Мнение по проекту Федерального закона «Об основах организации и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав», представленному на обсуждение

(Чакалова М. С.) («Вопросы ювенальной юстиции», 2013, N 3) Текст документа

МНЕНИЕ ПО ПРОЕКТУ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «ОБ ОСНОВАХ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОМИССИЙ ПО ДЕЛАМ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ И ЗАЩИТЕ ИХ ПРАВ», ПРЕДСТАВЛЕННОМУ НА ОБСУЖДЕНИЕ

М. С. ЧАКАЛОВА

Чакалова Марина Спиридоновна, управляющая делами администрации муниципального образования «Тельмановский сельсовет Предгорного района Ставропольского края», кандидат юридических наук.

На обращение авторов проекта Федерального закона «Об основах организации и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав», представленного на открытое обсуждение и оценку читателей в статье Е. В. Ильговой «Еще раз к вопросу о статусе комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, или Услышит ли Москва регионы?» в журнале «Вопросы ювенальной юстиции» (2012 г., N 1, 2, 3), предлагаем свою точку зрения. Рассмотрим сначала текст проекта Закона. В ст. 1 проекта Закона дано определение комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее по тексту — комиссии), установленное в п. 1 ст. 11 Федерального закона от 24.06.1999 N 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» <1>, за исключением ссылки на субъекты Российской Федерации. ——————————— <1> Российская газета. N 106. 15.06.2002.

В соответствии же с действующим законодательством, а именно пп. 24.1 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» <2>, ст. 11 Федерального закона от 24.06.1999 N 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», п. 3 ст. 16 Федерального закона от 24.07.1998 N 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» <3> создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и организации деятельности таких комиссий относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. ——————————— <2> Российская газета. N 206. 19.10.1999. <3> Российская газета. N 147. 05.08.1998.

Поэтому, во-первых, определение комиссии может быть дано в Федеральном законе N 120-ФЗ, так как она входит в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, правовое регулирование деятельности которой устанавливается именно в этом Законе; во-вторых, название полномочия — «создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и организации деятельности таких комиссий»; в-третьих, придется вносить изменения в перечисленные выше и иные федеральные и региональные нормативные правовые акты, что достаточно громоздко и нецелесообразно. В ст. 2 проекта Закона перечислены нормативные правовые акты, составляющие правовую основу деятельности комиссий. Предлагаем из нее исключить «федеральные конституционные законы», так как в соответствии с ч. 1 ст. 108 Конституции Российской Федерации <4> федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ, а комиссии в ней не рассмотрены. Указано: «…нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, а также нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти», однако согласно ч. 1 ст. 108 Конституции РФ исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации. При принятии рассматриваемого проекта Закона законы и иные нормативные правовые акты субъектами Российской Федерации уже не смогут быть приняты, так как все вопросы, даже которые не принято или нет необходимости рассматривать в законе, содержатся в проекте Закона. ——————————— <4> Российская газета. N 237. 25.12.1993.

Статья 3, устанавливающая принципы организации деятельности комиссии, содержит принципы, в том числе регулирующие права несовершеннолетних и их родителей, — абзацы 6, 8 — 12; деятельность иных организаций системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних — абзац 7, противоречащие друг другу — абзац 4 «коллегиальность» и абзац 13 «самостоятельность аппарата комиссии…». В ч. 1 ст. 4 записано, что «могут быть» созданы комиссии при Правительстве Российской Федерации. В федеральном законе точно должно быть определено, создается такая комиссия или нет. Во-первых, это полномочие федерального законодателя. Во-вторых, от этого может зависеть деятельность региональных комиссий. По ч. 2 иной уровень власти, в данном случае федеральный законодатель, не может принимать решение о том, при каком органе государственной власти регионального уровня будет создаваться комиссия. В ч. 3 предусмотрено создание комиссий в муниципальных образованиях. Так как решение вопроса о создании комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и организации деятельности таких комиссий, согласно действующему законодательству, относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, принять решение об образовании территориальных органов или о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями региональных комиссий могут только региональные органы власти. Статьи 5 — 7 устанавливают порядок образования и составы комиссий, утверждаются же они соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, постановлением главы администрации муниципального района (городского округа). Местные администрации не могут устанавливать порядок образования комиссий, так как создание их также является государственным полномочием. В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <5> существуют следующие виды муниципальных образований: муниципальный район, городской округ, поселение. «Комиссии районные в городах» входят в состав городского округа и в данном случае отдельно как объект правоотношений не могут рассматриваться, например, они не могут наделяться государственными полномочиями. ——————————— <5> Российская газета. N 202. 08.10.2003.

В случае наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по созданию комиссий и организации их деятельности, норматив штатных сотрудников комиссии не может устанавливаться представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. Он устанавливается региональным законодателем в законе о наделении, в соответствии со ст. 19 Федерального закона N 131-ФЗ, так как от количества штатных единиц и наименования должностей зависит фонд заработной платы и, следовательно, сумма предоставляемых субвенций. В ст. 8 «Порядок образования и состав общественных комиссий» указано, что порядок образования, примерное положение об общественных комиссиях утверждаются нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и они образуются по инициативе общественности городских и сельских поселений. Если нормативные правовые акты будут приняты регионами, то общественные комиссии будут создаваться уже в обязательном, принудительном порядке. По инициативе населения могут решаться только вопросы местного значения. Определение словосочетания «общественная комиссия» в разных источниках, в том числе в законодательстве, нами не найдено, в Федеральном законе от 19.05.1995 N 82-ФЗ «Об общественных объединениях» не упоминается, следовательно, его желательно не использовать в законотворческой деятельности. Создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав является государственным полномочием, касается прав и обязанностей несовершеннолетних, их родителей. Можно ли создать общественные комиссии по предоставлению услуг в сфере образования или здравоохранения? Думаем, нет. Многие проблемы в нашем государстве связаны с непрофессионализмом, особенно это касается социальной сферы, и более всего работы с несовершеннолетними. Вопросы этики, в том числе неразглашение сведений, должны учитываться в первую очередь, так как рассматривается сугубо личное, внутрисемейное, наболевшее для детей и их родителей. Общество не может вмешиваться в семью, таким образом, полученная его членами такая информация, непрофессиональное обсуждение ее приведут только к пересудам. Создание общественных комиссий по данному вопросу — это игра в демократию, не более того. Они не могут решать вопросы, находящиеся в ведении комиссий в соответствии с законодательством. Увеличение количества комиссий не решит проблем комиссий или несовершеннолетних, а усугубит их. Акты, принимаемые комиссией (глава 3), целесообразнее рассмотреть в положении (регламенте) о работе конкретной комиссии. Думаем, специалисты комиссий имеют достаточный опыт в области делопроизводства и в состоянии грамотно подготовить их. При желании можно предоставить такую информацию в виде методических рекомендаций. Вместо ссылки на возможность их обжалования в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации, лучше сразу указать конкретно: «в судебном порядке». По главе 4 «Компетенция комиссий» считаем, что определение предметов ведения и полномочий комиссий не относится к вопросам создания и организации деятельности комиссий. Полномочиями комиссий на муниципальном уровне могут быть только полномочия региональных комиссий, точнее, при наделении — отдельные их государственные полномочия, а какие конкретно, решать региональным властям в форме закона о наделении. Рассмотрим подробнее основные направления деятельности общественной комиссии. 1. «Организация мероприятий по работе с детьми и молодежью» не является полномочием комиссии, это вопрос местного значения, он рассмотрен в пп. 30 п. 1 ст. 14, пп. 27 п. 1 ст. 15, пп. 34 п. 1 ст. 16 Федерального закона N 131-ФЗ и решается органами местного самоуправления самостоятельно на основании ст. 130 и 132 Конституции Российской Федерации. Самостоятельное проведение каким-либо лицом, группой лиц, общественными комиссиями мероприятий по работе с детьми и молодежью, в том числе общественных мероприятий, запрещено. У всех мероприятий должен быть организатор, ответственные, мероприятия утверждаются муниципальными правовыми актами, при общественных мероприятиях привлекаются органы внутренних дел. 2. «Информирование районных (городских), районных в городах комиссий о выявленных фактах нарушения прав и законных интересов несовершеннолетних». О таких фактах обязан каждый человек сообщать в соответствующие органы. Это не может быть правом ограниченного числа людей. 3. «Участие в информационном обмене с органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних по вопросам выявления семей, находящихся в социально опасном положении, в которых проживают дети, и организации индивидуальной профилактической работы с ними». Дублирует частично предыдущее. Члены общественной комиссии не правомочны входить в жилые помещения, работать индивидуально с детьми, иметь доступ к любой информации о персональных данных, имеющейся в органах и т. д., т. е. делать все, что отнесено законодателем к полномочиям государственных органов. Иначе нарушатся многие основные права человека, установленные в Конституции Российской Федерации. Общественные комиссии вообще не обязаны исполнять такого рода полномочия, сдавать отчеты и не несут ответственности. Финансовое и материально-техническое обеспечение комиссий (ст. 13) не может осуществляться исполнительными органами государственной власти, бюджет утверждается представительными (законодательными) органами. Относительно главы 5 «Ответственность председателя и членов комиссии» — любые комиссии несут солидарную ответственность. В ст. 17 установлены основания рассмотрения материалов (дел) комиссиями. В соответствии со ст. 9 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» любое обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению. В ч. 4 ст. 22 «порядок принятия решений на заседании комиссии» сказано: «2) о продлении сроков рассмотрения дела при наличии оснований, предусмотренных ч. 1 ст. 20 настоящего Закона;» и «3) об отложении рассмотрения дела при наличии оснований, предусмотренных ч. 2 ст. 20 настоящего Закона;», однако указанные части имеют иное содержание. В п. 5 и 6 указаны не решения, а их формы. «Решение комиссии принимается с учетом мнения представителя органов прокуратуры, присутствующего на заседании, заключение которого заслушивается и заносится в протокол заседания комиссии». Выступления остальных представителей, в том числе образования, здравоохранения, социальной службы, значения не имеют и в протокол не вносятся, их мнения не учитываются? Статьи 23 — 26 содержат техническое описание структуры документов (протокола заседания, постановления, определения, представления), являющихся вопросами делопроизводства, но не нормативного правового акта в форме закона. Меры, принимаемые комиссиями к несовершеннолетним, установленные в ст. 27, имеют только карательный характер. Меры взыскания — предупреждение, выговор, строгий выговор, согласно ст. 8.1 Федерального закона N 120-ФЗ, предусмотрены только за нарушения установленного порядка содержания в специализированных учреждениях для несовершеннолетних. Новым законом не могут быть рассмотрены такие меры, так как они касаются прав несовершеннолетних, тем более что они не предусмотрены в Федеральном законе N 120-ФЗ. В целях обеспечения реализации и защиты прав и законных интересов несовершеннолетних права комиссии закреплены в ст. 28. В первом абзаце записано: «Вынесение общественного порицания в отношении родителей или законных представителей несовершеннолетнего». Определение понятия общественного порицания в действующем законодательстве не дано, употреблялось в Уголовном кодексе РСФСР, указано в ч. 4 ст. 3 Приказа Министерства внутренних дел Российской Федерации от 24.12.2008 N 1138 «Об утверждении Кодекса профессиональной этики сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации» за нарушение профессионально-этических принципов и норм. Думаем, это право комиссий не улучшит отношения в семье, а усугубит их. Такое отношение общественности к родителям, порицание их всеми, скажется отрицательно в первую очередь на ребенке, сделает его «изгоем». Дети из сложных семей более ранимы, не уверены в себе, подвержены отрицательному влиянию, и именно такое отношение общественности в основном и является причиной суицида несовершеннолетних. Обращение в органы опеки и попечительства дублируется в абзацах 3 и 4. Почему авторы проекта считают, что по отношению к несовершеннолетним единственное, что могут сделать комиссии, так это применить карательные меры? Одной из задач в области профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, согласно ч. 1 ст. 16 законопроекта, является рассмотрение комиссиями материалов (дел), что в принципе соответствует реальности. Хотелось бы принять участие в обсуждениях, подготовке проектов нормативных правовых актов, методических рекомендаций по реализации задач, установленных в ч. 1 ст. 2 Федерального закона N 120-ФЗ: — предупреждение безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних, выявление и устранение причин и условий, способствующих этому; — обеспечение защиты прав и законных интересов несовершеннолетних; — социально-педагогическая реабилитация несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении; — выявление и пресечение случаев вовлечения несовершеннолетних в совершение преступлений и антиобщественных действий. Имеются также общие вопросы по законопроекту. Какие проблемы в организации и деятельности комиссий он решит? Каким образом он улучшит защиту прав несовершеннолетних и приведет ли к соблюдению интересов ребенка? Какие пробелы в действующем законодательстве устранит?

——————————————————————

Название документа

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *