О некоторых вопросах, связанных с применением пункта 5 части 1 статьи 56 Жилищного кодекса Российской Федерации в отношении военнослужащих, имеющих земельные участки, в том числе для жилищного строительства

(Трофимов Е. Н.) («Право в Вооруженных Силах», 2013, N 6) Текст документа

О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ, СВЯЗАННЫХ С ПРИМЕНЕНИЕМ ПУНКТА 5 ЧАСТИ 1 СТАТЬИ 56 ЖИЛИЩНОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ОТНОШЕНИИ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ, ИМЕЮЩИХ ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ, В ТОМ ЧИСЛЕ ДЛЯ ЖИЛИЩНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА

Е. Н. ТРОФИМОВ

Трофимов Е. Н., начальник отдела (по представлению интересов Министерства обороны Российской Федерации в судах общей юрисдикции) ФГКУ «Центральное региональное управление правового обеспечения» Министерства обороны Российской Федерации, подполковник юстиции запаса.

В статье рассмотрены новые основания, ранее не предусмотренные Жилищным кодексом РСФСР, — получение в установленном порядке от органа государственной власти или органа местного самоуправления бюджетных средств на приобретение или строительство жилого помещения, а также предоставление в установленном порядке от органа государственной власти или органа местного самоуправления земельного участка для строительства жилого дома. Проанализирована практика работы региональных управлений жилищного обеспечения Министерства обороны Российской Федерации и их территориальных отделов и отделений по применению положений пункта 5 части 1 статьи 56 Жилищного кодекса Российской Федерации, особенно в части распространения указанной нормы на правоотношения, возникшие до введения указанной нормы.

Ключевые слова: жилищное обеспечение, военнослужащие, земельные участки.

On some issues related to the application of paragraph 5 of Part 1 of Article 56 of the Housing Code of the Russian Federation in respect of military personnel with plots of land, including for housing E. N. Trofimov

In the article the new grounds not previously provided the Housing Code of the Russian Federation, — getting in the prescribed manner by a public authority or local government budget for the purchase or construction of residential premises, as well as the provision in the prescribed manner by a public authority or local authority land plot for construction of a house. Analyzed the practice of regional offices housing the Ministry of Defence of the Russian Federation and its territorial divisions and departments to apply the provisions of paragraph 5 of Part 1 of Article 56 of the Housing Code of the Russian Federation, especially in the dissemination of the norms of the legal relations arising prior to the introduction of this rule.

Key words: housing, military, land.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» с 1 марта 2005 г. введен в действие Жилищный кодекс Российской Федерации. С введением в действие Жилищного кодекса Российской Федерации появилось несколько новых оснований для снятия граждан с учета в качестве нуждающихся в жилых помещениях, которых не было в период действия Жилищного кодекса РСФСР, принятого Верховным Советом РСФСР 24 июня 1983 г. Так, в соответствии со ст. 29 Жилищного кодекса РСФСР нуждающимися в улучшении жилищных условий признавались граждане: 1) имеющие обеспеченность жилой площадью на одного члена семьи ниже уровня, устанавливаемого Советом Министров автономной республики, исполнительным комитетом краевого, областного, Московского и Ленинградского городских Советов народных депутатов; 2) проживающие в жилом помещении (доме), не отвечающем установленным санитарным и техническим требованиям; 3) проживающие в квартирах, занятых несколькими семьями, если в составе семьи имеются больные, страдающие тяжелыми формами некоторых хронических заболеваний, при которых совместное проживание с ними в одной квартире невозможно; 4) проживающие в смежных неизолированных комнатах по две и более семьи при отсутствии родственных отношений; 5) проживающие в общежитиях, за исключением сезонных и временных работников, лиц, работающих по срочному трудовому договору, а также граждан, поселившихся в связи с обучением; 6) проживающие длительное время на условиях поднайма в домах государственного и общественного жилищного фонда, либо найма в домах жилищно-строительных кооперативов, либо в домах, принадлежащих гражданам на праве личной собственности, не имеющие другой жилой площади. Граждане признавались нуждающимися в улучшении жилищных условий и по иным основаниям, предусмотренным законодательством Союза ССР и РСФСР. В соответствии с абз. 2 ст. 32 Жилищного кодекса РСФСР граждане подлежали снятию с учета нуждающихся в улучшении жилищных условий в случаях: 1) улучшения жилищных условий, в результате которого отпали основания для предоставления жилого помещения; 2) выезда на другое постоянное место жительства; 3) выявления в представленных документах не соответствующих действительности сведений о нуждаемости в улучшении жилищных условий, послуживших основанием для принятия на учет, а также неправомерных действий должностных лиц при решении вопроса о принятии на учет; 4) прекращения трудовых отношений с предприятием, учреждением, организацией, если они состояли на учете по месту работы и никто из членов их семей не работал на этом предприятии, в учреждении, организации, кроме случаев увольнения в связи с уходом на пенсию или переходом на выборную должность. Не могли быть сняты с учета нуждающихся в улучшении жилищных условий семьи, потерявшие кормильца, состоявшего на учете. С введением в действие Жилищного кодекса Российской Федерации с 1 марта 2005 г. несколько изменились как основания признания граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, так и основания для снятия граждан с учета нуждающихся в жилых помещениях. В соответствии со ст. 51 Жилищного кодекса Российской Федерации гражданами, нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, признаются: 1) не являющиеся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений или членами семьи собственника жилого помещения; 2) являющиеся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений или членами семьи собственника жилого помещения и обеспеченные общей площадью жилого помещения на одного члена семьи менее учетной нормы; 3) проживающие в помещении, не отвечающем установленным для жилых помещений требованиям; 4) являющиеся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма, членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма или собственниками жилых помещений, членами семьи собственника жилого помещения, проживающими в квартире, занятой несколькими семьями, если в составе семьи имеется больной, страдающий тяжелой формой хронического заболевания, при которой совместное проживание с ним в одной квартире невозможно, и не имеющими иного жилого помещения, занимаемого по договору социального найма или принадлежащего на праве собственности. Перечень соответствующих заболеваний устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Основания снятия граждан с учета нуждающихся в жилых помещениях в настоящий момент определяются ст. 56 Жилищного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой граждане снимаются с учета в качестве нуждающихся в жилых помещениях в случае: 1) подачи ими по месту учета заявления о снятии с учета; 2) утраты ими оснований, дающих им право на получение жилого помещения по договору социального найма; 3) их выезда на место жительства в другое муниципальное образование, за исключением случаев изменения места жительства в пределах городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; 4) получения ими в установленном порядке от органа государственной власти или органа местного самоуправления бюджетных средств на приобретение или строительство жилого помещения; 5) предоставления им в установленном порядке от органа государственной власти или органа местного самоуправления земельного участка для строительства жилого дома, за исключением граждан, имеющих трех и более детей; 6) выявления в представленных документах в орган, осуществляющий принятие на учет, сведений, не соответствующих действительности и послуживших основанием принятия на учет, а также неправомерных действий должностных лиц органа, осуществляющего принятие на учет, при решении вопроса о принятии на учет. Новыми основаниями, ранее не предусмотренными Жилищным кодексом РСФСР, является получение в установленном порядке от органа государственной власти или органа местного самоуправления бюджетных средств на приобретение или строительство жилого помещения, а также предоставление в установленном порядке от органа государственной власти или органа местного самоуправления земельного участка для строительства жилого дома. В практике работы региональных управлений жилищного обеспечения Министерства обороны Российской Федерации и их территориальных отделов и отделений особую сложность представляет применение положений п. 5 ч. 1 ст. 56 Жилищного кодекса Российской Федерации, особенно в части распространения указанной нормы на правоотношения, возникшие до ее введения. В большинстве случаев вышеназванные органы, уполномоченные принимать решения как о признании военнослужащих нуждающимися в получении жилья, так и о предоставлении им жилых помещений по договорам социального найма, а в предусмотренных законодательством случаях и о предоставлении им жилых помещений в собственность <1>, принимают решения об отказе в заключении договора социального найма (в предоставлении жилья в собственность) жилых помещений и (или) снятии военнослужащих с учета нуждающихся в получении жилья лишь на том основании, что у них на момент принятия такого решении имелся в собственности земельный участок, предоставленный им безвозмездно для жилищного строительства органами государственной власти или органами местного самоуправления. При этом не учитываются ни дата предоставления такого земельного участка, ни основания, по которым он был предоставлен военнослужащему, что, на взгляд автора, имеет существенное значение. ——————————— <1> Постановление Правительства Российской Федерации от 29 июня 2011 г. N 512 «О порядке признания нуждающимися в жилых помещениях военнослужащих — граждан Российской Федерации, обеспечиваемых на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями, и предоставления им жилых помещений в собственность бесплатно».

В связи с вышеизложенным существенным является то обстоятельство, что норма, позволяющая снять граждан с учета нуждающихся в получении жилого помещения в случае предоставления им в установленном порядке от органа государственной власти или органа местного самоуправления земельного участка для строительства жилого дома, появилась лишь с введением в действие Жилищного кодекса Российской Федерации (п. 5 ч. 1 ст. 56). Следует также указать, что в соответствии со ст. 6 Жилищного кодекса Российской Федерации акты жилищного законодательства не имеют обратной силы и применяются к жилищным отношениям, возникшим после введения его в действие. Действие акта жилищного законодательства может распространяться на жилищные отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, прямо предусмотренных этим актом. В жилищных отношениях, возникших до введения в действие акта жилищного законодательства, данный акт применяется к жилищным правам и обязанностям, возникшим после введения его в действие. Акт жилищного законодательства может применяться к жилищным правам и обязанностям, возникшим до введения данного акта в действие, в случае если указанные права и обязанности возникли в силу договора, заключенного до введения данного акта в действие, и если данным актом прямо установлено, что его действие распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров. Из вышеизложенного следует, что нормы Жилищного кодекса Российской Федерации, в том числе и положения п. 5 ч. 1 ст. 56, применяются лишь к тем правоотношениям, которые возникли после введения его в действие, т. е. после 1 марта 2005 г. Таким образом, предоставление земельного участка для жилищного строительства в рассматриваемом случае военнослужащему до указанной даты не может повлечь предусмотренных п. 5 ч. 1 ст. 56 Жилищного кодекса Российской Федерации последствий. Вышеизложенная позиция подтверждается также и сложившейся судебной практикой. В частности, из Апелляционного определения Тверского областного суда от 21 июня 2012 г. по делу N 33-2189 следует, что существенным при рассмотрении споров в связи с применением п. 5 ч. 1 ст. 56 Жилищного кодекса Российской Федерации является вопрос о времени возникновения права на получение земельного участка для жилищного строительства и его предоставления. Так, апелляционная инстанция Тверского областного суда при рассмотрении указанного дела пришла к выводу, что предоставление земельного участка для жилищного строительства даже после введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации не может повлиять на объем прав и гарантий гражданина, предусмотренных ранее действующим законодательством, т. е. если право на получение земельного участка для жилищного строительства возникло ранее введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации <2>. ——————————— <2> URL: http://base. consultant. ru/cons/cgi/online. cgi? req=doc;base=SOJ;n=307556.

Особенностью введенной п. 5 ч. 1 ст. 56 названного Закона нормы является то, что основанием для снятия гражданина с учета в качестве нуждающегося в жилом помещении является не всякое предоставление ему земельного участка, в том числе для жилищного строительства, а лишь предоставление ему такого земельного участка в связи с признанием нуждающимся в жилом помещении, в целях реализации его права на жилье. Предоставление земельного участка, в том числе и для жилищного строительства, ранее введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации, а также не в связи с признанием нуждающимся в жилом помещении в соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации не может явиться основанием для снятия граждан, в том числе военнослужащих, с учета в качестве нуждающихся в жилых помещениях и (или) отказа в предоставлении жилого помещения по договору социального найма, в предоставлении в собственность жилого помещения в предусмотренных законодательством случаях. В обоснование изложенной позиции следует указать, что буквальное толкование словосочетания «предоставление земельного участка» предполагает совершение действий по передаче земельного участка в настоящее время. В случае если законодатель предусматривал бы возможность снятия гражданина с учета в качестве нуждающегося в жилом помещении в связи с наличием у него земельного участка, в том числе для жилищного строительства, предоставленного ему ранее введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации и не в связи с признанием его нуждающимся в жилом помещении, то п. 5 ч. 1 ст. 56 Жилищного кодекса Российской Федерации логично было бы изложить в следующей редакции: «…наличия земельного участка, предоставленного в установленном порядке от органа государственной власти или органа местного самоуправления для строительства жилого дома». При этом ст. 51 Жилищного кодекса Российской Федерации, определяющая основания признания граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма, непременно должна была бы быть дополнена еще одним основанием, а именно: «не являющиеся собственниками земельного участка, предоставленного им в установленном порядке от органа государственной власти или органа местного самоуправления для строительства жилого дома». Следует иметь в виду, что п. 2 ст. 17 Федерального закона «О статусе военнослужащих» в редакции, действовавшей до признания указанной статьи утратившей силу <3>, было предусмотрено, что военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более, бесплатно по месту военной службы предоставляются в собственность или пожизненное наследуемое владение земельные участки по их желанию для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства, дачного хозяйства или индивидуального (коллективного) садоводства. ——————————— <3> Признана утратившей силу Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ.

Преамбулой к Федеральному закону от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, признавшему ст. 17 Федерального закона «О статусе военнослужащих» утратившей силу, было предусмотрено, что нормы вышеназванного Федерального закона должны реализовываться в соответствии с положениями, закрепленными в данной преамбуле, и не могут использоваться для умаления прав и законных интересов человека и гражданина. При этом Федеральный закон «О статусе военнослужащих» как до признания утратившей силу ст. 17, так и после не предусматривал и не предусматривает возможность снятия с учета нуждающихся в получении жилого помещения военнослужащих, получивших в собственность земельные участки на основании п. 2 ст. 17 этого Федерального закона. В указанной части примечательным является вывод Волгоградского областного суда, изложенный в Кассационном определении от 25 августа 2011 года по делу N 33-11416/11 <4>, в соответствии с которым если получателем земельного участка для жилищного строительства является военнослужащий, то к нему согласно ч. 4 ст. 49 Жилищного кодекса Российской Федерации для обеспечения жильем применяются специальные нормы права, а именно статья 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих». ——————————— <4> URL: http://base. consultant. ru/cons/cgi/online. cgi? req=doc;base=SOJ;n=330509.

Также в указанном Кассационном определении Волгоградского областного суда отмечено, что гарантировать реализацию права на жилое помещение военнослужащему, имеющему земельный участок для жилищного строительства, может только предоставление ему целевой безвозмездной помощи из федерального бюджета, которая была предусмотрена Федеральным законом «О статусе военнослужащих» до 1 января 2005 г. Поэтому военнослужащий либо лицо, уволенное с военной службы, могут быть сняты с учета в случаях получения от государства безвозмездной финансовой помощи на строительство жилья либо завершения жилищного строительства за счет собственных либо заемных средств. Аналогичный вывод содержится и в Определении Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 11 февраля 2010 г. N 205-В10-9 <5>, в котором, в частности, указано, что исходя из системного толкования норм Жилищного кодекса Российской Федерации следует прийти к выводу, что граждане, принятые на жилищный учет в соответствии с Жилищным кодексом РСФСР, могут быть сняты с такого учета по указанным выше основаниям только в случае, если данные основания возникли после 1 марта 2005 г. Иное толкование противоречило бы Конституции Российской Федерации и позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в его судебных актах от 4 декабря 2007 г. N 965-О-П <6>, 15 мая 2006 г. N 5-П <7>, согласно которым изменение механизма предоставления социальных гарантий не должно вести к отмене этих гарантий или существенному снижению ранее достигнутого уровня их предоставления. ——————————— <5> URL: http://base. consultant. ru/cons/cgi/online. cgi? req=doc;base=ARB;n=166888. <6> URL: http://base. consultant. ru/cons/cgi/online. cgi? req=doc;base=LAW;n=75128. <7> URL: http://base. consultant. ru/cons/cgi/online. cgi? req=doc;base=LAW;n=60405.

В соответствии с п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2000 г. N 9 «О некоторых вопросах применения законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих» <8> при разрешении дел по искам или жалобам судам необходимо иметь в виду, что порядок прохождения военной службы, в частности заключение контракта о прохождении военной службы, прекращение его действия, поступление на военную службу и увольнение с нее, назначение на воинские должности и освобождение от воинских должностей, дисциплинарная и материальная ответственность военнослужащих, а также иные правоотношения, имеющие специфический характер в условиях военной службы, регулируются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами (в том числе ведомственными), определяющими порядок прохождения военной службы и статус военнослужащих. ——————————— <8> URL: http://base. consultant. ru/cons/cgi/online. cgi? req=doc;base=LAW;n=66232.

Сказанное выше подтверждает, что к правоотношениям, возникшим в связи с предоставлением в собственность земельного участка для жилищного строительства до 1 марта 2005 г., осуществленным на основании ст. 17 Федерального закона «О статусе военнослужащих», должны применяться нормы Федерального закона «О статусе военнослужащих», которые, как указывалось выше, не предусматривали и не предусматривают снятие военнослужащих с учета нуждающихся в получении жилья в связи с предоставлением на основании ст. 17 Федерального закона «О статусе военнослужащих» в собственность земельных участков. Также абз. 2 п. 22 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2000 г. N 9 предусмотрено, что согласно ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» жилищное строительство и приобретение жилья для военнослужащих осуществляются за счет средств федерального бюджета федеральными органами исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба. Обеспечение жильем военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы после 1 января 2005 г., осуществляется за счет средств федерального бюджета федеральными органами исполнительной власти. Таким образом, особенности жилищного обеспечения военнослужащих, обусловленные их статусом, распространяются на указанное жилье. Это также указывает на то, что предоставление военнослужащим, подлежащим увольнению с военной службы после 1 января 2005 г., жилых помещений должно осуществляться в порядке и на условиях, которые предусмотрены законодательством о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих. Лишь улучшение жилищных условий военнослужащих в иных случаях, а также пользование жилыми помещениями должно производиться на общих основаниях, предусмотренных Жилищным кодексом Российской Федерации (абз. 3 п. 22 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2000 г. N 9). Следовательно, можно сделать вывод, что само по себе наличие у военнослужащего земельного участка, в том числе для жилищного строительства, не может являться бесспорным основанием для снятия его с учета нуждающихся в получении жилого помещения. Лишь предоставление военнослужащему земельного участка для строительства жилья после введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации (после 1 марта 2005 г.) и в связи с признанием его нуждающимся в жилом помещении, предоставляемом по договору социального найма, в соответствии с п. 5 ч. 1 ст. 56 Жилищного кодекса Российской Федерации является основанием для снятия его с учета в качестве нуждающегося в жилом помещении.

——————————————————————

Название документа