Состояние законодательства в области защиты прав и интересов несовершеннолетних как основа формирования ювенального законодательства России (на примере Краснодарского края)

(Никитина Л. В.)

("Вопросы ювенальной юстиции", 2012, N 1)

Текст документа

СОСТОЯНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ОБЛАСТИ ЗАЩИТЫ ПРАВ

И ИНТЕРЕСОВ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ КАК ОСНОВА ФОРМИРОВАНИЯ

ЮВЕНАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИИ

(НА ПРИМЕРЕ КРАСНОДАРСКОГО КРАЯ)

Л. В. НИКИТИНА

Никитина Л. В., адъюнкт Краснодарского университета МВД России.

Конституция Российской Федерации гарантирует обеспечение государственной поддержки и защиты детства, провозглашает неотчуждаемость прав и свобод человека и принадлежность их каждому от рождения, а также равенство всех перед законом и судом [1]. Впервые на законодательном уровне государственная политика в интересах детей получила свое закрепление в Федеральном законе от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", где наряду с Конституцией РФ установлены основные гарантии и законные интересы ребенка [2]. В частности, в нем предусмотрено, что органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, должностные лица указанных органов в соответствии со своей компетенцией содействуют ребенку в реализации и защите его прав и законных интересов. Далее, Федеральным законом от 28.04.2009 N 71-ФЗ введена в действие новая ст. 14.1 Федерального закона "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", предусматривающая меры по содействию физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей [3].

Во исполнение названной нормы Законодательным собранием Краснодарского края принят Закон от 21 июля 2008 г. N 1539-КЗ "О мерах по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Краснодарском крае", целью которого является создание правовой основы для защиты жизни и здоровья несовершеннолетних, профилактики их безнадзорности и правонарушений на территории Краснодарского края [4].

Оговариваются обязанности в указанной сфере деятельности органов и учреждений, осуществляющих профилактику безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, определен порядок взаимодействия каждого из указанных органов и учреждений с другими звеньями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних при выявлении безнадзорных, беспризорных несовершеннолетних или несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении либо проживающих в неблагополучных семьях. К органам, осуществляющим профилактику безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, Закон относит: комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, органы управления социальной защитой населения, органы управления образованием, органы опеки и попечительства, органы по делам молодежи, органы управления здравоохранением, органы государственной службы занятости, органы внутренних дел (милиция), органы управления культурой, досугом, спортом и туризмом, другие органы, осуществляющие (в соответствии с их компетенцией) меры по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством Краснодарского края. Родителям и иным законным представителям несовершеннолетних вменяется в обязанность принимать меры по недопущению пребывания несовершеннолетних в ночное время в общественных местах (приводится неисчерпывающий перечень таких мест и критерии ночного времени для разных возрастных групп), учащихся в учебное время - в интернет-залах, игровых клубах, кафе, барах, ресторанах, кинотеатрах, развлекательных комплексах и иных развлекательных заведениях, за исключением специально организованных учебными заведениями в учебное время культпоходов. Несовершеннолетние не должны допускаться к участию в конкурсах красоты, к посещению игорных заведений, предприятий общественного питания, в которых подают алкогольные напитки и пиво, а также организаций, которые осуществляют реализацию товаров (услуг), эксплуатирующих интерес к сексу, распространение печатной продукции, аудио - и видеопродукции, пропагандирующей насилие и жестокость, порнографию, наркоманию, токсикоманию, антиобщественное поведение. Вместе с тем специальные меры ответственности за нарушение норм Закона не оговорены (органы власти субъектов РФ не обладают полномочиями по установлению мер административной или иной ответственности в данной сфере правового регулирования). Согласно Закону ответственность за нарушение его положений наступает в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством.

Порядок образования и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, а также полномочия комиссий определены в Законе Краснодарского края от 13 ноября 2006 г. N 1132-КЗ "О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Краснодарском крае" [5].

На уровне Краснодарского края был принят Закон от 26 июня 2002 г. N 498-КЗ "Об Уполномоченном по правам ребенка в Краснодарском крае" [6], которым определены правовые, организационные и финансово-экономические основы осуществления деятельности Уполномоченным по правам ребенка в Краснодарском крае, к компетенции которого отнесены реализация и обеспечение гарантий основных прав и законных интересов ребенка в Краснодарском крае, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления, организациями и должностными лицами. Приоритетным направлением в деятельности Уполномоченного по правам ребенка определена защита прав и законных интересов детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа.

В 2007 г. Законодательным собранием был принят Закон Краснодарского края от 29 декабря 2007 г. N 1372-КЗ "О наделении органов местного самоуправления в Краснодарском крае государственными полномочиями Краснодарского края по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних" [7]. Предметом регулирования этого Закона стало наделение органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в Краснодарском крае государственными полномочиями Краснодарского края по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних. Целью Закона является создание правовой основы защиты прав и интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Для улучшения качества жизни и здоровья детей в Краснодарском крае, повышения доступности социальных услуг для семей с детьми, в т. ч. для семей с детьми-инвалидами, и для совершенствования государственной системы социальной защиты несовершеннолетних, попавших в трудную жизненную ситуацию, создана краевая целевая программа "Дети Кубани" на 2009 - 2013 гг. [8]. В данную программу включены подпрограммы "Дети и семья", "Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", "Дети-инвалиды", "Дети-сироты", "Одаренные дети Кубани", "Организация отдыха, оздоровления и занятости детей и подростков" и "Здоровый ребенок". Общий объем денежных средств краевого бюджета, предусмотренных на реализацию мероприятий программы, составляет 4 млрд. 847 млн. 771 тыс. руб., в т. ч. в 2009 г. - более 965 млн. руб.

Таким образом, правовая основа деятельности органов государственной власти и государственных учреждений в области профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних создана как на федеральном уровне, так и на уровне Краснодарского края. Вместе с тем является признанным тот факт, что указанная система при решении конкретных проблем неэффективна.

Недостаточная работа проводится и по организации занятости и трудоустройства несовершеннолетних. Так, в крае из 666 подростков, совершивших преступления, 370 не учились и не работали, что составляет 55,6%. В Прикубанском округе г. Краснодара из 27 несовершеннолетних, совершивших преступления, 25 не учились и не работали; в Западном округе г. Краснодара из 26 - 20 были не заняты, в г. Геленджике - 8 из 9; в Славянском районе - 13 из 15; в Динском районе - 7 из 11 [9].

Не должным образом проводится работа по раннему выявлению семейного неблагополучия, защите прав и законных интересов несовершеннолетних. Достаточно сказать, что в Отрадненском районе в январе 2009 г. отец жестоко избил свою дочь, в результате чего она была госпитализирована с диагнозом "закрытая черепно-мозговая травма, сотрясение головного мозга, тупая травма брюшины". В Новороссийске в феврале 2009 г. отец убил свою годовалую дочь, когда она ночью проснулась и стала плакать. В Успенском районе в марте 2009 г. была изнасилована четырнадцатилетняя школьница. В Северском районе в апреле 2009 г. бабушка задушила свою внучку. В Курганинском районе в апреле 2009 г. сосед убил и бросил в колодец 10-летнюю девочку. В Мостовском районе в мае 2009 г. мать повесила свою 7-летнюю дочь.

При этом ни органы, уполномоченные защищать детство, ни милиция, ни главы сельских поселений, ни общественность своевременно не приняли необходимых мер по защите прав и законных интересов детей.

В Карасунском округе г. Краснодара мать избивала, унижала своего двенадцатилетнего сына, который обратился во внутриокружную комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав за помощью в помещении его в социально-реабилитационный центр, но должностные лица муниципальных органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, которые должны защищать детство, проявили волокиту и формализм в принятии мер [10].

Логичным развитием системы охраны и защиты прав ребенка могло бы послужить создание системы ювенальной юстиции как институциональной основы формирования ювенальной политики. Формирование системы правовых актов как фактора, в котором находит выражение политика государства в сфере защиты прав и интересов несовершеннолетних, обусловлено созданием системы ювенального законодательства. Работу в данном направлении необходимо начать с разработки концепции по созданию ювенальной юстиции в Российской Федерации как ее законодательной, так и институциональной основы.

При создании законодательства о ювенальной юстиции и ювенальной системе, которое является составной частью ювенального права, следует принять во внимание предложения некоторых авторов о проведении ревизии действующей нормативной правовой базы для выявления и последующего устранения имеющихся противоречий, пробелов и дублирования, в т. ч. в отношении законов, защищающих права и интересы несовершеннолетних, направленных на предупреждение безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Так, А. В. Заряев считает, что "в нашей стране юридические нормы, регламентирующие правовой статус несовершеннолетнего, фактически входят в состав многочисленных обособленных отраслей права. Такая ситуация неизбежно порождает как коллизии, так и пробелы в правовом регулировании общественных отношений с участием несовершеннолетних. Вот почему необходим комплексный правовой подход к проблемам защиты прав и законных интересов несовершеннолетних и создания системы органов для регулирования общественных отношений с участием несовершеннолетних (органов ювенальной юстиции). По этой причине для определения правового статуса несовершеннолетнего в настоящее время возникла необходимость формирования новой для отечественных права и законодательства отрасли - ювенальной, которая, в свою очередь, будет регламентировать деятельность этих специализированных органов" [11, с. 7].

По мнению Н. Е. Борисовой, "как любая отрасль права, ювенальное право отличается предметом и методом правового регулирования. Предмет регулирования ювенального права составляет не ребенок как таковой, а совокупность существующих общественных отношений, как минимум одной из сторон в которых выступает несовершеннолетний. Их круг составляют: условия и порядок обеспечения надлежащего статуса ребенка в отношениях, традиционно урегулированных профилирующими отраслями права (конституционным, финансовым, налоговым, семейным, гражданским, гражданско-процессуальным, трудовым, социального обеспечения, административным, уголовным, уголовно-исполнительным, уголовно-процессуальным и др.); личные неимущественные и имущественные, социально-экономические, политические отношения, в которых ребенку как их участнику противостоят взрослые; формы и порядок юридической ответственности несовершеннолетних в русле отношений, связанных со становлением и функционированием системы ювенальной юстиции" [12, с. 79].

В теоретической науке в этой связи выделяются два основных подхода, определяющих внутреннюю организацию системы законодательства. Первый характеризуется тем, что в системе законодательства выделяются ее отрасли [13, с. 107 - 113]. Другой отмечает, что система законодательства - явление комплексное, и его внутренняя дифференциация возможна на основе концепции системы и структуры права [14, с. 39 - 40]. Большинство ученых, исследующих указанную проблему, выделяют один из центральных элементов структуры системы законодательства - отрасль законодательства. На этом дифференциация системы законодательства заканчивается. Однако существует и отличающийся научный подход по данной проблеме. Так, И. Л. Бачило предлагает выделить следующие элементы: норма права, нормативно-правовой акт и блок нормативно-правовых актов или отрасль законодательства [15, с. 84]. По нашему мнению, подобное структурирование законодательства в контексте его гармонизации вполне уместно. Вместе с тем существует еще иерархическая, федеративная и отраслевая дифференциация системы законодательства. Это обстоятельство позволяет отметить приемлемость именно данного подхода для практического построения системы ювенального законодательства Российской Федерации.

Нам представляется, что система ювенального законодательства как необходимое условие регламентации развивающихся и требующих правового регулирования отношений в сфере защиты прав и интересов несовершеннолетних должна отражать следующие аспекты ювенальной политики в современной России:

1. Закрепить понятие, принципы, цели, функции и задачи ювенальной политики Российской Федерации, определить ее приоритетные направления.

2. Определить круг субъектов, формирующих и реализующих ювенальную политику, их предметы ведения и полномочия в указанной сфере, учитывая федеративную организацию Российского государства и принципы организации местного самоуправления, предпринять меры по разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, отметить круг полномочий органов местного самоуправления в данной области, а также негосударственных органов, учреждений и организаций, занимающихся защитой прав и интересов несовершеннолетних, и их взаимодействие.

3. Определить виды объектов ювенальной политики и режим их правового регулирования.

4. Закрепить правовой статус несовершеннолетних, разработать систему гарантий защиты прав и его интересов.

5. Закрепить нормы, регламентирующие обучение, образование и подготовку специалистов для институциональной системы ювенальной политики.

6. Закрепить ответственность за нарушение ювенального законодательства.

7. Совершенствовать систему административной и судебной защиты прав и интересов несовершеннолетних.

8. Урегулировать правовые средства борьбы с детской безнадзорностью и беспризорностью.

9. Закрепить нормы о международном сотрудничестве в сфере защиты прав несовершеннолетних, цели и задачи данного сотрудничества, его функции, положения о непосредственном применении норм международного права к регулированию ювенальных отношений.

Литература

1. Конституция Рос. Федерации: принята референдумом 12 декабря 1993 г.: с изм. и доп. от 30 декабря 2008 г. // Российская газета. 2009. 21 янв.

2. Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации: Федеральный закон от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ: в ред. от 17.12.2009 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. N 51. Ст. 6163.

3. О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации": Федеральный закон от 28 апреля 2009 г. N 71-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. N 18. Ст. 2151.

4. О мерах по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Краснодарском крае: Закон Краснодарского края от 21 июля 2008 г. N 1539-КЗ // Кубанские новости. 2008. 22 июля. N 120.

5. О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Краснодарском крае: Закон Краснодарского края от 13 ноября 2006 г. N 1132-КЗ: в ред. от 20.12.2010 // Кубанские новости. 2010. 22 дек. N 226.

6. Об Уполномоченном по правам ребенка в Краснодарском крае: Закон Краснодарского края от 26 июня 2002 г. N 498-КЗ: в ред. от 05.05.2009 // Кубанские новости. 2009. 7 мая. N 72.

7. О наделении органов местного самоуправления в Краснодарском крае государственными полномочиями Краснодарского края по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних: Закон Краснодарского края от 29 декабря 2007 г. N 1372-КЗ: в ред. от 05.04.2010 // Кубанские новости. 2010. 8 апр. N 57.

8. Об утверждении краевой целевой программы "Дети Кубани" на 2009 - 2013 гг.: Закон Краснодарского края от 29 декабря 2008 г. N 1654-КЗ: в ред. от 29.12.2010 // Кубанские новости. 2010. 30 дек. N 231.

9. О состоянии работы по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в муниципальных образованиях Краснодарского края в рамках реализации Закона Краснодарского края от 21 июля 2008 г. N 1539 "О мерах по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Краснодарском крае за 4 месяца 2009 г.": Постановление комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при администрации Краснодарского края от 20 мая 2009 г. N 4/1.

10. Там же.

11. Ювенальное право: Учебник для вузов / Под ред. А. В. Заряева, В. Д. Малкова. М.: ЗАО "Юстицинформ", 2005.

12. Борисова Н. Е. Развитие ювенального права в России. М., 1999.

13. Мозолин В. П. Система российского права / Доклад на Всероссийской конференции 14 ноября 2001 г. // Государство и право. 2003. N 1.

14. Пилипенко Е. А. Система российского права: структурно-сравнительный анализ: Дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2003.

15. Бачило И. Л. Проблемы гармонизации в законодательстве // Журнал российского права. 2000. N 8.

------------------------------------------------------------------

Название документа