(Глухов Е. А.) («Право в Вооруженных Силах», 2012, N 3)
ТЕРНИСТЫЙ ПУТЬ К ПРИЗНАНИЮ ВОЕННОСЛУЖАЩЕГО НУЖДАЮЩИМСЯ В СЛУЖЕБНЫХ ЖИЛЫХ ПОМЕЩЕНИЯХ
Е. А. ГЛУХОВ
Глухов Е. А., кандидат юридических наук.
«Обязательства государства перед военными носят размытый, непрозрачный характер, в связи с чем их практическая реализация не свободна от административного произвола и, чего греха таить, часто и от коррупционных вымогательств высших чинов. Ситуация абсолютно ненормальная: те, кто больше всего государству отдает, — а люди, которые идут в армию и на флот сознательно, исходят из того, что в известных обстоятельствах готовы и жизнь отдать за страну, — меньше всего от него и получают.»
Вступительное слово Президента Российской Федерации В. В. Путина на совещании по проблемам обеспечения военнослужащих жильем, 23 марта 2004 г.
Анализируются процесс признания военнослужащего нуждающимся в служебном жилом помещении и связанные с ним трудности правоприменения.
Ключевые слова: Приказ Министра обороны России 2010 г. N 1280, признание нуждающимся в служебных жилых помещениях, право военнослужащих на жилище, бюро технической инвентаризации, трудновыполнимые требования законодательства.
Thorny road to a recognition the needing in office premises E. A. Gluhov
In article process of a recognition of the military man nuzh-given in office premises and the difficulties connected with it pravoprimene-nija is considered.
Key words: the order of the Minister of Defence of Russia 2010 N 1280, a recognition I need-shchim office premises, the right of military men to dwelling, bureau tehni-cheskoj inventories, exigeant requirements of the legislation.
Одним из наиболее распространенных заблуждений многих военнослужащих, проходящих военную службу по контракту <1>, является уверенность в том, что «раз я долго (свыше 10 лет) служу в армии, жилья не имею и увольняюсь по «льготному основанию» <2>, то квартира от военного ведомства мне положена». Действительно, с точки зрения морали и здравой логики такие рассуждения более чем справедливы и соответствуют общепринятому и рекламируемому государственными органами представлению о праве военнослужащих на получение жилья. Вместе с тем такая логика не совпадает с требованиями действующего законодательства, а потому влечет отказ в жилищном обеспечении защитников Отечества. Проиллюстрируем, почему. ——————————— <1> Далее в настоящей статье под военнослужащими будет пониматься только указанная их категория. <2> В связи с достижением предельного возраста пребывания на военной службе, по состоянию здоровья, в связи с организационно-штатными мероприятиями.
С марта 2005 г. в связи с утратой силы ЖК РСФСР и вступлением в силу Жилищного кодекса Российской Федерации (ЖК РФ) наше государство отказалось от политики предоставления жилья всем своим гражданам, как то было предписано в ст. ст. 1, 10, 28 ЖК РСФСР. С того времени наше государство взяло на себя обязанность предоставлять жилье лишь малоимущим и иным указанным в законе категориям граждан. Федеральным законом «О статусе военнослужащих» военнослужащие отнесены к той категории лиц, которым государство гарантирует предоставление жилых помещений бесплатно (ст. 15). Но здесь для запуска в жизнь механизма реализации данного права на жилище военнослужащему необходимо обладать статусом нуждающегося в жилых помещениях (абз. 10 и 12 п. 1 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих»), т. е. быть в установленном порядке признанным таковым, поставленным в очередь на получение жилья. Согласуются с указанными нормами военного законодательства и положения ст. 52 ЖК РФ, где, в частности, указано: «Жилые помещения по договорам социального найма предоставляются гражданам, которые приняты на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, за исключением установленных Жилищным кодексом Российской Федерации случаев». Каких-либо исключений из данного правила для военнослужащих законодательством не установлено. Как указал Верховный Суд Российской Федерации в своем Определении от 9 августа 2002 г. N 82-В02пр-6 <3>, договор социального найма предусматривает предоставление жилого помещения в порядке улучшения жилищных условий согласно очередности, т. е. подразумевается определенная процедура предоставления жилого помещения. В самом общем виде данная процедура предполагает две стадии: 1) признание гражданина нуждающимся в жилом помещении и 2) распределение ему жилья. ——————————— <3> Документ опубликован не был; СПС «КонсультантПлюс».
Следовательно, без наличия статуса нуждающегося в жилых помещениях (служебных жилых помещениях) на военнослужащего не распространяются гарантии государства по жилищному обеспечению <4>. Поэтому рекомендую заранее всем военнослужащим, рассчитывающим на получение жилья от военного ведомства в будущем, решить вопрос получения статуса нуждающегося в жилых помещениях, для чего предпринять конкретные действия. ——————————— <4> Из данного правила есть исключение, касающееся военнослужащих, претендующих на приобретение жилья с помощью накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения, поскольку для внесения в реестр ее участников право на иное жилое помещение не является принципиальным и определяющим.
В теории жилищного права уже сложилось убеждение, что право на жилое помещение по договору социального найма носит заявительный характер. Такая позиция строится на положениях ч. ч. 3 и 4 ст. 52 ЖК РФ, где хотя и не говорится о самостоятельном праве граждан на обращение в компетентные органы с заявлениями о постановке их на жилищный учет, но ведется речь о признании их нуждающимися в жилых помещениях именно на основании заявлений последних с приложением к ним документов, подтверждающих право состоять на жилищном учете. Между тем ранее в Вооруженных Силах нашего государства существовала довольно обширная практика предоставления жилых помещений военнослужащим со стороны командования в упрощенном порядке. Автору известны многие случаи получения военнослужащими жилых помещений без соответствующего письменного оформления такого рода обращений и приложения установленных документов, основанные на доверительном отношении с командованием, в качестве бонуса за добросовестный труд и выполнение конкретных служебных задач и т. д., особенно распространенные применительно к «служебно-должностному жилью». В частности, такие случаи были довольно распространены среди командиров воинских частей и их заместителей, лиц, находящихся в дружеских или родственных отношениях с руководителями органов военного управления, сотрудников военной прокуратуры и т. п. В качестве некоего обоснования такого рода нарушений порядка обеспечения жильем можно было привести п. 13 действовавшего до июня 2000 г. Положения о порядке обеспечения жилой площадью в Советской Армии и Военно-Морском Флоте <5>, в соответствии с которым в закрытых военных городках командирам рот, батальонов, полков, бригад, дивизий, корпусов и командующим армиями и им равным командирам подразделений, воинских частей, соединений и объединений всех родов войск и видов Вооруженных Сил могла предоставляться служебно-должностная жилая площадь. Уже из названия указанного жилищного фонда следует, что служебно-должностное жилье предоставлялось не в порядке очереди и даже не обязательно по рапорту, а по занимаемой должности, как правило, за выездом предшествующего должностного лица. ——————————— <5> Введено Приказом Министра обороны СССР от 10 ноября 1975 г. N 285 «О мерах по дальнейшему улучшению обеспечения жилой площадью в Советской Армии и Военно-Морском Флоте». Текст Приказа официально опубликован не был. Приказом Министра обороны Российской Федерации от 26 июня 2000 г. N 334 данный Приказ признан не действующим в Вооруженных Силах Российской Федерации.
Современное российское жилищное законодательство не содержит такого термина, как «служебно-должностное жилое помещение». В ч. 1 ст. 92 ЖК РФ не указан такой вид специализированных жилых помещений, а ее положения не подлежат расширительному толкованию <6>. ——————————— <6> Несмотря на то что современное жилищное законодательство не оперирует понятием «служебно-должностное жилое помещение», судя по Стратегии социального развития Вооруженных Сил Российской Федерации на период до 2020 года (приведена в приложении N 1 к Приказу Министра обороны Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. N 241), военное руководство все же планирует переход на обеспечение военнослужащих жильем по служебно-должностным нормам (от 60 до 250 квадратных метров на семью) с учетом воинского звания и занимаемой воинской должности.
Признание военнослужащего нуждающимся в жилом помещении является необходимой предпосылкой для возникновения правоотношения по пользованию конкретным жилым помещением; без прохождения этого этапа военное ведомство откажет военнослужащему в получении жилого помещения. Итак, первой ступенью к получению одного из главных благ, связанных с военной службой, — жилища является совершение самим военнослужащим активных действий для получения статуса нуждающегося в жилых помещениях либо служебных жилых помещениях — написание им рапорта (заявления), получение необходимых документов, подтверждающих его право на получение жилья, и предоставление набора указанных документов в компетентные для решения жилищного вопроса органы. В настоящей статье речь пойдет о тех трудностях, которые связаны с признанием военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации нуждающимися в жилых помещениях. Некоторые из них автор настоящей статьи (офицер, находящийся более 17 лет на военной службе) не так давно преодолел. Прежде чем начать описание требований нормативных правовых актов, касающихся постановки военнослужащих на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, и действий автора по представлению необходимых документов, необходимо сделать небольшое вступление: действующий в настоящее время порядок признания военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации нуждающимися в жилых помещениях (служебных жилых помещениях) установлен Приказом Министра обороны Российской Федерации от 30 сентября 2010 г. N 1280 <7>, который вступил в силу с 9 ноября 2010 г. Ранее действовавшая Инструкция о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации <8> с указанной даты признана утратившей силу. ——————————— <7> Приказ Министра обороны Российской Федерации от 30 сентября 2010 г. N 1280 «О предоставлении военнослужащим Вооруженных Сил Российской Федерации жилых помещений по договору социального найма и служебных жилых помещений» (в редакции от 15 апреля 2011 г.) // Российская газета. 29.10.2010. <8> Утверждена Приказом Министра обороны Российской Федерации от 15 февраля 2000 г. N 80 «О порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации». С 9 ноября 2010 г. утратила силу на основании Приказа Министра обороны Российской Федерации от 30 сентября 2010 г. N 1279.
До 9 ноября 2010 г. согласно ранее действовавшей Инструкции (п. 1) вопросы, связанные с обеспечением военнослужащих жилыми помещениями, решались по месту прохождения ими военной службы. Судебные органы возлагали ответственность за реализацию жилищных прав военнослужащих исключительно на их командиров (начальников). Вопросы же учета военнослужащих, нуждающихся в получении жилых помещений, в соответствии с п. п. 26 и 35 указанной Инструкции были возложены на жилищные комиссии и довольствующие КЭЧ (ОМИС) <9> районов (гарнизонов). При этом первоначальные решения о постановке на жилищный учет принимали жилищные комиссии, чьи решения вступали в силу только после их утверждения руководителем военной организации. Довольствующие КЭЧ (ОМИС) районов не имели полномочий самостоятельно отменить состоявшиеся решения жилищных комиссий, но могли при несогласии с принятыми решениями направить документы для пересмотра. ——————————— <9> Квартирно-эксплуатационные части (отделы морской инженерной службы).
Так случилось, что смена системы и порядка жилищного обеспечения военнослужащих произошли в неудобное для автора время. Во время действия прежнего порядка жилищного обеспечения военнослужащих (в 2009 г.) автор настоящей статьи поступил по конкурсу в адъюнктуру высшего военно-учебного заведения Минобороны России, куда и убыл для дальнейшего прохождения военной службы из прежней воинской части. В связи с указанными обстоятельствами и сменой места прохождения военной службы он был снят с жилищного учета по предыдущему месту военной службы. По сложившейся в системе военно-учебных заведений практике обучающихся в них военнослужащих из числа курсантов, слушателей, адъюнктов и докторантов часто не регистрируют по месту жительства по адресам военных вузов, где они проходят обучение (если только они не поступили на обучение, уже проходя службу в данном учебном заведении) <10>. Как правило, таким офицерам разрешают оформить регистрацию лишь по месту пребывания без соответствующей отметки в паспорте. Делается это, по мнению автора, в целях недопущения увольнения обучающихся офицеров непосредственно из вузов, которые располагаются обычно в крупных городах и областных центрах, побуждения их решать свои жилищные вопросы и вопросы, связанные с увольнением, уже после окончания обучения в воинских организациях, куда они направлены после обучения. Таким образом военно-учебные заведения в более полном объеме выполняют кадровый заказ на подготовку офицеров, а военное ведомство сохраняет военных профессионалов на службе еще неопределенное время. ——————————— <10> Более подробно данный вопрос раскрыт в статье: Глухов Е. А. Несовершенство законодательства о регистрации военнослужащих по адресам военных организаций как предпосылка коррупционных отношений // Право в Вооруженных Силах. 2010. N 9.
Именно в таком положении оказались автор настоящей статьи и его сокурсники при обучении в адъюнктуре военного вуза (далее — ВВУЗ), расположенного в г. Москве. Кроме регистрации по месту жительства, автору также было отказано в представлении рапорта и документов в действующую до ноября 2010 г. жилищную комиссию ВВУЗа. По логике командования переменный состав ВВУЗа, к которому относятся и адъюнкты, в очередь на получение жилья не ставится. В обоснование такой позиции соответствующие должностные лица сослались на п. 15 Положения о подготовке научно-педагогических и научных кадров в системе послевузовского профессионального образования в Министерстве обороны Российской Федерации <11>, согласно которому офицеры, зачисленные в докторантуру и адъюнктуру по очной форме подготовки, на время подготовки обеспечиваются служебной жилой площадью. А раз вышеприведенная императивная норма Положения предусматривает обеспечение адъюнктов лишь служебным жильем, очередность на которое ЖК РФ не предусматривается, то и ставить в какую-либо жилищную очередь их не следует. ——————————— <11> Утверждено Приказом Министра обороны Российской Федерации от 15 июля 1999 г. N 310.
Естественно, такая логика является неверной и противоречит Федеральному закону «О статусе военнослужащих», в которой права и социальные гарантии военнослужащих в части жилищного обеспечения не ставятся в зависимость от разделения их на постоянный и переменный состав ВВУЗа. Но даже при осознании такого нарушения своих прав никто из обучающихся вместе с автором адъюнктов не стал обращаться в судебные органы за защитой своих жилищных прав, поскольку перспектива вполне скорого отчисления из ВВУЗа в связи с получением неудовлетворительной оценки на экзамене или нарушением несения службы в наряде, а на самом деле — как последствие «поиска правды», на что намекали воинские должностные лица ВВУЗа, была вполне реальна. Применить меры воздействия к обучаемому военнослужащему вообще довольно просто, так как определение уровня знаний обучаемых со стороны профессорско-преподавательского состава ВВУЗа, зависимого, в свою очередь, от руководства того же ВВУЗа, производится, как правило, субъективно. Кроме того, оспаривание своих действий (бездействия) многие воинские должностные лица воспринимают болезненно и негативно, после чего с их стороны возможны такие санкции, как привлечение к дисциплинарной ответственности, отчисление, создание проблем при написании и защите диссертации, направление после окончания обучения в отдаленные местности и т. д. Справедливости ради следует отметить, что с началом обучения автору была предоставлена комната в общежитии <12>, но на жилищный учет он так и не был поставлен, несмотря на имеющиеся для этого основания. ——————————— <12> Через год автору было приказано ее освободить в связи с расселением общежития. Иного жилья автору предложено не было.
В таком положении автор и застал изменение порядка жилищного обеспечения в ноябре 2010 г. <13>. В сходной ситуации оказались военнослужащие, прибывшие в указанный период времени к новому месту военной службы или приобретшие право на обеспечение жильем именно после ноября 2010 г. ——————————— <13> Более подробно см.: Глухов Е. А., Корякин В. М. Приказ N 1280: шаг вперед и два назад (комментарий к новым инструкциям о порядке жилищного обеспечения военнослужащих) // Право в Вооруженных Силах. 2010. N 12.
Во-первых, с вступлением в силу Приказа Министра обороны Российской Федерации 2010 г. N 1280 на нормативном уровне было установлено два самостоятельных вида учета нуждающихся в жилье военнослужащих: по договорам социального найма и по договорам найма служебных жилых помещений. Во-вторых, данным Приказом был определен единый орган военного управления, на который возложено ведение этого учета. Институт жилищных комиссий был упразднен, все их функции в настоящее время согласно Приказу Министра обороны Российской Федерации от 3 ноября 2010 г. N 1455 выполняют Департамент жилищного обеспечения Министерства обороны Российской Федерации (далее — ДЖО МО РФ) и его структурные подразделения. Пользуясь тем, что с ноября 2010 г. от командования ВВУЗа более не зависело решение вопроса признания автора нуждающимся в жилых помещениях, он начал собирать документы, которые необходимы для принятия ДЖО МО РФ такого решения. Здесь необходимо сделать еще одну оговорку: согласно положениям п. 1 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» военнослужащие, окончившие военные вузы и получившие в связи с этим офицерские воинские звания начиная с 1998 г., к коим относится и автор настоящей статьи, на весь срок военной службы обеспечиваются только служебными жилыми помещениями. Поэтому набор документов необходимо было представлять именно для данного вида учета. Перечень документов, необходимых для получения служебных жилых помещений, приведен в п. 2 приложения N 2 к Приказу Министра обороны Российской Федерации 2010 г. N 1280. Согласно данному перечню военнослужащие должны представить в структурные подразделения ДЖО МО РФ: — заявление по рекомендуемому в приказе образцу; — копии документов, удостоверяющие личность военнослужащих и членов их семей (паспортов с данными о регистрации по месту жительства, свидетельств о рождении лиц, не имеющих паспортов); — справку о прохождении военной службы; — справку о составе семьи; — копии свидетельств о заключении (расторжении) брака — при состоянии в браке (расторжении брака); — сведения о наличии (отсутствии) жилых помещений, занимаемых по договорам социального найма и (или) принадлежащих на праве собственности военнослужащему и членам его семьи (далее — сведения об отсутствии жилых помещений), по рекомендуемому в Приказе образцу; — справку (сообщение) бюро технической инвентаризации по месту прохождения военной службы (до 31 января 1998 г.). Четыре документа из приведенного перечня (само заявление о предоставлении служебного жилья и сведения об отсутствии жилых помещений, копии документов, удостоверяющих личность, а также о состоянии в браке) изготавливаются лично военнослужащим, два документа (справки о прохождении военной службы и о составе семьи) выдаются заявителю кадровыми органами (строевыми или административно-хозяйственными частями) военной организации, и лишь за получением одного документа военнослужащему необходимо обращаться в постороннюю организацию — в бюро технической инвентаризации (далее — БТИ) по месту прохождения военной службы. На первый взгляд, процесс получения военнослужащим требуемых документов не представляет особых сложностей, однако в реальности они существуют. Проанализируем алгоритм оформления вышеперечисленных документов более подробно. Согласно Памятке военнослужащему, представляющему документы для получения жилого помещения, должностным лицом воинской части заверяются страницы 2, 3, 5 — 12 паспорта. Документы заверяются в течение одного рабочего дня после обращения военнослужащего к командованию воинской части по указанному вопросу. Военнослужащий вправе представить копии документов, заверенные нотариально. Далее отметим проблемные моменты в оформлении данных документов. Во-первых, заявление о предоставлении служебного жилья и сведения об отсутствии жилых помещений должны быть составлены по рекомендованной Приказом форме, что свидетельствует о возможности отклонения от приведенных в Приказе образцов. Во-вторых, заключительная часть бланка сведений об отсутствии жилых помещений состоит из заверений военнослужащего и членов его семьи в своей честности, подтверждения согласия на проверку и обработку жилищных сведений и предупреждения о возможности привлечения военнослужащего к юридической ответственности, о чем проставляются соответствующие росписи. Однако непонятно, какую смысловую нагрузку несет роспись законного представителя несовершеннолетнего и (или) недееспособного члена семьи военнослужащего, если им, как правило, является сам военнослужащий? В-третьих, указанные сведения об отсутствии жилых помещений должны быть заверены неким должностным лицом (каким именно — в руководящих документах не указано). Заверение подписи — это разновидность нотариального действия, которое согласно п. 245 Временной инструкции по делопроизводству в Вооруженных Силах Российской Федерации <14> может производиться либо руководителем военной организации, либо медицинскими работниками — в определенных случаях. Следовательно, заверение бланков сведений об отсутствии жилых помещений иными должностными лицами (начальниками кадровых органов, начальниками штабов, заместителями командиров и т. д.) не легитимно. Более того, несмотря на упоминание о таких действиях во Временной инструкции по делопроизводству, по мнению автора настоящей статьи, любые нотариальные действия после вступления в силу Закона «о монетизации льгот» <15> могут производиться воинскими должностными лицами как представителями федеральных органов исполнительной власти лишь в установленных законом случаях: в частности, согласно ч. 3 ст. 185 Гражданского кодекса Российской Федерации производить нотариальные действия с участием членов семей военнослужащих командиры воинских частей могут только в тех населенных пунктах, где не имеется нотариальных контор, поскольку такие функции согласно законодательству о нотариате переданы от органов исполнительной власти Российской Федерации местным органам самоуправления. ——————————— <14> Утверждена Министром обороны Российской Федерации 19 августа 2009 г. Доведена по подчиненных военных организаций за исх. N 205/2/588. Приказом Министра обороны Российской Федерации не вводилась в действие и не утверждалась, в Минюсте России не зарегистрирована, для всеобщего ознакомления не опубликована. <15> Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В-четвертых, даже не рассматривая законность такого рода заверения, подобное действие в любом случае должно производиться в присутствии всех членов семьи военнослужащего и руководителя военной организации, что весьма затруднительно для всех указанных лиц. Ведь присутствие всех членов семьи военнослужащего в кабинете командира начальника означает, что все они должны не работать (не учиться) в конкретный будний день, «проникнуть» на территорию военной организации и попасть на прием к ее руководителю. Однако самые большие трудности на стадии подготовки документов для постановки на жилищный учет автор испытал при получении справки (сообщения) БТИ по месту прохождения военной службы (до 31 января 1998 г.). В Приказе Министра обороны Российской Федерации 2010 г. N 1280 не сказано, о чем должна быть эта справка. Определено только, что сведения, в ней указанные, должны отражать юридические факты до 31 января 1998 г. Комментируя данное положение Приказа, доктор юридических наук В. М. Корякин указывает, что речь в рассматриваемом случае идет о справках (сообщениях) БТИ по месту сегодняшнего прохождения военной службы за период с 1 января 1991 г. по 31 января 1998 г., если военнослужащий прибыл на данное место жительства ранее 31 января 1998 г. <16>, т. е., с его точки зрения, указанная справка не требуется, если военнослужащий до января 1998 г. в населенном пункте, где он претендует на получение служебного жилого помещения, не проживал. Однако, с точки зрения автора настоящей статьи, подкрепленной сложившейся практикой, такой подход является неверным: структурные подразделения ДЖО МО РФ вне зависимости от времени проживания военнослужащего в данном населенном пункте требуют от него справки (сообщения) БТИ за него и членов его семьи; и формально их требования соответствуют действующему законодательству. ——————————— <16> Корякин В. М. О порядке получения справок бюро технической инвентаризации и выписок из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним // Право в Вооруженных Силах. 2011. N 1.
Итак, какие действия должен предпринять обычный человек, прочтя название вышеупомянутого документа? Обратиться в (БТИ) за получением справки (выписки), что и сделал автор. На устном приеме в одном из БТИ г. Москвы мне пояснили, что такого рода учет в территориальных органах БТИ г. Москвы никогда не велся, поэтому такую справку (сообщение) они мне выдать не могут. Признаться честно, я поначалу не поверил — как же требования Приказа Министра обороны Российской Федерации 2010 г. N 1280, который предельно ясно требует представлять справки именно из БТИ, а не из какого-либо иного органа? Поэтому я написал письменный запрос в БТИ с просьбой все же выдать мне предусмотренный Приказом Министра обороны Российской Федерации документ, на что мне письменно сообщили, что «органы технической инвентаризации сведениями о правах на недвижимое имущество не располагают» и порекомендовали обратиться за данной справкой в Департамент жилищной политики и жилищного фонда г. Москвы <17> (далее — ДЖПиЖФ г. Москвы). ——————————— <17> Письмо из Юго-Восточного территориального Московского городского БТИ от 25 мая 2011 г. исх. N 825-ЖХ.
Выяснив с помощью Интернета, где находится ближайшее подразделение ДЖПиЖФ г. Москвы, я прибыл туда за получением или заказом справок, но меня ждало очередное препятствие. В соответствии с п. 3.1 приложения N 3 к Регламенту подготовки ДЖПиЖФ г. Москвы документов о правах на объекты жилищного фонда (приложение к Постановлению Правительства Москвы от 5 октября 2010 г. N 902-ПП) для получения необходимой мне справки, кроме заявления, я должен представить документ, содержащий сведения о реквизитах документов, удостоверявших личность заявителя в период с 1 января 1991 г. по 31 января 1998 г. Видимо, представление такого рода сведений необходимо служащим ДЖПиЖФ г. Москвы для подготовки точного и достоверного ответа о ранее зарегистрированных правах на недвижимое имущество. Однако выполнить данное требование автору было проблематично: я не только не имел копий таких документов, но даже и не знал их реквизитов. Полагаю, что с подобными проблемами столкнулись и сотни других военнослужащих, речь о которых пойдет ниже. Как было установлено нормами еще советского законодательства, свой первый паспорт образца 1977 г. автор получил в 16 лет в 1992 г. В дальнейшем при поступлении в ВВУЗ в 1994 г. данный паспорт был сдан мною в приемную комиссию ВВУЗа, и с тех пор я его не видел. Для повседневной жизнедеятельности курсанту ВВУЗа в то время было достаточно военного билета, а первое время после выпуска из военной академии автор служил в закрытом военном городке вдали от городов, в Хабаровском крае, где также хватало удостоверения личности офицера, в том числе и для участия в выборах Президента Российской Федерации и депутатов различного уровня. Новый паспорт гражданина Российской Федерации автор получил лишь в сентябре 2002 г. в г. Хабаровске, при этом на странице 19 этого паспорта не было сделано записи о реквизитах ранее выданного мне паспорта советского образца, как то предписано п. 15 Положения о паспорте гражданина Российской Федерации <18>. И это не нарушение работников паспортно-визовой службы, ведь при получении этого паспорта старый паспорт я не сдавал, его реквизиты не указывал. ——————————— <18> Утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 г. N 828.
Для получения сведений о реквизитах моих старых документов, удостоверяющих личность (первого паспорта, военного билета), мною был сделан запрос в военную академию, где я обучался в период с 1994 по 1999 гг., но через месяц в ответ на него пришло сообщение, что запрашиваемой информацией воинские должностные лица не обладают, а документы того времени уже уничтожены. Получился замкнутый круг: для постановки на очередь в одном из структурных подразделений Минобороны России мне сначала необходимо было получить справку в другой военной организации, подведомственной также Минобороны России, но такую справку мне не могли выдать по объективным обстоятельствам. Судиться с Правительством г. Москвы по поводу незаконности требований о предоставлении в ДЖПиЖФ г. Москвы такого рода документов, на взгляд автора, также было бесперспективным по причине законности и обоснованности указанных требований. Параллельно мною был направлен запрос в Управление Федеральной миграционной службы Российской Федерации (ФМС России) по месту получения мною своего первого паспорта в целях получения данных о его реквизитах. Заслуживает благод арности их качественная и оперативная работа по рассмотрению моего запроса — менее чем через месяц я получил запрашиваемую информацию. Кроме того, мне сообщили, что данный паспорт был уничтожен в военной академии, где я обучался, в 1994 г., о чем имеется письменное сообщение. Имея на руках такие «козыри», я снова написал уже повторный запрос в ту же военную академию, где сам указал реквизиты своего старого паспорта и военного билета для их официального подтверждения, приложив копию ответа из Управления ФМС России. В итоге я все же получил необходимую для представления в ДЖПиЖФ г. Москвы информацию, но лишь через три с половиной месяца после первого обращения. Еще месяц мне потребовалось для представления комплекта документов в ДЖПиЖФ г. Москвы и получения от данного органа желаемой справки. Однако радость оказалась преждевременной, ведь для постановки на жилищный учет в ДЖО МО РФ необходимы были подобные справки за всех членов семьи 1998 года рождения и ранее. Трудность заключалась в том, что для получения справок о ранее зарегистрированных правах на недвижимое имущество в г. Москве необходимо было либо личное прибытие заявителя в одно из подразделений ДЖПиЖФ г. Москвы, либо нотариально заверенное заявление о выдаче такой информации, направленное по почте (п. 2.2.3 приложения к Постановлению Правительства г. Москвы 2010 г. N 902-ПП <19>). В тот период времени моя жена ввиду трудностей с решением квартирного вопроса в столице жила у родственников в Рязани. Поскольку приезжать в столицу ради личного прибытия в ДЖПиЖФ г. Москвы из другого города нам показалось накладным, было решено получить указанные справки по запросу посредством услуг почтовой связи <20>. Для этого было необходимо заверить у нотариуса подпись на заявлении, но и здесь на нашем пути возникли непредвиденные препятствия — первые три нотариуса г. Рязани, к которым мы обратились, отказались удостоверять заполненный бланк заявления о предоставлении сведений о наличии прав на жилые помещения в г. Москве по различным причинам. Кому-то не нравился бланк заявления, установленный в приложении N 4 к Постановлению Правительства г. Москвы от 5 октября 2010 г. N 902-ПП, кто-то предлагал оставить заполненный бланк и зайти через пять дней и т. п. Словом, нотариально заверить заявление супруги удалось лишь еще через неделю путем затраты своего времени и времени супруги на походы по нотариальным конторам г. Рязани, а получить справку из ДЖПиЖФ г. Москвы в отношении ее — через месяц. ——————————— <19> Постановление Правительства Москвы «Об утверждении Регламента подготовки Департаментом жилищной политики и жилищного фонда города Москвы по принципу «одного окна» документов о зарегистрированных до 31 января 1998 г. правах на объекты жилищного фонда» от 5 октября 2010 г. N 902-ПП // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2010. N 58. <20> Получать справки (сообщения) БТИ по запросам, направляемым по почте, рекомендовано в приложении к Указаниям заместителя Министра обороны Российской Федерации от 20 декабря 2010 г. N 205/2/832.
Здесь следует отметить одну странную, на взгляд автора, деталь: предоставление справок (сообщений) БТИ до 31 января 1998 г. в первоначальной редакции Приказа Министра обороны Российской Федерации 2010 г. N 1280 было обязательным как для признания военнослужащих нуждающимися в служебных жилых помещениях, так и для признания нуждающимися в жилых помещениях по договорам социального найма. Приведенное выше положение абз. 7 п. 1 Инструкции о предоставлении военнослужащим жилых помещений по договорам социального найма (аналогичное абз. 7 п. 2 Инструкции о предоставлении военнослужащим служебных жилых помещений) справедливо было признано коррупциогенным в части установления в нем трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам, предъявляемых для реализации принадлежавших им прав (подп. «а» п. 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов <21>). Указанное обстоятельство послужило причиной направления органами военной прокуратуры требования об устранении коррупциогенных факторов, что следует из письма ВРИО начальника 2-го отдела 2-го управления Главной военной прокуратуры от 3 октября 2011 г., исх. N 2/4-4494/11/16546 <22>. По результатам рассмотрения данного требования Министром обороны Российской Федерации был издан Приказ от 15 апреля 2011 г. N 509, которым были внесены изменения в Приказ Министра обороны Российской Федерации 2010 г. N 1280, в том числе об отмене требований представлять справки из БТИ для признания военнослужащих нуждающимися в жилых помещениях по договорам социального найма. ——————————— <21> Утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». <22> http://democrator. ru/problem/5173/docs#
Видимо, при обеспечении военнослужащих постоянным жильем при их увольнении с военной службы данный вопрос получил наибольший общественный резонанс. Вместе с тем при исключении требований представлять справки из БТИ для решения вопросов о предоставлении жилья по договорам социального найма в Инструкции о предоставлении военнослужащим служебных жилых помещений требование о предоставлении справок из БТИ по-прежнему осталось. Считаю, что тем самым в Минобороны России были использованы двойные стандарты к различным категориям военнослужащих для реализации ими своих жилищных прав. Тем более маловероятны ситуации, когда объект недвижимости в виде жилого помещения числится как собственность военнослужащего или членов его семьи более 15 лет без регистрации в ЕГРП <23> на недвижимое имущество в Росреестре, не был предметом каких-либо сделок <24>, никто из членов семьи военнослужащего не был там зарегистрирован по месту жительства и не платил налогов на указанную недвижимость. Поэтому при отмене требования о предоставлении справок из БТИ для получения постоянного жилья следовало решить вопрос об отмене требования такого рода справок и для получения служебного жилья. ——————————— <23> Единый государственный реестр прав. <24> В соответствии с ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (в редакции от 19 июля 2011 г.) права на недвижимое имущество, возникшие до 31 января 1998 г., признаются юридически действительными при отсутствии их государственной регистрации, введенной данным Законом. Государственная регистрация таких прав проводится по желанию их обладателей.
Возвращаясь к процессу получения справок (сообщений) из БТИ, хотел бы привести слова моего уважаемого учителя В. М. Корякина на данную тему: «Подводя итог рассмотрению порядка получения военнослужащими справок (извещений) БТИ и выписок из ЕГРП, необходимых для решения жилищного вопроса, следует прийти к выводу о неосновательности высказываемых в некоторых СМИ опасений и циркулирующих в среде военнослужащих слухов по поводу чрезмерной сложности и длительности процедуры их получения, а также о непомерной дороговизне услуг, связанных с истребованием этих справок. …Данная процедура достаточно проста, относительно дешева и очень оперативна (справку должны выдать в пятидневный срок)» <25>. ——————————— <25> Корякин В. М. Указ. соч.
Автор на собственном опыте пришел к выводу о несогласии с такой позицией и убедился в длительности и сложности данного процесса. Однако и на этом процесс поиска и получения документов для признания нуждающимся в служебном жилье не был закончен. Поскольку в соответствии с абз. 2 п. 1 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» служебные жилые помещения могут предоставляться не только по месту прохождения военнослужащим военной службы, но и в других близлежащих населенных пунктах (критерии отнесения населенных пунктов к категории близлежащих до настоящего времени не установлены <26>), а по отношению к г. Москве близлежащий населенный пункт будет однозначно находиться в границах иного субъекта Российской Федерации, то в разговоре с одним из представителей ДЖО МО РФ автору было рекомендовано получить справку из БТИ еще и по Московской области. Для этого пришлось в очередной раз тратить свое время и деньги для двух поездок в г. Мытищи Московской области и получения истребуемых документов. Следует отметить, что в БТИ и Московской области, и г. Рязани процесс получения справок оказался гораздо более простым и удобным, занял около трех недель и не требовал предоставления реквизитов ранее выданных документов, удостоверяющих личность. ——————————— <26> Более подробно данный вопрос раскрыт в статье: Глухов Е. А. К вопросу о критериях отнесения населенного пункта к категории близлежащего при предоставлении военнослужащим служебных жилых помещений // Право в Вооруженных Силах. 2010. N 8. С. 61 — 66.
Следующим препятствием для реализации жилищного права автора явилась неопределенность выбора структурного подразделения ДЖО МО РФ, куда необходимо было направить документы для постановки на учет нуждающихся в жилье. В соответствии с п. 2 Инструкции о предоставлении военнослужащим служебных жилых помещений для получения служебного жилого помещения военнослужащие подают заявление в структурное подразделение уполномоченного Министром обороны Российской Федерации органа, а не в сам уполномоченный орган. Нетрудно заметить, что данная норма сконструирована в виде отсылочной, а потому трудна для восприятия: в ней самой не указан ни уполномоченный орган, ни критерий выбора его структурного подразделения. И если определение уполномоченного органа дано в доступном в справочно-правовых системах «Гарант» и «КонсультантПлюс» Приказе Министра обороны Российской Федерации от 3 ноября 2010 г. N 1455, где таковым назван ДЖО МО РФ, то разобраться со структурным подразделением данного Департамента, уполномоченным принимать решения о жилищных вопросах в отношении автора, оказалось сложнее. В п. 2 упомянутого Приказа Министра обороны Российской Федерации 2010 г. N 1455 установлено, что ДЖО МО РФ осуществляет свои функции через четыре специализированные организации: — ФГУ «Западное региональное управление жилищного обеспечения» Министерства обороны Российской Федерации (далее — «Западное РУЖО» МО РФ); — ФГУ «Центральное региональное управление жилищного обеспечения» Министерства обороны Российской Федерации; — ФГУ «Восточное региональное управление жилищного обеспечения» Министерства обороны Российской Федерации; — ФГУ «Южное региональное управление жилищного обеспечения» Министерства обороны Российской Федерации. Нетрудно заметить, что наименования территориальных органов ДЖО МО РФ схожи с наименованиями военных округов, установленных в Российской Федерации с декабря 2010 г. Поэтому по логике автора, так как территория г. Москвы относится к Западному военному округу, рассмотрением вопроса о признании автора нуждающимся в служебных жилых помещениях должно заниматься именно ФГУ «Западное РУЖО» МО РФ. Как выяснилось в дальнейшем, такая логика оказалась неправильной. При поиске руководящих документов Минобороны России по данному вопросу автор нашел Приказ Министра обороны Российской Федерации от 27 августа 2010 г. N 1135 «Об утверждении перечней территорий, закрепляемых за федеральными государственными учреждениями жилищного обеспечения Министерства обороны Российской Федерации» <27>, где в приложении N 1 приведены субъекты Российской Федерации, закрепленные за ФГУ «Западное РУЖО» МО РФ. Однако при изучении данного приложения автор там не обнаружил г. Москвы (хотя Московская область в списке территорий имеется). Как оказалось, в первоначальной редакции данного Приказа территория г. Москвы просто отсутствовала, не была отнесена к юрисдикции ни одного из имеющихся структурных подразделений ДЖО МО РФ. Впоследствии Приказом Министра обороны Российской Федерации от 28 февраля 2011 г. N 261 Приказ Министра обороны Российской Федерации 2010 г. N 1135 был дополнен п. 5, согласно которому территория г. Москвы была отнесена к юрисдикции непосредственно ДЖО МО РФ. ——————————— <27> Документ опубликован не был; СПС «КонсультантПлюс».
Наконец, после почти полугодового сбора все документы были подготовлены к отправке в ДЖО МО РФ. Сначала автор хотел в целях ускорения принятия решения самостоятельно отвезти документы в ДЖО МО РФ, но, как оказалось, вход туда только по пропускам, которые необходимо заказывать заранее. Пришлось направлять комплект документов ценным письмом с уведомлением. На момент написания настоящей статьи комплект документов автора находился на рассмотрении в ДЖО МО РФ три месяца, какого-либо решения по нему принято не было (во всяком случае автор сообщения об этом не получал). Следовательно, сроки, предусмотренные п. 5 ст. 52 ЖК РФ, должностными лицами ДЖО МО РФ нарушены. По информации автора, задержка сроков рассмотрения документов в подразделениях ДЖО МО РФ встречается весьма часто; причем не только в целях признания военнослужащих нуждающимися в служебных жилых помещениях, но и при рассмотрении документов о постановке в очередь на получение жилья по договорам социального найма или в собственность (постоянного жилья). В ряде случаев такая задержка негативно влияет не только на жилищные права военнослужащих, но и на их право не быть уволенными до обеспечения жилыми помещениями по договорам социального найма или в собственность. Ведь, несмотря на то что все необходимые, а иногда и излишние действия для постановки на жилищный учет военнослужащий уже предпринял, а все последующие действия с его жилищными документами происходят без его участия, командование такого военнослужащего нередко считает не нуждающимся в жилых помещениях, а потому оно (командование) не усматривает препятствий для его увольнения даже по «льготным основаниям» и при наличии у него выслуги более 10 лет. Между тем увольнение таких военнослужащих без их согласия запрещено согласно абз. 2 п. 1 ст. 23 Федерального закона «О статусе военнослужащих». Подводя итог рассмотрению процесса по реализации права на жилище, констатирую, что сбор необходимых документов для признания нуждающимся в служебных жилых помещениях у автора, являющегося профессиональным юристом, занял более пяти месяцев. Все это время автору приходилось в ущерб служебным вопросам отвлекаться на общение с различными чиновниками, писать запросы и жалобы, изучать руководящие документы по данному вопросу. Однако процесс еще не закончен, положительное решение по документам должностные лица ДЖО МО РФ еще не приняли, поэтому указанный пятимесячный срок не является предельным. Полагаю, что в подобной ситуации многие военнослужащие, не сведущие в вопросах жилищного обеспечения, будут вынуждены затрачивать еще больше времени на решение своих жилищных проблем, нередко за счет времени на исполнение обязанностей военной службы. Альтернативный вариант — указанные военнослужащие «опустят руки» и не получат жилье вовсе либо примут меры для его получения за взятки, посредством иных коррупционных действий. Избыточная нагрузка на заявителей противоречит принципам безвозмездности оказания услуг государственными органами и открытости деятельности власти, способствует росту социальной напряженности в обществе и недовольству работой органов власти. В чем же причина затраты огромных усилий, предпринимаемых многими военнослужащими в целях реализации ими первой «ступени» своего права на жилище — признания их нуждающимися в жилых помещениях? И какие меры необходимо предпринять для того, чтобы данный процесс действительно носил лишь заявительный характер? Ответ на первый вопрос, по мнению автора, заключается в изначально нечетких и трудновыполнимых требованиях Приказа Министра обороны Российской Федерации 2010 г. N 1280. Действительно, согласно утвержденным упомянутым Приказом инструкциям бремя выяснения всех тонкостей их формулировок и требований возложено на получателей государственных услуг — на военнослужащих. Кроме того, органы, предоставляющие государственные услуги по признанию военнослужащих нуждающимися в служебных жилых помещениях, сами требуют от военнослужащих представления не тех документов, которые указаны в основном руководящем документе по данному вопросу. Если в приложении N 2 к Приказу Министра обороны Российской Федерации 2010 г. N 1280 говорится только про справки (сообщения) БТИ, у военнослужащих г. Москвы вместо них требуют справки из иного органа — ДЖПиЖФ г. Москвы. Допускаю, что в других регионах вместо справок БТИ также требуются иные документы. Приступая к ответу на второй вопрос, следует отметить, что в последнее время на законодательном уровне принимаются меры по снижению административных барьеров и повышению прозрачности деятельности органов власти при осуществлении государственных услуг. В частности, в связи с вступлением в силу 1 октября 2011 г. положений п. 2 ч. 1 ст. 7 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» <28> федеральные органы исполнительной власти более не вправе требовать от заявителя представления документов и информации, которые находятся в распоряжении органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, иных государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций, за исключением документов, включенных в определенный ч. 6 ст. 7 названного Федерального закона перечень документов. Кроме того, из анализа ст. ст. 7 и 8 вышеназванного Федерального закона следует запрет на принуждение заявителя на совершение действий и согласований, необходимых для получения государственных услуг и связанных с обращением в иные организации. Особо следует подчеркнуть, что законодательством провозглашен принцип бесплатности получения государственных услуг. ——————————— <28> Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (в редакции от 18 июля 2011 г.).
Применяя данные нормы указанного Закона к правоотношениям по признанию военнослужащих нуждающимися в жилых помещениях (служебных жилых помещениях), автор приходит к следующим выводам. 1. С 1 октября 2011 г. требования должностных лиц ДЖО МО РФ по представлению для постановки на жилищный учет любых документов, не указанных в ч. 6 ст. 7 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», законными не являются. По мнению автора, исчерпывающий перечень документов, представления которых могут требовать от военнослужащего, сводится к следующим: а) само заявление о признании военнослужащего нуждающимся в жилых помещениях (служебных жилых помещениях); б) документы, удостоверяющие личность военнослужащего и членов его семьи (паспорта с данными о регистрации по месту жительства, свидетельства о рождении лиц, не имеющих паспортов); в) правоустанавливающие документы на объекты недвижимости, права на которые не зарегистрированы в ЕГРП на недвижимое имущество и сделок с ним (в случае, если таковые имеются). Остальные документы, необходимые для решения вопроса о признании военнослужащего нуждающимся в жилых помещениях, заявитель вправе представить по собственной инициативе. Следовательно, утвержденные Приказом Министра обороны Российской Федерации 2010 г. N 1280 инструкции нуждаются в корректировке с учетом требований Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Кроме того, давно назрела необходимость в разработке, утверждении Приказом Министра обороны Российской Федерации отдельного документа — административного регламента предоставления государственной услуги по признанию граждан Российской Федерации нуждающимися в жилых помещениях (служебных жилых помещениях) и доведении его положений до всех заинтересованных лиц <29>. ——————————— <29> Согласно Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 — 2013 годы (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июня 2011 г. N 1021-р) работу по регламентации государственных и муниципальных услуг (функций) предполагается завершить в 2012 г.
2. Учитывая довольно сжатые сроки рассмотрения документов о признании военнослужащих нуждающимися в жилых помещениях, большое количество заявителей-военнослужащих, претендующих на получение такого рода государственных услуг, а также малочисленность структурных подразделений ДЖО МО РФ, с большой долей вероятности можно говорить о том, что в установленные законом сроки компетентный орган решение принять не успеет. Поэтому необходимо проработать вопрос об увеличении штатов структурных подразделений ДЖО МО РФ, а также о создании электронной системы документооборота между указанными подразделениями и всеми существующими органами БТИ и их заменяющими структурами. 3. Федеральным законом от 3 декабря 2011 г. N 383-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях был дополнен ст. 5.63 «Нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Санкциями данной статьи предусмотрено наложение административного штрафа на должностных лиц федеральных органов исполнительной власти в размере от трех тысяч до десяти тысяч рублей за нарушение порядка предоставления государственных услуг или требование непредусмотренных нормативными правовыми актами документов. Учитывая изложенное, граждане — получатели государственных услуг получили еще один весомый механизм воздействия на бюрократичных чиновников.
