Личное поручительство как средство минимизации кадровых ошибок

(Корякин В. М.) («Право в Вооруженных Силах», 2012, N 7) Текст документа

ЛИЧНОЕ ПОРУЧИТЕЛЬСТВО КАК СРЕДСТВО МИНИМИЗАЦИИ КАДРОВЫХ ОШИБОК

В. М. КОРЯКИН

Корякин В. М., доктор юридических наук.

Статья посвящена рассмотрению понятия «кадровая ошибка» и анализу правовых средств предупреждения кадровых ошибок. В качестве основного средства их профилактики рассматривается институт личного поручительства.

Ключевые слова: кадровая ошибка, поручительство, коррупция, профилактика коррупции, назначение на воинские должности.

Personal surety as a means of minimizing human error V. M. Koryakin

The article is devoted to the concept of «human resources» bug and analysis of legal means to prevent them. As the main means of prevention of human errors is considered the Institute of personal guarantees.

Key words: personnel error, bail, the corruption, prevention of corruption, the appointment of military posts.

Согласно официально опубликованным данным в 2011 г. Генеральная прокуратура Российской Федерации выявила в Вооруженных Силах Российской Федерации и других воинских формированиях 11153 факта коррупции, возбуждено 1170 уголовных дел. Всего в прошлом году за совершение преступлений коррупционной направленности осуждены 743 лица, из которых 493 — офицеры, в том числе девять генералов и адмиралов. Проверками выявлено 11153 нарушения закона коррупционной направленности, за совершение которых к дисциплинарной ответственности привлечены 1696 должностных лиц. Кроме того, по материалам военной прокуратуры возбуждено 1170 уголовных дел. При этом возросло число выявленных фактов получения взяток — 222 (в 2010 г. — 219) и преступлений, связанных с корыстным превышением должностных полномочий, — 210 (181). Количество коррупционных преступлений, совершенных офицерами, сократилось на 31,4% — с 1713 случаев в 2010 г. до 1175 в 2011 г., к уголовной ответственности привлечены 574 военнослужащих указанной категории (-16,9%). Это во многом обусловлено сокращением численности офицерского состава, организационно-штатными мероприятиями в Вооруженных Силах Российской Федерации. В условиях перевода значительного количества воинских должностей в категории замещаемых гражданским персоналом отмечается увеличение на 8,4% (490 фактов) числа коррупционных деяний, совершенных лицами гражданского персонала Вооруженных Сил. Сохраняется негативная тенденция роста (на 12,8%) коррупционных преступлений в военных комиссариатах — 211 случаев <1>. ——————————— <1> Военно-промышленный курьер. 2012. N 17.

В многочисленных публикациях, посвященных анализу причин и условий, способствующих сохранению высокого уровня коррупционных преступлений в военной организации государства, не всегда обращается внимание на такую серьезную причину данного явления, как упущения и издержки в деятельности кадровых органов при подборе и назначении военнослужащих на воинские должности с высокими коррупционными рисками <2>. ——————————— <2> Коррупционный риск — это вероятность совершения воинским должностным лицом коррупционных правонарушений, связанных с его должностным положением; размеры возможного причинения в связи с этим ущерба личности, обществу и государству.

Из анализа приведенной выше статистики коррупционной преступности в Вооруженных Силах Российской Федерации можно сделать вывод, что каждое такое преступление следует рассматривать как серьезную кадровую ошибку, совершенную в свое время как соответствующим командиром (начальником), подобравшим и одобрившим кандидатуру для назначения на должность, так и кадровым органом, оформившим необходимые для этого документы, а также должностным лицом, издавшим приказ о назначении данного военнослужащего на соответствующую должность. Исходя из этимологического смысла понятия «ошибка» <3> под кадровой ошибкой в рассматриваемом случае мы предлагаем понимать ситуацию, когда после назначения на воинскую должность выясняется, что лицо, назначенное на данную должность, по своим профессиональным качествам и уровню подготовки не отвечает квалификационным требованиям, предусмотренным для данной должности, либо по своим моральным и деловым качествам не способно эффективно исполнять должностные обязанности, либо совершает правонарушения, несовместимые с пребыванием в данной должности. ——————————— <3> Ошибка — неправильность в действиях, мыслях (Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1986. С. 419).

Есть известная фраза: «За ошибки нужно платить». По сложившейся практике сегодня ответственность за кадровую ошибку несет главным образом сам «неудавшийся назначенец»: он либо освобождается от оказавшейся для него непосильной должности и перемещается на иной участок работы (службы), либо вовсе увольняется с военной службы, либо привлекается к установленным видам юридической ответственности, в том числе к уголовной. Те же лица, которые в свое время продвигали данного военнослужащего по службе, рекомендовали его к назначению, правдами и неправдами делали ему протекцию <4>, как правило, остаются в стороне и не несут какой-либо ответственности за свои ошибочные, как оказалось, действия. Такая безнаказанность становится предпосылкой для тиражирования кадровых ошибок в Вооруженных Силах Российской Федерации, создает условия для того, чтобы к исправлению этих ошибок подключались органы военной прокуратуры и военно-следственные органы. ——————————— <4> Протекция — покровительство кому-нибудь в устройстве на работу, в продвижении по службе и т. п. (Ожегов С. И. Указ. соч. С. 541).

Приведем характерный пример. В феврале 2011 г. приговором военного суда к семи годам лишения свободы осужден бывший начальник Главного управления воспитательной работы Вооруженных Сил Российской Федерации генерал-лейтенант А. А. Башлаков. Судом доказана вина данного высшего офицера в получении взятки в размере 700 тыс. руб. в период прохождения им военной службы в предыдущей воинской должности начальника космодрома Плесецк в 2003 — 2007 гг. Получается, что на должность «главного воспитателя» Вооруженных Сил летом 2007 г. был назначен человек, «отягощенный» преступной деятельностью на момент издания Указа Президента Российской Федерации о его назначении. Очень трудно представить, что никто: ни соответствующие командиры (начальники), ни правоохранительные органы, ни спецслужбы, ни Управление Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров — не ведали о совершенных данным генералом преступлениях; более того, указанные лица и органы сочли именно его, занимавшего на тот момент сугубо командную, техническую должность, наиболее подходящей кандидатурой для постановки во главе воспитательного главка Вооруженных Сил. Судя по всему, никто не понес какой-либо ответственности за данную вопиющую кадровую ошибку. Изложенные обстоятельства актуализируют необходимость поиска путей повышения ответственности должностных лиц за кадровые назначения. Одним из таких средств могло бы стать личное поручительство. Слово «поручительство» происходит от слова «ручаться», т. е. принимать на себя ответственность за кого-нибудь, за что-нибудь <5>. ——————————— <5> Ожегов С. И. Указ. соч. С. 598.

Институт поручительства известен гражданскому и уголовно-процессуальному праву. В гражданском праве поручительство выступает в качестве одного из способов обеспечения обязательств. По договору поручительства поручитель обязуется перед кредитором другого лица отвечать за исполнение последним его обязательства полностью или в части. Договор поручительства порождает личное обязательство лица, за счет имущества которого, наряду с имуществом должника, могут быть удовлетворены требования кредитора при нарушении должником обеспечиваемого обязательства. Эффективность поручительства зависит от личных качеств поручителя и его имущественного положения. В гражданском правоотношении поручительства участвуют три лица: должник по основному обязательству, его кредитор и третье лицо — поручитель, который принимает на себя обязательство нести имущественную ответственность перед кредитором в случае, если основной должник не выполнит или ненадлежащим образом выполнит свое обязательство. Вместе с тем договор поручительства представляет собой двустороннюю сделку, сторонами которой выступают кредитор (веритель) по обеспечиваемому обязательству и поручитель. В уголовно-процессуальном праве личное поручительство является одной из мер пресечения и состоит в письменном обязательстве заслуживающего доверия лица о том, что оно ручается за выполнение подозреваемым или обвиняемым лицом обязательств являться в назначенный срок по вызовам дознавателя, следователя и судьи и что он иным путем не будет препятствовать производству по уголовному делу. Ответственность поручителя наступает в случае, если обвиняемый (подозреваемый) уклоняется от явки по вызову или ведет себя ненадлежащим образом. Она состоит в наложении на него судом денежного взыскания в размере до 10 тыс. руб. В гражданском праве поручительство носит имущественный характер, поэтому в качестве поручителя может выступать не любое лицо, а только то, которое располагает достаточными средствами для того, чтобы в случае несостоятельности основного должника нести имущественную ответственность вместо него. В уголовно-процессуальном праве поручительство носит личностный, неимущественный характер. В самой норме УПК РФ, регулирующей данную меру пресечения (ст. 103), фигурирует термин «доверие», означающий уверенность в чьей-нибудь добросовестности, искренности, в правильности чего-нибудь и основанное на этом отношение к кому-нибудь <6>. Поручителем в данном случае может выступать любое лицо, заслуживающее доверия как правоохранительных органов, так и самого подозреваемого (обвиняемого). ——————————— <6> Ожегов С. И. Указ. соч. С. 145.

В административном праве (в кадровой работе) поручительство также должно носить главным образом личностный, моральный характер. Первопроходцем во внедрении данной кадровой технологии в практику является МВД России. Здесь действует Приказ МВД России от 30 сентября 2010 г. N 700 «Об утверждении Порядка оформления личного поручительства в органах внутренних дел Российской Федерации и Категорий должностей, при назначении на которые оформляется личное поручительство». Согласно данному Приказу личное поручительство в органах внутренних дел Российской Федерации должно содержать рекомендацию с положительной характеристикой поручителя за гражданина Российской Федерации, рекомендуемого на службу в органы внутренних дел Российской Федерации. Целями оформления личного поручительства являются: 1) укрепление служебной дисциплины и законности среди сотрудников органов внутренних дел, предупреждение происшествий и правонарушений с их участием; 2) формирование высококвалифицированного управленческого звена кадров органов внутренних дел, снижение текучести кадров; 3) повышение ответственности руководителей и иных должностных лиц органов внутренних дел за принимаемые кадровые решения; 4) устранение коррупционных рисков и улучшение качества отбора кандидатов на службу в органы внутренних дел; 5) предотвращение возможности формирования коррупционных связей. Поручителями в органах внутренних дел могут выступать сотрудники, прослужившие в органах внутренних дел не менее пяти лет, не имеющие дисциплинарных взысканий, наложение которых осуществлено в письменной форме, не состоящие в близком родстве или свойстве (родители, супруги, братья, сестры, сыновья, дочери, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с рекомендуемыми ими лицами, занимающие равнозначные или вышестоящие должности по отношению к должностям, на которые планируется назначение рекомендуемых лиц. Поручительство представляется в ходе изучения кандидата на службу в органы внутренних дел или в период прохождения испытательного срока в случае его установления и приобщается к материалам изучения кандидата для поступления на службу в органы внутренних дел и впоследствии согласно резолюции должностного лица, которому оно адресовано, — к личному делу рекомендуемого лица. Поручительство адресуется должностному лицу, имеющему право приема на службу в органы внутренних дел рекомендуемого гражданина Российской Федерации. Оно оформляется в письменном виде в присутствии руководителя кадрового подразделения (помощника по кадрам) по месту прохождения службы поручителя, который визирует поручительство, удостоверяя подпись поручителя, а также указанную в поручительстве информацию о поручителе. В поручительстве указываются следующие сведения: — специальное звание, фамилия, имя, отчество, должность поручителя, стаж его службы в органах внутренних дел; — фамилия, имя, отчество рекомендуемого лица, сведения о совместной с ним службе (работе), продолжительности знакомства, его деловых, личных и нравственных качествах, профессиональных знаниях, умениях и навыках; — информация о соблюдении рекомендуемым лицом требований Конституции Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов, должностных обязанностей, дисциплины, норм морали и профессиональной этики; — сведения об отсутствии у рекомендуемого лица противоправных, личных корыстных интересов, коррупционных связей или отношений с преступной средой; — информация о согласии рекомендуемого лица с направлением поручительства в кадровое подразделение органа внутренних дел. Поручительство, согласно рассматриваемому Приказу МВД России, оформляется в отношении не всех граждан, поступающих на службу в органы внутренних дел, а только в отношении поступающих на должности, поименованные в приложении к данному Приказу. Такой подход представляется вполне разумным. Правда, на наш взгляд, более правильным и логичным было бы отнесение к таким должностям всех должностей, при назначении на которые граждане обязаны представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Тем самым был бы реализован принцип универсальности и унификации подходов к подбору кадров, а также были бы установлены повышенные требования к лицам, назначаемым на коррупционноемкие должности: помимо представления сведений о доходах им было бы вменено в обязанность представить письменное личное поручительство сотрудника, имеющего выслугу не менее пяти лет. Еще одним недостатком рассматриваемого Приказа МВД России от 30 сентября 2010 г. N 700 следует назвать тот факт, что в нем никаким образом не оговариваются меры ответственности поручителей за ненадлежащее исполнение служебных обязанностей лицами, которых они рекомендовали для службы в органах внутренних дел. По всей видимости, разработчики данного Приказа имели в виду некие меры моральной ответственности поручителя за рекомендуемого, которые нельзя урегулировать правом. Однако такой подход нельзя считать продуктивным. Отсутствие нормативно закрепленных мер ответственности поручителя за своего подопечного существенно снижает тот положительный потенциал, который несет в себе институт поручительства в кадровой работе. По нашему мнению, внедрение института личного поручительства в систему подбора и расстановки кадров в Вооруженных Силах Российской Федерации является одним из перспективных направлений оздоровления кадровой ситуации, предупреждения коррупционной преступности. Основой построения данной системы должны стать следующие принципиальные положения: а) личное поручительство является обязательным элементом назначения на должности военной службы, поименованные в Перечне, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. N 557 <7>, а также в Перечне, утвержденном Приказом Министра обороны Российской Федерации от 11 ноября 2011 г. N 2170дсп <8>; ——————————— <7> Указ Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. N 557 «Об утверждении Перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей». <8> Приказ Министра обороны Российской Федерации от 11 ноября 2011 г. N 2170дсп «О Перечне должностей военной службы в Министерстве обороны Российской Федерации, при назначении на которые граждане и при замещении которых военнослужащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей».

б) личное поручительство оформляется как при первичном поступлении на военную службу на указанные должности, так и при каждом последующем назначении на должности, поименованные в указанных выше Перечнях; в) число поручителей должно быть не менее одного, а при назначении на должности, для которых штатом предусмотрено воинское звание «полковник (капитан 1 ранга)» и выше, — не менее трех; г) поручителем может выступать военнослужащий, имеющий общую продолжительность военной службы не менее пяти лет, замещающий равнозначную или высшую воинскую должность по отношению к той, на которую рекомендуется кандидат; д) поручитель приглашается на заседания аттестационных комиссий, комиссий по урегулированию конфликта интересов, других совещательных и коллегиальных органов, а также на служебные совещания, на которых обсуждается служебная деятельность военнослужащего, в отношении которого давалось личное поручительство; е) при проведении разбирательства, служебной проверки по фактам совершения военнослужащим правонарушений к материалам разбирательства (проверки) в обязательном порядке приобщаются письменные объяснения его поручителя; ж) в случае если в течение трех лет с даты назначения на должность военнослужащий совершит коррупционное правонарушение, влекущее его досрочное увольнение с военной службы, то к лицу, давшему личное поручительство за данного военнослужащего, применяются меры ограничительного характера: в течение года такой поручитель не может быть назначен на высшую должность, в течение того же периода он не может быть представлен к присвоению очередного воинского звания <9>. ——————————— <9> Предложение об ограничении в присвоении очередного воинского звания может быть реализовано только в случае, если будет применена норма, предусмотренная п. 5 ст. 6 Федерального закона «О противодействии коррупции», согласно которой длительное, безупречное и эффективное исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему воинского звания.

Личное поручительство заключает в себе определенные факторы морально-личностного воздействия поручителя на военнослужащего, рекомендованного им к назначению на должность. Осознание рекомендованным военнослужащим и поручителем их взаимной зависимости от эффективности исполнения должностных обязанностей служит дополнительным стимулирующим фактором добросовестной службы рекомендованного лица. При практическом внедрении института личного поручительства в систему кадровой работы в Вооруженных Силах Российской Федерации следует иметь в виду и возможные негативные проявления. Так, например, введение чересчур строгих мер ответственности поручителя за служебную деятельность рекомендованного им военнослужащего может, с одной стороны, создать ситуацию, при которой военнослужащие будут правдами и неправдами уклоняться от выдачи рекомендаций, чтобы избежать возможной ответственности, а с другой стороны, может породить ситуацию круговой поруки, когда поручитель во избежание ответственности будет покрывать неблаговидные поступки своего подопечного. А круговая порука, как известно, является одной из причин возникновения коррупции в воинской среде. Другим возможным негативным последствием введения личного поручительства в систему кадровой работы может быть усиление проявлений кумовства, протекционизма, когда по службе официально будут продвигаться люди только по знакомству, «по блату». Да и сама выдача рекомендаций-ручательств может превратиться в своего рода коррупционный бизнес: хочешь получить рекомендацию для назначения на высшую должность — плати поручителю некую мзду. Могут появиться и своего рода расценки в зависимости от должностей, для назначения на которые выдаются рекомендации. Все это необходимо учитывать при разработке проектов нормативных актов о личном поручительстве. Важно помнить, что поручительство не должно стать определяющим фактором при решении кадровых вопросов и должно применяться совместно с иными кадровыми технологиями — конкурсным отбором, формированием кадрового резерва и др.

——————————————————————

Название документа

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *