штаб или в Главные управления Военного Министерства, по принадлежности; семейства штаб — и обер-офицеров — уездным воинским начальникам, у которых состояли мужья или отцы их на учете; в) вдовами умерших на службе или убитых в сражениях военнослужащих — тому непосредственному начальству, в ведении которого служили их мужья; когда же войско находилось за границей или на море, то такие просьбы должны были подаваться в Главный Штаб или в Главные управления Военного Министерства, по принадлежности; г) органами местной опеки — в те же органы военного управления в случаях, если офицер оставлял по смерти своей малолетних детей без матери, либо когда вдова умершего, оставшаяся с малолетними детьми, по каким бы то ни было причинам не входила с прошением о назначении детям пенсии или пособия, «заслуженных отцом их, а ее мужем, имея по удостоверению опеки в том нужду»; д) совершеннолетними детьми военных чинов — в Главный Штаб или Главные управления Военного Министерства по месту последнего служения отца просителя или просительницы. Законом были установлены конкретные сроки подачи прошений о назначении пенсий: — военнослужащими, подлежащими увольнению, — одновременно с прошением об увольнении; — вдовами или от имени детей: от находящихся внутри России — в продолжение одного года со дня смерти их мужей или отцов, а от находящихся вне России — в продолжение двух лет. Устанавливались и сроки давности подачи прошений: «Не подавшие в течение десяти лет просьбы о пенсии семейства не лишаются права на пенсию со дня подачи просьбы, если не встретится других законных к тому препятствий; право же на единовременное пособие утрачивается в случае подачи прошения о том по истечении десятилетнего Срока, со дня приобретения этого права» <19>. ——————————— <19> Свод военных постановлений 1869 г. 2-е изд. Кн. 8. Ст. 407.
Пенсионный устав 1827 г. предусматривал, что «право на пенсию или единовременное пособие лиц, увольняемых в отставку, а равно и право остающихся по смерти их семейств, должно быть удостоверено законными документами» <20>. ——————————— <20> Там же. Ст. 409.
К числу таких законных документов относились: 1) для лиц, оставляющих службу и просящих о назначении пенсии: — 24 послужной список <21>; ——————————— <21> Послужной список — документ с анкетными данными и со сведениями о прохождении службы (Ожегов С. И. Словарь русского языка. М.: Русский язык, 1986); этот документ в личном деле военнослужащего, содержащий сведения о военнослужащем, прохождении им военной службы, участии в боевых действиях, наградах и др. (Военный энциклопедический словарь / Гл. ред. комиссии Н. В. Огарков. М.: Воениздат, 1984. С. 580).
— свидетельство о болезни, если пенсия испрашивалась «по расстроенному на службе здоровью»; 2) для вдов и несовершеннолетних детей, имеющих право на пенсию: — для семейств лиц, умерших в отставке, — указ об отставке или аттестат, данный при увольнении мужу или отцу; — для семейств лиц, умерших на службе, — послужной список; — для тех и других — свидетельство о смерти их мужа или отца; 3) для совершеннолетних детей: — свидетельство местного начальства «о совершенной бедности просителя или просительницы»; — свидетельство о болезни просителя или просительницы. На должностных лиц, получивших от военнослужащих или от членов их семей прошение о пенсии, возлагалась обязанность представить данное прошение вместе с указанными выше документами и расчетом службы офицера <22> не позже месяца, считая от получения просьбы, в Главный штаб или Главные управления Военного министерства по принадлежности в установленном порядке и по установленной форме. ——————————— <22> Под расчетом службы офицера в данном случае понимается то, что в настоящее время именуется понятием «расчет выслуги лет на пенсию». Это официальный документ, составляемый финансово — экономическим органом по установленной форме, в котором отражается календарная выслуга на военной службе (в годах, месяцах и днях) и отдельно — выслуга в льготном исчислении (также в годах, месяцах и днях) (Корякин В. М., Шикалова О. В. Справочник военного пенсионера. М.: За права военнослужащих, 2009. С. 87.)
Любопытно заметить, что при принятии решения о назначении пенсии учитывались не только полнота и законность представленных документов, но и «беспорочное поведение» претендентов на получение пенсии, о чем указывалось в ходатайстве о ее назначении. К примеру, в июле 1825 г. вдова подполковника Глазенана обратилась к барону Дибичу с прошением о назначении ей пенсиона для содержания малолетних детей и на отвод казенной квартиры. По передаче прошения на рассмотрение Инспекторского департамента последний потребовал от командира Псковского внутреннего гарнизона сведения о вдове Глазенана. В ответ было получено донесение: «вдова Настасия Николаевна Глазенан образ жизни ведет соответственный ее званию, поведения самого отличнейшего, — большую часть жизни в трудолюбии и скромности; состояния никакого не имеет; от роду 34-х лет; при ней состоят: сыновья — Александр 7-и лет, Николай — 5-и, дочь Мария — 9 лет, Софья — 3-х и Анна — 2-х лет». По полученным сведениям был составлен всеподданнейший доклад с обозначением, что Глазенану следовало в пенсион 900 руб. ассигнациями в год. Из дальнейшей переписки видно, что дать казенную квартиру не было признано возможным, но зато была назначена пенсия с надбавкой в 200 руб., вдове и дочерям — до выхода в замужество, а сыновьям — до поступления в казенные заведения для воспитания <23>. ——————————— <23> Каменев А. И. За царем служба не пропадет? URL: http:// artofwar. ru/ k/ kamenew_ anatolij_ iwanowich.
Полномочия по назначению пенсий военным чинам и их семействам были предоставлены Военному министру, который по получении соответствующих ходатайств и всех необходимых документов назначал пенсии указанным лицам «собственною властью» <24>. ——————————— <24> В сомнительных случаях Военному министру предоставлялось право испрашивать разрешение на производство пенсий чрез Комитет Министров (с 1906 г. Совет Министров); в случаях же, заслуживающих назначений пенсий вне правил, он представлял непосредственно Государю Императору особые ведомости с заключением по ним Министра финансов (Свод военных постановлений 1869 г. 2-е изд. Кн. 8. Ст. 414).
О назначенных им пенсиях и пособиях Военный министр направлял уведомление в Министерство финансов. Министр финансов, получив указанное уведомление, был обязан немедленно предписать Департаменту Государственного Казначейства внести их в государственную книгу пенсий и пособий, с тем чтобы выплаты пенсий производились: в столице — из Главного Казначейства, а в прочих городах — из тех местных казначейств и расходных отделений, «где кто получать ее пожелает». В целом алгоритм испрошения, назначения и выплаты пенсий лицам, состоявшим на военной службе, и членам их семей представлял собой весьма стройную, достаточно эффективно функционирующую систему (см. рис. 2). В случае если уволенный в отставку с пенсией вновь определялся на военную службу, то начальству, в ведение которого он поступал, вменялось в обязанность известить об этом казначейство или расходное отделение, из которого он получал пенсию, а также и Департамент Государственного Казначейства. В случае призыва состоящих в запасе генералов, штаб — и обер-офицеров при приведении армии в состав военного времени, а равно в случае определения чинов запаса в мирное время на действительную службу производство назначенной им пенсии прекращалось со дня зачисления или определения на службу. При роспуске чинов запаса с приведением армии в мирный состав издавалось распоряжение о назначении пенсии со дня прекращения выплаты денежного содержания, получаемого на службе. Новый Устав о пенсиях и единовременных пособиях чинам военного ведомства был утвержден Царским указом от 23 июня 1912 г. и объявлен в Приказе по военному ведомству Приказе по военному ведомству от 31 июля 1912 г. N 400. Данный Устав, изложенный, по мнению Ю. В. Александровского, «по очень стройной и отчетливой системе», устранил наиболее существенные недостатки Устава 1827 г., установив «погодное увеличение размеров пенсий» <25>. ——————————— <25> Александровский Ю. В. Уставы о пенсиях и единовременных пособиях чинам военного ведомства и их семействам (1827 — 1912). СПб., 1913. С. 15.
Как отмечал указанный автор, «лишь с изданием Положения от 23 июня 1912 г. дело послеслужебного обеспечения нижних воинских чинов и их семейств вступило на путь как в отношении систематизации пенсионных прав, объединения источников воспособления и значительного повышения пенсионных ставок, открывающих для призреваемых возможность безбедного существования, так и в смысле устранения крайней раздробленности и разбросанности прежнего законодательства по данному вопросу» <26>. ——————————— <26> Там же. С. 1.
Устав о пенсиях 1912 г. распространял свое действие только на военнослужащих, состоящих на службе в военном ведомстве, и их семейства. При этом в нем имелась оговорка, что в случае перехода офицера пограничной стражи на службу в Военное Министерство на него в полной мере распространяется действие данного пенсионного устава с учетом его предыдущей службы в рядах пограничной стражи.
Рис. 2. Система испрошения, назначения и выплаты пенсий лицам, проходившим военную службу, и их семьям (XIX в.) <27>
——————————— <27> Схема составлена на основании данных, содержащихся в издании: Александровский Ю. В. Уставы о пенсиях и единовременных пособиях чинам военного ведомства и их семействам (1827 — 1912). СПб., 1913.
Лица, испрашивающие пенсию
военнослужащие, вдовы вдовы увольняемые умерших военных в запас на службе чинов, или в отставку или убитых умерших в сражениях в отставке воинов с пенсией
V V V V Прошения о назначении Командиры, Главные Главный пенсий воинские > управления > штаб начальники Военного (пенсионный Министерства отдел) Ходатайство о назначении пенсий с приложением Ходатайства прошений о назначении и необходимых Военный Министр пенсий документов (издает акты о назначении < пенсий) Уведомление о назначении пенсий V
Министр финансов (обеспечивает выплату пенсий) Предписания о выплате пенсий V
Департамент Государственного казначейство
Главное Местные казначейство казначейства и расходные отделения
Выдача Выдача назначенных назначенных пенсий V V пенсий
Получатели пенсий (лица, уволенные с военной службы, и семьи погибших (умерших) военнослужащих)
При рассмотрении данного законопроекта в Государственной Думе развернулась весьма острая дискуссия по поводу возможности полного распространения действия нового пенсионного устава на военнослужащих пограничной стражи, состоявшей в ведомстве Министерства финансов, а также на корпус жандармов, состоявший в ведомстве Министерства Внутренних Дел. В ходе дискуссии в выступлении члена Государственной Думы Г. Г. Лерхе прозвучала весьма показательная оценка роли военнослужащих пограничной стражи в обеспечении безопасности России. Сказано было буквально следующее: «Никоим образом нельзя сравнивать офицеров корпуса жандармов с офицерами корпуса пограничной стражи. Ведь всем, кто знает устройство нашей пограничной охраны, совершенно ясно, что офицеры пограничной стражи являются военными чинами, которые охраняют границы, и если они отчасти заняты тем, что препятствуют проникновению контрабанды, то одновременно на них лежит обязанность охраны границ. В случае, не дай Бог, если случится война на сухопутной границе, то первые, кто встретит врага, будут офицеры и солдаты пограничной стражи. Поэтому, теоретически соглашаясь, что корпус пограничной стражи, с точки зрения закона, с точки зрения пенсионного устава и формальностей, отдельное учреждение, я все-таки считаю, что раз мы в настоящее время в виду особого положения нашего офицерства находим необходимым усилить им пенсии, то эта усиленная пенсия тем же самым законом должна быть распространена и на офицеров пограничной стражи. Тем более что эта пенсия касается ранений в мирное время, а офицеры пограничной стражи в мирное время гораздо более рискуют, чем офицеры воинских частей» <28>. ——————————— <28> Стат. отчет Государственной Думы. III соз. V сес. 119 зас. 29 апреля 1912 г. (Цит. по: Александровский Ю. В. Законы о пенсиях и пособиях нижним воинским чинам и их семействам (1867 — 1913). СПб., 1913).
Попытка группы депутатов распространить действие Устава о пенсиях на военнослужащих пограничной стражи не увенчалась успехом. При этом была принята во внимание информация о том, что в скором времени в Государственную Думу будет внесен отдельный законопроект о пенсионном обеспечении военнослужащих пограничной стражи. Однако эти планы не были реализованы, да и сам Устав о пенсиях 1912 г. действовал совсем недолго, поскольку в связи с политическими событиями 1917 г. все законодательство Российской империи было отменено пришедшими к власти большевиками. Первым актом военно-пенсионного законодательства советской власти стал принятый СНК РСФСР Декрет от 7 августа 1918 г. «О пенсионном обеспечении солдат Рабоче-крестьянской Красной Армии и их семейств» <29>, гарантировавший назначение и выплату пенсий солдатам, лишившимся полностью или частично трудоспособности в результате повреждений, ран или болезней, полученных вследствие прохождения военной службы. В нем также гарантировалось получение пенсий для семей солдат Красной Армии, убитых, умерших от ран или пропавших без вести на войне. ——————————— <29> Декреты Советской власти. М.: Политиздат, 1964. Т. 2. С. 180 — 182.
21 января 1919 г. Декретом СНК РСФСР действие Декрета от 7 августа 1918 г. было распространено на моряков Красного Флота Советской Республики, на военнослужащих сухопутной охраны Главного управления водных сообщений, на военнослужащих пограничной охраны, на военнослужащих продовольственных отрядов, железнодорожной охраны, на бывших красногвардейцев, на членов рабочих и крестьянских боевых дружин, на командный состав Красной Армии, на все категории солдат и матросов армии и флота. Назначение пенсий указанным лицам и их семьям производили комиссии при местных отделах социального обеспечения <30>. ——————————— <30> Сурков А. Н. Правовое регулирование финансового обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации (историко-административный аспект): Дис. … канд. юрид. наук. М.: РАГС, 1999. С. 54.
Спустя несколько лет были приняты Постановления СНК РСФСР от 8 декабря 1921 г. о социальном обеспечении инвалидов и от 9 декабря 1921 г. о социальном обеспечении членов семей трудящихся и военнослужащих в случае потери кормильца. В соответствии с данными актами право на пенсию по инвалидности наряду с рабочими и служащими (в случае наступления у них инвалидности) имели все военнослужащие. Пенсионное обеспечение инвалидов войны — бывших военнослужащих Красной Армии, Красной Гвардии, продармии и старой царской армии, лишившихся трудоспособности вследствие увечья или заболевания, полученных во время войны или при прохождении военной службы в мирное время, — было возложено в этот период на Народный комиссариат социального обеспечения и на местные органы власти. 19 марта 1926 г. Постановлением ЦИК и СНК СССР было утверждено Положение о государственном обеспечении кадрового начальствующего состава РККА и РККФ. С этого времени пенсионное обеспечение кадрового начальствующего состава было выделено из общей системы социального обеспечения населения и стало осуществляться на основании специальных нормативных актов. Работа по пенсионному обеспечению начсостава и их семей, а позднее — и сверхсрочнослужащих была возложена на военное ведомство, а военнослужащих срочной службы — на местные органы социальной защиты населения <31>. Данная функция нашла свое юридическое закрепление в Положении о Народном комиссариате по военным и морским делам, утвержденном Постановлением ЦИК и СНК СССР от 30 января 1929 г., а позднее — в Положении о Народном комиссариате обороны СССР, утвержденном Постановлением ЦИК и СНК СССР от 22 ноября 1934 г. ——————————— <31> Виноградов Н. А. Советское военно-административное право: Учебник: В 2 ч. / Под ред. А. Е. Лунева. М.: ВЮА, 1951. Ч. 2. С. 117 — 118.
Таким образом, был осуществлен в определенной степени возврат к сложившемуся в дореволюционный период ведомственному принципу пенсионного обеспечения лиц, проходивших военную службу, и их семей (указанный принцип действует и в настоящее время). Отличие от дореволюционного порядка заключалось лишь в том, что военное ведомство в тот период занималось только оформлением всех необходимых документов, связанных с пенсионным обеспечением, и издавало соответствующие акты о назначении пенсий конкретным лицам, а выплата пенсий их получателям осуществлялась Министерством финансов через соответствующие органы государственного казначейства. Возложение на Наркомат обороны СССР функции пенсионного обеспечения лиц, проходивших военную службу, и их семей потребовало выделения в структуре Наркомата органа военного управления, который бы решал данную важнейшую задачу. В качестве такого органа военного управления было определено Управление по начальствующему составу РККА, созданное Приказом Народного комиссара обороны СССР от 22 ноября 1934 г. N 067, с подчинением непосредственно Наркому обороны (позднее — с 1937 г. — данный орган именовался Управлением по командному и начальствующему составу РККА, а затем — с 1940 г. — Управлением (Главным управлением) кадров Красной Армии). В структуре указанного центрального органа военного управления был создан пенсионный отдел, непосредственно осуществлявший работу, связанную с пенсионным обеспечением лиц, уволенных с военной службы, и их семей. В дальнейшем, с ростом численности Вооруженных Сил и, соответственно, военных пенсионеров, чрезмерная централизация пенсионного обеспечения стала создавать трудности в своевременном обеспечении пенсиями как лиц, уволенных с военной службы, так и членов семей погибших (умерших) военнослужащих. В связи с этим в начале 1938 г. назначение пенсий указанным лицам было возложено на отделы по комначсоставу (позднее — отделы кадров) военных округов <32>. Общую координацию работы по пенсионному обеспечению осуществлял пенсионный отдел Главного управления кадров Красной Армии. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Комментарий законодательства о пенсионном обеспечении граждан, проходивших военную службу, и членов их семей (Г. А. Золотухин, А. В. Копытов) включен в информационный банк согласно публикации — М.: «За права военнослужащих», 2000 (2-е издание, дополненное и переработанное). —————————————————————— <32> Золотухин Г. А., Копытов А. В. Комментарий законодательства о пенсионном обеспечении граждан, проходивших военную службу, и членов их семей. М.: За права военнослужащих, 2000. С. 13; Федотов А. И. Совершенствование системы пенсионного обеспечения лиц, проходивших военную службу в Вооруженных Силах Российской Федерации: Дис. … канд. экон. наук. М.: ВУ, 2005. С. 24.
Как представляется, возложение функции по пенсионному обеспечению бывших военнослужащих и членов их семей на кадровые органы Вооруженных Сил было обусловлено тем, что именно в кадровых органах была сосредоточена вся полнота информации о получателях военных пенсий: об имеющейся у военнослужащих выслуге лет, о прохождении ими военной службы, об участии в войнах и вооруженных конфликтах, о датах увольнения и исключения из списков личного состава, о наличии ранений, о составе семьи, об иждивенцах и т. п. Данное положение просуществовало до 1942 г. В связи с начавшейся Великой Отечественной войной существенно возросло число лиц, имеющих право на пенсионное обеспечение по линии Наркомата обороны СССР (главным образом, по инвалидности и в связи с потерей кормильца). Потребовалась коренная реформа военно-пенсионных органов и организации пенсионного обеспечения лиц, проходивших военную службу, и их семей. Данная реформа была осуществлена путем издания Постановления Государственного Комитета Обороны от 11 марта 1942 г. N ГОКО-1424с «Об оформлении и назначении пенсий семьям погибшего начальствующего состава Красной Армии» <33>, в соответствии с которым: ——————————— <33> РГАСПИ. Ф. 644. Оп. 1. Д. 24. Л. 56 — 57.
а) ответственность за своевременное оформление и назначение пенсий возлагалась на Финансовое управление Наркомата обороны, для чего ему было передано пенсионное отделение из Главного управления кадров Красной Армии; б) отменялся существующий порядок оформления и назначения пенсий семьям погибшего начальствующего состава через отделы кадров военных округов, и устанавливалось оформление и назначение пенсий через областные и городские военкоматы (Наркомату обороны поручалось определить для этой работы необходимые штаты); в) упрощалось оформление назначения пенсий по случаю потери кормильца, для чего устанавливался перечень следующих обязательных документов, дающих право на получение пенсий: — извещение о гибели военнослужащего; — денежный аттестат; — справка из сельсовета или домоуправления о составе и возрасте членов семьи, состоявших на иждивении военнослужащего, и, в необходимых случаях, справка об инвалидности от врачебной трудовой экспертной комиссии. В целом данная система военно-пенсионных органов сохранилась все последующие годы вплоть до сегодняшних дней: общее руководство пенсионным обеспечением лиц, проходивших военную службу, осуществляет финансово-экономический орган военного ведомства (в разное время он именовался по-разному), непосредственную работу по назначению и выплате пенсий указанным лицам осуществляют военные комиссариаты во взаимодействии с учреждениями Сбербанка России. В послевоенный период назначение пенсий после оформления и представления надлежащих документов <34> производилось: генералам — непосредственно Финансовым управлением (позднее — Центральным финансовым управлением) Министерства обороны СССР, остальным военнослужащим из числа офицеров и сверхсрочников, а также семьям генералов, адмиралов, офицеров и сверхсрочников — областными, краевыми, республиканскими военными комиссариатами. Выплата пенсий во всех случаях производилась через государственные банки по месту жительства пенсионеров <35>. ——————————— <34> Эти документы были указаны в Инструкции, утвержденной Приказом Военного министра от 1950 г. N 60, и в приложении к Приказу Министра обороны СССР от 10 июля 1954 г. N 118. <35> Артамонов Д. Н. Льготы и государственное обеспечение военнослужащих и их семей: Учеб. пособие. М.: ВЮА, 1954. С. 28 — 29; Артамонов Д. Н. Пенсионное обеспечение советских военнослужащих и их семей. М.: ВПА, 1961. С. 14 — 15.
При областных (краевых, республиканских) военных комиссариатах действовали особые комиссии для назначения пенсий. Создание таких комиссий было предусмотрено Постановлением СНК СССР от 5 июня 1941 г. «О пенсиях и пособиях лицам высшего, старшего и среднего начальствующего состава, лицам младшего начальствующего состава сверхсрочной службы, специалистам рядового состава сверхсрочной службы и их семьям». Пенсии назначались по письменным заявлениям лиц, имеющих право на получение пенсий. Письменные заявления подавались в соответствующий районный военный комиссариат по месту жительства; райвоенкомат уже сам направлял эти заявления в соответствующий орган военного управления, ведающий назначением пенсий. В подтверждение права на получение пенсий военным пенсионерам выдавались пенсионные книжки (позднее стали называться пенсионными удостоверениями) <36>. ——————————— <36> Виноградов Н. А. Советское военно-административное право: Учебник: В 2 ч. / Под ред. А. Е. Лунева. М.: ВЮА, 1951. Ч. 2. С. 130.
Важным процедурным вопросом при назначении пенсии являлся (и является в настоящее время) подсчет выслуги лет. Исчисление выслуги лет на пенсию производилось следующими финансовыми и кадровыми органами: — Центральным финансовым управлением Минобороны России совместно с Главным управлением кадров Минобороны России либо управлением (отделом) кадров соответствующего вида Вооруженных Сил СССР или рода войск — всем генералам и адмиралам, а также офицерам, прапорщикам и мичманам центрального аппарата Минобороны СССР и воинских частей центрального подчинения; — финансовой службой военных округов и флотов совместно с соответствующими управлениями (отделами) кадров — всем остальным офицерам, прапорщикам и мичманам; — финансовой службой военных округов и флотов совместно с организационно-мобилизационными отделами штабов — военнослужащим сверхсрочной службы. По результатам исчисления выслуги лет составлялся специальный документ — расчет выслуги лет, который в обязательном порядке кадровым органом под роспись должен был доводиться до военнослужащего <37>. ——————————— <37> Котляр А. И., Боченков С. Г. Справочник по пенсиям для военнослужащих / Под ред. В. Н. Дутова. М.: Воениздат, 1980. С. 57 — 58.
Важным элементом процедуры исчисления выслуги лет на пенсию, действовавшей в 80-е годы прошлого века, являлась возможность коллегиального рассмотрения возникающих спорных вопросов о возможности зачета в выслугу лет на пенсию отдельных периодов службы, которые не могли разрешить финансовые и кадровые органы. В таких случаях управление (отдел) кадров соответствующего вида Вооруженных Сил СССР или рода войск был вправе вынести эти вопросы на решение специально образованной комиссии Минобороны СССР. В состав этой комиссии входили начальник Главного управления кадров (председатель), начальник Центрального финансового управления, начальник управления пенсионного обеспечения Центрального финансового управления, начальник юридического отдела Управления делами — Главный юрисконсульт Минобороны СССР и начальник управления (отдела) вида Вооруженных Сил СССР или рода войск, внесшего на рассмотрение комиссии спорные вопросы. В необходимых случаях комиссия имела право вызвать на свои заседания заинтересованных военнослужащих. Решение комиссии являлось окончательным <38>. ——————————— <38> Там же. С. 60 — 61.
Таким образом, ретроспективный взгляд на то, как зарождалось и развивалось отечественное законодательство о пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, и их семей, позволяет прийти к выводу о том, что в государственной политике России изначально отдавался приоритет государственному пенсионному обеспечению именно военнослужащих в сравнении с иными категориями государственных служащих, исходя из того, что, как заметил русский историк XIX столетия С. М. Соловьев, «служба мечом считалась честнее службы пером» <39>. В нормативном порядке данный важнейший принцип государственного строительства был впервые закреплен Петром I в «Табели о рангах», где было указано, что при равенстве чинов «воинские выше прочих», т. е. военные имели преимущество перед гражданскими чиновниками <40>. При этом многие исследователи практически единодушны в том, что сложившаяся в XIX в. в Российской империи система правового регулирования пенсионного обеспечения государственных служащих, включая военнослужащих, была наиболее передовой, прогрессивной и детализированной в сравнении с другими государствами Европы <41>. ——————————— <39> Цит. по: Фомина С. В. Пенсионное обеспечение государственных гражданских служащих в России (правовые вопросы): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. С. 15. <40> Коровников А. В. Правовая и социальная защита военнослужащих (теоретико-правовое исследование): Дис. … д-ра юрид. наук. СПб., 2000. С. 87. <41> Азарнина И. В. Правовое регулирование предотвращения чрезвычайных ситуаций социально-политического характера при реализации пенсионных прав граждан в современной России: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М.: РАГС, 2009. С. 11; Квасов Д. А. Становление и развитие пенсионного законодательства о государственных служащих Российской империи XIX — начала XX вв.: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 8 — 9; Фролина Т. В. Административно-правовая организация управления системой пенсионного обеспечения государственных гражданских служащих в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М.: РАГС, 2007. С. 17 — 19; Шикалова О. В. Правовое регулирование пенсионного обеспечения граждан, уволенных с военной службы, и их семей: Дис. … канд. юрид. наук. М.: МПИ ФСБ, 2008. С. 52 — 76.
Подводя итог экскурсу в историю становления и развития военно-пенсионных органов, следует подчеркнуть, что двухвековая история со всей очевидностью подтверждает верность и жизненность ведомственного принципа организации данного вида социального обеспечения указанных категорий граждан. На практике данный принцип имеет достоинства как организационно-правового, так и психологического характера. С организационно-правовой стороны достоинство данного принципа заключается в том, что именно в военном ведомстве сосредоточена вся полнота информации о военных пенсионерах — о прохождении ими военной службы, о выслуге лет, о составе семьи и т. п., подтвержденная документами его личного дела. Передача функции пенсионного обеспечения указанных лиц некоему единому органу (например, Пенсионному фонду Российской Федерации), о чем высказываются некоторые реформаторы, неизбежно повлечет возникновение серьезных трудностей в реализации пенсионных прав бывших военнослужащих, поскольку, во-первых, многие документы о прохождении военной службы носят закрытый (секретный) характер, а, во-вторых, создаст угрозу разглашения персональных данных лиц, длительное время занимавшихся вопросами безопасности государства. С психологической точки зрения преимущество ведомственного принципа пенсионного обеспечения лиц, проходивших военную службу, и их семей заключается в том, что, уволившись с военной службы, граждане не теряют связь с ведомством, в котором длительное время проходили военную службу, чувствуют его поддержку и помощь. Да и само военное ведомство ощущает свою ответственность за этих людей.
