Жилищные права участников накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих при их увольнении с военной службы и обязательства государства, или К чему взывал уволенный участник системы, обращаясь в Конституционный Суд Российской Федерации?

(Воробьев Е. Г.) ("Право в Вооруженных Силах", 2012, N 8) Текст документа

ЖИЛИЩНЫЕ ПРАВА УЧАСТНИКОВ НАКОПИТЕЛЬНО-ИПОТЕЧНОЙ СИСТЕМЫ ЖИЛИЩНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ ПРИ ИХ УВОЛЬНЕНИИ С ВОЕННОЙ СЛУЖБЫ И ОБЯЗАТЕЛЬСТВА ГОСУДАРСТВА, ИЛИ К ЧЕМУ ВЗЫВАЛ УВОЛЕННЫЙ УЧАСТНИК СИСТЕМЫ, ОБРАЩАЯСЬ В КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ?

Е. Г. ВОРОБЬЕВ

Воробьев Е. Г., кандидат юридических наук, доцент, полковник юстиции.

Правовое регулирование увольнения с военной службы участников накопительно-ипотечной системы не должно быть рассогласованным с механизмом исполнения государственного обязательства по их жилищному обеспечению.

Ключевые слова: увольнение с военной службы, жилищное обеспечение участников накопительно-ипотечной системы, социальные обязательства государства и гарантии военнослужащим, конституционное правосудие.

The housing rights of participants of accumulative mortgage system at their dismissal from military service and the obligation of the state... E. G. Vorobev

Legal regulation of dismissal from military service of participants of accumulative mortgage system shouldn't be uncoordinated to the mechanism of execution of the state obligation on their housing providing.

Key words: dismissal from military service, housing providing participants of accumulative and mortgage system, social obligations of the state and guarantee serviceman, constitutional justice.

"Конец - делу венец", - гласит народная мудрость, подразумевая, что в любом деле важным критерием эффективности всех затраченных усилий является их окончательный результат как своего рода награда за труды и старания. На протяжении почти двух десятилетий новейшей истории России уход значительной части профессионалов с военной службы нередко омрачался проблемой их жилищного обеспечения. И хотя подобный "венец" военной карьеры не радует ни самих военнослужащих, ни государство, с трудом справляющееся со своими обязанностями, в качестве компенсации такой нерасторопности в достойном вознаграждении в качестве высокой оценки социальной значимости ратного труда стал стойкий правовой иммунитет: военнослужащего, не имеющего постоянного жилья, нуждающегося в улучшении своих жилищных условий, без его согласия нельзя уволить до полного решения жилищной проблемы в той или иной форме. Данная формула социальной защиты увольняемых отражена в прямых правовых предписаниях военного законодательства (абз. 2, 3 п. 1 ст. 23 Федерального закона "О статусе военнослужащих" <1>, абз. 1 п. 17 ст. 34 Положения о порядке прохождения военной службы <2>) и подкреплена устоявшейся правоприменительной практикой судов общей юрисдикции и военных судов различных уровней <3>. -------------------------------- <1> Далее - Закон о статусе. <2> Далее - Положение о службе. Утверждено Указом Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 г. N 1237. <3> Требования военнослужащих, не обеспеченных жилыми помещениями по установленным нормам, которые настаивают на увольнении с военной службы, но не согласны на увольнение без обеспечения жильем, не подлежат удовлетворению; военнослужащий, признанный нуждающимся в получении жилья (в связи с необеспеченностью его жилым помещением по установленным нормам), не может быть уволен с военной службы без его согласия; государственный жилищный сертификат должен быть выдан военнослужащему до его увольнения с военной службы. См.: Справка Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации о рассмотрении военными судами гражданских дел, связанных с жилищным обеспечением военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей // Право в Вооруженных Силах. 2012. N 6. С. 51 - 55.

Однако, как оказалось, начиная с 1 января 2005 г. в составе Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и органов, появилась многочисленная когорта граждан в погонах, на которую данные социально-защитные гарантии напрямую не распространяются. Речь идет об участниках накопительно-ипотечной системы <4> жилищного обеспечения военнослужащих, имеющих, по сравнению с иными категориями, особые права на постоянное жилье от государства как в период военной службы, так и при увольнении с нее. В отличие от остальных военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, "ипотечники" имеют право лишь на получение выделенных государством денежных средств для самостоятельного решения своих жилищных проблем (абз. 1 п. 1 ст. 15 Закона о статусе), а потому, согласно абз. 12 п. 1 ст. 15 Закона о статусе, абз. 2 п. 17 ст. 34 Положения о службе, гарантии их жилищного обеспечения никак не связываются с моментом их увольнения с военной службы. -------------------------------- <4> Далее - НИС.

Конституционность данных правоположений косвенным образом была подтверждена в одном из "отказных" определений Конституционного Суда Российской Федерации, рассмотревшего жалобу бывшего участника НИС офицера С. на нарушение его конституционных прав ч. 3 ст. 4 Федерального закона "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих" <5> и п. 6 Правил выплаты участникам накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих или членам их семей денежных средств, дополняющих накопления для жилищного обеспечения <6>. Этот документ опубликован в N 5 журнала "Право в Вооруженных Силах" за текущий год, а также помещен на сайте суда <7>. -------------------------------- <5> Далее - Закон о НИС. <6> Далее - Правила выплаты. <7> Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 25 января 2012 г. N 151-О-О (далее - Определение N 151-О-О). URL: http://www. ksrf. ru/Decision/Pages/default. aspx.

Согласно Определению N 151-О-О заявитель, являвшийся участником накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих, был уволен с военной службы до фактического получения причитавшихся ему денежных средств, дополняющих накопления для жилищного обеспечения. Полагая, что увольнение с военной службы не могло быть произведено до выплаты названных денежных средств, бывший военнослужащий обратился в суд с требованием о признании незаконными действий, связанных с его увольнением, и восстановлении в списках личного состава воинской части <8>. -------------------------------- <8> Описание фактических обстоятельств по делу С. приводится согласно тексту Определения N 151-О-О, однако они несколько расходятся с данными согласно решениям военных судов, о чем будет сказано далее.

Правовая позиция конституционного правосудия по данному обращению была выражена следующим образом (см. п. п. 2.1, 2.2 Определения N 151-О-О). В соответствии с ч. 2 ст. 4 и п. п. 2, 4 ст. 10 Закона о НИС право на выплату денежных средств, указанных в п. 3 ч. 1 ст. 4 данного Закона (дополняющих накопления для жилищного обеспечения, учтенные на именном накопительном счете участника НИС), возникает у участников при увольнении с военной службы по определенным основаниям и при наличии (за исключением одного случая) определенного срока продолжительности военной службы. Следовательно, то обстоятельство, что оспариваемые в жалобе положения Закона о НИС и конкретизирующие их нормы Правил выплаты не препятствуют увольнению участника НИС с военной службы до фактического получения денежных средств, дополняющих накопления для жилищного обеспечения, само по себе не может рассматриваться как нарушение конституционных прав заявителя (выделено мной. - Е. В.), поскольку увольнение с военной службы является одним из юридических фактов, необходимых для возникновения права на получение указанных средств. Установленный оспариваемыми нормативными положениями трехмесячный срок выплаты денежных средств, дополняющих накопления для жилищного обеспечения, учтенные на именном накопительном счете участника НИС, с момента поступления соответствующего заявления (рапорта), к которому прилагаются соответствующие документы, требуется, в частности, для выполнения необходимых административных процедур по перечислению денежных средств и не может рассматриваться как несоразмерно длительный. Таким образом, резюмировал Конституционный Суд Российской Федерации, в данной части оспариваемые положения Закона о НИС и Правил выплаты также не нарушают конституционных прав заявителя (выделено мной. - Е. В.). Примем к сведению данные аргументы и выводы по ним, приведенные Конституционным Судом Российской Федерации, а пока обратимся к фактическим обстоятельствам судебного дела офицера С., которые позволят нам более точно понять, по какому поводу он обращался к конституционному правосудию и чего добивался от него. При изложении решений судов первой и второй инстанций мы ограничимся доведением лишь их существа в весьма сокращенном виде, дабы, как говаривали в старину, зря не растекаться мыслью по древу. Заинтересованный же в деталях читатель сможет ознакомиться с ними полностью, используя приведенные ссылки. Согласно решению Волгоградского гарнизонного военного суда от 8 июля 2011 г. <9> по делу N 312/11 судом установлено, что бывший военнослужащий управления МЧС России С. был уволен с военной службы по "льготному" основанию (в связи с проведением организационно-штатных мероприятий) и исключен из списков личного состава части. -------------------------------- <9> Имеется расхождение в датах решения, указанных на сайте военного суда, и датах, содержащихся в Определении N 151-О-О (прим. авт.).

Как военнослужащий, имеющий выслугу более 10 лет, С. еще до увольнения с военной службы обратился с рапортом к командованию с просьбой получения причитающихся ему денежных средств, дополняющих накопления для жилищного обеспечения (далее - ДСДН), учтенных на его именном накопительном счете как участника НИС, до расчетного размера денежных средств, которые он мог бы накопить в период от даты предоставления таких средств до даты, когда общая продолжительность его военной службы в календарном исчислении могла бы составить 20 лет. Так как в период своей службы заявитель досрочно реализовал право участника НИС и уже приобрел с помощью предоставленного ему целевого жилищного займа (далее - ЦЖЗ) двухкомнатную квартиру, то задержку в положенных ему выплатах С. рассматривал как нарушение его прав в ипотечно-кредитных отношениях по вине государства. С момента обращения С. с рапортом (в январе 2011 г.) и до рассмотрения судом жалобы (в июле 2011 г.) прошло шесть месяцев, но денежные средства на счет С. так и не поступили. Ответчик, представитель управления МЧС России, указал, что все необходимые действия по направлению обращения участника НИС командованием были выполнены, а своевременность выплат зависит не от управления, а от вышестоящего довольствующего органа в лице регионального центра МЧС России. Военный суд, руководствуясь положениями Закона о статусе, Закона о НИС, Правилами выплаты, признал факт задержки положенной в трехмесячный срок выплаты нарушением прав бывшего военнослужащего и присудил взыскать в его пользу необходимые средства с ответчика как органа, ответственного за выплату ДСДН уволенному участнику НИС <10>. -------------------------------- <10> Официальный сайт Волгоградского гарнизонного военного суда. URL: http://vgvs. vol. sudrf. ru.

Данное решение суда первой инстанции было оставлено без изменений кассационным определением судебной коллегии по гражданским делам Северо-Кавказского окружного военного суда от 14 сентября 2011 г. <11> N 1718-кг. Согласно этому определению, так как в установленный законом трехмесячный срок, т. е. до 11 апреля 2011 г., по последнему месту службы командованием управления МЧС России денежные средства, дополняющие накопления для жилищного обеспечения С. как участника НИС, не выплачены, то любые аргументы со ссылкой на вину других лиц (вышестоящих довольствующих органов) не могут признаваться в качестве уважительной причины несвоевременной выплаты. Поэтому кассационная инстанция согласилась с тем, что бездействие начальника управления МЧС России, связанное с невыплатой в установленный срок заявителю этих денежных средств, судом первой инстанции правомерно признано незаконным <12>. -------------------------------- <11> Имеется расхождение в датах определения, указанных на сайте военного суда, и датах, содержащихся в Определении N 151-О-О (прим. авт.). <12> Официальный сайт Северо-Кавказского окружного военного суда. URL: http://ovs. skav. sudrf. ru.

От себя добавим, что в итоге денежные средства были перечислены заявителю лишь в октябре 2011 г., т. е. по истечении 11 месяцев с момента его письменного обращения к командованию, и тогда же эти средства были засчитаны как надлежащее исполнение судебных решений, ранее состоявшихся в его пользу. Таковы фактические обстоятельства дела С. и решения судов по его жалобе. Имея под рукой Определение N 151-О-О и акты военных судов, мы можем заметить некоторые несоответствия между тем, что было предметом судебного разбирательства, и тем, что внес в содержание своего определения Конституционный Суд Российской Федерации. Во-первых, вопреки положениям, приведенным в Определении N 151-О-О, предметом судебного обжалования С. было лишь нарушение, связанное с превышением установленного трехмесячного срока перечисления ему денег. С. вовсе не просил восстанавливать его на военной службе. С. не связывал свое право на своевременное получение средств с требованием сохранения статуса военнослужащего до их фактической выплаты. И в этой части рассмотрения жалобы С. Конституционный Суд Российской Федерации, пользуясь своей конституционно-судебной дискрецией <13>, весьма верно (точнее и правильнее самого заявителя) уловил действительную суть главной юридической коллизии, а именно отсутствие такой связи, которую Конституционный Суд тем не менее посчитал вполне законной, не нарушающей прав заявителя. -------------------------------- <13> Дискреция (лат. discretio; англ. discretion) - решение должностным лицом или государственным органом относящегося к его ведению вопроса по собственному усмотрению в порядке реализации дискреционной власти.

Во-вторых, опять-таки вопреки положению Определения N 151-О-О о том, что решением Волгоградского гарнизонного военного суда от 11 июля 2011 г., оставленным без изменения Определением Судебной коллегии по гражданским делам Северо-Кавказского окружного военного суда от 28 сентября 2011 г., в удовлетворении требований заявителя было отказано, военные суды, рассмотревшие жалобу С., на самом деле полностью поддержали военнослужащего и в полном объеме удовлетворили его требования о взыскании полагающихся ему денежных средств, дополняющих накопления, но не выплаченных в нормативно установленный трехмесячный срок. Иное дело, что даже состоявшуюся в пользу С. судебную защиту Конституционный Суд Российской Федерации воспринял как пусть и не совсем достаточную, но вполне укладывающуюся в судебно-процессуальное поле, позволяющую защитить права бывшего участника НИС, а потому не нарушающую его конституционных прав (п. 2.3 Определения N 151-О-О). В-третьих, обжалуемый С. трехмесячный срок по перечислению денежных средств, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, предназначен лишь для выполнения необходимых административных процедур. Он непродолжителен (потому не может рассматриваться как несоразмерно длительный), а его исчисление, независимое от момента увольнения с военной службы, правомерно, так как увольнение всего лишь предусмотренный законом юридический факт, необходимый для запуска этих самых административных процедур. Между тем С. на этот срок не жаловался, а оспаривал лишь юридическую негарантированность его соблюдения государством. К данным несоответствиям, наводящим на определенные юридические размышления, нам еще предстоит вернуться впоследствии, но ответ на первоначально поставленный вопрос, который был вынесен в заголовок статьи, о том, что же на самом деле толкнуло С. к обращению к конституционному правосудию и к чему взывал этот участник НИС, уже начинает "вырисовываться". Главный герой комедии Л. Гайдая "Иван Васильевич меняет профессию" царь Иоанн Грозный вопрошал незадачливого прелюбодея режиссера Якина по поводу намерений в отношении влюбившейся в него жены изобретателя: "Ах, боярыня красотою лепа, червлена губами, бровми союзна, м-м-м... И чего ж тебе еще надо?..". Вот и нас интересует, и чего еще надо было бывшему участнику НИС, если его нарушенное право все-таки восстановлено военными судами? По какому такому поводу решил он обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации, уже получив полную защиту со стороны российского правосудия? Позволим себе огорчить читателя, надеющегося на внезапно "просветляющее" юридическое откровение. Мы не владеем каким-либо секретным правовым средством, с помощью которого каждый частный адресат права сможет принудить государство к безукоризненному исполнению своих обязанностей. Все эти средства давно и хорошо известны, как и то, что в любом споре между сувереном и гражданином "победа" последнего возможна лишь при согласии на это со стороны самого суверена, а состояние правовой уступчивости власти в спорах с гражданами служит признаком демократического правового государства. С., как и тысячи других военнослужащих и лиц, уволенных с военной службы, почувствовав на себе последствия несвоевременной исполнительности государственных обязательств, попытался "достучаться" не только и не столько до Фемиды, сколько до всей российской правовой системы, регламентирующей государственно-жилищное обеспечение граждан в погонах. Он просил, как и прочие многочисленные заявители, обратить внимание на тот факт, что правовой элемент механизма НИС, с которым он реально столкнулся, "болен", а потому требует своего нормативного и правоприменительного излечения. И подобных очевидно "больных" и "трудноизлечимых" мест в правовом регулировании жилищных прав военнослужащих немало. Это, например, правила, которые: - допускают вместо предусмотренного законом трехмесячного срока со дня прибытия к месту военной службы (абз. 2 п. 1 ст. 15 Закона о статусе) годами не предоставлять положенное почти каждому военнослужащему служебное жилье; - позволяют длительное время не исполнять судебные решения по предоставлению жилых помещений военнослужащим и бывшим военнослужащим; - делают возможным по-прежнему, как и десятилетия назад, начислять такой денежный эквивалент стоимости государственных жилищных сертификатов или сходных с ними единовременных денежных выплат на приобретение жилых помещений, который существенно ниже реальных рыночных цен для приобретения нормального жилья по социальным нормам обеспечения, и пр. В нашем случае из-за несовершенного порядка правового регулирования, когда выплаты ДСДН оказываются полностью несвязанными с увольнением с военной службы, С. был "брошен" государством, оставлен один на один со своими частными жилищными проблемами, порожденными в значительной степени самим государством. Ведь с момента увольнения он не только перестал получать денежное довольствие, но и причитающиеся ему ранее накопительно-ипотечные платежи в погашение его ипотечного долга, часть которого, по смыслу закона, - долг самого государства перед участником НИС. И эти дополнительные, "аккумулированные" наперед деньги в виде ДСДН, которые должны быть своевременно выплаченными, пришли со значительным опозданием. При этом, как оказалось, бремя государственной неисполнительности всем весом пало на гражданина, а со стороны власти никто не виноват: ни законодатель, не сумевший нормативно прописать такие правила, при которых подобные факты были бы невозможны, ни федеральный орган, в котором С. проходил службу, не имеющий возможности столь быстро реализовать государственную обязанность, как это ему предписано, ни судебная система, де-юре присудившая защиту, но де-факто не сумевшая эффективно воздействовать на столь неисполнительную исполнительную власть (не сочтите за каламбур). Действенности норм материального права и эффективности правосудия для защиты от ее отсутствия - вот чего просил С. от Конституционного Суда Российской Федерации. И Конституционный Суд Российской Федерации прекрасно понимает суть подобных "бесперспективных" (с точки зрения возможностей их конституционно-судебного удовлетворения) обращений, пытаясь хоть в какой-то мере если не подсказать возможные пути исправления существующих правовых недостатков, то хотя бы обозначить их для своей последующей деятельности. Ведь постоянно выявляемые жизнью нормативно-правовые недостатки, как правило, системны, устойчивы, а потому рано или поздно наверняка попадают в "жернова" конституционного правосудия. Происходит это тогда, когда поток мелких "сигнальчиков", подобных обращению С., набирает весомую критическую массу, очевидно свидетельствующую об изъянах государственного управления. К этому же моменту, как правило, уже имеются и заготовленные судебные акты, и подготавливаются необходимые законодательные изменения, в определенной мере направленные на разрешение более нетерпимых нормативных противоречий. Законодательная, исполнительная и судебная власти постепенно научились такому согласованию, при котором очевидные огрехи государственного регулирования исправляются пусть и неторопливо, но все-таки исправляются. Об этом свидетельствуют правовые изменения последнего времени. Реформа денежного довольствия военнослужащих произошла в результате возникшего трех-, четырехкратного разрыва в уровнях их денежного и пенсионного обеспечения. И такое состояние длилось почти 15 лет. Изменение системы денежного довольствия военнослужащих, произошедшее в 2011 г., лишь несколько сгладило подобный разрыв, но принципиально так и не устранило его. Реформа жилищного обеспечения военнослужащих в наблюдаемом нами экстраординарном масштабе была вызвана десятилетними "заторами" государственной неисполнительности и ее массовыми осуждениями, в том числе даже Европейским судом по правам человека. Между тем и по анализируемому нами, казалось бы, мелкому и малоперспективному обращению бывшего участника НИС, с поднятыми в нем пока еще не столь очевидными изъянами регулирования, уже сейчас возможно разрешение обозначившегося конфликта. Очертания правового выхода вырисовываются и из уже подмеченных нами "неточностей" в Определении N 151-О-О, и из нормативно-правовых положений действующего законодательства. Напомним о том, что вопросы регулирования завершающей стадии осуществления прав увольняемого со службы участника НИС Конституционный Суд Российской Федерации все-таки косвенным образом связал с моментом увольнения с военной службы, признав, что такое регулирование, при котором действия государства по увольнению и по денежным расчетам с участником НИС не совпадают по времени (не зависят друг от друга), легитимно. Не будем повторять ранее приведенные ссылки на правовые нормы, которые не просто игнорируют такую связь, но и прямо ее отрицают. Однако специальное военное законодательство, как и Закон о НИС, все-таки содержат пусть и не прямые (непосредственные) правила, но все-таки такие нормы и нормы-принципы, базовые положения, из которых следует, что подобная связь обязательно должна наличествовать и, при известной позитивной воле суверена на защиту интересов участников НИС ее вполне можно было бы извлечь из правовых предписаний. Попробуем проделать это сами. Закон о статусе прямо устанавливает следующие правила: - для военнослужащих данным Законом устанавливается единая система правовой и социальной защиты, а также материального и иных видов обеспечения (п. 1 ст. 3); - правовая защита военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей является функцией государства и предусматривает закрепление в законах и иных нормативных правовых актах прав, социальных гарантий и компенсаций указанных лиц и иных мер их социальной защиты, а также правовой механизм их реализации (п. 2 ст. 3); - социальная защита военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей является функцией государства и предусматривает: реализацию их прав, социальных гарантий и компенсаций органами государственной власти, органами военного управления и органами местного самоуправления; совершенствование механизмов и институтов социальной защиты указанных лиц (п. 3 ст. 3); - правовые и социальные гарантии военнослужащим, включая меры их правовой защиты, а также материального и иных видов обеспечения, предусмотренные названным Законом, не могут быть отменены или снижены федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации иначе как путем внесения изменений и дополнений в названный Закон (п. 2 ст. 4); - государство гарантирует военнослужащим предоставление жилых помещений или выделение денежных средств на их приобретение в порядке и на условиях, которые устанавливаются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (абз. 1 п. 1 ст. 15); - военнослужащим-гражданам, которые являются участниками НИС, выделяются денежные средства на приобретение жилых помещений в порядке и на условиях, которые установлены федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (п. 15 ст. 15). Закон о НИС детализирует жилищные права участников системы следующим образом: - реализация права на жилище участниками НИС осуществляется посредством: 1) формирования накоплений для жилищного обеспечения на именных накопительных счетах участников и последующего использования этих накоплений для приобретения жилья; 2) предоставления целевого жилищного займа; 3) выплаты по решению федерального органа исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба, за счет средств федерального бюджета, выделяемых соответствующему федеральному органу исполнительной власти, в размере и в порядке, которые устанавливаются Правительством Российской Федерации, денежных средств, дополняющих накопления для жилищного обеспечения, учтенные на именном накопительном счете участника, до расчетного размера денежных средств, которые мог бы накопить участник накопительно-ипотечной системы в период от даты предоставления таких средств до даты, когда общая продолжительность его военной службы в календарном исчислении могла бы составить 20 лет (без учета дохода от инвестирования) (ст. 4 Закона о НИС); - выплата денежных средств, дополняющих накопления, производится военнослужащим, участвовавшим в накопительно-ипотечной системе, не являющимся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений или членами семьи собственника жилого помещения, за исключением жилых помещений, приобретенных с использованием целевых жилищных займов в соответствии с Законом о НИС, участникам накопительно-ипотечной системы, указанным в п. 2 ст. 10 данного Закона, при общей продолжительности военной службы от 10 до 20 лет. Выплаты денежных средств, дополняющих накопления для жилищного обеспечения, производятся федеральными органами исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, в трехмесячный срок начиная со дня поступления в соответствующий федеральный орган исполнительной власти заявления в письменной форме от участника НИС или членов его семьи с просьбой о получении выплаты (ст. 4 Закона о НИС); - основанием для исключения военнослужащего федеральным органом исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба, из реестра участников является увольнение его с военной службы (пп. 1 ч. 3 ст. 9 Закона о НИС); - участник накопительно-ипотечной системы имеет право приобрести в собственность жилое помещение или жилые помещения за счет средств, накопленных на именном накопительном счете участника, и дополнительных денежных средств, предусмотренных ч. 1 ст. 4 Закона о НИС, после возникновения права на их использование (ч. 1 ст. 11 Закона о статусе); - использование участником денежных средств в размере накоплений для жилищного обеспечения, учтенных на именном накопительном счете участника, в соответствии с положениями ч. 1 ст. 11 Закона о НИС является исполнением государством своих обязательств по жилищному обеспечению военнослужащего (выделено мной. - Е. В.) (ч. 3 ст. 11 Закона о НИС). На этом завершим цитирование правовых норм и подытожим, что из всех приведенных выше правил, равнозначащих и важных для участников НИС, наибольший интерес для наших рассуждений представляет последнее правило, изложенное в ч. 3 ст. 11 Закона о НИС, относящееся к конкретизации момента полного жилищного обеспечения участников системы и соответственно полного исполнения государственных обязательств перед ними. Отметим, что в качестве денежных средств, подтверждающих исполнение государственных обязательств в отношении участника НИС, в Законе о НИС указывались и накопления на именном накопительном счете участника, и ДСДН, и средства ЦЖЗ. Последняя приведенная выше норма Закона о НИС как раз и действовала на момент возникновения правоотношений по жалобе С. В обновленном Законе о НИС (в редакции Федерального закона "О внесении изменений в ст. ст. 61-1 и 77 Федерального закона "Об ипотеке (залоге недвижимости)" и Федеральный закон от 28 июня 2011 г. N 168-ФЗ "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих") действующем на момент вступления в силу решений военных судов и вынесения Определения N 151-О-О, исполнение государственной обязанности конкретизировано несколько иначе. Получение участником денежных средств, указанных в ч. 1 ст. 4 Закона о НИС, или направление уполномоченным федеральным органом кредитору участника средств целевого жилищного займа на цели, предусмотренные п. 2 ч. 1 ст. 14 названного Закона, является исполнением государством своих обязательств по жилищному обеспечению военнослужащего (выделено мной. - Е. В.). В состав этих денежных средств, согласно ч. 1 ст. 4 Закона о НИС, в равном по юридической значимости виде включены и накопления на счете участника НИС, и средства ЦЖЗ, и ДСДН. Таким образом, государство, как ранее, так и теперь гарантирует каждому участнику НИС то, что в установленных законом случаях оно не просто обязуется выплатить ДСДН в трехмесячный срок, но и то, что до момента их использования (ранее) или их получения (теперь) участником НИС оно считается не исполнившим своих публичных обязательств перед таким военнослужащим. Данный вывод вытекает из буквального толкования как уже рассмотренных нами положений Закона о НИС, так и иных его норм. В частности, законодатель говорит о том, что у военнослужащего - участника НИС право на использование накоплений, учтенных на именном накопительном счете, возникает на основании его увольнения с военной службы (ст. 10 Закона о НИС). Но далее, в ст. 11 этого же Закона, говорится и о том, что участник НИС имеет право на использование государственных средств не только накопленных, но и выделенных в виде ДСДН, после возникновения права на их использование, т. е. в рассматриваемом нами случае - с момента его увольнени я (п. 1 ч. 1 ст. 11 Закона о НИС). Однако можно ли использовать то, что еще не предоставлено? Известно, что военно-правовые отношения возникают и прекращаются на основании конкретных юридических фактов. При этом основная масса таких отношений регулируется законом преимущественно в рамках прохождения военной службы, а некоторая их часть, возможно, продлевается законом и за ее пределы <14>. Юридико-техническими признаками такого продления регулирования отношений государства с уже бывшими военнослужащими служат разграничения основных категорий: для действующих военнослужащих - это "военнослужащие", "военнослужащие-граждане, проходящие военную службу", а для бывших - это "граждане, уволенные с военной службы", "военнослужащие-граждане, проходившие военную службу и уволенные с военной службы". -------------------------------- <14> Кудашкин А. В. Военная служба в Российской Федерации: теория и практика правового регулирования. СПб., 2003. С. 298 - 340.

В Законе о НИС, как раз в интересующем нас контексте по поводу выплаты ДСДН, законодатель использует следующую формулировку: "Выплата денежных средств, дополняющих накопления, производится военнослужащим, участвовавшим в накопительно-ипотечной системе" (выделено мной. - Е. В.) (абз. 1 ч. 2 ст. 4 Закона о НИС). Нетрудно заметить, что в приведенной правовой норме представлено юридико-техническое соединение двух взаимоисключающих категорий: в настоящем времени говорится о получателе средств еще в статусе военнослужащего, а в прошедшем времени - о лице, участвовавшем в накопительно-ипотечной системе (напомним, что согласно Закону о НИС момент увольнения, т. е. утраты статуса военнослужащего, есть и момент прекращения участия в НИС). Поэтому, несмотря на правило о приоритете специальных норм Закона о НИС над общими нормами Закона о статусе (в части жилищного обеспечения военнослужащих - участников НИС, согласно п. 15 ст. 15 Закона о статусе), данная коллизия вполне может быть разрешена в пользу возможного полного государственного расчета как до момента увольнения, так и после такого увольнения. Вроде бы, и так, и так - правильно. Однако если законодатель закрепляет правило, согласно которому основанием для дополнительных выплат является увольнение участника с военной службы, то анализируемое право на получение ДСДН Закон о НИС связывает исключительно со сроком обращения с заявлением о выплате, но не со сроком фактического увольнения. Следовательно, у нас появляется основание пристальней взглянуть на категорию "увольнение", которой в Определении N 151-О-О было отведено лишь место юридического факта, "запускающего" административную процедуру выплаты ДСДН. Общеизвестно, что увольнение с военной службы следует рассматривать в двух ипостасях: и как юридический акт (совпадающий с датой исключения из списков личного состава), и как процесс, длящийся во времени (от момента принятия решения и его юридического оформления до исключения из списков личного состава) <15>. Данный взгляд на увольнение как административно-правовой процесс, особое правовое состояние, которое может длиться достаточно долго (в том числе неопределенно долго), прежде всего по причине государственных затруднений с расчетом по жилищным обязательствам, неоднократно провозглашался Конституционным Судом Российской Федерации как полностью конституционно-правовой подход <16>. -------------------------------- <15> Кудашкин А. В. Указ. соч. С. 309 - 310. <16> Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 30 сентября 2004 г. N 322-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Францына Валерия Васильевича на нарушение его конституционных прав положениями пункта 2 статьи 2 Федерального закона "О статусе военнослужащих", пункта 4 статьи 32 и пункта 11 статьи 38 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе"; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 4 марта 2004 г. N 136-О "По жалобе гражданина Левищева Сергея Васильевича на нарушение его конституционных прав положениями пункта 1 статьи 15 и пункта 1 статьи 23 Федерального закона "О статусе военнослужащих", пункта 11 статьи 38 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе", а также Положения о порядке прохождения военной службы"; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 1 ноября 2007 г. N 721-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса президиума Московского окружного военного суда о проверке конституционности положения абзаца второго пункта 1 статьи 23 Федерального закона "О статусе военнослужащих"; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 19 марта 2009 г. N 241-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Якубовича Владимира Станиславовича на нарушение его конституционных прав положением абзаца первого пункта 14 статьи 15 и абзацем вторым пункта 1 статьи 23 Федерального закона "О статусе военнослужащих".

Следовательно, однозначный утвердительный ответ на вопрос о том, может ли государство фактически увольнять с военной службы военнослужащего до полного расчета с ним по всем своим обязательствам, связанным с его жилищным обеспечением как участника НИС (по сути, до его надлежащего жилищного обеспечения), для нас уже не столь безапелляционен, и в этой части он не идентичен правовой позиции конституционного правосудия, обозначенной им в Определении N 151-О-О. Не меньшие юридические сомнения по поводу допустимости временного разрыва между актами увольнения участника НИС и полного государственного расчета с ним возникают и при доктринальном восприятии положений военного законодательства во взаимосвязи с законодательством о НИС. Дело в том, что та часть закона, которая регулирует правоотношения по НИС, к институту выплаты дополнительных средств относится лишь косвенно, так как по предмету правового регулирования выплата ДСДН находится вне экономико-правового механизма НИС, Законом о НИС не регулируется, хотя и предусмотрена им. Еще раз умозрительно охватим относящиеся к такому умозаключению общие нормативные положения законодательства. Если все выплаты по НИС осуществляются специальным уполномоченным органом НИС, за счет средств НИС и по правилам законодательства о НИС, то выплаты ДСДН осуществляются органами исполнительной власти, в которых участники НИС проходят службу, за счет средств, выделяемых из бюджета этим органам на жилищное обеспечение военнослужащих, и по правилам денежных выплат в этих органах согласно военно-бюджетному и военно-административному законодательству. Правоотношения в области НИС между государством и военнослужащими носят комплексный правовой характер, при котором административно-правовые элементы неразрывно соединены с гражданско-правовым регулированием. Признаками этому служат нормы Закона о НИС, в которых проявляются частноправовые принципы: юридическая независимость сторон, их имущественная обособленность, автономия воли в реализации прав и обязанностей, имущественный характер прав и ответственности за нарушение обязанностей. Конечно, в условиях сохраняющейся военно-административной зависимости военнослужащего от работодателя-государства гражданско-правовые элементы не выступают в чистом виде, но тем не менее они видны, что называется, невооруженным глазом. Недаром значительная часть таких отношений, например, по предоставлению и использованию ЦЖЗ, облачены в форму договорных отношений частного характера, с взаимными имущественными правами и обязанностями сторон, с имущественной (денежной) ответственностью в случае их нарушения (ст. ст. 14, 15 Закона о НИС). Правда, и здесь во всей полноте проявляется элемент презумпции непогрешимости исполнения ипотечных обязательств со стороны государства. Если участник НИС, воспользовавшись средствами ЦЖЗ, будет уволен до приобретения прав на эти средства, то для него теряется вся безвозмездность государственного кредита: он обязан не только вернуть затраченные деньги, но и уплатить проценты с суммы долга (ч. 2 ст. 15 Закона о НИС). Такая непогрешимость может быть оправдана, если учесть, что соответствующие деньги уже выделены государством и находятся в управлении ответственных государственных структур и учреждений или уже используются военнослужащим. Иное дело - правоотношения по выплате ДСДН. Механизм формирования и организации выплаты этих средств находится, как мы уже указали, вне системы правоотношений НИС. Эти средства должны учитываться ведомствами, в которых проходят службу участники системы, на перспективу с учетом планируемого и реализуемого этими органами власти кадрового движения, относящегося к увольняемым военнослужащим. Сведения о таких участниках НИС собираются заблаговременно, а расходы для расчетов с ними закладываются в бюджет на плановой основе. Согласно норме п. 3 ч. 1 ст. 7 Закона о НИС в качестве важной функции федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, указана такая, как представление в федеральный орган исполнительной власти в области финансов и уполномоченный федеральный орган сведений о количестве участников накопительно-ипотечной системы для формирования бюджетной проектировки на соответствующий год. Это означает, что увольнение участника НИС, как правило, уже за год просчитывается и по вопросу денежных расчетов с ним в виде ДСДН делается соответствующая заявка на выделение бюджетных денег. Если же учесть, что все вопросы прохождения увольнения находятся именно в компетенции этих ведомств, становится понятным и то, почему законодатель возложил дополнительные выплаты как раз на эти органы, и то, почему такие расходы не могут или почти не могут быть "внезапными" для государства. Однако никаких возместительных (компенсационных) процедур, защищающих имущественные права участника НИС от денежных нарушений со стороны государства как стороны в правоотношениях, ни Законом о НИС, ни Законом о статусе не предусмотрено. Именно в такую ситуацию попал и герой нашего повествования, обратившийся за судебной защитой. Он, как и прочие участники НИС, оказался юридически безоружным пусть не от произвола, но от нерасторопности и неисполнительности со стороны государственных структур, в отличие от других категорий военнослужащих, чьи права гарантированы законом и от увольнения (вопреки их воле) до надлежащего жилищного обеспечения, и в случае такого увольнения (согласно норме п. 2 ст. 23 Закона о статусе, необоснованно уволенным военнослужащим полностью возмещаются все убытки, возникшие вследствие такого увольнения, они восстанавливаются на службе и обеспечиваются всеми видами довольствия за весь период). В начале внедрения Закона о НИС военные правоведы довольно много внимания уделяли проблеме риска неисполнения обязательств в виде невозврата, несвоевременного возврата или утраты средств со стороны тех, у кого находятся деньги, предназначенные участникам системы. Об этом писали, в частности, Р. Н. Афанасьев, А. Н. Афанасьев <17>, З. Х. Акчурин <18>, В. В. Бараненков <19>, В. К. Белов <20> и др. Но тогда речь шла лишь о частных лицах, о банках и банковских структурах, действующих в качестве управляющих компаний, специализированного депозитария и разного рода иных кредитных организаций (ст. ст. 16 - 25 Закона о НИС). Указанные опасения основывались на возможностях злоупотреблений при использовании государственных средств НИС, что было весьма актуальным именно на заре становления новой системы. Теперь же, когда система начала реально функционировать во всех стадиях, в том числе и в стадии реализации прав ее участников, жизнь указывает на необходимость обратить аналогичное внимание и на само государство в части его денежной добросовестности и исполнительности. Прямых норм, гарантирующих это, как мы убедились, нет, но они должны быть. -------------------------------- <17> Афанасьев Р. Н., Афанасьев А. Н. О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих // Рос. военно-правовой сб. 2005. N 4. <18> Акчурин З. Х. Проблемы обеспечения жилыми помещениями военнослужащих в условиях реформирования Вооруженных Сил Российской Федерации: накопительно-ипотечная система // Материалы межвузовской научно-практической конференции / Воен. ун-т. М., 2004. <19> Бараненков В. В. Анализ положений Федерального закона "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих" // Право в Вооруженных Силах. 2005. N 7. <20> Белов В. К. "Деньги наши, станут ваши" (кто и как будет участвовать в формировании накоплений денежных средств для реализации накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих) // Там же. 2006. N 3.

И дело С. очевидно показывает несостоятельность соблюдения уже упомянутой нами презумпции государственной непогрешимости. Как ипотечник, реально обделенный государством положенными ему деньгами, составляющими неотъемлемую часть государственного долга по его ипотечным обязательствам, с точки зрения возможностей правовой защиты от такой недобросовестности С. оказался гол как сокол. Однако обеспечение жилищных прав участников НИС при любом истолковании все-таки является обязательством государства. Поэтому и правовое регулирование процесса увольнения не должно быть рассогласованным с механизмом исполнения государственных обязанностей. Выявленное нами отсутствие такого согласования ставит данную категорию военнослужащих в очевидно худшее правовое положение по сравнению с теми, кто обеспечивается государственным жильем в натуре или предоставлением денежных средств через государственные жилищные сертификаты, а потому требует дополнительной правовой регламентации. Не к тому ли взывал бывший участник НИС, уволенный со службы до полного государственного расчета с ним, обращаясь в Конституционный Суд Российской Федерации? Это решать Вам, читатель. Участникам же НИС, оказавшимся в аналогичном правовом положении в части запоздалых государственных расчетов по ДСДН, рекомендуем идти по уже обозначенному правозащитному пути. Ведь, как известно, под "лежачий камень вода не течет", а "дорогу осилит по ней идущий".

------------------------------------------------------------------

Название документа