(Акчурин З. Х.) («Право в Вооруженных Силах», N 1, 2004)
АРЕНДА ЖИЛЫХ ПОМЕЩЕНИЙ ДЛЯ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ: ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ
З. Х. АКЧУРИН
З. Х. Акчурин, капитан юстиции, адъюнкт кафедры военной администрации, административного и финансового права Военного университета.
Право на обеспечение жилыми помещениями — важная социальная гарантия правового статуса военнослужащих, закрепленная в ч. 3 ст. 40 Конституции Российской Федерации и ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ (с изменениями) (далее — Закон о статусе). Следует отметить, что действующим законодательством Российской Федерации предусматриваются различные формы обеспечения военнослужащих жильем, среди которых такие, как обеспечение жилыми помещениями временного пользования, предоставление жилых помещений из государственного и муниципального жилищных фондов по договору социального найма, оказание безвозмездной финансовой помощи на строительство (покупку) жилья и др. В рамках обеспечения жильем временного пользования законодательство предусматривает возможность аренды жилья для военнослужащих. Так, в соответствии с п. 3 ст. 15 Закона о статусе военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, и члены их семей, прибывшие на новое место военной службы военнослужащих, до получения жилых помещений по нормам, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, регистрируются по месту жительства, в том числе по их просьбе по адресам воинских частей. Указанным военнослужащим и членам их семей до получения жилых помещений предоставляются служебные жилые помещения, пригодные для временного проживания, или общежития. В случае отсутствия указанных жилых помещений воинские части арендуют жилые помещения для обеспечения военнослужащих и совместно проживающих с ними членов их семей или по желанию военнослужащих ежемесячно выплачивают им денежную компенсацию за наем (поднаем) жилых помещений в порядке и размерах, которые определяются Правительством Российской Федерации <*>. В этом же пункте закреплено положение, согласно которому органы местного самоуправления оказывают содействие воинским частям в предоставлении в аренду жилых помещений, пригодных для временного проживания военнослужащих и членов их семей. ——————————— <*> См.: Постановление Правительства Российской Федерации «О порядке оказания безвозмездной финансовой помощи на строительство (покупку) жилья и выплаты денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений военнослужащим и гражданам, уволенным с военной службы» от 26 июня 1995 г. N 604 // СЗ РФ. 1995. N 27. Ст. 2576.
Инструкция о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденная Приказом министра обороны Российской Федерации от 15 февраля 2000 г. N 80 <*>, закрепляет аналогичные Закону о статусе положения об обязанности воинских частей арендовать жилье военнослужащим в указанных случаях. ——————————— <*> См.: Российская газета. 2000. 19 октября.
Только при желании военнослужащего и отсутствии жилья ему предоставляется денежная компенсация за наем (поднаем) жилых помещений, размер которой в настоящее время явно не соответствует фактическим расценкам на съем квартиры. Таким образом, Закон о статусе определил, что денежная компенсация за поднаем жилого помещения может выплачиваться военнослужащему лишь в случае невозможности обеспечения его и членов семьи служебным жилым помещением или общежитием для временного проживания <*>. ——————————— <*> См.: Определение Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 2 июля 2002 г. N 1н-476/2001.
Следует отметить, что согласно п. 3 ст. 217 Налогового кодекса Российской Федерации не подлежат налогообложению все виды установленных действующим законодательством, законодательными актами субъектов Российской Федерации, решениями представительных органов местного самоуправления компенсационных выплат (в пределах норм, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации), связанных с бесплатным предоставлением жилых помещений и коммунальных услуг. При этом ежемесячные денежные компенсации за наем (поднаем) жилых помещений, выплачиваемые военнослужащим в порядке и размерах, определяемых Правительством Российской Федерации, в соответствии с п. 3 ст. 15 Закона о статусе следует рассматривать как компенсационные выплаты, которые не подлежат налогообложению. Практика применения п. 3 ст. 15 Закона о статусе в части аренды жилых помещений довольно ограниченна. В качестве примера можно привести выделение жилой площади для временного размещения военнослужащих Федеральной службы железнодорожных войск Российской Федерации в соответствии с Постановлением Правительства Москвы «Об обеспечении организации работ по капитальному ремонту трамвайных путей в 1992 — 1995 гг. в г. Москве с участием войсковых частей» от 28 июля 1992 г. N 552 с последующим требованием заключить договор аренды <*>. ——————————— <*> См.: Постановление Правительства Москвы «О переоформлении жилой площади Федеральной службе железнодорожных войск Российской Федерации» от 9 ноября 1999 г. N 1028 (утратило силу и снято с контроля).
Закрепление в Законе обязанности воинских частей арендовать помещения военнослужащим по сей день фактически остается бездейственным положением, не имеющим под собой ни надлежащей финансовой, ни организационной основы, поскольку, предусмотрев весьма важное положение об аренде жилых помещений в рассматриваемом случае, законодатель не определил порядок осуществления такой аренды, в связи с чем обязать командование соответствующей воинской части арендовать жилое помещение военнослужащий может разве что в судебном порядке, да и то судебное решение, скорее всего, останется неисполненным. В результате у военнослужащего, не обеспеченного даже жилым помещением, пригодным для временного проживания, при отсутствии механизма аренды остается единственный вариант — получение денежной компенсации за наем (поднаем) жилого помещения в соответствии с заключенным им договором. Размер же денежной компенсации явно не соответствует действительным расценкам на наем (поднаем) жилья. Причем если раньше привязка размера данной денежной компенсации осуществлялась к минимальному размеру оплаты труда (в отношении которого наблюдается тенденция повышения), то в настоящее время установлены твердые ставки: — в городах Москве и Санкт-Петербурге — до 500 руб.; — в других городах и районных центрах — 400 руб.; — в прочих населенных пунктах — 300 руб. При условии совместного проживания с указанными военнослужащими трех и более членов семьи размеры денежной компенсации повышаются на 50% <*>. ——————————— <*> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 21 декабря 2000 г. N 999 // СЗ РФ. 2001. N 1. Ст. 130.
Если при существовании зависимости данной компенсации от минимального размера оплаты труда была определенная возможность увеличения размера компенсации за счет роста минимального размера оплаты труда, то сейчас такая тенденция отсутствует. При этом в очередной раз законодатель не учел, что установленный им размер денежных выплат никак не может компенсировать реальные расходы военнослужащих по договорам найма (поднайма) жилья, поскольку они затрачивают гораздо большие суммы. На установленные размеры компенсации фактически нельзя осуществить наем (поднаем) жилого помещения даже в отдаленных местностях, не говоря о городах федерального значения. Таким образом, по мнению автора, в сложившейся ситуации видится два направления решения проблемы: увеличение размера денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений и разработка эффективного механизма аренды жилых помещений для военнослужащих. Первое направление связано с необходимостью увеличения финансирования из федерального бюджета федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба, и соответственно законодательного увеличения размера указанной денежной компенсации. Второе направление имеет ряд тонкостей, которые также необходимо учитывать, рассматривая вопросы аренды жилых помещений для военнослужащих. Аренда жилья не самый оптимальный путь разрешения жилищного вопроса военнослужащих, однако экономическая ситуация в стране не дает оснований полагать, что произойдет значительное увеличение денежной компенсации за наем (поднаем) жилья. В соответствии с п. 2 ст. 671 Гражданского кодекса Российской Федерации для заключения договора аренды жилого помещения и последующего использования этого жилья для проживания военнослужащих воинская часть, безусловно, должна обладать статусом юридического лица. Так, в силу действия данной нормы юридическим лицам жилое помещение может быть предоставлено во владение и (или) пользование на основе договора аренды или иного договора. При этом юридическое лицо может использовать жилое помещение только для проживания граждан, с которыми юридическое лицо заключает договоры субаренды. Договор аренды заключается в простой письменной форме и в отличие от договора найма подлежит обязательной государственной регистрации, за исключением договоров аренды, заключаемых на срок менее года. Условия аренды определяются договором между арендатором и собственником либо уполномоченным собственником лицом (арендодателем), а условия субаренды — договором между арендатором и субарендатором. В соответствии со ст. 610 Гражданского кодекса Российской Федерации срок действия договора аренды определяется соглашением сторон, а если он не указан в договоре, то считается, что договор аренды жилого помещения заключен на неопределенный срок. В последнем случае каждая из сторон вправе в любое время отказаться от договора, предупредив другую сторону за три месяца. При этом договором может быть установлен иной срок для предупреждения. Статьей 621 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено преимущественное право арендатора на заключение договора на новый срок перед другими лицами, при условии предложения арендодателю заключить договор на тех же или иных условиях не позднее времени, указанного в договоре. Если в договоре такой срок не указан, предложение должно быть сделано в разумный срок до окончания действия договора. В случае если арендодатель отказался от продления договора в связи с решением не сдавать помещение в аренду, но в течение года со дня истечения срока договора заключил аналогичный договор с другим лицом, арендатор вправе потребовать в судебном порядке перевода на себя прав и обязанностей по заключенному договору и (или) возмещения убытков, причиненных отказом возобновить с ним договорные отношения. В соответствии со ст. 17 Закона Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» от 24 декабря 1992 г. N 4218-1 (с изменениями и дополнениями) <*> не подлежат передаче в аренду иным лицам заселенные дома государственного, муниципального или общественного жилищных фондов без согласия всех проживающих в них совершеннолетних граждан, а также специализированные дома и жилые помещения в них. Оплата жилья и коммунальных услуг по договору аренды устанавливается договором между арендатором и собственником либо уполномоченным собственником лицом. ——————————— <*> См.: Российская газета. 1993. 23 января.
Особенности заключения договоров аренды воинскими частями предусмотрены в п. 59 Положения о квартирно-эксплуатационной службе и квартирном довольствии Советской Армии и Военно-Морского Флота <*>. Так, по общему правилу аренда помещений для временного размещения воинских частей в исключительных случаях допускается с разрешения Главного квартирно-эксплуатационного управления Министерства обороны Российской Федерации по представлению КЭУ (КЭО) военных округов. При этом договор на аренду утверждается начальником КЭУ (КЭО) военного округа и выступает в качестве основания для истребования воинскими частями денежных средств на оплату аренды. В соответствии с п. 62 названного Положения паспортизация и учет арендуемых воинскими частями зданий и сооружений осуществляются в случае их аренды на срок свыше одного года. В указанном правовом акте отмечено, что аренда помещений оформляется договором, заключаемым воинской частью с арендодателем, в котором указываются: характеристика и техническое состояние арендуемых помещений и находящегося в них оборудования; обязанности сторон, платежи и расчеты, а также ответственность сторон за выполнение обязательств по договору. ——————————— <*> Введено в действие Приказом министра обороны СССР от 22 февраля 1977 г. N 75 (с изменениями от 26 июня 2000 г.).
В соответствии с общими положениями Гражданского кодекса Российской Федерации об аренде (ст. 606) по договору аренды (имущественного найма) арендодатель (наймодатель) обязуется предоставить арендатору (нанимателю) имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование. Следовательно, в зависимости от объема правомочий арендатора по договору аренды определяются и правовые последствия, которые могут возникнуть в ходе исполнения договора. Зачастую в договорах аренды встречается не совсем корректная формулировка в части предмета сделки — «предоставляет в аренду». В таком случае стороны создают определенные трудности для правильного толкования объема их прав, обязанностей и ответственности, и при решении вопроса о том, во владение и пользование либо только в пользование предоставлено имущество по подобному договору аренды, следует исходить из действительной природы гражданских правоотношений по конкретному договору. Практика показывает, что не всякая воинская часть является юридическим лицом, что создает определенные трудности при заключении договоров аренды, поскольку в подобных ситуациях, с точки зрения автора, в качестве арендатора должна выступать вышестоящая военная организация, которая является юридическим лицом. Многое в вопросах аренды зависит от командования воинских частей и, естественно, от выделяемых денежных средств. Не менее важным является приведенное выше положение Закона о статусе, согласно которому органы местного самоуправления обязаны оказывать содействие воинским частям в предоставлении в аренду жилых помещений, пригодных для временного проживания военнослужащих и членов их семей. Существует мнение, согласно которому в качестве жилых помещений, предоставляемых по договору аренды органами местного самоуправления, должно выступать жилье, освобождаемое за выездом военнослужащих (за исключением находящегося в собственности граждан), т. е. те квартиры, которые по праву должны заселяться военнослужащими в порядке повторного заселения безо всяких договоров имущественного найма в силу п. 5 ст. 15 Закона о статусе. Таким образом, имеется точка зрения, согласно которой п. 5 ст. 15 Закона о статусе противоречит Конституции Российской Федерации и Гражданскому кодексу Российской Федерации, в связи с чем на практике применяться не должен, а с учетом положений абз. 3 п. 3 ст. 15 Закона о статусе право на повторное заселение следует сводить к заселению на условиях аренды, т. е. п. 5 ст. 15 Закона о статусе возможно применять на основании возмездных договоров Министерства обороны Российской Федерации с муниципальными органами власти и управления. Механизм повторного заселения в таком случае сводится к следующему. В соответствии с заключенным договором аренды военнослужащий с семьей вселяется в соответствующее жилое помещение. После освобождения жилья этим военнослужащим договор аренды остается в силе. После этого жилое помещение повторно заселяется другим военнослужащим. По окончании срока договора в соответствии со ст. ст. 621, 610 Гражданского кодекса Российской Федерации воинская часть имеет преимущественное право на заключение договора аренды на новый срок и т. д. Однако рассмотрение права на повторное заселение в таком ракурсе искажает сущность указанного права и тем самым ущемляет права военнослужащих, поскольку их право на жилище напрямую зависит от права федерального органа исполнительной власти, в котором они проходят военную службу, на очередное заселение соответствующего жилья. Ведь предоставление военнослужащим помещений, арендуемых соответствующим министерством (иным органом), не будет затрагивать права лишь той категории граждан, которые в соответствии с федеральным законом имеют право лишь на предоставление жилых помещений временного пользования, права же лиц, имеющих право на постоянное жилье, будут нарушаться, причем существенно (например, невозможность приватизации такого жилья, его обмена и т. д.) <*>. ——————————— <*> См. об этом подробно: Акчурин З. Х. О предоставлении жилых помещений военнослужащим в порядке повторного заселения // Право в Вооруженных Силах. 2002. N 5. С. 7 — 11.
На основании изложенного, по мнению автора, норму Закона о статусе об аренде жилья для военнослужащих и совместно проживающих с ними членов их семей следует конкретизировать на уровне подзаконного акта Правительства России, а именно установить механизм аренды воинскими частями жилых помещений в домах муниципального жилищного фонда. Причем наиболее важным здесь будет являться закрепление предельных нормативов размера арендной платы и обязанности предоставлять соответствующие жилые помещения при определенных условиях (например, в зависимости от количества дислоцирующихся в соответствующем административно-территориальном образовании воинских частей, количества нуждающихся в улучшении жилищных условий и др.). Касательно рекомендаций по вопросам социально-правовой защиты военнослужащих в рамках указанной проблематики следует указать на необходимость усиления активности требований военнослужащих по аренде для них жилых помещений соответствующей категории при обязательном их правовом обосновании. Зачастую командиры воинских частей, сталкиваясь с отсутствием денежных средств на аренду жилья, отказывают в удовлетворении требований военнослужащих, в результате оказываясь виновными в нарушении прав и законных интересов своих подчиненных. Хотя чаще всего отказ вызван тем, что даже при формальном удовлетворении рапорта военнослужащего командиром воинской части препятствие возникнет на уровне КЭУ (КЭО) соответствующего военного округа. Военнослужащий имеет право на обращение с рапортом, в котором излагается ходатайство об аренде для него и членов его семьи жилого помещения в связи с отсутствием жилищного фонда у соответствующей воинской части, а также несоответствием размера денежной компенсации за наем (поднаем) жилья действительным затратам и расценкам в конкретном населенном пункте. В то же время для военнослужащих, которым на все время военной службы предоставляются служебные жилые помещения, автор считает достаточным заключение жилищного договора <*>, чего им необходимо добиваться, так как в данном договоре указывается на обязанность воинской части арендовать в установленных случаях жилые помещения. ——————————— <*> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 4 мая 1999 г. N 487.
Таким образом, в статье были рассмотрены правовые вопросы аренды жилых помещений для военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, и совместно проживающих с ними членов их семей. Безусловно, главной причиной невыполнения всех жилищных программ является недостаток их финансирования, а следовательно, без надлежащей финансово-экономической основы положения об аренде жилья для военнослужащих так и останутся фактически нереализованными на практике. Вместе с тем не следует забывать о том, что, несмотря на недостаток денежных средств, есть возможность создания механизма аренды путем конкретизации п. 3 ст. 15 Закона о статусе в подзаконных актах, и, с точки зрения автора, для усиления мер социально-правовой защиты военнослужащих следует ее использовать.
