Особенности гражданско-правового статуса органов обеспечения военной безопасности

(Сурков А. Н.) («Гражданское право», 2012, N 4) Текст документа

ОСОБЕННОСТИ ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОГО СТАТУСА ОРГАНОВ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВОЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ <*>

А. Н. СУРКОВ

——————————— <*> Surkov A. N. Peculiarities of civil-legal status of the military security bodies.

Сурков Александр Николаевич, профессор кафедры гражданского права Юго-Западного государственного университета, доктор юридических наук, профессор.

Автором затрагивается одна из интересных тем российского права — правовой статус органов обеспечения военной безопасности, в частности, анализируется правовая база деятельности ключевого органа — Министерства обороны России; предлагаются меры по совершенствованию гражданского законодательства России.

Ключевые слова: гражданско-правовой статус, юридические лица, органы обеспечения военной безопасности.

The author mentions one of interesting themes of the Russian right — a legal status of bodies of maintenance of military safety, in particular, is analyzed legal base of activity of key body — the Ministries of Defense of Russia, measures on perfection of the civil legislation of Russia are offered.

Key words: civil-legal status, legal persons, bodies of maintenance of military safety.

Проблема гражданско-правового статуса органов военного управления, воинских частей и военных организаций, безусловно, является одной из актуальных методологических проблем современной юридической науки. В связи с необходимостью функционирования военных организаций в условиях рыночной экономики чрезвычайно важно максимально точно определить их статус в гражданском обороте с тем, чтобы наиболее эффективно обеспечить их взаимодействие с другими участниками гражданского оборота. Это, в свою очередь, позволит повысить результативность финансово-экономической деятельности военных организаций, оптимизировать использование имущества и выделяемых денежных средств и, как следствие, улучшить материально-техническое обеспечение служебно-боевой деятельности органов обеспечения военной безопасности государства. Кроме того, достижение определенности в правовом положении военных организаций, в свою очередь, сделает более стабильными не только гражданские, но также трудовые, военно-административные, финансовые и иные правоотношения с их участием. Вместе с тем в этой сфере остается ряд нерешенных проблем, количество которых постепенно увеличивается вследствие развития гражданского и военного законодательства. В соответствии с п. 1 ст. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) участниками регулируемых гражданским законодательством отношений являются: а) граждане (физические лица); б) юридические лица; в) Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования. Органы военного управления, которым предоставлено право действующим законодательством как федеральным органам государственной власти участвовать в гражданских правоотношениях, принимают на себя гражданско-правовые обязательства и несут гражданско-правовую ответственность наравне с другими субъектами гражданского права. Военные организации, выступающие от своего имени, обладающие полнотой правосубъектности, также могут быть участниками гражданских правоотношений. Центральным органом военного управления в Вооруженных Силах РФ является Министерство обороны Российской Федерации (далее — Минобороны России), полномочия которого регламентируются ст. 13, 14 ФЗ «Об обороне» и Положением о Министерстве обороны Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 16 августа 2004 г. N 1082. Руководит деятельностью Минобороны Президент РФ. В структуру Минобороны РФ включены: Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству; Федеральная служба по оборонному заказу; Федеральная служба по техническому и экспортному контролю Российской Федерации; Федеральное агентство специального строительства; Федеральное агентство по атомной энергии (по вопросам ядерного оборонного комплекса). Минобороны осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральных служб и Федеральных агентств. Руководствуясь Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, приказами и директивами Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, Положением о Минобороны, а также международными договорами Российской Федерации, Минобороны осуществляет свою деятельность непосредственно и через органы управления военных округов, иные органы военного управления, территориальные органы (военные комиссариаты), а также взаимодействует с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями. Минобороны является юридическим лицом, имеет смету, печати, штампы и бланки с изображением Государственного герба РФ и со своим наименованием, иные печати, штампы и бланки установленного образца, текущие, расчетные, валютные и иные счета в банках и других кредитных организациях, лицевые счета в органах Федерального казначейства РФ, открываемые в соответствии с законодательством Российской Федерации. Оно является участником гражданского оборота, несет ответственность по своим обязательствам, может быть истцом, ответчиком, а также третьим лицом в суде, арбитражном суде и третейском суде через своих представителей. Представительство от имени Минобороны оформляется в соответствии с действующим гражданским законодательством. Для совершения гражданско-правовых сделок представителям Минобороны выдается надлежаще оформленная доверенность (ст. 185 — 189 ГК РФ), которая предоставляет право уполномоченному лицу подписывать договоры (другие документы) и является неотъемлемой частью заключаемого договора. В соответствии с гражданско-процессуальным (ст. 48 — 54 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации) и арбитражно-процессуальным законодательством (ст. 59 — 63 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) также на основании доверенности осуществляется представительство Минобороны в судах общей юрисдикции, военных и арбитражных судах. Начальники федеральных служб и федеральных агентств Минобороны могут представлять его интересы в государственных и судебных органах по должности. Важнейшая задача Минобороны — осуществление управления всеми Вооруженными Силами (далее — ВС). Оно несет ответственность за безопасность и готовность ВС к выполнению задач по вооруженной защите России. На примере Минобороны РФ представляется наиболее целесообразным рассматривать проблемные вопросы, связанные с гражданской правосубъектностью федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба, т. к. в аналогичных федеральных органах они почти полностью идентичны, за исключением особенностей, присущих этим органам. В соответствии с Положением о Минобороны РФ, Минобороны является не только федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим государственное управление в области обороны, а также координирующим деятельность федеральных министерств, иных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам обороны, но и юридическим лицом. В юридической литературе, на наш взгляд, обоснованно отмечается, что в настоящее время к федеральным органам исполнительной власти неприменимы многие нормы гражданского законодательства, регулирующие правовое положение юридических лиц <1>. При этом следует отметить, что: ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Статья Ю. В. Щербаковой «К вопросу о министерстве как юридическом лице» включена в информационный банк согласно публикации — «Адвокат», N 12, 2003. —————————————————————— <1> Щербакова Ю. В. К вопросу о министерстве как юридическом лице // Законодательство и экономика. 2003. N 10; Усков О. Ю. Проблемы гражданской правосубъектности государственных органов и органов местного самоуправления // Журн. рос. права. 2003. N 5. С. 17.

— во-первых, в соответствии с п. 2 ст. 51 ГК РФ юридическое лицо считается созданным с момента внесения соответствующей записи в единый государственный реестр юридических лиц. В то же время федеральные органы исполнительной власти при создании не проходят государственную регистрацию как юридические лица. Более того, на уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, признаваемый юридическим лицом (таковым до принятия федерального закона являлось Министерство Российской Федерации по налогам и сборам, ныне ФНС), возлагается функция по государственной регистрации юридических лиц. Суды (как общей юрисдикции, так и арбитражные) признают федеральные органы исполнительной власти юридическими лицами без подтверждения факта их внесения в ЕГРЮЛ. Поэтому то обстоятельство, что Минобороны после принятия ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» было внесено в ЕГРЮЛ, служит скорее исключением из правила и недоработкой регистрирующих органов (в частности, Минобороны не могло представить в регистрирующий орган некоторые из установленных ст. 12 указанного Закона документов в связи с их отсутствием); — во-вторых, гражданским законодательством не установлена организационно-правовая форма федеральных органов исполнительной власти, в том числе Минобороны. Не установлена организационно-правовая форма федеральных органов исполнительной власти также решениями об их создании и положениями о них. В то же время принято полагать, что Минобороны является государственным учреждением <2>, т. е. некоммерческой организацией, созданной Российской Федерацией для осуществления части ее функций, а именно управленческих функций в области обороны, и более того, это подтверждается свидетельством о государственной регистрации; ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник «Гражданское право: В 4 т. Общая часть» (том 1) (под ред. Е. А. Суханова) включен в информационный банк согласно публикации — Волтерс Клувер, 2008 (3-е издание, переработанное и дополненное). —————————————————————— <2> Козлова Н. В. Понятие и сущность юридического лица: очерк истории и теории: Учеб. пособие. М., 2003. С. 282; Суханов Е. А. Публично-правовые образования как участники гражданских правоотношений // Гражданское право: Учеб. Т. 1. М., 2004. С. 283.

— в-третьих, соглашаясь с тем, что Минобороны является некоммерческой организацией, обладающей специальной правоспособностью, следует отметить, что, если признавать Минобороны государственным учреждением, необходимо соответственно признать, что оно действует без установленных ГК РФ учредительных документов. В соответствии с п. 1 ст. 52 ГК РФ и ФЗ «О некоммерческих организациях» учредительными документами государственного учреждения являются либо устав, либо общее положение об организациях данного вида. Но у Минобороны нет устава, так же как в российском законодательстве отсутствует общее положение о федеральных органах исполнительной власти как организациях данного вида; — в-четвертых, в соответствии с Положением о Минобороны оно является центральным органом военного управления и состоит из главных и центральных управлений, управлений и иных подразделений, входящих в его структуру. При этом следует отметить, что некоторые управления Минобороны, осуществляющие часть его хозяйственных функций как юридического лица, сами являются юридическими лицами — федеральными государственными учреждениями (например, Центральное управление материальных ресурсов и внешнеэкономических связей Минобороны) <3>. Указанное обстоятельство с необходимостью ставит вопрос о проведении различия между структурой Минобороны как федерального органа исполнительной власти и как юридического лица; ——————————— <3> Приказ Министра обороны Российской Федерации от 28 февр. 2003 г. N 65.

— в-пятых, как следует из Положения о Минобороны, его возглавляет, т. е. является единоличным органом, Министр обороны РФ. Однако в соответствии со ст. 11 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Министр обороны не имеет права участвовать в управлении хозяйствующим субъектом независимо от его организационно-правовой формы; — в-шестых, к федеральным органам исполнительной власти не могут быть применены нормы гражданского законодательства о реорганизации и ликвидации юридических лиц. Представляется, что выходом из существующей в настоящее время правовой коллизии будет являться введение в ГК РФ категории юридического лица публичного права, существующей в гражданском праве многих иностранных государств, а также предусмотренной в Гражданском кодексе Украины. Исходя из анализа юридической литературы <4>, иностранного гражданского законодательства, в частности Гражданского кодекса Украины <5>, следует указать, что в иностранном праве к признакам юридического лица публичного права относятся: ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Статья Ю. В. Щербаковой «К вопросу о министерстве как юридическом лице» включена в информационный банк согласно публикации — «Адвокат», N 12, 2003. —————————————————————— <4> Козлова Н. В. Указ. соч. С. 201 — 202; Щербакова Ю. В. Указ. соч. С. 280 — 286; Елисеев И. В. Юридические лица // Гражданское право: Учеб. Т. 1 / Под ред. А. П. Сергеева и Ю. К. Толстого. М., 2001. С. 144; Суханов Е. А. Указ. соч. С. 282 и др. <5> Цивiльний Кодекс Украiни. Киiв, 2003. Ст. 81 — 82.

1) создание по воле государства (иного публично-правового образования) на основании публично-правового акта нормативного характера (закона, иного правового акта); 2) наделение специальной (целевой) правоспособностью; 3) обладание властными полномочиями публичного характера (издает обязательные для третьих лиц нормативные акты, осуществляет сбор налогов, выполняет функции государственного (муниципального) контроля (надзора), отправляет правосудие и т. д.). Компетенция юридического лица публичного права производна от компетенции государства (публично-правового образования), создавшего его; 4) осуществление государством (публично-правовым образованием), создавшим юридическое лицо публичного права, надзора за выполнением определенных в учредительных документах целей и предмета деятельности; 5) наделение государством (публично-правовым образованием) имуществом для достижения поставленных целей. Имущество при этом остается государственной собственностью (собственностью публично — правового образования). На наш взгляд, указанные признаки в российском праве присущи выступающим от имени соответствующих публично-правовых образований органам государственной власти и органам местного самоуправления (ст. 124, 125 ГК РФ), в том числе федеральным органам исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба. Так, Минобороны как составная часть ВС РФ является государственной военной организацией (п. 1 ст. 10, 11 ФЗ «Об обороне»); создано на основании Указа Президента РФ от 7 мая 1992 г. N 466 «О создании Вооруженных Сил Российской Федерации» <6> и осуществляет свою деятельность в соответствии с Положением о Минобороны; обладает особой компетенцией, в том числе и по участию в гражданских правоотношениях, которая устанавливается актами публичного, а не частного (гражданского) права. ——————————— <6> Объявлен для руководства в Вооруженных Силах РФ Приказом Министра обороны РФ 1992 г. N 3.

В соответствии с ФЗ «Об обороне», Положением о Минобороны и Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 Минобороны наделено специальной правоспособностью: оно может иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, ради которых создано (проведение государственной политики и осуществление государственного управления в области обороны, координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов по вопросам обороны), и нести связанные с этой деятельностью обязанности. Минобороны участвует в гражданском обороте не в своих частных интересах, а в целях наиболее эффективного отправления возложенных на него государственных функций. Являясь федеральным органом исполнительной власти, Минобороны наделяется Российской Федерацией определенными властными полномочиями, в том числе правом на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно осуществлять правовое регулирование в области обороны, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с законодательством РФ осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ. Оно также подвергается надзору и контролю своей деятельности со стороны соответственно прокуратуры Российской Федерации и уполномоченных органов государственной власти. В настоящее время характер участия Российской Федерации в гражданских правоотношениях в лице федеральных органов исполнительной власти во многом подчеркивает публичный характер осуществляемой ими деятельности. Так, органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов, в соответствии с п. 1 ст. 125 ГК РФ от имени Российской Федерации и ее субъектов могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде. От имени Минобороны в гражданские правоотношения, как правило, вступают подведомственные ему органы и организации (как являющиеся, так и не являющиеся юридическими лицами) в соответствии с компетенцией, установленной актами Минобороны, либо в соответствии с уставами, утвержденными Минобороны <7>. В то же время, если указанные органы (организации) признаны юридическими лицами, они могут участвовать в гражданских правоотношениях и самостоятельно. ——————————— <7> Пункт 2 Постановления Правительства РФ от 10 февр. 2004 г. N 71 «О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений» // Рос. газ. 2004. 17 февр.

На основании изложенного представляется, что следует законодательно признать органы государственной власти и органы местного самоуправления, в том числе федеральные органы исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба, юридическими лицами публичного права, внеся соответствующие изменения в ГК РФ и приняв законодательный акт «О юридических лицах публичного права». При этом предлагается дополнить гл. 4 ГК РФ статьей следующего содержания. «Статья _____. Юридические лица частного и публичного права. 1. Юридические лица в зависимости от порядка их создания подразделяются на юридические лица частного права и юридические лица публичного права. Юридические лица частного права создаются в порядке, установленном настоящим Кодексом и федеральными законами. Юридические лица публичного права создаются на основании нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. 2. При участии юридических лиц публичного права в регулируемых гражданским законодательством отношениях на них распространяются положения настоящего Кодекса, если иное не предусмотрено законом о юридических лицах публичного права».

——————————————————————

Название документа

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *