Закон, допускающий неравенство в жилищных правах бывших военнослужащих, неконституционен. Но какой закон и почему? (краткий научно-практический комментарий к Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 15 октября 2012 года N 21-П)

(Воробьев Е. Г., Печенев И. В.) («Право в Вооруженных Силах», 2012, N 12) Текст документа

ЗАКОН, ДОПУСКАЮЩИЙ НЕРАВЕНСТВО В ЖИЛИЩНЫХ ПРАВАХ БЫВШИХ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ, НЕКОНСТИТУЦИОНЕН. НО КАКОЙ ЗАКОН И ПОЧЕМУ? (КРАТКИЙ НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКИЙ КОММЕНТАРИЙ К ПОСТАНОВЛЕНИЮ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 15 ОКТЯБРЯ 2012 ГОДА N 21-П)

Е. Г. ВОРОБЬЕВ, И. В. ПЕЧЕНЕВ

Воробьев Е. Г., кандидат юридических наук, доцент, полковник юстиции.

Печенев И. В., преподаватель юриспруденции, соискатель ученой степени кандидата юридических наук, майор.

В статье обосновывается, что неконституционной, допускающей такое же юридическое неравенство не только по одному вопросу, но и по многим правовым аспектам является вся система правового регулирования жилищных прав таких граждан.

Ключевые слова: Конституционный Суд; право на жилище бывших военнослужащих; неравенство в жилищных правах; механизм реализации жилищных прав; разграничение публичных функций государства и местного самоуправления.

Law allowing inequality in housing rights of former soldiers, unconstitutional. But what kind of law and why? E. G. Vorobyev

The paper shows that the unconstitutional, allowing the same legal inequality is not just one issue, as on many legal issues, a whole system of legal regulation of the housing rights of citizens.

Key words: Constitutional Court; the right to housing of former soldiers; inequalities in housing rights; the mechanism of realization of housing rights; legislative system; delineation of public functions of the state and local governments.

Каждый новый акт конституционного правосудия, касающийся жилищных прав военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, заслуживает пристального внимания правоведов в силу абсолютной юрисдикции Конституционного Суда Российской Федерации. Вот почему не могло остаться незамеченным очередное решение этого судебного органа, относящееся к проблеме правового неравенства в жилищных правах бывших военнослужащих, принятых на учет до 1 января 2005 г. в органах местного самоуправления по избранному ими постоянному месту жительства. Речь идет о Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 15 октября 2012 г. N 21-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 2.1 статьи 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» в связи с жалобой гражданина Н. М. Кабулова» <1>, которым положения абзацев 1 — 4 п. 2.1 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» <2> признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее ст. 7 (ч. 2), ст. 19 (ч. 2), ст. 40 и ст. 55 (ч. 3) в той мере, в какой они — в силу неопределенности своего нормативного содержания, порождающей возможность их неоднозначного истолкования и, следовательно, произвольного применения, — препятствуют признанию за уволенными с военной службы гражданами, которые первоначально были приняты на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях органами местного самоуправления до 1 января 2005 г., а затем переехали на постоянное место жительства из одного населенного пункта в другой и по этой причине были приняты на соответствующий учет по новому месту жительства уже после 1 января 2005 г., права на обеспечение жилыми помещениями по их выбору в одной из предусмотренных форм на равных условиях с относящимися к той же категории гражданами, которые после принятия на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях место жительства не меняли. ——————————— <1> Далее — Постановление Конституционного Суда Российской Федерации 2012 г. N 21-П. <2> Далее — Закон о статусе.

Для тех, кто внимательно отслеживает практику конституционного нормоконтроля за соблюдением в военном и ином российском законодательстве конституционного принципа равенства в социально-экономических правах военнослужащих и бывших военнослужащих, подобная правовая позиция не покажется новой, так как она в точности повторяет уже давно сформировавшийся подход, отраженный в ряде более ранних актов Конституционного Суда Российской Федерации. Например, согласно его Постановлению от 5 апреля 2007 г. N 5-П «По делу о проверке конституционности положений пунктов 2 и 14 статьи 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» и пункта 8 Правил выпуска и погашения государственных жилищных сертификатов в рамках реализации подпрограммы «Государственные жилищные сертификаты» на 2004 — 2010 годы, входящей в состав федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 — 2010 годы, в связи с жалобами ряда граждан» <3> п. 2 и п. 14 ст. 15 Закона о статусе (в редакции п. 8 ст. 100 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ) признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее ст. 19 (ч. 2) и ст. 40 в той мере, в какой на их основании возможность обеспечения жильем за счет средств федерального бюджета граждан, вставших на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий и уволенных с военной службы до 1 января 2005 г., в отличие от граждан, уволенных или подлежащих увольнению с военной службы после 1 января 2005 г., ограничивается выдачей государственных жилищных сертификатов органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по месту постановки на учет. ——————————— <3> Далее — Постановление Конституционного Суда Российской Федерации 2007 г. N 5-П.

Аналогичная, но не тождественная по форме выражения правовая позиция конституционного правосудия была выражена и в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 3 февраля 2010 г. N 3-П «По делу о проверке конституционности абзаца второго пункта 14 статьи 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих», пункта 4 Постановления Правительства Российской Федерации «О порядке выплаты денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений военнослужащим — гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту, гражданам Российской Федерации, уволенным с военной службы, и членам их семей» и пункта 1 Положения о выплате денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений гражданам Российской Федерации, уволенным с военной службы, и членам их семей в связи с жалобой гражданина С. В. Глушкова» <4>. Тогда суд постановил признать абз. 2 п. 14 ст. 15 Закона о статусе не противоречащим Конституции Российской Федерации, поскольку содержащаяся в нем норма не препятствует признанию за гражданами, вставшими на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 января 2005 г. и уволенными или подлежащими увольнению с военной службы после этой даты, права на получение ежемесячной денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений на равных условиях с гражданами, относящимися к той же категории, но уволенными с военной службы до 1 января 2005 г. ——————————— <4> Далее — Постановление Конституционного Суда Российской Федерации 2010 г. N 3-П.

Наконец, относительно недавно, в начале текущего года, было принято еще одно Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 февраля 2012 г. N 3-П «По делу о проверке конституционности абзаца второго пункта 14 статьи 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» в связи с жалобами граждан А. Н. Хмары и В. Н. Шума» <5>, которым абз. 2 п. 14 ст. 15 Закона о статусе признан не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее ст. 19 (ч. 2), ст. 40 и ст. 55 (ч. 3) в той мере, в какой содержащаяся в нем норма, связывая право граждан, уволенных с военной службы и не обеспеченных жилыми помещениями, на получение ежемесячной денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений с датой их принятия на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, лишает тем самым граждан, поступивших на военную службу до 1 января 2005 г. и принятых на соответствующий учет после этой даты, возможности получения данной меры социальной поддержки на равных условиях с относящимися к той же категории гражданами, которые были приняты на учет до 1 января 2005 г. ——————————— <5> Далее — Постановление Конституционного Суда Российской Федерации 2012 г. N 3-П.

Обратим внимание на общность правовых оснований в приведенных актах конституционного правосудия. Во всех названных случаях признаком неконституционности правовых норм военного и иного, связанного с ним, законодательства указан факт необоснованного нормативного разграничения жилищных прав военнослужащих и бывших военнослужащих, относящихся к общей категории граждан, совершением или несовершением в отношении их однотипных юридически значимых действий до или после конкретной календарной даты (до или после 1 января 2005 г.). Именно во введении этой произвольно взятой законодателем временной границы главный суд страны не единожды усмотрел необоснованное (объективно неоправданное) установление различий в правах, которое нарушает конституционный принцип равенства. Вот как об этом говорится в абз. 7 п. 2.1 и абз. 1 п. 2.2 комментируемого Постановления Конституционного Суда Российской Федерации 2012 г. N 21-П. «…Реализация уволенными с военной службы гражданами, которые были приняты на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях в органах местного самоуправления до 1 января 2005 г., права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства посредством переезда на постоянное место жительства из одного населенного пункта в другой не может сопровождаться изменением их правового положения в отношениях с государством по поводу обеспечения жильем лишь в силу факта их принятия на учет по новому месту жительства после 1 января 2005 г. Данный факт — при том условии, что изначально констатация уполномоченным органом наличия оснований для признания таких граждан нуждающимися в жилых помещениях имела место до 1 января 2005 г., — сам по себе не может являться надлежащей основой для введения различий в правах, предоставляемых в этой сфере, между ними и гражданами, относящимися к той же категории (граждане, уволенные с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более и которые до 1 января 2005 г. были приняты органами местного самоуправления на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях), но не менявшими постоянного места жительства после принятия органами местного самоуправления на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях». «Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, любая дифференциация правового регулирования, приводящая к различиям в правах и обязанностях субъектов права, должна осуществляться законодателем с соблюдением требований Конституции Российской Федерации, в том числе вытекающих из принципа равенства (части 1 и 2 статьи 19), в силу которых различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им; соблюдение конституционного принципа равенства, гарантирующего защиту от всех форм дискриминации при осуществлении прав и свобод, означает, помимо прочего, запрет вводить такие различия в правах лиц, принадлежащих к одной и той же категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях) (Постановления от 24 октября 2000 г. N 13-П и от 3 июня 2004 г. N 11-П, Определения от 27 июня 2005 г. N 231-О, от 1 декабря 2005 г. N 428-О и др.)». Итак, в качестве промежуточного вывода укажем, что на примере правовой позиции, изложенной в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации 2012 г. N 21-П и аналогичных ему, конституционный принцип равенства соблюдается через единство общего подхода: все категории военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, наделены определенным правом на служебно-жилищное (в период службы) и (или) на постоянное жилищное обеспечение (в период службы или при увольнении с нее) посредством получения жилья в натуре или денежных средств для его приобретения бесплатно или за доступную плату, денежной компенсации за наем (поднаем). Право на жилище за счет государства до его реализации сохраняется и за всеми бывшими военнослужащими, независимо от того, состоят они на учете в военных организациях (по месту службы) или в органах местного самоуправления (по другому избранному месту жительства). Подобная общность в праве на жилище в целом соответствует конституционной гарантии равенства, предусмотренной нормой ч. 3 ст. 40 Конституции Российской Федерации в отношении военнослужащих как специальной категории граждан, прямо предусмотренной законом. В то же время все перечисленные нами аналогичные акты конституционного правосудия существенно отличаются от комментируемого Постановления Конституционного Суда Российской Федерации 2012 г. N 21-П, что усматривается еще в одном признаке неконституционности, нарушающем принцип равенства граждан, а именно в отсутствии правовой определенности механизма реализации установленного законом права на жилище бывших военнослужащих, принятых на учет до 1 января 2005 г. в органах местного самоуправления. Вот как сформулировал этот признак Конституционный Суд Российской Федерации. «…В соответствии с выраженной в Постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 20 апреля 2009 г. N 7-П, от 6 декабря 2011 г. N 27-П и от 29 июня 2012 г. N 16-П правовой позицией принцип юридического равенства, вытекающий из статей 1 (часть 1), 6 (часть 2), 17 (часть 3) и 19 Конституции Российской Федерации, обусловливает необходимость формальной определенности, точности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования; юридическое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы; законоположения, не отвечающие указанным критериям, порождают противоречивую правоприменительную практику, создают возможность их неоднозначного истолкования и произвольного применения и тем самым ведут к нарушению конституционных гарантий государственной, в том числе судебной, защиты прав, свобод и законных интересов граждан (статья 45; части 1 и 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации)» (абз. 2 п. 2.2 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации 2012 г. N 21-П). Данное правоположение является ключевым для решения вопроса, вынесенного нами в название статьи. Да, положения абз. 1 — 4 п. 2.1 ст. 15 Закона о статусе признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации. Оспорить это заключение невозможно не только в связи с исключительной юрисдикцией конституционного правосудия, но и в связи с верностью решения по существу. Но, поставив вопрос о том, какой все-таки закон на самом деле неконституционен и почему, мы, не оспаривая аргументы комментируемого Постановления, предлагаем развить заложенную в нем идею до логического завершения, т. е. не вводя каких-либо границ для своих правоведческих рассуждений, как это законно сделал Конституционный Суд Российской Федерации, конкретизируя предмет рассмотрения по данному делу (п. 1.2 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации 2012 г. N 21-П). Благо, что мысль как основной инструмент любой науки и не должна иметь подобных ограничений. Однако, прежде чем приступить к изложению аргументов по существу поставленного вопроса, предлагаем совершить краткий экскурс в историю развития правового регулирования отношений, затронутых в рассматриваемом случае. Объективной основой многих законодательных несоответствий, в том числе в области военной организации государства, стало кардинальное изменение государственного устройства. В Конституции Российской Федерации 1993 г. была заложена многоуровневая и многоисточниковая система государственной власти и управления. Основной Закон страны, с одной стороны, закрепил внутреннее единство каждой из отдельных ветвей власти, а с другой — разделил законодательную и исполнительную власть Российской Федерации и ее субъектов. Кроме того, согласно Конституции страны и специальному государственному законодательству, за рамки государственной власти полностью выведено местное самоуправление. Специальным законодательством о разграничении полномочий установлены достаточно строгие разграничения компетенций всех вышеперечисленных субъектов публичной власти. Подобная сложная конструкция государственного управления содержит в себе изначальные противоречия, непрерывно вырывающиеся на поверхность правовой действительности. И некоторые из этих противоречий, несмотря на прошедший 20-летний период с момента начала обновления государственного устройства, до сих пор не разрешены <6>. ——————————— <6> Закатнова А. Закон прав: Председатель Конституционного Суда Валерий Зорькин о главном в Основном Законе // Российская газета. 2008. 12 дек.

Следует напомнить, что государственное устройство советского периода опиралось на конструкцию единства всей исполнительной власти, причем основным рабочим звеном в этом механизме являлись местные Советы народных депутатов. Вполне естественно, что при таком построении системы государственного управления местные жилищные права военнослужащих и членов их семей реализовывались как на уровне общегосударственном, так и на уровне местной власти. В частности, выделение и распределение жилых помещений, построенных государством для военных организаций, осуществлялись не иначе как через Советы народных депутатов соответствующих населенных пунктов и районов. На эти же органы возлагались функции обеспечения жильем военных пенсионеров. При переходе к принципиально другому государственному механизму исполнительной власти, который произошел в начале 90-х гг. прошлого века, новое законодательство по инерции восприняло старую советскую конструкцию. Согласно этой конструкции органам местного самоуправления, не входящим более в систему государственной власти, были вменены прежние государственные функции по аналогии с местными органами государственной власти Союза ССР (местными Советами народных депутатов). Возможно, что именно этим объясняется тот факт, что в Закон о статусе в редакции 1993 г. были заложены новые по форме, но старые по содержанию правовые нормы о том, что органы местного самоуправления обязаны: — осваивать ассигнования на строительство жилья для военнослужащих (п. 2 ст. 15); — за три года до увольнения военнослужащих по льготным основаниям по ходатайству командиров (начальников) принимать их на учет по избранному постоянному месту жительства (абз. 3 п. 6 ст. 15); — по прибытии к вновь избранному постоянному месту жительства обеспечить бывшим военнослужащим беспрепятственную прописку (п. 13 ст. 15); — не позднее трех месяцев с момента прибытия бывших военнослужащих к вновь избранному постоянному месту жительства по их заявлению принимать на учет и обеспечить жильем по установленным нормам (абз. 1 п. 6 ст. 15); — при невозможности этого обеспечить им временное размещение в жилых помещениях или выплачивать денежную компенсацию за наем (поднаем) жилья в размере, установленном договором найма (поднайма) (абз. 2 п. 6 ст. 15); — взимать с уволенных военнослужащих, проживающих в помещениях муниципального жилищного фонда, только половину стоимости найма жилья и коммунальных услуг (п. 9 ст. 15); — безвозмездно передавать военным отставникам занимаемые муниципальные жилые помещения в их собственность (п. 10 ст. 15); — с согласия таких граждан предоставлять им первоочередное право на вступление в жилищно-строительные (жилищные) кооперативы, либо выделять муниципальные земельные участки для строительства индивидуальных домов, либо продавать квартиры и индивидуальные жилые дома из муниципальных фондов на льготных условиях, определяемых правительством, а также предоставлять средства для строительства или приобретения жилья в размерах, определяемых правительством (абз. 2 п. 6 ст. 15, п. 13 ст. 15); — освобождать от местных налогов на недвижимость (жилые строения, квартиры и т. п.) и земельные участки, в том числе участки для жилищного строительства и проживания (п. 5 ст. 17). Результаты подобного регулирования правовых отношений, не согласованного с новыми юридическими реалиями в публичном законодательстве о разграничении государственных полномочий и полномочий органов местного самоуправления, общеизвестны: действие большинства из перечисленных правовых норм было парализовано. И главная причина заключалась в том, что федеральным законом решение государственных задач, связанных с жилищным обеспечением бывших военнослужащих и членов их семей, было возложено на негосударственные местные органы, т. е. фактически жилье для бывших военнослужащих должно было оплачиваться не из федерального, а из местных бюджетов полностью или частично. Те же немногие из правовых норм, которые все-таки применялись на практике, в конце концов вели к нарушению прав и законных интересов как самих ветеранов военной службы, так и органов местного самоуправления. Несоответствие указанных нормативных положений экономическим и политическим реалиям государства стало очевидным федеральному законодателю. Поэтому в 2004 году в военное законодательство был введен порядок, действующий и поныне, согласно которому вопросы жилищного обеспечения военнослужащих переданы в исключительное ведение федеральных государственных органов (Министерства обороны Российской Федерации, других федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрено прохождение военной службы, иных федеральных и региональных органов). Аналогичным образом Федеральный закон о реформе местного самоуправления и Федеральный закон о реформе федеративных отношений, принятые в 2003 г., уточнили разграничение прав, обязанностей и ответственности между уровнями государственной и негосударственной публичной власти. Главный жилищный закон — Жилищный кодекс Российской Федерации <7> — принципиально разграничивает все публичные жилищные фонды, обособляя федеральный государственный, региональный государственный и муниципальный (негосударственный) фонды, устанавливает каждому жилищному фонду различные целевые и правовые режимы, наделяет их собственников самостоятельными компетенциями и источниками финансирования (ст. ст. 12, 13, 14 ЖК РФ). ——————————— <7> Далее — ЖК РФ.

Согласно все той же норме п. 2.1 ст. 15 Закона о статусе, теперь признанной неконституционной, с 1 января 2005 г. в области жилищного обеспечения муниципалитеты ничего не должны бывшим военным, так как такая обязанность на них более не возложена. Сам же учет нуждающихся в постоянном жилье именно в муниципалитетах, о чем говорится в гипотезе этой нормы, не означает возложения на адресата обязанности по их обеспечению именно муниципалитетами в связи с тем, что по странному стечению правовых предписаний никакого иного учета нуждающихся, кроме муниципального, в ЖК РФ вообще не предусмотрено (ст. ст. 12, 13, 14, 52). Кстати, об этом нет упоминания и в комментируемом Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации, в котором учет истолкован только как юридический факт, с которым связывается признание жилищного права: «Сам факт постановки органом местного самоуправления уволенного с военной службы гражданина на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении означает констатацию наличия оснований для его признания таковым и, как следствие, влечет возникновение у этого гражданина права на обеспечение жильем в одной из предусмотренных положениями пункта 2.1 статьи 15 Закона о статусе форм по его выбору» (абз. 4 п. 2.1 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации 2012 г. N 21-П). Однако такой правовой механизм реализации жилищного обеспечения отставников, принятых на учет до 1 января 2005 г., получил нормативное закрепление в ряде иных специальных нормативных правовых актов. И у нас есть все основания пристальней взглянуть на эти источники, на их содержание применительно к интересующему нас вопросу. В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации 2012 г. N 21-П, в абз. 5 п. 2.1, упоминается такой акт, как Правила учета военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы, и граждан, уволенных с военной службы в запас или в отставку… нуждающихся в получении жилых помещений или улучшении жилищных условий в избранном постоянном месте жительства, которые были утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 1998 г. N 1054 <8>. В анализируемом Постановлении Конституционный Суд Российской Федерации совершенно точно ограничился извлечением из этих Правил учета только норм, относящихся к жилищному учету бывших военнослужащих при изменении ими места жительства после принятия на учет, согласно предмету проверки (п. 22, подп. «в» п. 26 Правил учета). При этом, что весьма принципиально, суд не решился высказать всю правду до конца, а именно что приведенное им же правило перехода учета от одного органа местного самоуправления к другому (рожденное в 1998 г., т. е. 15 лет назад) более не может применяться вообще в силу несоответствия этого правила новому военному и жилищному законодательству. Проверим это утверждение вместе. ——————————— <8> Название приводится с частичным сокращением его части. Далее — Правила учета.

Согласно п. 2 Правил учета они являются обязательными для исполнения всеми федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, на которые возложены функции заказчика организации строительства, приобретения и предоставления за счет средств федерального бюджета жилья, оформления и выдачи государственных жилищных сертификатов военнослужащим и гражданам, уволенным с военной службы. В соответствии с п. п. 7 — 26 Правил учета основанием признания отставников нуждающимися в жилье и постановки их на соответствующий учет служат не только перечисленные признаки жилищной нуждаемости, но и публично значимые действия органов военного управления: личное заявление увольняемого и ходатайство командира (начальника) воинской части на имя главы муниципального образования, учетное дело очередника на жилье, которое формируется еще в воинской части и окончательно оформляется в муниципальном органе. Причем учетные документы попадают в муниципалитет не от самого ветерана-очередника, а через военкомат одновременно с документами его воинского учета. Напомним, что нами уже приводилась история вопроса, в том числе и те былые правила из не существующего более военного законодательства. Не нужно иметь семи пядей во лбу, чтобы разглядеть в нормах Правил учета механизм недействующего закона, Закона о статусе в его старой редакции. Это ли не аргумент в подтверждение тезиса о том, что Правила учета, использованные в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации 2012 г. N 21-П, более не соответствуют действующему в настоящее время военному законодательству, а потому не подлежат применению хотя бы в рассматриваемой нами части? Данный вывод подтверждают и изложенные в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации 2012 г. N 21-П фактические обстоятельства жилищной битвы бывшего военнослужащего К., переехавшего из Свердловской области в Подмосковье. Будучи принятым на учет по первому месту жительства в январе 2003 г., на котором он состоял до июля 2005 г., на жилищный учет по новому месту К. был принят только в феврале 2008 г. Причем, и это весьма показательный момент, принятие носило очевидно насильственный для муниципалитета характер, так как состоялось лишь в силу судебного решения. Есть все основания полагать, что причиной сопротивления законопослушного местного органа притязаниям нового очередника стало отсутствие такой обязанности у муниципалов. В это время, как нами уже было показано, не отмененный формально механизм Правил учета жил только для заинтересованного в нем государства и самого отставника, в то время как для органа местного самоуправления он умер и де-юре, и де-факто. Однако летом 2011 г., когда перед местной властью встал принципиальный вопрос о реализации ранее присужденного К. права (следует полагать, не совсем по закону, но зато бесплатно) в виде выплаты ему реальных денег на приобретение или строительство жилого помещения, даже суды не решились продолжить прежнее принудительное (вопреки изменившемуся закону) насаждение уже не существующего порядка органу местного самоуправления. Согласимся, что это справедливо и, следовательно, законно. К тому же для этого были и формальные законные основания, лежащие отнюдь не в области военного права, а в области государственного управления, разграничения компетенций и бюджетного законодательства. Ведь изменения, произошедшие за период с 2005 г. по 2011 г., дали развитие общим и отраслевым специальным федеральным законам, которые позволили минимизировать возможность дальнейшего грубого вторжения государства в компетенцию местного самоуправления главным образом в виде наделения органов местной власти государственными полномочиями без передачи необходимых для их осуществления финансовых ресурсов. Притязания же К. были нацелены именно на это. Но местная власть и правосудие были хорошо осведомлены о том, что уже существует иной порядок реализации прав таких очередников. Дело в том, что, рассматривая правовые вопросы регулирования отношений по жилищному обеспечению бывших военнослужащих, вставших на жилищный учет в органах местного самоуправления до 1 января 2005 г., нельзя сделать вид о неосведомленности о фактах принятия в ноябре 2009 г. специального Постановления Правительства Российской Федерации <9>, а в декабре 2010 г. — специального Федерального закона <10>, регламентирующих эти вопросы. Более того, именно этим Федеральным законом и было введено правило нормы п. 2.1 ст. 15 Закона о статусе, теперь признанное не соответствующим Конституции Российской Федерации. ——————————— <9> Постановление Правительства Российской Федерации от 6 ноября 2009 г. N 903 «О предоставлении в 2009 году гражданам, уволенным с военной службы, жилых помещений, находящихся в федеральной собственности». Далее — Постановление N 903. <10> Федеральный закон от 8 декабря 2010 г. N 342-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О статусе военнослужащих» и об обеспечении жилыми помещениями некоторых категорий граждан». Далее — Закон N 342-ФЗ.

Подчеркнем еще раз, что речь идет о специальном акте Правительства и о специальном Федеральном законе, предметом регулирования которых стали отношения, рассмотренные Конституционным Судом Российской Федерации. И то, что Конституционный Суд Российской Федерации, вынося комментируемое Постановление, вообще не упомянул об этом, как бы обошел эти акты стороной, прибегнув к применению лишь кусочка Закона N 342-ФЗ (речь идет о норме п. 2.1 Закона о статусе, введенной в военное законодательство этим же Законом), безвозвратно отставшего от правовых реалий подзаконного правового акта Правительства Российской Федерации (речь идет о Правилах учета), может быть расценено неоднозначно. Кто-то, не вполне понимающий место и роль Конституционного Суда Российской Федерации в российской правовой системе, в связи с указанным очевидным фактом может упрекнуть этот самый высокопрофессиональный российский суд. Но тот, кто понимает суть поднятой в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации 2012 г. N 21-П проблемы, никогда этого не сделает. Почему — станет ясным после изложения и анализа тех самых новых правил, которые закреплены в действующем параллельно военному законодательству отнюдь не военном, хотя его и касающемся, Законе. Поставленная задача определенным образом облегчается тем, что ранее на страницах журнала «Право в Вооруженных Силах» правовая оценка основных положений новых правил, содержащихся в Законе N 342-ФЗ, уже давалась <11>. Однако в интересах целостности и логики изложения полагаем правильным хотя бы вкратце изложить суть освещенных тогда проблемных вопросов. ——————————— <11> Воробьев Е. Г. О новом порядке жилищного обеспечения бывших военнослужащих и членов их семей, вставших на учет в органах местного самоуправления до 1 января 2005 года: Краткий комментарий к Федеральному закону от 8 декабря 2010 года N 342-ФЗ // Право в Вооруженных Силах. 2011. N 2.

Вначале снова немного истории. С начала 2005 г. и до конца 2009 г. у федерального центра вообще не было иного регулятора рассматриваемых отношений, кроме уже упомянутых Правил учета, уже, очевидно, не соответствовавших новым федеральным правилам. Получается, что целых пять лет государство юридически бездействовало, фактически пустив реализацию жилищных прав муниципальных очередников на самотек. Именно в это время государственного безвластия в рассматриваемых отношениях в очереди на жилье терялись сотни и тысячи людей, о которых попросту забывали и фактически, и юридически. То же самое, по сути дела, случилось и с заявителем жалобы, по которой было вынесено комментируемое Постановление Конституционного Суда Российской Федерации. Похожее произошло и с ветераном военной службы Б., жилищные документы которого попросту затерялись в период перетряски военкомата и местных органов власти по месту его жительства в Воронежской области, а в новых правовых реалиях суды отказались восстановить потерянное право <12>. Похожие случаи довольно многочисленны. Но наиболее ярким стал нашумевший случай, когда более тысячи семей отставников Северного флота вообще остались вне правового поля. Из своих частей эти военнослужащие были уволены до роковой даты — 1 января 2005 г., но так и не были приняты на учет в муниципалитетах, ибо их дела зависли между прежним и новым порядком. Поэтому их обеспечение в ручном режиме государственного управления было реализовано через специальный разовый Указ Президента Российской Федерации <13>. Согласно этому Указу и принятому в его исполнение специальному Постановлению Правительства Российской Федерации <14>, лицами, ответственными за реализацию прав этих граждан, стали федеральные органы исполнительной власти — Министерство обороны Российской Федерации и Министерство регионального развития Российской Федерации. ——————————— <12> Хроленко А. Забытый капитан // Красная звезда. 2012. 23 окт. <13> Указ Президента Российской Федерации от 24 октября 2011 г. N 1422 «О жилищном обеспечении отдельных категорий граждан Российской Федерации» // URL: http://www. juryst. ru/ukaz1422.html (дата обращения: 25.10.2012). <14> Постановление Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2011 г. N 994 «О реализации Указа Президента России от 24 октября 2011 г. N 1422 «О жилищном обеспечении отдельных категорий граждан Российской Федерации».

Появление в 2009 г. Постановления N 903 могло бы стать выходом из сложившейся ситуации правовой неупорядоченности анализируемых отношений. Согласно этому акту, действовавшему в 2009 — 2010 гг., вводилась полная централизация жилищного обеспечения ветеранов-очередников: единственным органом жилищного обеспечения назначался федеральный орган исполнительной власти в лице Министерства регионального развития Российской Федерации. Этот федеральный орган напрямую взаимодействовал с органами местного управления по местам проживания указанных граждан, получал необходимую информацию о нуждающихся, рассчитывал и выделял средства, принимал и доводил решения по предоставлению жилья очередникам по местам их жилищного обеспечения. К слову, именно такая же модель правового механизма была взята на вооружение при введении нового порядка предоставления жилья в Министерстве обороны Российской Федерации согласно Приказу Министра обороны Российской Федерации N 1280, и, забегая вперед, она же показала столь же низкую эффективность по решению жилищных вопросов. Поэтому уже через год, когда стало очевидным, что и при новом порядке государство вновь не справляется с проблемой военно-пенсионных очередников, в Госдуму был внесен законопроект N 424395-5 <15>, который якобы должен был исправить столь затянувшуюся кризисную ситуацию. Позволим себе не перечислять пояснения к этому проекту, так как истинная причина в этих пояснениях не указана. А она заключается в том, что за время, прошедшее с конца 90-х гг. и до момента монетизации льгот, основная масса муниципальных очередников из числа бывших военнослужащих так и не дождалась своего жилья. Правовой механизм реализации их жилищных прав, отраженный в законодательстве о военнослужащих и о разграничении полномочий органов государственной власти для этой категории граждан, так полноценно и не заработал. Как результат, очередники воинских частей уже (или почти уже) получили долгожданное жилье, в то время как очередники муниципалитетов, вставшие в очередь в период с конца 90-х гг. и до 1 января 2005 г., — еще нет. В этом, по большому счету, и заключалась подлинная причина необходимости разработки и принятия нового закона. ——————————— <15> Законопроект N 424395-5 «О внесении изменений в Федеральный закон «О статусе военнослужащих» и об обеспечении жилыми помещениями некоторых категорий граждан (об обеспечении жильем некоторых категорий граждан)» // URL: http://asozd2.duma. gov. ru/ (дата обращения: 10.12.2010).

Следовало бы предположить, что государство решилось исправить те элементы правового механизма, которые до сих пор не заработали, в интересах практического решения задачи жилищного обеспечения бывших военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов, десятилетие стоящих на учете в органах местного самоуправления в ожидании жилья. Но не тут-то было. Принятие Закона N 342-ФЗ не только не внесло какого-либо нормативного порядка, но и вообще разрушило пусть даже и неэффективную, но все-таки реально существовавшую единую систему жилищного обеспечения ветеранов военной службы, установленную Постановлением N 903. Несмотря на название Закона N 342-ФЗ, в военное законодательство вносились изменения непринципиальные, главным образом в виде отдельных частных норм, заимствованных из Постановления N 903 (в том числе и нормы о формах жилищного обеспечения отставников в виде их перечня согласно п. 2.1 ст. 15 Закона о статусе). Зато основная часть этого правового акта посвящена вопросам юридического разграничения полномочий и их передачи от федеральных органов исполнительной власти органам законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Причем именно эта часть Закона наиболее конкретна и отличается очевидной кардинальной новизной. Если читатель внимательно ознакомится с соответствующими положениями, изложенными в нормах ст. 3 Закона N 342-ФЗ, то он не сможет не заметить следующие моменты. 1. Российская Федерация снимает с себя былую заботу о непосредственном исполнении федерального законодательства по жилищному обеспечению военных ветеранов и членов их семей. Федеральное государство готово на подзаконном уровне разрабатывать обязательные правила для новых исполнителей, давать им указания и рекомендации, требовать от них различной отчетности, осуществлять контроль и надзор и, наконец, финансировать это федеральное обязательство. Но не более того. 2. Субъекты Российской Федерации как новые исполнители Закона должны сами установить нормативные правила реализации переданных им полномочий согласно своему региональному законодательству. 3. Высшие органы исполнительной власти в регионах и их руководители обязаны самостоятельно организовать исполнение Закона за счет федеральных субвенций с соответствующей отчетностью перед центром. 4. Субъекты Российской Федерации, в свою очередь, могут своими законами передать вмененные им Законом N 342-ФЗ полномочия своим органам муниципальной власти (муниципалитетам). Сравнение правовой цели нового Закона и полученного результата не в пользу государства. Российская Федерация, как и ранее, открыто самоустранилась от выполнения своей прямой обязанности перед бывшими военнослужащими. От единого федерального государственного управления не осталось и следа. Закон вменил создать разнородные и по форме, и по содержанию источники регулирования прав этих граждан 83 субъектам Российской Федерации и, возможно, значительному количеству муниципальных образований (при делегировании полномочий), которых насчитывается 23300, в том числе 1730 городских и почти 19000 сельских поселений <16>. ——————————— <16> Данные Росстата России о численности муниципальных образований на 1 января 2011 г. // URL: http://www. gks. ru/bgd/regl/b11_14p/IssWWW. exe/Stg/d01/02-01.htm (дата обращения: 10.10.2012).

Какое же может быть конституционное равенство при столь разрозненной системе правового регулирования? При таком государственном подходе объективно невозможны обеспечение конкретики и единообразия механизма реализации установленного законом права на жилище бывших военнослужащих, т. е. формальной определенности, точности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования, единообразное понимание и толкование правовой нормы, недопущения противоречивой правоприменительной практики, недопустимость неоднозначного истолкования и произвольного применения правовых норм, что ведет к нарушению конституционных гарантий государственной, в том числе судебной, защиты прав, свобод и законных интересов граждан (п. 2.2 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации 2012 г. N 21-П). И какими бы кощунственными ни казались слова представителей Министерства обороны Российской Федерации о том, что они отвечают лишь за отставников, уволенных после 2005 г., а проблема тех, кто ожидает жилья в муниципальных очередях, военную организацию государства вообще не касается, такая позиция полностью соответствует рассмотренному нами «законному» порядку. Например, в интервью «Российской газете» заместителю Министра обороны Российской Федерации Т. Шевцовой был задан следующий прямой вопрос корреспондента, в котором содержался факт нарушения принципа правового равенства между отставниками: «Своеобразной точкой отсчета для предоставления квартиры является 1 января 2005 г. Стоял в это время в жилищной очереди Минобороны — получишь крышу над головой, а уволился годом раньше — не обессудь. Почему такая несправедливость к первой волне отставников?». И ответ невоенного замминистра был по-военному краток и юридически точен: «По закону они должны были до 2005 г. встать на очередь в муниципалитетах. Обеспечивать их жильем обязаны субъекты Российской Федерации — областные, краевые и республиканские власти. У Министерства обороны нет ни обязанности, ни права выделять им жилье» <17>. ——————————— <17> Заместитель Министра обороны Татьяна Шевцова: Ключи от квартир военные очередники получат в срок // Российская газета. 2010. 29 ноября.

Данный пример свидетельствует о том, что руководство военного ведомства, как и иных аналогичных ведомств, в которых законом предусмотрено прохождение военной службы, совершенно верно уловило главную черту произошедших изменений: система правового регулирования жилищных прав военных пенсионеров, уволенных до 1 января 2005 г., полностью находится вне предмета регулирования нормами военного законодательства. Обиженные отнюдь не военным законом очередники, вставшие на учет в органах местного самоуправления, могут рассчитывать на жилье от государства, если верить последним публичным обещаниям, еще нескоро, лишь к 2014 — 2015 гг. А их, поставленных в очевидно неравное положение по отношению к отставным очередникам Вооруженных Сил Российской Федерации, немало. В конце 2010 г. Министерство регионального развития Российской Федерации доложило руководству страны, что военных очередников в муниципальных органах числится около 30 тыс. человек <18>. Зато через два года (в 2012 г.) таких граждан почему-то стало сразу почти в три раза меньше! Оказывается, Правительство Российской Федерации пересчитало численность граждан, которые могут рассчитывать на государственную помощь в приобретении жилья, и объем выделяемых на это бюджетных средств, на основании чего соответствующие изменения внесены в федеральную целевую программу «Жилище» на 2011 — 2015 гг.: «В 2011 году по итогам инвентаризации (выделено нами. — Е. Г., И. В.) число семей граждан, уволенных с военной службы (службы), и приравненных к ним лиц, вставших до 1 января 2005 г. на учет в качестве нуждающихся в получении жилья (улучшении жилищных условий) в органах местного самоуправления, было уточнено и составило 11084 семьи» <19>. ——————————— <18> Смольякова Т. Квартира для отставника. В будущем году жильем будут обеспечены все военнослужащие, уволенные в запас // Там же. 30 ноября. <19> Постановление Правительства Российской Федерации от 20 июля 2012 г. N 745 «О внесении изменений в федеральную целевую программу «Жилище» на 2011 — 2015 годы».

После издания Постановления Конституционного Суда Российской Федерации 2012 г. N 21-П в очереди на жилье на одного ранее не инвентаризированного очередника стало больше. Но сколько же их еще, утонувших в океане выявленного нами жилищно-правового вакуума и порожденного этим юридического неравенства? Выплывут ли эти граждане на правовую поверхность со своими забытыми и пересмотренными правами? Ведь конституционного правосудия, охватившего лишь мельчайшую частицу глобальной правовой проблемы, на всех, очевидно, не хватит… Пожалуй, есть все основания подводить окончательные итоги наших размышлений. Дело заявителя К., рассмотренное Конституционным Судом Российской Федерации, есть крошечный осколок от разрушенной и не восстановленной до сих пор правовой системы жилищного обеспечения бывших военнослужащих, уволенных до 1 января 2005 г. и вставших на учет по избранному месту жительства в органах местного самоуправления. Несмотря на очевидно зауженный (по предмету) характер представленной в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации 2012 г. N 21-П конституционно-судебной проверки, она наглядно показала, что: 1. Реализация конституционного принципа равенства в социально-экономических правах граждан Российской Федерации заключается в законодательном определении такого правового положения, которое бы обусловливало нормативно гарантированное предоставление и возможность осуществления прав одинакового объема в целях удовлетворения социальных (социально-экономических) потребностей личности. Равноправное положение должно основываться на формальном равенстве нормативно закрепленных конкретных социально-экономических прав, а также на равенстве правовых средств, обеспечивающих их осуществление, в том числе посредством предоставления специальных правовых режимов с учетом фактического неравенства субъектов. 2. Гарантиями реализации конституционного принципа равенства в социально-экономических правах военнослужащих и бывших военнослужащих являются: — единство и дифференцирование в правовом регулировании основных социально-экономических прав; — обоснованное законодательное выделение конкретных категорий правообладателей, в том числе определение компетенций органов государственной власти в вопросе инициации нормативного выделения таких категорий; — установление такого правового регулирования, которое бы исключало дискриминационный характер правового положения отдельных категорий лиц в сфере осуществления ими основных социально-экономических прав по отношению к прочим категориям, занимающим аналогичное социально-экономическое положение; — определенность правового регулирования, которая исключала бы произвольное, основанное на субъективном усмотрении правоприменителя толкование и применение предписаний правовых норм; — установление юридической ответственности всех участников правоотношений, прежде всего публичных, за несоблюдение конституционного принципа равенства в сфере осуществления основных социально-экономических прав граждан. 3. Степень реализации конституционного принципа равенства в отдельных социально-экономических правах военнослужащих и бывших военнослужащих разнится, а потому ее следует определять с учетом объективной специфики положения субъектов права и соответствующих свойств, присущих этим правам сообразно качественным характеристикам областей их правового регулирования. В итоге мы можем наконец-то исполнить обещание по поводу ответа на вопрос, почему в деле К. Конституционный Суд Российской Федерации признал неконституционной лишь норму военного законодательства, которая, как убедился читатель, вовсе не регулирует отношения, ставшие предметом судебной проверки, и является составной частью иного федерального закона. В п. 2.1 ст. 15 Закона о статусе лишь устанавливается объем социальных гарантий (в конкретных формах права на жилье) для бывших военнослужащих. Механизм же реализации этого права, в том числе по частному случаю изменения места учета, в любом случае находится вне военно-правовых отношений. Однако выбор правосудием был сделан: проще и правильнее с формальной процессуальной точки зрения по конкретному судебному вопросу подвергнуть экзекуции лишь одну правовую норму, хотя бы косвенным образом относящуюся к делу. Ведь, подняв меч правосудия над истинными виновниками рассматриваемой проблемы неравенства жилищных прав таких граждан, над Законом N 342-ФЗ и его сателлитами в виде иных законов и подзаконных правовых актов уровня Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципалитетов, суду пришлось бы в который раз заняться трудно решаемой проблемой качества правовой системы российского федерализма, пораженного множественностью управленческих болезней. Может быть, поэтому, а также устав терпеть нерасторопность и неэффективность работы отечественного законодателя, Конституционный Суд Российской Федерации в несвойственной ему манере буквально диктует ему, как плохому ученику, те формулировки, в которых следует понимать и исполнять правовую норму, обеспечивающую преемственность ранее возникших публичных обязательств в сложившейся ситуации по конкретной правовой норме (абз. 2 п. 2.3 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации 2012 г. N 21-П). В завершение следует откровенно признать чрезмерную широту представленного подхода, явно выходящего за рамки вопросов, отраженных в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации 2012 г. N 21-П. Потому заранее ориентируем коллег-правоведов на то, что комментарий стал отправной точкой и фоном для общих юридических рассуждений о проблеме правового неравенства военнослужащих и бывших военнослужащих, благодаря чему и был найден искомый ответ на вопрос о том, какой же закон на самом деле неконституционен и почему. Прочие теоретические и практические выводы каждому читателю предлагаем сделать индивидуально.

——————————————————————

Название документа

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *