Жилищное обеспечение с превышением нормы предоставления площади жилого помещения: проблемы нормативного регулирования

(Гайдин Д. Ю.) ("Право в Вооруженных Силах", 2012, N 7) Текст документа

ЖИЛИЩНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ С ПРЕВЫШЕНИЕМ НОРМЫ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ПЛОЩАДИ ЖИЛОГО ПОМЕЩЕНИЯ: ПРОБЛЕМЫ НОРМАТИВНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Д. Ю. ГАЙДИН

Гайдин Д. Ю., юрисконсульт подразделения воинской части, капитан юстиции.

В статье анализируется п. 16 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих". Выявляются правовые коллизии в юридических нормах, устанавливающих право на обеспечение жилыми помещениями общей площадью, превышающей норму предоставления, а также предлагаются меры по их преодолению.

Ключевые слова: военнослужащие, лица, уволенные с военной службы, обеспечение жильем, норма предоставления площади жилого помещения, законодательство, коллизии, юридическая техника.

The question of possibility of housing providing the military men with excess the norm of granting area of premises D. U. Gaydin

The item 16 of clause 15 federal law "Military men's status" is analyzed in article. Legal clashes are revealed in the law of housing maintenance with excess the norm of granting area of premises and measures of their overcome are offered.

Key words: military men, military retiree, housing maintenance, the norm of granting area of premises, legislation, clash, legal technique.

Проблема, поставленная в заголовке настоящей статьи, неоднократно была предметом изучения как на уровне научного сообщества, так и на уровне органов государственной власти <1>. Вступившая в силу с декабря 2008 г. ст. 15.1 Федерального закона от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" поставила процесс жилищного обеспечения военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, в жесткие рамки единой нормы предоставления площади жилого помещения по договору социального найма или в собственность бесплатно в размере 18 квадратных метров общей площади жилого помещения на одного человека. До указанных поправок соответствующими ведомствами использовались дифференцированные нормы предоставления, установленные органами местного самоуправления в соответствии со ст. 50 Жилищного кодекса Российской Федерации (ЖК РФ). -------------------------------- <1> См., например: Воробьев А. А., Глухов Е. А. Продажа дополнительных метров военнослужащим: плюсы и минусы // Право в Вооруженных Силах. 2012. N 1.

При непосредственном обеспечении жилыми помещениями нередко возникает вопрос: что делать с жильем, общая площадь которого не позволяет предоставлять его нуждающимся военнослужащим и уволенным с военной службы гражданам в связи с превышением норм предоставления? Особенно актуальным этот вопрос стал тогда, когда руководство страны определило сроки полного жилищного обеспечения военнослужащих и выделило на эти цели значительные денежные средства. Одним из способов, позволяющих своевременно освоить бюджетные ассигнования и уложиться в установленные сроки, является приобретение готовых жилых помещений на так называемом вторичном рынке. Однако рынок не всегда удовлетворяет спрос на квартиры, размер которых варьируется в пределах нормы предоставления. Связано это, по мнению автора, прежде всего с тем, что из года в год в России растет уровень жилищной обеспеченности граждан. По данным статистики <2>, общая площадь жилых помещений, приходящаяся в среднем на одного жителя, составляла: -------------------------------- <2> URL: http:// www. gks. ru/ free_doc/ new_site/ population/ jil-f/ jkh39.htm.

- в 2007 г. - 21,5 квадратного метра; - в 2008 г. - 22,0 квадратного метра; - в 2009 г. - 22,4 квадратного метра; - в 2010 г. - 22,6 квадратного метра. При этом федеральный стандарт социальной нормы площади жилого помещения, которому соответствует установленная ст. 15.1 Федерального закона "О статусе военнослужащих" норма предоставления, с 2005 г. остается неизменным и составляет 18 квадратных метров общей площади. Естественно, жилищно-строительная отрасль стремится к повышению уровня обеспеченности граждан и с каждым годом возводит многоквартирные дома большей площадью. Также и ведомственное жилищное строительство, использующее общегражданские проекты, не всегда обеспечивает военные организации квартирами, приемлемыми для предоставления очередникам по их метражу. Более того, нередко встречающийся отказ военнослужащих и лиц, уволенных с военной службы, от предлагаемого жилья сделал невостребованными многие жилые помещения. Таким образом, у Минобороны России и других федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, появилось много пустующих квартир, тогда как по-прежнему сохраняется очередь нуждающихся и "поджимают" сроки обеспечения. В таких условиях и встал на повестку дня вопрос нормативного урегулирования порядка предоставления жилых помещений, площадь которых превышает установленные нормы. Следует отметить, что в сложившейся проблемной ситуации судебной системой была выработана правовая позиция, обосновывающая выделение военнослужащим и гражданам, уволенным с военной службы, жилых помещений с превышением нормы предоставления. В Обзоре судебной практики рассмотрения военными судами гражданских дел за первое полугодие 2011 г. 3-го окружного военного суда <3> указывается, что вопросы, связанные с обеспечением военнослужащих жильем, вызывают наибольшие затруднения и обусловлены не только недостаточностью и неконкретностью нормативно-правовой базы, но и изменениями в порядке обеспечения военнослужащих жилыми помещениями в связи с принятием ст. 15.1 Федерального закона "О статусе военнослужащих". Разбирая конкретные дела по заявлениям граждан, суд указал, что в соответствии со ст. 2 Конституции Российской Федерации человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. В соответствии со ст. 40 Конституции Российской Федерации право на жилище является неотъемлемым и одним из важнейших прав гражданина. Согласно п. 3 ст. 3 Федерального закона "О статусе военнослужащих" социальная защита военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей является функцией государства и предусматривает реализацию их прав, социальных гарантий и компенсаций органами государственной власти, органами военного управления и органами местного самоуправления. -------------------------------- <3> URL: http:// ovs3.msk. sudrf. ru/ modules. php? name= docum_sud&id;=67.

По одному из рассмотренных дел указывается, что при выделении в порядке очередности офицеру запаса Б. жилого помещения, общая площадь которого на 6,82 квадратного метра больше нормы предоставления, права иных военнослужащих на жилье нарушены не были. Иные военнослужащие на оспариваемое жилое помещение не претендовали, а конструктивные особенности дома не давали возможности предоставить Б. жилое помещение меньшей площади. Таким образом, выделение заявителю квартиры отвечало целям обеспечения его как военнослужащего жилым помещением для постоянного проживания, а установленное превышение нормы предоставления жилого помещения следовало признать допустимым и незначительным. По другому делу превышение нормы предоставления на 1,2 квадратного метра, допущенное жилищной комиссией войсковой части при распределении жилья военнослужащей С., является незначительным и явно несоразмерным как степени нарушения ее права на жилище в случае неоправданно длительной задержки в реализации этого права, так и объему неблагоприятных для государства последствий такой задержки, вызванных необходимостью удержания ее на военной службе в связи с необеспеченностью жильем. Однако в Российской Федерации право не является прецедентным, поэтому объективно имелась необходимость законодательного закрепления возможности получения жилья с превышением нормы предоставления. Федеральным законом от 12 декабря 2011 г. N 427-ФЗ ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" была дополнена новым пунктом - п. 16, устанавливающим указанную выше возможность. Однако именно эта норма Закона породила целый ряд коллизий, создающих проблемы реализации права военнослужащих на обеспечение жилыми помещениями. Начать следует с выяснения причины, побудившей федерального законодателя внести указанные изменения. Причина эта, говоря простым языком, кроется в наличии очередников и наличии жилых помещений, которые этим очередникам не могут быть предоставлены. Однако о каких очередниках идет в данном случае речь? Безусловно, о тех, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями для постоянного проживания. В самом п. 16 указано, что устанавливаемая норма распространяется на военнослужащих и уволенных с военной службы после 1 января 2005 г. граждан, признанных в установленном порядке нуждающимися в улучшении жилищных условий. Вот тут и обнаруживается недостаток. Дело в том, что нуждающимися в улучшении жилищных условий (здесь и далее выделено мной. - Автор) граждане признавались до 1 января 2005 г. в соответствии с Жилищным кодексом РСФСР. После указанной даты в соответствии с гл. 7 ЖК РФ граждане признаются нуждающимися в жилых помещениях. Таким образом, формально под действие п. 16 не подпадают военнослужащие, принятые на учет нуждающихся по месту службы после 1 января 2005 г. В связи с изложенным автор полагает необходимым внести соответствующие изменения в п. 16 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", поменяв формулировку первого абзаца. Далее следует обратить внимание на то, что указанная в п. 16 категория лиц при желании может приобрести либо получить жилые помещения общей площадью, превышающей норму предоставления площади жилого помещения, в собственность. Вместе с тем те очередники, речь о которых идет в абз. 1 п. 16, в соответствии с п. 3 ст. 49 ЖК РФ могут получить жилые помещения только по договорам социального найма. Согласно ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" в собственность жилые помещения предоставляются только военнослужащим-гражданам, обеспечиваемым на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями и признанным нуждающимися в жилых помещениях в соответствии со ст. 51 ЖК РФ, по достижении ими общей продолжительности военной службы 20 лет и более, а при увольнении с военной службы по достижении предельного возраста пребывания на военной службе, по состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями при общей продолжительности военной службы 10 лет и более. Правила признания нуждающимися в жилых помещениях военнослужащих - граждан Российской Федерации, обеспечиваемых на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями, утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июня 2011 г. N 512 "О порядке признания нуждающимися в жилых помещениях военнослужащих - граждан Российской Федерации, обеспечиваемых на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями, и предоставления им жилых помещений в собственность бесплатно". Таким образом, опять же формально, из-за различия понятий "нуждающиеся в жилых помещениях" и "нуждающиеся в улучшении жилищных условий" внутреннее противоречие абз. 1 п. 16 полностью делает невозможным его реализацию. Но если не вдаваться в буквальный анализ юридической нормы, все равно установление положения о приобретении или получении жилого помещения в собственность еще более сужает круг лиц, которые могут воспользоваться возможностью получить квартиры с превышением нормы предоставления, так как в данном случае эта возможность распространяется на тех, кого признали нуждающимися после 15 июля 2011 г. (дата вступления в силу указанного Постановления Правительства Российской Федерации). В то же время позиция законодателя вполне понятна, так как получение жилья с превышением нормы предоставления не может быть бесплатным. В соответствии с п. 16 жилые помещения могут быть получены за счет оплаты из собственных средств дополнительной общей площади жилого помещения, превышающей установленную норму предоставления площади жилого помещения. Поэтому оплаченные (читай - купленные) квадратные метры могут быть переданы исключительно в собственность, а не в наем, пусть даже бессрочный (социальный), так как по социальному найму согласно ст. 60 ЖК РФ жилое помещение передается во владение и пользование без права распоряжения им. Однако прецедент установления возможности частичной покупки квартиры по социальному найму уже имеется. Опережая федерального законодателя и подзаконное нормативное регулирование <4>, Министр обороны Российской Федерации издал Приказ от 22 августа 2011 г. N 1450дсп "Об утверждении Порядка взаимодействия органов военного управления при предоставлении военнослужащему жилого помещения общей площадью, превышающей установленные статьей 15.1 Федерального закона от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" нормы предоставления жилого помещения, и компенсации военнослужащим за счет собственных средств затрат федерального бюджета при предоставлении жилого помещения, превышающего нормы предоставления жилого помещения" <5>. В соответствии с данным Приказом предоставление жилого помещения общей площадью сверх установленной нормы осуществляется с обязательным условием заключения с военнослужащим договора социального найма жилого помещения или принятия решения о предоставлении жилого помещения в собственность бесплатно. После проверки необходимых документов и подтверждения факта поступления суммы компенсации затрат федерального бюджета Департамент жилищного обеспечения Министерства обороны Российской Федерации, специализированные организации Министерства обороны Российской Федерации заключают с военнослужащим договор социального найма жилого помещения в соответствии с Приказом Министра обороны Российской Федерации от 30 сентября 2010 г. N 1280 "О предоставлении военнослужащим Вооруженных Сил Российской Федерации жилых помещений по договорам социального найма и служебных жилых помещений" или принимают решение о предоставлении жилого помещения в собственность бесплатно в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июня 2011 г. N 512. Таким образом, Минобороны России были санкционированы случаи, до сих пор не известные юридической науке и практике и не укладывающиеся в рамки гражданского законодательства, - единовременная плата за часть жилого помещения, предоставляемого по договору социального найма. Думается, что указанный Приказ объясняется крайне безвыходным положением военного ведомства, однако в настоящее время необходимо заменить его новым нормативным правовым актом. -------------------------------- <4> Воробьев А. А., Глухов Е. А. Указ. соч. <5> URL: http:// www. voennoepravo. ru/ phpbb/ viewtopic. php? t= 17381.

Автору видится следующий путь преодоления сложившейся коллизии: для этого достаточно внести изменения в абз. 3 п. 1 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", дополнив последнее предложение словами: "в том числе в собственность бесплатно". Получится, что военнослужащие, заключившие контракт до 1 января 1998 г., обеспечиваются жильем на общих основаниях, т. е. согласно жилищному законодательству по социальному найму, а также в собственность. Такая формулировка открывает возможность для выдачи очередникам, принятым в военных организациях на учет нуждающихся в жилых помещениях (улучшении жилищных условий), квартир с превышением нормы предоставления за счет оплаты ими дополнительной площади. Другой предусмотренный п. 16 способ получения жилья с превышением нормы предоставления заключается в единовременной денежной выплате, предоставляемой военнослужащим-гражданам из федерального бюджета на приобретение жилого помещения, общая площадь которого соответствует установленной норме предоставления площади жилого помещения. Смысл этого способа заключается в том, что указанная выплата заменяет выдачу готового жилого помещения в натуре и рассчитывается исходя из установленных норм предоставления. По замыслу законодателя, используя только выплату или добавляя к ней свои собственные денежные средства, военнослужащий сможет приобрести жилое помещение в таком размере, который он посчитает нужным, т. е. сможет удовлетворить свое желание приобрести жилое помещение общей площадью, превышающей норму предоставления. Именно данным способом могут воспользоваться очередники на социальное жилье. Размер единовременной денежной выплаты должно определить Правительство Российской Федерации. Автор полагает крайне важным ответственно подойти к расчету размера выплаты с точки зрения его соответствия реальной среднерыночной стоимости недвижимости. При применении в расчетах норматива стоимости одного квадратного метра общей площади жилья по Российской Федерации, определяемого Минрегионом России, считаем необходимым также использовать поправочные коэффициенты с учетом количества членов семьи, а также с учетом населенного пункта, где будет приобретаться жилое помещение, как это установлено, например, в Постановлении Правительства Российской Федерации от 27 января 2009 г. N 63 "О предоставлении федеральным государственным гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилого помещения" <6>. В противном случае единовременная денежная выплата будет поставлена на уровень государственного жилищного сертификата, реализация которого не позволяет приобрести жилое помещение не то что с превышением нормы предоставления, но и по минимальному ее пределу. -------------------------------- <6> В соответствии с п. 4 указанного Постановления Минздравсоцразвития России утверждает ежегодно, до 1 февраля, поправочный коэффициент размера средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилья с учетом места прохождения федеральным государственным гражданским служащим государственной гражданской службы Российской Федерации. Приказом Минздравсоцразвития России от 10 апреля 2012 г. N 324н на 2012 г. установлены новые поправочные коэффициенты. В большинстве субъектов Российской Федерации величина поправочных коэффициентов увеличена: например в Москве с 1,99 до 2,25, в Санкт-Петербурге - с 1,96 до 2,04.

Последнее, на что хотелось бы обратить внимание, это на еще одно внутреннее противоречие п. 16 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих". В соответствии с его абз. 1 могут приобрести либо получить жилые помещения общей площадью, превышающей норму предоставления, военнослужащие и уволенные с военной службы после 1 января 2005 г. граждане. Однако абз. 2 и 3 предусматривают предоставление единовременной денежной выплаты и оплату дополнительной общей площади жилого помещения только военнослужащими. Установленное ограничение на получение выплаты и на оплату дополнительной площади для граждан, уволенных с военной службы, но состоящих на жилищном учете по месту прохождения военной службы, противоречит смыслу и духу закона. Имея и официально декларируя намерение ускорить жилищное обеспечение уволенных граждан, которые, используя предусмотренную п. 13 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" норму, состоят в списках очередников, законодатель почему-то механизм реализации права на получение жилья сверх нормы предоставления на них не распространил. Разумного объяснения этому не находится. Исходя из изложенного, автор считает, что содержательное построение п. 16 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" выполнено без соблюдения таких принципов и правил юридической техники, как полнота, рациональность, обоснованность, эффективность, стабильность, реальность и оптимальность <7>. Таким образом, отраженная в указанном пункте юридическая конструкция наглядно показывает, насколько важным является научный подход в законотворческой деятельности. -------------------------------- <7> Кашанина Т. В. Юридическая техника: Учебник. 2-е изд., пересмотренное. М., 2011. С. 170 - 177.

------------------------------------------------------------------

Название документа