Проблемы защиты военнослужащими права на обеспечение жильем от военного ведомства на этапе признания их нуждающимися в жилых помещениях

(Глухов Е. А.) ("Право в Вооруженных Силах", 2012, N 6) Текст документа

ПРОБЛЕМЫ ЗАЩИТЫ ВОЕННОСЛУЖАЩИМИ <1> ПРАВА НА ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЖИЛЬЕМ ОТ ВОЕННОГО ВЕДОМСТВА НА ЭТАПЕ ПРИЗНАНИЯ ИХ НУЖДАЮЩИМИСЯ В ЖИЛЫХ ПОМЕЩЕНИЯХ

Е. А. ГЛУХОВ

-------------------------------- <1> Здесь и далее в настоящей статье под военнослужащими будут пониматься лишь военнослужащие - граждане Российской Федерации, проходящие военную службу по контракту.

Глухов Е. А., подполковник юстиции, кандидат юридических наук.

Держать и не пущать.

Проведен анализ складывающейся судебной практики по делам о признании военнослужащих нуждающимися в жилых помещениях, не допускающей рассмотрения данного вопроса в суде по существу. Автор делает вывод о необходимости рассмотрения такой категории споров военными судами по тем же правилам, которые используются иными федеральными судами.

Ключевые слова: признание нуждающимся в жилых помещениях, военнослужащий, военные суды, признание права, отсутствие ответа на обращение.

The protection of the right to housing soldiers from the military at the stage of recognition of their need of accommodation E. A. Glukhov

This article examines the evolving jurisprudence of the knowledge of the soldiers in need of accommodation will not affect consideration of the matter before the Court on the merits. The author concludes that the need to address this category of disputes in military courts under the same rules as those used in other federal regional courts.

Key words: recognition in need of accommodation, soldier, military courts, recognition of the right, the lack of response to treatment.

Тема для написания настоящей статьи навеяна изучением материалов судебной практики по гражданским делам, по которым установлено нарушение жилищных прав военнослужащих, но при этом эффективных мер по восстановлению их нарушенных жилищных прав судом не принято. Именно проблеме объема и способа восстановления нарушенных жилищных прав военнослужащих и будет посвящена настоящая статья. Для лучшей наглядности предмета статьи рассмотрим несколько постановлений военно-судебных органов и на их формулировках проанализируем допущенные государственными органами нарушения, а также реакцию на них суда. Пример N 1. 28 июля 2011 г. Московский гарнизонный военный суд рассмотрел гражданское дело по заявлению военнослужащего Е. об оспаривании действий руководителя Департамента жилищного обеспечения Министерства обороны Российской Федерации (далее - Департамент), связанных с нерассмотрением заявления и непризнанием нуждающимся в обеспечении жилым помещением. В ходе судебного разбирательства было установлено, что 22 марта 2011 г. офицером Е. в Департамент было направлено заявление по вопросу признания его нуждающимся в получении жилья от Министерства обороны Российской Федерации. Указанное заявление было получено адресатом 25 марта 2011 г. Полагая свои права нарушенными, Е. просил суд: - признать незаконным бездействие руководителя Департамента, так как его заявление от 22 марта 2011 г. с просьбой о признании его и членов его семьи нуждающимися в получении жилья с включением в единый реестр военнослужащих, принятых на учет нуждающихся в получении жилья, не рассматривается более четырех месяцев; - признать его и членов его семьи нуждающимися в получении жилья (здесь и далее выделено мной. - Е. Г.) с включением в единый реестр военнослужащих, принятых на учет нуждающихся в получении жилья. Военный суд применил к правоотношениям по постановке военнослужащего Е. на жилищный учет нормы Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации", установил факт нарушения руководителем Департамента ст. ст. 9 и 12 указанного Закона и соответственно, признал незаконным бездействие руководителя Департамента, связанное с нерассмотрением заявления Е. от 22 марта 2011 г. о признании его нуждающимся в получении жилья от Министерства обороны Российской Федерации. Для восстановления нарушенного права заявителя суд нашел необходимым возложить обязанность на руководителя Департамента рассмотреть заявление Е. от 22 марта 2011 г. и дать на него ответ в установленном действующим законодательством порядке. Приходя к указанным выводам, суд посчитал, что поскольку обращение Е. от 22 марта 2011 г. Департаментом не рассмотрено до настоящего времени, а, следовательно, решение о признании заявителя нуждающимся в обеспечении жилым помещением соответствующим должностным лицом не принято, то требование заявителя о признании его и членов его семьи нуждающимися в получении жилья с включением в реестр военнослужащих, принятых на учет нуждающихся в получении жилья, заявлено преждевременно и не подлежит удовлетворению <2>. -------------------------------- <2> URL: http:// moskovskygvs. msk. sudrf. ru/ modules. php? name= bsr&op;= show_ text&srv;_ num= 1&id;= 773000112012609511 21551000226133

Пример N 2. Подполковник запаса Н. оспорил в том же суде бездействие руководителя Департамента, связанное с непринятием его на учет нуждающихся в жилых помещениях, и просил суд обязать принять его с членами семьи на учет в качестве нуждающихся в жилом помещении, предоставляемом по договору социального найма, с 2004 г. Рассмотрев материалы дела и установив, что действительно в установленный Законом срок (30 рабочих дней) документы заявителя в Департаменте рассмотрены не были, суд счел, что таким образом Департаментом нарушено право заявителя на своевременное принятие решения по вопросу принятия его с членами семьи на учет в качестве нуждающихся в жилом помещении, предоставляемом по договору социального найма. Для восстановления нарушенного права суд посчитал необходимым обязать Департамент рассмотреть вопрос о принятии подполковника запаса Н. с членами семьи с 2004 г. на учет в качестве нуждающихся в жилом помещении, предоставляемом по договору социального найма. Интересным представляется следующая выдержка из данного решения гарнизонного военного суда: "Поскольку суд не может подменять собой Департамент жилищного обеспечения Министерства обороны Российской Федерации, в чьи обязанности входит в том числе принятие решений о принятии (об отказе в принятии) военнослужащих на учет нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма, то требование именно о принятии его с членами семьи на учет в качестве нуждающихся в жилом помещении, предоставляемом по договору социального найма с 2004 года, суд находит преждевременным, а потому подлежащим отказу в удовлетворении. Так как обязанность по принятию решений о принятии (об отказе в принятии) военнослужащих на учет нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма, действующим законодательством возложена на Департамент жилищного обеспечения МО Российской Федерации, а не на его руководителя, то в требованиях к указанному должностному лицу также следует отказать" <3>. -------------------------------- <3> URL: http:// moskovskygvs. msk. sudrf. ru/ modules. php? name= bsr&op;= show_ text&srv;_ num= 1&id;= 7730001120126113 1133431000230657

По мнению автора, указанные выше судебные решения по такой категории споров не единичны и постепенно судебная практика складывается именно таким образом. Как видно, два вышеприведенных судебных дела похожи предметом спора: граждане, чьи жилищные права были нарушены государственным органом, через суд пытались восстановить нарушенное право. В данном случае были созданы препятствия для возникновения конституционного права граждан на жилище, именно спор из жилищных правоотношений был предметом рассмотрения в суде. В частности, его возникновению препятствовало бездействие чиновников Министерства обороны Российской Федерации, связанное с длительным непринятием ни положительного, ни отрицательного решения. Причем не просто по запросам указанных граждан о предоставлении каких-либо сведений, а по их заявлениям о признании нуждающимися в жилых помещениях. Суды, установив, что такое длительное непринятие решений действительно противоречит Закону и нарушает права заявителей, отразив указанные факты в своих решениях, вместе с тем отказали заявителям в их основной заявленной просьбе, ради которой, по мнению автора, и были инициированы судебные процессы, - в признании их нуждающимися в жилых помещениях. Таким образом, заявители ни до вынесения решений судов по их заявлениям, ни после вынесения таких решений и вступления их в силу, несмотря на выполнение всех предписанных им Законом действий, так и не смогли воздействовать на государственный орган, нарушивший их жилищные права, и ускорить момент получения заветного статуса нуждающегося в жилых помещениях <4>. Таким образом, они не смогли добиться полного восстановления нарушенных жилищных прав даже посредством рассмотрения данного спора судом. -------------------------------- <4> Для военнослужащих обладание таким статусом дает возможность при наличии более 10 лет выслуги на военной службе при наступлении обстоятельств для увольнения по "льготным" основаниям оставаться на военной службе до фактического обеспечения их жильем. Отсутствие такого статуса у подчиненных военнослужащих позволяет командованию увольнять их без предварительного обеспечения жильем. Более подробно по данному вопросу см.: Глухов Е. А. Обеспечение постоянными жилыми помещениями военнослужащих при увольнении: угрозы нарушения права на труд и на жилище // Право в Вооруженных Силах. 2012. N 5.

Если посмотреть на рассматриваемую проблему с точки зрения выигрышей и проигрышей сторон, то получим следующую картину. Что "выиграли" заявители от судебного процесса? Констатацию факта нарушения их прав длительным нерассмотрением представленных ими же документов Департаментом <5>, зафиксированную в судебном решении, и требование суда к Департаменту все же рассмотреть указанные документы. Однако фиксация факта нарушения прав в судебном решении сама по себе не влечет устранения нарушенных жилищных прав. Что касается требования суда рассмотреть обращения заявителей в Департаменте о признании их нуждающимися в жилых помещениях, то автору просто непонятно решение суда в данной части. Ведь Департамент и без такого судебного решения обязан рассмотреть документы заявителей и дать на них ответ в установленном порядке. -------------------------------- <5> Далее под Департаментом будут пониматься также его региональные управления и иные органы, принимающие решения о признании военнослужащих нуждающимися в жилых помещениях.

К примеру, в соответствии с первой из приведенных выдержек из решений судов военнослужащий четыре месяца ждал решения Департамента по его заявлению без решения суда, а теперь будет ждать того же решения Департамента, но уже с решением суда. А если учесть возможность оспаривания данного судебного решения со стороны Департамента, сроки на рассмотрение дела судом второй инстанции, на вступление решения суда в законную силу, на исполнительное производство, то можно сделать вывод о том, что Департамент без какой-либо серьезной ответственности имеет возможность не признавать военнослужащего нуждающимся в жилых помещениях, даже при наличии на то всех оснований, по полгода и более, т. е. Департамент как без судебной тяжбы по данному вопросу был обязан рассмотреть документы заявителя и дать ему ответ о принятом решении согласно ст. 52 ЖК РФ, так и с вступившим в силу решением суда по данному спору и фиксацией нарушения своих обязанностей обязан сделать то же самое. Таким образом, от судебного решения в данном вопросе ничего не изменилось. Какие минусы приобрели заявители в результате суда с Департаментом? Во-первых, указанные граждане заявили о себе как о сутяжниках <6>, что с большой долей вероятности повлечет негативное отношение к их жилищной проблеме со стороны сотрудников Департамента. В русской культуре оспаривание действий чиновника в суде воспринимается им как некое личное оскорбление, а не как метод разрешения возникшего противоречия. Поэтому при желании чиновников Департамента и более скрупулезном рассмотрении документов таких заявителей, например, все неоднозначные их действия, связанные с переездами, можно трактовать как намеренное ухудшение ими жилищных условий, а небрежности и недочеты в оформлении различного рода справок считать ненадлежащими документами. Кроме того, поскольку в Вооруженных Силах Российской Федерации отсутствует прозрачная и доступная для ознакомления для каждого из нуждающихся в жилых помещениях очередь с порядковыми номерами в ней, это дает возможность Департаменту в ответ на заявления в суд некоторых граждан предоставлять им жилье в последнюю очередь, в непрестижных местностях, только с доплатой и т. д. -------------------------------- <6> Сутяжник - человек, который занимается тяжбами, имея к этому вкус, склонность, интерес. Термин разговорный, неодобрительный (Ожегов С. И. Словарь русского языка / Под ред. Н. Ю. Шведовой. 18-е изд., стер. М., 1986).

Во-вторых, граждане-заявители вынуждены тратить свои деньги, время и нервы на судебный процесс и его обеспечение. Само по себе это неплохо, если от всего этого они получат положительный результат. Но с учетом вышеприведенных решений у таких граждан может наступить разочарование в правосудии, в роли суда как органа, способствующего укреплению законности и правопорядка, предупреждению правонарушений, формированию уважительного отношения к закону и суду (ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод <7>, ст. 2 ГПК РФ). -------------------------------- <7> Конвенция о защите прав человека и основных свобод. Заключена в г. Риме 4 ноября 1950 г. Ратифицирована Федеральным законом от 30 марта 1998 г. N 54-ФЗ.

Какие негативные последствия понес Департамент после вступления в силу приведенного в начале настоящей статьи решения суда? Практически никаких. Его бездействие признано незаконным - это просто констатация очередного нарушения, которых, по мнению автора, у данного органа и так множество. На указанный орган возложена обязанность рассмотреть документы заявителя и дать ему ответ. Но такая обязанность была у Департамента и без судебного решения. Выплата возможных судебных издержек или компенсации морального вреда по такой категории дел возлагается судами на иные органы военного управления, поскольку у Департамента нет своего финансового счета. Учитывая изложенное, автор делает вывод, что у военнослужащих в настоящее время отсутствуют эффективные механизмы защиты своих жилищных прав от бездействия Департамента посредством гражданского судопроизводства. Поэтому такие граждане, просчитав в уме бесперспективность такого рода судебного процесса, в некоторой степени просто будут вынуждены решать свои жилищные проблемы иными способами, в том числе и незаконными: посредством коррупционных отношений - по знакомству или за взятки. Место законных регуляторов общественных отношений будут занимать иные регуляторы. Попробуем разобраться, почему же суды занимают такую правовую позицию и в чем ее дефекты. В обоснование отказа в удовлетворении требований заявителей о признании их нуждающимися в жилых помещениях по договорам социального найма суды положили главным образом два довода: 1) суд не может подменять собой Департамент жилищного обеспечения Министерства обороны Российской Федерации, в чьи обязанности входит, в частности, принятие решений о принятии (об отказе в принятии) военнослужащих на учет нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма; 2) поскольку решения об отказе в принятии на учет в качестве нуждающегося в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, Департаментом не принято, то требование о признании нуждающимся в жилых помещениях заявлено преждевременно. Проанализируем приведенные доводы более подробно. 1. Может ли суд вторгаться в деятельность иных органов государственной власти? Имеет ли право суд выносить за них юридически значимые решения, изменяющие права граждан и организаций? Для ответа на поставленные вопросы необходимо установить саму причину опасения суда подменить собой иной орган государственной власти. Такой причиной является норма ст. 10 Конституции Российской Федерации, которая провозглашает разделение государственной власти в Российской Федерации на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Как верно указывают И. А. Полянский и В. В. Комарова, сама по себе государственная власть не делится между государственными органами. Осуществление государственной власти связано с разделением определенных функций между органами законодательной, исполнительной и судебной власти, и они самостоятельны лишь в осуществлении этих функций, закрепленных за ними Конституцией и законами <8>. -------------------------------- <8> Полянский И. А., Комарова В. В. Реализация принципа разделения властей в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2001. N 1.

Однако предназначение судебной власти состоит, в частности, в проверке законности и конституционности действий иных ветвей власти, их органов и должностных лиц, тем более при рассмотрении споров, вытекающих из публичных правоотношений. Поэтому ответ на вопрос о возможности суда вторгаться в компетенцию иных органов власти представляется однозначно положительным. Иначе зачем же нужен суд, как не за тем, чтобы разрешать споры между субъектами права, что влечет изменение их прав и обязанностей? В подтверждение такой позиции можно сослаться на нормы законодательства о судебной системе и гражданском судопроизводстве. Так, в соответствии с п. 2 ст. 13 ГПК РФ вступившие в законную силу судебные постановления, в том числе и решения судов, являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, граждан, организаций и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации. Подобные же требования содержатся в п. 8 ст. 5 Федерального конституционного закона от 7 февраля 2011 г. N 1-ФКЗ "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации" и в ст. 8 Закона Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан". В современных реалиях судам ежедневно приходится вмешиваться в компетенцию государственных органов: они признают за определенными гражданами право на получение пенсии, принуждают государственные органы к регистрации граждан-заявителей по месту жительства или месту пребывания, обязывают государственные органы произвести заявителям выплаты и компенсации, предоставить время отдыха либо вступить в трудовые отношения и т. д. Вынося указанные решения, суды в какой-то мере подменяют собой органы власти, которые по различным причинам самостоятельно такие решения не вынесли, чем нарушили права и свободы граждан-заявителей. Применительно к спорам между военнослужащими и органами военного управления (их должностными лицами), которые рассматриваются военными судами по правилам гл. 25 ГПК РФ <9>, то по такой категории дел, где между сторонами имеются отношения власти - подчинения, суды просто не могут выносить решения, не рассматривая законность действий государственного органа или должностного лица. Согласно ч. 1 ст. 258 ГПК РФ суд, признав заявление обоснованным, принимает решение об обязанности соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод. -------------------------------- <9> Мнение автора по данному вопросу изложено в статье: Глухов Е. А. Запрещено ли военнослужащим обращаться в суды по спорам о нарушении органами военного управления их жилищных прав с исковыми заявлениями? // Право в Вооруженных Силах. 2011. N 10. С. 80 - 88.

В отечественном законодательстве права, свободы и законные интересы человека и гражданина названы высшим авторитетом, критерием и мерой оценки правомерности всех нормативных правовых актов, действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, что обеспечивается правосудием (ст. ст. 2, 18, 46 Конституции Российской Федерации) <10>. Поэтому устранение нарушений прав, свобод и законных интересов граждан со стороны государственных органов производится судом путем принуждения данных государственных органов и их должностных лиц к совершению определенных действий, входящих как раз в компетенцию указанных органов. Получается, что здесь суд подменяет орган власти в принятии им решения, принимает решение за него и обязывает государственный орган его исполнить. -------------------------------- <10> Кляус Н. В. О недостатках гражданской процессуальной формы публичного производства // Российский юридический журнал. 2010. N 5. С. 172 - 180.

Такого же мнения придерживаются и многие комментаторы ст. 258 ГПК РФ, которые почти единодушно допускают право суда на указание конкретного способа восстановления права заявителя. Так, например, П. В. Крашенинников полагает, что "в решении об удовлетворении заявления необходимо указать правовые нормы, нарушенные обжалуемым действием (решением), и конкретные действия, которые должны быть совершены для устранения допущенного нарушения. В частности, в случае отказа в выдаче гражданину, страдающему тяжелой формой хронического заболевания, заключения о таком заболевании, необходимого для подтверждения права на дополнительную жилую площадь (ч. 2 ст. 58 ЖК РФ), суд признает это действие неправомерным и обязывает соответствующее должностное лицо медицинского учреждения выдать гражданину необходимый документ" <11>. -------------------------------- <11> Постатейный комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации / Под ред. П. В. Крашенинникова. 3-е изд., испр. и доп. М., 2006.

Авторы "Настольной книги судьи по гражданским делам" также считают, что "суд может обязать выдать визу на выезд за пределы Российской Федерации, осуществить регистрацию по месту жительства, выдать документ и т. п." <12>. -------------------------------- <12> Ефимов А. Ф. и др. Настольная книга судьи по гражданским делам / Под ред. Н. К. Толчеева. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2008.

Вполне возможно, что при вынесении приведенных в начале настоящей статьи решений военные суды пытались своеобразно применить логику Верховного Суда Российской Федерации, изложенную в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих". В частности, в п. 28 данного Постановления приводится следующее разъяснение: "...Принимая решение об удовлетворении заявления, суд не вправе выходить за пределы рассмотренных требований. Так, установив, что письменное обращение, поступившее должностному лицу, не рассмотрено в течение предусмотренного частью 1 статьи 12 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" срока, суду следует признать бездействие этого должностного лица незаконным и обязать его рассмотреть обращение заявителя в установленный судом срок, не предрешая существа решения, которое должно быть принято". Однако ключевым в данном абзаце, по мнению автора, является смысл, заложенный в первом предложении процитированного пункта Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации: суд должен принимать решение только по заявленным требованиям. Второе предложение п. 28 вышеуказанного Постановления - это всего лишь частный пример применения первого предложения о пределах требований резолютивной части решения суда. Так, например, если гражданин просит суд признать бездействие должностного лица, не рассмотревшего его обращение в установленный срок, незаконным и обязать его рассмотреть данное обращение, то суд и выносит решение именно по указанным требованиям, не обязывая должностное лицо принять конкретное решение. Если же тот же самый заявитель вместо требования об обязании должностного лица просто рассмотреть его обращение просит суд признать его право на какую-либо социальную гарантию, то здесь суд уже не должен уклоняться от рассмотрения данного вопроса. Иначе процесс осуществления правосудия может происходить следующим образом (смоделируем такую ситуацию): 1-я стадия. Документы гражданина А. не рассмотрены, решение компетентным органом не принято, по заявлению гражданина А. суд обязывает компетентный орган принять решение по представленным документам. 2-я стадия. Компетентный орган принимает решение об отказе гражданину А. в удовлетворении его просьбы, по заявлению гражданина А. суд опять признает решение компетентного органа об отказе в удовлетворении просьбы гражданина А. незаконным и обязывает этот орган рассмотреть документы гражданина А. заново. 3-я стадия. Компетентный орган отменяет свое предыдущее решение и снова отказывает гражданину А. в удовлетворении его заявления, причем, не мудрствуя лукаво, по тому же основанию, по которому он отказал гражданину А. ранее. По заявлению гражданина А. суд опять признает решение компетентного органа незаконным и опять обязывает последний рассмотреть документы гражданина А. заново. Как вы догадываетесь, процесс может быть бесконечным. Стадий борьбы за свои права у гражданина А. в смоделированной ситуации может быть великое множество, а восстановления нарушенных прав заявитель так и не добьется, потому что формально компетентный орган, вынося все новые и новые решения об отказе в удовлетворении заявлений гражданина А., не нарушает предписания предыдущего судебного акта - он отменяет свое прошлое незаконное решение. Новое же решение компетентного органа вынесено уже после состоявшегося решения суда, оно не было предметом спора в суде, а потому ничто не запрещает такому компетентному органу вынести снова отрицательное решение в отношении гражданина А. по тем же (ранее изученным судом) основаниям, которые уже признавались судом неуважительными для отказа. Но поскольку гражданин А. всякий раз оспаривает новое решение чиновника, то и предмет спора всякий раз хоть и похож на предыдущий, но все равно новый. Такое судопроизводство, по мнению автора, нельзя назвать правосудием, это скорее карикатура на него, фарс. Поэтому и довод моих возможных оппонентов о применении здесь разъяснения указанного Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации 2009 г. N 2 в такой трактовке, как запрет выносить судебное решение за компетентный орган исполнительной власти, считаю несостоятельным. Подменяя требования о рассмотрении спора гражданина и органа исполнительной власти по существу требованиями о рассмотрении спора о праве того же гражданина на получение ответа на обращение, суды порождают вседозволенность чиновников, поскольку существо их решений становится подконтрольно только им самим и даже суд не может обязать их вынести конкретное законное решение. Кстати, ранее сам Верховный Суд Российской Федерации уже высказывал позицию, противоположную той, которая применяется военными судами в настоящее время. В частности, в одном из его определений содержится следующая формулировка: "Указание о том, что суды не вправе рассматривать требования граждан, разрешение которых отнесено к компетенции иных органов (о предоставлении жилых помещений лицам, нуждающимся в улучшении жилищных условий и т. д.), не основано на действующем законодательстве... Исполнение судом первой инстанции указания о том, что суды не вправе рассматривать требования граждан, разрешение которых отнесено к компетенции иных органов (о предоставлении жилых помещений лицам, нуждающимся в улучшении жилищных условий), может привести к незаконному прекращению производства по делу" <13>. -------------------------------- <13> Определение Верховного Суда Российской Федерации от 22 декабря 1997 г. N 18-В97-79.

Таким образом, полагаю, что суд имеет право выносить юридически значимые решения за органы исполнительной власти, если указанные решения были предметом рассмотрения спора в суде. Опасение гарнизонного военного суда подменить собой Департамент жилищного обеспечения Министерства обороны Российской Федерации в качестве обоснования отказа вынести решение об обязании последнего совершить юридически значимое действие является искусственно преувеличенным для этого препятствием. 2. Что касается довода военного суда о преждевременности заявленных требований о признании военнослужащего нуждающимся в жилых помещениях при игнорировании Департаментом его заявления об этом, то указанный аргумент также представляется ущербным. В обоих приведенных в начале настоящей статьи примерах судебной практики гарнизонных военных судов требования военнослужащих состояли как минимум из двух частей: а) признать незаконным бездействие Департамента; б) признать заявителя нуждающимся в жилых помещениях. Оба суда удовлетворили первое требование заявителей о признании незаконным бездействия Департамента, оба суда отказали в удовлетворении второго требования о признании права заявителей быть нуждающимися в жилых помещениях. Отдельно следует акцентировать внимание на том, что оба суда в своих решениях обязали Департамент совершить определенное действие - рассмотреть документы заявителей и дать им ответ по результатам такого рассмотрения, однако такое требование гражданами не заявлялось, т. е. формально суды вышли за пределы заявленных требований. Признание жилищного права (в данном случае права быть нуждающимся в жилых помещениях) - это первый из способов защиты жилищных прав, приведенный в ч. 3 ст. 11 ЖК РФ. Пока компетентным органом или судом не будет вынесено решение о признании за гражданином права быть нуждающимся в жилых помещениях, на указанного гражданина не будут распространяться гарантии государства о предоставлении ему жилища бесплатно либо за доступную плату (ст. 40 Конституции Российской Федерации). Вследствие возникшей ситуации правовой неопределенности лицо не может воспользоваться своим субъективным жилищным правом <14>, а командованием такого военнослужащего наличие данного права будет подвергаться сомнению, что может привести к увольнению его с военной службы в период рассмотрения или игнорирования его документов в Департаменте. -------------------------------- <14> Постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации.

Даже при удачном раскладе и принятии Департаментом положительного решения (о признании гражданина нуждающимся в жилых помещениях) после возложения судом на указанный Департамент обязанности рассмотреть документы заявителя все равно некоторое время жилищные права такого гражданина по вине Деп артамента не могли быть реализованы. Имеется в виду промежуток времени с момента, когда при обычном ходе вещей Департамент должен был принять решение о наделении гражданина статусом нуждающегося в жилом помещении, до момента, когда такое решение было фактически им вынесено. В указанный промежуток времени вполне могли быть предложены конкретные жилые помещения (в том числе и подходящие для гражданина А.) иным лицам, находящимся в списках нуждающихся в жилье, но не гражданину А., документы которого так и не были рассмотрены по вине Департамента <15>. -------------------------------- <15> Автор сам находится в подобной ситуации: документы о признании нуждающимся в жилых помещениях по договору социального найма были направлены им в Департамент в конце октября 2011 г., поступили в Департамент в начале ноября 2011 г., и на момент написания настоящей статьи в апреле 2012 г. решения по ним автор не получил.

Признание права как способ защиты гражданских прав прямо предусмотрено и абз. 2 ст. 12 ГК РФ. Но здесь следует отметить, что признание права в судебном порядке осуществляется в исковом производстве, основной чертой которого является наличие спора о праве. На стадии от подачи необходимых документов в Департамент до признания военнослужащего нуждающимся в жилых помещениях жилищные отношения между военнослужащим и государством в соответствии со ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", гарантирующей предоставление жилья названной категории граждан, еще не наступили. Поэтому субъективное право на обеспечение жилой площадью у военнослужащего возникает с момента принятия его компетентным органом (ДЖО МО Российской Федерации) на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении; с момента вступления в силу такого решения военнослужащий наделяется особым статусом и вправе рассчитывать на получение в будущем жилого помещения. Следовательно, на стадии постановки граждан на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях отсутствует спор о праве на жилое помещение, поскольку жилищные правоотношения еще не возникли, а значит, данные отношения носят публичный характер. Исходя из изложенного решения компетентных органов об отказе в принятии на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях могут быть оспорены в порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК РФ (см. ответ на вопрос 13 Обзора законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за второй квартал 2005 года <16>). -------------------------------- <16> Утвержден Постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 10 августа 2005 г.

Обратите внимание, что в приведенном в Обзоре ответе говорится об оспаривании уже принятого по результатам рассмотрения документов претендента на жилищное обеспечение решения, т. е. оспаривание уже состоявшегося отказа в признании нуждающимся в жилых помещениях Верховный Суд Российской Федерации рекомендовал производить по правилам гл. 25 ГПК РФ. Полагаю, что данный ответ не применим к ситуации, когда компетентный орган просто уклоняется от принятия решения. Ведь, рассматривая заявление об оспаривании отказа в постановке на учет, суд проверяет правильность действий чиновников, учитывая нормы жилищного законодательства. При рассмотрении же длительного бездействия и непринятия решения вообще в порядке гл. 25 ГПК РФ суд вообще не вторгается в жилищные правоотношения сторон спора. Немного отвлекаясь от темы предоставления жилья по договору социального найма и затронув точно такие же проблемы обеспечения военнослужащих служебными жилыми помещениями, следует отметить, что методом бездействия, непринятия решений Департамент однозначно нарушает именно жилищные права. Поясним подробнее. Действительно, хотя ЖК РФ и не предусматривает очередь на получение жилых помещений специализированного жилищного фонда, но исходя из извечного дефицита служебных жилых помещений в распоряжении военного ведомства и принципов равенства участников жилищных отношений (ст. 1 ЖК РФ) в Вооруженных Силах Российской Федерации предусмотрена очередность получения служебного жилья <17>. А если принять во внимание, что служебные жилые помещения должны предоставляться военнослужащим не позднее трехмесячного срока со дня прибытия на новое место военной службы (абз. 2 п. 1 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих"), то почти любая задержка Департамента влечет невыполнение указанной нормы Закона и соответственно, нарушение именно жилищных прав военнослужащих. -------------------------------- <17> См. приложение N 2 к Приказу Министра обороны Российской Федерации от 30 сентября 2010 г. N 1280 "О предоставлении военнослужащим Вооруженных Сил Российской Федерации жилых помещений по договору социального найма и служебных жилых помещений".

Таким образом, по мнению автора, жилищные правоотношения между военнослужащим и государством в лице федерального органа исполнительной власти, в котором предусмотрено прохождение военной службы, могут возникать ранее принятия таких военнослужащих на учет в качестве нуждающихся в получении жилья. В отличие от общей категории граждан Российской Федерации, которые вправе претендовать на получение жилья от государства лишь при выполнении условия о низком уровне своего достатка, т. е. в виде исключения, у военнослужащих право на обеспечение жильем должно презюмироваться, пока не будут установлены обеспеченность их другим жильем или иные обстоятельства, препятствующие их жилищному обеспечению. Следовательно, жилищные права военнослужащих при их нарушении органами военного управления могут быть защищены судом в исковом порядке, в том числе и до принятия решения компетентным органом о признании их нуждающимися в жилых помещениях. Из п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 2 июля 2009 г. N 14 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации" следует, что дела по жилищным спорам рассматриваются в судах на основании исковых заявлений (заявлений) заинтересованных лиц. Причем практика рассмотрения исковых заявлений о признании жилищного права при взаимоотношениях заявителей с органами государственной власти существует и в настоящее время <18>. Так, например, совсем недавно, в сентябре 2011 г., Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в надзорном порядке было рассмотрено дело по иску гражданина П. к Министерству социальной защиты населения Рязанской области о признании права на предоставление мер социальной поддержки по обеспечению за счет средств федерального бюджета жильем вне очереди. Все суды, включая и суд надзорной инстанции, не усмотрели процессуальных нарушений в результате рассмотрения данного спора в исковом порядке <19>. В исковом порядке были рассмотрены дела о признании нуждающимися в содействии г. Москвы в приобретении жилых помещений в рамках городских жилищных программ <20>. -------------------------------- <18> Сам автор не понимает, почему, например, заявление об увольнении сотрудника полиции со службы должно быть оформлено в виде искового заявления (как спор о восстановлении на службе), а заявление об увольнении военнослужащего с военной службы должно быть рассмотрено в порядке гл. 25 ГПК РФ как оспаривание незаконного приказа об увольнении. <19> Определение Верховного Суда Российской Федерации от 9 сентября 2011 г. N 6-В11-5. <20> Определение Верховного Суда Российской Федерации от 15 марта 2011 г. N 5-В10-102.

Рассматривая право на обеспечение жильем от государства как частный случай права социального обеспечения, следует отметить, что практически все дела о признании права на получение мер социальной поддержки рассматриваются судами в исковом порядке. Причем исковой порядок рассмотрения данных споров применяется и в отношении заявителей из числа государственных служащих или лиц, которым право на получение мер социальной поддержки гарантировано специальным законом об их статусе. Более того, исковой порядок рассмотрения споров применяется районными (городскими) судами даже в тех случаях, когда сам факт наличия у лица субъективного права не является установленным. Так, представляется интересным вывод Верховного Суда Российской Федерации в деле о признании за гражданином права на получение звания "Ветеран труда", рассмотренном также в исковом порядке <21>. -------------------------------- <21> Определение Верховного Суда Российской Федерации от 19 ноября 2010 г. N 3-В10-9.

В системе военных судов практически все дела по заявлениям военнослужащих (даже по спорам на конкретное жилое помещение) рассматриваются в порядке гл. 25 ГПК РФ, однако и в ходе указанного судопроизводства имели место случаи признания военнослужащих нуждающимися в жилых помещениях. Например, в Определении Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 20 сентября 2011 г. N 212-В11-7 содержится следующая формулировка: "Вывод суда о наличии у К. права на получение жилого помещения по избранному месту постоянного жительства в порядке, предусмотренном пунктом 14 статьи 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", является по существу верным" <22>. По другому делу Военная коллегия установила, что военнослужащий К., который на момент увольнения его с военной службы нуждающимся в жилом помещении для постоянного проживания признан не был и на учете нуждающихся не состоял, обратился в жилищную комиссию с рапортом о признании его нуждающимся в жилом помещении. При рассмотрении заявления К. об оспаривания приказа о его увольнении суды нижестоящих инстанций не выяснили принятое жилищной комиссией по данному рапорту решение, что послужило основанием для отмены Военной коллегией Верховного Суда Российской Федерации состоявшихся по данному делу судебных постановлений и направления дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции <23>. Вот такая формулировка содержится в Определении Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 16 июня 2009 г. N 6н-201/08: "Суд признал незаконным бездействие начальника института по разрешению рапорта К. от 3 марта 2006 года о признании его нуждающимся в получении жилого помещения во внеочередном порядке и обязал начальника института включить установленным порядком К. в списки военнослужащих института, нуждающихся в получении жилого помещения вне очереди" <24>. -------------------------------- <22> URL: http:// www. consultant. ru/ online/ base/?req=doc; base=ARB; n=224534. <23> Определение Верховного Суда Российской Федерации от 1 марта 2011 г. N 201-В10-35. <24> URL: http:// voensud. ru/ judgments-f14/ uvolnenie - bez - obsledovaniya - vvk - t1140.html.

Анализ приведенных выше судебных постановлений Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации позволяет прийти к выводу о том, что при рассмотрении споров и в порядке гл. 25 ГПК РФ военные суды рассматривали вопросы о праве военнослужащих быть признанными нуждающимися в жилых помещениях и устанавливали обязанность воинских должностных лиц и их органов управления наделять таких военнослужащих статусом нуждающихся в жилых помещениях. В порядке гл. 25 ГПК РФ рассматривают военно-судебные органы и споры по делам о праве на получение военнослужащими конкретного жилого помещения, где имеется спор о жилищном праве, которые Верховный Суд Российской Федерации рекомендовал рассматривать в порядке искового производства. В этом плане весьма интересным представляется дело по заявлению подполковника Я. об оспаривании действий руководителя Департамента, связанных с отказом в согласии на распределение ему и его сыну жилого помещения. Суды первой и второй инстанций отказали заявителю в удовлетворении его требования. Военная коллегия Верховного Суда Российской Федерации состоявшиеся по делу судебные постановления отменила и приняла новое Определение, которым признала незаконным решение заместителя руководителя Департамента об отказе в согласовании распределенной подполковнику Я. квартиры и об отзыве документов на данную квартиру. При этом Военная коллегия не пошла далее и не обязала должностных лиц Департамента провести согласование документов Я. для получения им указанной квартиры. Вместе с тем в самом тексте Определения Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации признается правомерным требование Я. о признании нуждающимся в жилом помещении его и его сына <25>. -------------------------------- <25> Определение Верховного Суда Российской Федерации от 15 марта 2012 г. N 201-В11-65.

Как уже было указано в настоящей статье, при длительном незаконном бездействии Департамента и непринятии им любого решения по жилищному вопросу конкретного военнослужащего последний не имеет возможности вынести на рассмотрение суда свой жилищный спор. Указанная ситуация может привести как к нарушению жилищных прав такого военнослужащего, так и к нарушению его права на труд посредством прохождения военной службы до обеспечения его жилым помещением. Пока Департамент будет по полгода и более рассматривать документы о признании военнослужащих нуждающимися в жилье, командование, считая таких военнослужащих не нуждающимися в жилых помещениях, вполне успеет уволить их с военной службы. Поэтому в целях реализации конституционных принципов доступа к правосудию (ст. 46 Конституции Российской Федерации) и возмещения вреда от незаконного бездействия государственных органов (ст. 53 Конституции Российской Федерации) представляется логичным и целесообразным вернуться к практике рассмотрения судебных споров, в соответствии с которой отсутствие ответа на рапорт (заявление) военнослужащего приравнивается к отказу. В Обзоре судебной практики рассмотрения гражданских дел по искам и жалобам военнослужащих на действия и решения органов военного управления и воинских должностных лиц за 2000 год приводится именно такая логика высшей судебной инстанции: "Осипенко обратился в суд с жалобой, в которой просил признать незаконным отказ начальника высшего военного учебного заведения представить его к досрочному увольнению с военной службы в связи с существенными и систематическими нарушениями в отношении его условий контракта. Гарнизонный военный суд удовлетворил жалобу частично и, не рассматривая по существу обоснованность требований заявителя об увольнении, обязал соответствующего начальника повторно рассмотреть рапорт Осипенко. По мнению суда, заявитель преждевременно пришел к выводу об отказе в удовлетворении рапорта, поскольку на момент подачи жалобы ответ от командования он не получил. В материалах дела имелись достаточные доказательства того, что начальник университета в установленный законом срок ответ заявителю на его рапорт не дал. Это правильно было расценено военнослужащим как отказ в удовлетворении его рапорта, что, в соответствии со ст. 239.5 ГПК РСФСР, позволяло обжаловать в суд не только действия, выразившиеся в игнорировании его обращения, но и фактический отказ в увольнении с военной службы. Дело в этой части направлено в гарнизонный военный суд на новое рассмотрение для разрешения по существу вопроса об обоснованности требований Осипенко о досрочном увольнении с военной службы" <26>. -------------------------------- <26> Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2001. N 11.

Вполне возможно, что задержка в принятии решения со стороны Департамента в ряде случаев вызвана длительностью получения последним информации из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП) о правах военнослужащих на жилые помещения со всех регионов Российской Федерации. Если запрос о получении такой информации обрабатывается всеми территориальными управлениями Росреестра России более месяца, то Департамент нарушает право каждого заявителя-военнослужащего. Однако, во-первых, такая задержка не должна быть столь длительной (по четыре и более месяца, как нередко случается на практике). Во-вторых, ненадлежащая организация работы одного государственного органа, влияющая на нарушение сроков принятия решения другого государственного органа, не должна влечь в конечном итоге отказ в восстановлении нарушенных прав граждан в полном объеме, как то указано в законе. Поэтому для устранения нарушений прав граждан необходимо вводить в действие механизмы ускорения получения данной информации, налаживать электронный документооборот между ведомствами и жесткий контроль сроков рассмотрения документов и принятия решений, а не перекладывать проблемы обеспечения жильем военнослужащих на них же самих, отнимая у них возможность полного восстановления нарушенных прав в судебном порядке. Ведь именно государство гарантировало военнослужащим получение жилья, а не конкретный Департамент жилищного обеспечения Министерства обороны Российской Федерации или Росреестр России, чья ненадлежащая работа негативно влияет на реализацию жилищных прав военнослужащих. Подводя итог, полагаю целесообразным пересмотреть существующую в настоящее время судебную практику военных судов об отказе в рассмотрении требований военнослужащих о признании их нуждающимися в жилых помещениях. Считаю, что указанные требования военнослужащих должны рассматриваться либо по правилам искового производства, либо в порядке гл. 25 ГПК РФ, где непринятие решения компетентными органами в установленный законом срок приравнивается к отказу указанного органа в признании гражданина нуждающимся в жилых помещениях.

------------------------------------------------------------------

Название документа