(Хананашвили Н. Л.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2006, N 10)
АВТОРСКАЯ КОНЦЕПЦИЯ СИСТЕМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ С НЕГОСУДАРСТВЕННЫМИ НЕКОММЕРЧЕСКИМИ ОРГАНИЗАЦИЯМИ
Н. Л. ХАНАНАШВИЛИ
Хананашвили Н. Л., руководитель юридической службы Общероссийского благотворительного фонда «Нет алкоголизму и наркомании».
Основной целью создания системы взаимодействия органов власти Российской Федерации с негосударственными некоммерческими организациями является прежде всего повышение эффективности осуществляемой социальной политики. Для оказания воздействия на систему необходимо понять, каким образом построена нынешняя социальная политика, реализуемая государственными структурами в РФ. Данный анализ позволяет получить информацию, необходимую для выстраивания принципиально иной, современной социальной политики, основанной на поддержке гражданской инициативы. Таким образом, в соответствии с данной Концепцией, формирование системы взаимодействия государственных структур с негосударственными некоммерческими организациями и представляет собой комплекс требуемых изменений — реформу социальной сферы. Сегодня в России крайне актуальна тема поиска того ресурса, который мог бы обеспечить нашей многострадальной стране реализацию модели опережающего развития. Этот ресурс — граждане России, активные и самостоятельные.
I. Современные черты российской социальной политики
Социальная политика советского периода была частью общей административно-командной или административно-распределительной системы. Такая система, построенная на принципе субординации, диктовала и идеологические основания для действий в социальной сфере, и методологические подходы к решению социальных проблем. Проанализированный ранее массив правительственных программ в социальной сфере периода президентства Б. Ельцина <1> позволяет сделать вывод о том, что социальная политика в то время обладала (и до настоящего времени, к сожалению, обладает) следующими негативными свойствами. ——————————— <1> Хананашвили Н., Зыков О., Якимец В., Доненко И. Социальная реформа: путь к гражданскому обществу. М.: Фонд НАН, 1997. С. 5 — 14; Хананашвили Н., Якимец В. Смутные времена социальной политики в России. М.: Фонд НАН, 1999. С. 104 — 155.
1.1. Слабая рефлексивность
Отсутствие нормативно-правовой и кадровой основы, а также несформированность инструментария для отслеживания процессов, происходящих в системе государственного управления и обществе (за исключением некогда мощной системы контроля за поведением граждан), приводят к неспособности государственных институтов своевременно обращать внимание на различные (как позитивные, так и негативные) социальные тенденции. В условиях отсутствия непрерывного мониторинга и периодической оценки социально направленных действий практически все государственные социальные программы и проекты обречены на провал. Закрытость от независимого и публичного гражданского контроля огромных массивов информации, не являющейся секретной, не позволяет сформировать и значимые для всей системы в целом процедуры, механизмы и формы общественного участия в осуществлении эффективной социальной политики.
1.2. Реактивность
Подавляющее большинство усилий органов власти в социальной сфере осуществлялось вдогонку происходящим событиям. Разработанные и реализовывавшиеся программы имели целый ряд системных дефектов. В результате эффект от их осуществления был либо минимальным, либо, скорее, отрицательным по многим причинам, но прежде всего в силу потери времени на выполнение запланированных, неверных идеологически и методологически мероприятий. Отсутствие внятной, позитивной и конструктивной, качественно воздействующей на социальную сферу, программно ориентированной социальной политики, достаточно гибкой к возможным изменениям ситуации, порождает неизбежное постоянное отставание власти от формирующихся социальных тенденций и происходящих в государстве социально значимых событий. Ориентация на сметное финансирование социальной сферы предопределяет формирование ее бюджета по принципу «от достигнутого». Отсутствие перспективного мышления в социальной политике неизбежно приводит к накоплению и преумножению социальных проблем.
1.3. Паллиативность
Воздействие на те или иные процессы и события в социальной сфере должно осуществляться с осознанием и подтверждением того факта, что найдена и локализована сама проблема и сформирован обеспеченный ресурсами комплекс требуемых действий, а не предпринимаются отдельные нескоординированные усилия. Попытки принимать и реализовывать половинчатые решения, равно как и решать те или иные социально ориентированные задачи, влияя на следствия проблем, по сути, бессмысленны. Нельзя лечить болезнь, борясь с симптомами, так же как нельзя выиграть бой с тенью.
1.4. Репрессивность
Политика, ориентированная на поиск виновного и его наказание, обречена на поражение. Неприменение смертной казни в течение ряда последних лет в качестве меры наказания в России никак не повлияло на ситуацию с количеством совершаемых соответствующих особо тяжких преступлений. Кроме того, ужесточение реакции общества на ту или иную социальную проблему приводит не к стабилизации, а, напротив, к обострению противоречий и напряжения в обществе. Одной из ключевых проблем России являлся и остается до сих пор репрессивный стандарт мышления и действия. История наглядно свидетельствует, что репрессии никогда не приводили и не могут привести к социальному миру. Можно предложить некоторые примеры практического сочетания слабой рефлексии в сочетании с реактивным, паллиативным и репрессивным подходами в деятельности государственных структур. 1. Ситуация с социальным сиротством. Рост социальных проблем в обществе неизбежно должен был отразиться на базовом его институте — семье. Не предприняв профилактических действий, государственная власть столкнулась с серьезным кризисом института семьи. Проблема возникла достаточно давно, в начале 1990-х гг. <2> Однако потребовалось почти десятилетие, чтобы проблема была усвоена властью на уровне персон, принимающих властные решения. ——————————— <2> Фонд НАН создал первый в Москве и один из первых в России приют-убежище для детей и подростков «Дорога к дому» в октябре 1992 г. Данная социальная технология изложена: Детский приют, как центр медико-социальной помощи детям, попавшим в кризисную ситуацию. М.: Фонд НАН, Изд. серия «Работа с детьми группы риска». Вып. N 8. 2001.
В силу репрессивного стандарта мышления представители власти считают, что проще лишить родителей их прав в отношении ребенка, а не предпринимать всемерных усилий по сохранению семьи. Как следствие — растет социальное сиротство. Дети, помещаемые в интернаты, впоследствии формируют новую армию взрослых людей, не приспособленных к нормальной жизни в обществе и потому: а) потенциально более подверженных криминальным рискам; б) более склонных к суицидальным попыткам (до 10% выпускников интернатов); в) неспособных создать нормальную семью, поскольку в их сознании такой социально приветствуемый стандарт не был своевременно сформирован. Однако даже нынешние, очевидно похвальные усилия органов власти в некоторых регионах (например, Самарская область) ориентированы лишь на половинчатые решения. Вместо интернатов создается система устройства детей в патронатные и приемные семьи. Такое решение безусловно способно повысить социализацию детей, чьи родители были лишены родительских прав. Однако показатели динамики социального сиротства в той же Самарской области свидетельствуют: рост продолжается. Этого и следовало ожидать, поскольку основной акцент должен был быть сделан на недопущение разрушения семьи. В подтверждение нынешней, практически не изменившейся, позиции государства следует привести сведения, опубликованные в Программе, принятой Постановлением Правительства РФ от 25 августа 2000 г. N 625 «О федеральных целевых программах по улучшению положения детей в Российской Федерации на 2001 — 2002 годы» <3>. По существу, это продолжение Президентской программы «Дети России» <4>. В одной из Программ («Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних») содержится декларативное признание приоритета профилактических действий, однако фактически предусмотренные там расходы на профилактические мероприятия на полтора порядка ниже расходов на приобретение оборудования для реабилитационных усилий. ——————————— <3> Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 37. С. 3712. <4> Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 41. С. 4705.
Таким образом, подавляющее большинство из ныне принимаемых, публикуемых и реализуемых программ являются вовсе не программами, а только планами закупок. Такие планы, выполняемые с советских времен, от тех планов ничем принципиально не отличаются, кроме разве что названия. 2. Противодействие распространению алкоголизма и наркомании. Основные усилия государственных структур направлены на борьбу с наркоторговлей. Таким образом, воздействие оказывается на предложение наркотиков. Вместе с тем известно, что именно спрос рождает предложение, а не наоборот. Предложение наркотиков является следствием спроса, а предпринимаемые усилия — паллиативными действиями. Можно сколь угодно большие средства тратить на ловлю наркоторговцев, но проблема будет оставаться острой. Тем более настораживают инициативы некоторых депутатов, инициирующих возврат к смертной казни в отношении наркоторговцев. Таким образом, предлагается простое репрессивное решение. Однако простота в данном случае весьма коварна. При нынешней низкой эффективности деятельности судебных и правоохранительных органов настоящий наркоторговец все равно уйдет от ответственности, а наказаны будут подростки-наркоманы, вынужденные торговать для заработка на очередную дозу для себя. 3. Половинчатость действий может быть продемонстрирована и на примере понимания представителями власти термина адресной социальной политики. Никакая бюрократическая структура никогда не сможет обеспечить действие принципа адресности. Вершиной этого принципа до сих пор считается заявительная основа, при которой огромная часть нуждающегося населения просто никогда не получит помощи, на которую она вправе рассчитывать. Следовательно, проблема, скажем, уличных детей сведется только к пессимистической по тенденциям констатации ситуации и репрессиям по отношению к тем же детям, когда они-таки совершат правонарушение или преступление. При этом уже никто не вспомнит, что совершить такое деяние их вынудил мир взрослых, просто не заметивший своевременно нарушения прав ребенка и неспособный понять отчетливую специфику и незрелость сознания и психики несовершеннолетнего. 4. Необеспеченность северного завоза приводит к необходимости переправки на Дальний Восток 30 батарей отопления на самолете Министерства по чрезвычайным ситуациям РФ. МЧС России, таким образом, становится ведущим Министерством в государстве. И это естественно, когда базовой государственной функцией является запоздалая и потому многократно более дорогая реакция на происходящие события. Наряду с вышеперечисленными характеристиками можно также констатировать, что до сих пор социальная политика в России обладает свойством патерналистско-иждивенческого консерватизма. Модель советской социальной политики, имеющая в основе патернализм государства в отношении своих граждан, скрепленный иждивенческими настроениями у самих граждан по отношению к государству, осталась сегодня практически неизменной. Любая вновь возникающая проблема порождает только организационно-структурную реакцию государственных органов, а именно с момента, когда власть вынуждена признать наличие той или иной новой социальной проблемы, она начинает формирование соответствующих структурных подразделений, которым вменяется в обязанность решение указанной проблемы. Такой подход не способствует решению самой проблемы, лишь увеличивая административные расходы и количество целевых групп и численность населения, нуждающегося в социальной помощи. Ориентированность органов, реализующих в настоящее время социальную политику, только на факторы своевременности выплаты пенсий, стипендий и зарплат сужает данную сферу до вопросов выполнения государственными структурами финансовой дисциплины по отношению к получателям названных средств. Реализация современной и эффективной социальной политики на основе деятельности только государственных институтов невозможна. Такой патерналистский по сути подход, во-первых, никогда и нигде не создавал общества благосостояния и высокого уровня достатка, а во-вторых, способен только законсервировать иждивенчество в сознании граждан, ориентируя их не на самообеспечение и самореализацию, а на возможность получения новых льгот и привилегий. Нередкими становятся случаи, когда родители противятся проведению операции своему ребенку из тех соображений, что потерянная в таком случае их ребенком инвалидность лишит всю семью дополнительных средств к существованию. И это реальность сегодняшнего дня. Эффективная социальная политика невозможна при нынешних неотъемлемых свойствах. А. Жесткая внутриведомственная ориентация в деятельности всех структур власти. Сметное финансирование не позволяет состыковывать действия различных министерств и ведомств при решении социальных проблем, относимых к вопросам совместного ведения. В результате имеет место либо перекрестное субсидирование одной и той же проблемы из разных бюджетных источников, либо «исчезновение» проблемы вообще из поля зрения органов власти. Пограничный или комплексный характер социальной проблемы приводит подчас к ее нерешаемости силами того или иного ведомства без организации межведомственного взаимодействия. Вопреки своему предназначению ведомство решает (не по злому умыслу, но в силу законов Паркинсона <5>) не саму социальную проблему, а прежде всего вопрос о собственном выживании. В итоге идет непрерывная межведомственная борьба, с плохо скрываемыми конкурентными действиями. Основным стандартом деятельности любого ведомства становятся либо попытка переложить решение на плечи других структур, либо (если не удается «откреститься» от выполнения соответствующих функций) усилия по привлечению возможно большего количества государственных ресурсов. ——————————— <5> Паркинсон С. Н. Законы Паркинсона: Сборник / Пер. с англ. Мн.: ООО «Попурри», 1997.
Социальная политика, проводившаяся в годы советской власти, ориентировалась на сметную предопределенность «от достигнутого». Такая парадигма, по сути почти без изменения сохранившаяся до сих пор, не позволяет ни полноценно проанализировать совершенные действия (в силу слабой рефлексивности и репрессивного стандарта мышления, с учетом которого вопрос «кто виноват?» превалирует над необходимостью поиска ответов на вопрос «что произошло?»), ни грамотно запрограммировать на перспективу систему последующих действий. При сметном финансировании для государственной системы и для чиновника не важно, каковы результаты деятельности. Существенным является лишь объем затраченного времени и труда. В результате те усилия, которые государственные структуры предпринимали и предпринимают, даже при желании некому оценить, да и методология такой оценки отсутствует. Например, Программа социальных реформ в Российской Федерации на период 1996 — 2000 годов, принятая Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 1997 г. N 222 <6>, прекратила свое существование без какого-либо мониторинга ее течения и анализа итогов. ——————————— <6> Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 10. Ст. 1173.
Б. Ориентированность на манипулятивность действий в отношении целевых групп при решении социальных проблем. Патерналистско-иждивенческий подход не нацелен на взаимодействие с лицом или группой граждан, чьи проблемы необходимо решать. Тщетны надежды на то, что можно решить ту или иную группу социальных проблем за самих граждан. Исходя из реализуемого в настоящее время манипулятивного подхода, власть, одновременно и таким образом, не ориентирует граждан или их социальные группы на приложение помимо государственных и собственных усилий к решению своих проблем. В. Неразвитость и асоциальность ныне существующей информационной среды. Сохраняющийся вакуум социально ориентированной информации мгновенно заполняется либо асоциальным, либо антисоциальным содержанием: передачи типа «За стеклом», «Окна», «Последний герой», «Слабое звено», а также, например, реклама, пропагандирующая употребление пива как образа жизни молодежи (пиво «Клинское»). В связи с отсутствием четко сформулированной и реализуемой информационной политики следует отметить недейственность немногочисленных правовых норм, регулирующих сферу социально ориентированной информации. Например, практически не действует ст. 18 Федерального закона «О рекламе», посвященная социальной рекламе. Подавляющее большинство случаев возможного применения социальной по своему содержанию рекламы наталкивается либо на противодействие со стороны органов власти (в том числе и прежде всего налоговых органов), которые весьма произвольно трактуют понятие социальной рекламы, жестко ограничивая тем самым сферу ее применения, либо на нежелание выполнять данную норму Закона со стороны СМИ, которым в тягость выполнение таких неоднозначно трактуемых норм. В результате они просто отказывают желающим разместить социальную рекламу, ссылаясь на коммерческую тайну и заполненность установленной Законом квоты. Г. Государственная монополия в социальной сфере. В результате процессов в начале 90-х гг. приватизации подверглись наиболее доходные отрасли российской экономики (что абсурдно с точки зрения экономической целесообразности, поскольку на Западе приватизируются прежде всего убыточные отрасли). Социальная сфера была разгосударствлена в части только тех услуг, в том числе бытовых и социальных, которые с легкостью могли стать коммерческими: парикмахерские, медицинские, туристические и др. Для повышения эффективности некоммерческих социальных услуг условия монополии остаются крайне неподходящей средой. Вследствие этого сохраняется затратность, экономическая неэффективность управления данной сферой. Д. Закрыто избирательный протекционизм власти. Подвергаясь лоббистскому давлению тех или иных заинтересованных групп, власть в 90-х гг. сформировала систему избирательного протекционизма. Персонифицированные или групповые льготы для тех или иных организаций и их видов (Национальный фонд спорта, инвалиды-чернобыльцы и даже церковь) привели к многочисленным финансовым нарушениям уголовного характера. Закрытый и совершенно нефункциональный характер таких льгот и преференций ни к чему другому привести и не мог. Нынешняя ситуация отличается от той, крайне криминогенной, весьма незначительно. И принципиальные изменения здесь также необходимы. Е. Невнимание к собственным гражданам как к огромному ресурсу в целом и к добровольчеству как форме гражданской активности в частности — в приложении к ресурсам в области социальной политики. В настоящее время регламентация добровольческой деятельности в Российской Федерации отсутствует. Физическое лицо, отработавшее в качестве добровольца всю жизнь, может закончить свои дни в нищете, поскольку его труд никем и нигде не будет учтен. Парадоксальность ситуации усугубляется тем, что при осуществлении добровольческой деятельности доходом гражданина признается даже оплата ему организацией, в рамках деятельности которой такой труд осуществляется, стоимости проезда к месту выполнения добровольцем его безвозмездной работы и иных расходов, осуществляемых для его жизнеобеспечения (проживание и питание). Итак, были перечислены основные свойства прошлой и настоящей государственной социальной политики. Стремление изменить что-либо в этой сфере может строиться только на предложении концептуально сформулированной, идеологически и методологически строгой альтернативы.
II. Основные принципы концепции
Предлагаемая вниманию читателя Концепция строится на необходимости изменения принципиальных, базовых основ формирования и реализации социальной политики. Базовой альтернативой административно-распределительной системе может служить лишь субсидиарная социальная политика. Смысл принципа субсидиарности состоит в следующем: решение социальных задач должно прежде всего осуществляться силами малых единиц общества (индивидуум, семья, группы взаимопомощи, общественные объединения), и вмешательство органов местного самоуправления и государственных структур требуется и допускается тогда, когда это неизбежно, когда те или иные задачи данные единицы общества не способны решить самостоятельно. Сформулированный впервые в выступлении Папы Римского Пия XI принцип звучит так: «Было бы несправедливо и, одновременно, очень досадно нарушить социальный порядок, если изъять у объединений низшего уровня функции, которые они способны выполнить сами, и поручить их осуществление более обширной и стоящей выше по рангу группе» <7>. ——————————— <7> Quadragesimo Anno. Actae Apostolicae Sedis. XXIII, 1931. P. 203.
Признавая принцип субсидиарности базовым для формирования эффективной социальной политики, следует сказать, что такая политика должна основываться на следующих принципах.
2.1. Профилактика
Грамотная профилактическая деятельность позволяет сэкономить значительно большие средства, которые сегодня тратятся на преодоление негативных устойчивых социальных тенденций и уже состоявшихся событий. Тем не менее принцип профилактики до сих пор не воплощается в должном объеме в практической социальной политике. Профилактические действия возможны только при корректном мониторинге и оценке собственной деятельности, а также при научно обоснованном планировании. В настоящее время методическая основа для такой оценочной деятельности (даже внутригосударственной, не говоря уж об оценке независимой) в России отсутствует. В законодательстве Российской Федерации пока нет ни такой профессии, как оценщик социальных (или любых иных) программ, ни правовых актов, регулирующих стандарты, нормы и правила оценки качества разрабатываемых, принимаемых, реализуемых программ; не оцениваются также итоги и эффективность их выполнения. Таким образом, требуется реализация системы усилий, направленных на профессиональную подготовку соответствующих специалистов и переподготовку имеющихся кадров для осуществления оценочной деятельности. Данный комплекс действий по формированию института программно-проектной экспертизы (в том числе независимой) потребует определенного времени и предположительно займет до пяти лет.
2.2. Социальное развитие (социальное инвестирование)
Любые действия, предпринимаемые в социальной сфере, должны быть направлены на сокращение численности нуждающихся. Это означает, что одним из принципов социальной политики должна стать направленность усилий на социальное развитие способностей граждан к самообеспечению и как следствие — к самореализации. Для формирования успешной модели социальной политики необходимы подходы, побуждающие граждан к самостоятельному решению своих проблем и способствующие этому. Любые усилия в этом направлении должны быть корректно спланированными и нацеленными на получение рассчитанного положительного социального эффекта. Такой подход предлагается именовать «социальным инвестированием». Однако в отличие от коммерческих инвестиций такое специфическое инвестирование является: а) более сложно исчисляемым, поскольку эффект от таких инвестиций может измеряться в самых разнообразных единицах (например, в снижении уровня преступности, социального сиротства, числа граждан, требующих социального обеспечения, повышении количества здоровых детей, в цифрах положительной динамики опросов, выясняющих социальное самочувствие населения, в уровне доверия граждан к власти и т. п.). Таким образом, и в этом направлении формирование и внедрение в практику социальной политики оценочной деятельности позволит построить систему эффективного контроля социальных показателей; б) как правило, более долгосрочным, не всегда ориентированным на получение быстрого социального и тем более экономического эффекта, поскольку значительная часть социальных показателей становится заметной по мере изменений в самом обществе; например, снижение уровня подростковой преступности лишь через несколько десятилетий отразится на таких показателях, как темпы роста валового внутреннего продукта (ВВП) или демографическая ситуация и ее динамика.
2.3. Интерактивность
Принцип интерактивности ставит на повестку дня вопрос об инициировании и развитии механизмов самоорганизации, самообеспечения граждан — для их последующей самореализации, о содействии в этом со стороны государства. Следовательно, помимо поддержки малого и среднего бизнеса как института, нацеленного на формирование среднего класса в России, для властных структур важно и необходимо признать и обеспечить содействие укреплению и развитию III сектора, неправительственных (негосударственных, немуниципальных) некоммерческих организаций как сообщества значительных по численности организованных групп граждан, способных решать свои проблемы самостоятельно. Побуждение граждан государственными структурами к совместным усилиям по решению проблем населения оказывается значительно более эффективным, поскольку использует принцип интерактивности в сочетании с принципом социального развития.
2.4. Толерантность
На смену репрессивным подходам к решению всех, но прежде всего социальных, проблем должны прийти подходы, основанные на принципе толерантности. Только искоренение национальной, политической, социальной и иных форм нетерпимости, способность понять проблемы и учесть меньшинства, устранение резких противоречий в позициях сторон при общении, выстраивание межгруппового сотрудничества и преодоление репрессивного стандарта мышления и действия поможет сформировать иную культуру для нового XXI в. — культуру мира и ненасильственного решения проблем <8>. ——————————— <8> Более подробно о толерантности см.: Риэрдон Б. Э. Толерантность — дорога к миру. М.: Изд-во «Бонфи», 2001; Дебаты. Учебно-методический комплект. М.: Изд-во «Бонфи», 2001.
2.5. Условия реализации принципов системы взаимодействия
На основе четырех указанных базовых принципов (которые также могут быть названы идеологическими векторами) для создания системы взаимодействия власти и негосударственных некоммерческих организаций (НКО) необходимо также установить следующие условия, при которых эти принципы могут быть успешно реализованы.
2.5.1. Прозрачность
Для того чтобы общество могло сделать вывод о качестве государственного управления, эта система должна быть прозрачной. В противном случае мы будем иметь дело с «черным ящиком», на входе которого осуществляются какие-то ресурсные затраты, а на выходе мы подчас видим в лучшем случае их низкую эффективность, а то и (в худшем случае) бессмысленность или прямо противоположный задуманному результат. Какое-либо осмысленное внешнее (в том числе государственное) воздействие возможно исключительно при ясности стоящей перед властью и обществом проблемы. Аналогичная и встречная прозрачность требуется и в деятельности НКО. Недопустима закрытость финансовых и иных ресурсных потоков в работе публично действующих структур.
2.5.2. Открытость
В данном случае необходима практическая реализация ч. 4 ст. 29 Конституции РФ: «Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом». Открытость отличается от прозрачности возможностью доступа к активному воздействию на систему разработки, принятия и реализации властных решений. Открытость информации является предпосылкой для открытости системы в целом и должна заметно повыситься. В контексте настоящей Концепции данный аспект однозначно обязан содействовать обеспечению системного межсекторного взаимодействия. Вместе с тем необходимо сделать взаимодействие сторон, основанное на открытости информации, нормативно регламентированным. Общедоступность воздействия на систему выработки и принятия решений в сфере социальной политики недопустима так же, как и полная ее закрытость. Речь идет о правовом регулировании вопросов публичного обсуждения, выработки, реализации решений и оценки эффективности и последствий осуществляемых и реализованных действий.
2.5.3. Непрерывность и насыщенность позитивного информационного пространства
Открытость информации, как и прозрачность системы управления, — качество пассивное, предполагающее, что интерес к конкретной информации и будет определять круг субъектов, ее получающих. Однако помимо доступности к беспристрастной информации и фактам необходима определенная активность в осуществлении информационной политики. От государственных и муниципальных СМИ требуется снабжение позитивно воздействующей на сознание граждан информацией. При этом речь идет не об информационном манипулировании с привлечением «общественного мнения». Органы власти, равно как и НКО, должны признать, что своевременное и исчерпывающее информирование друг друга и общества в целом по вопросам выработки, реализации решений и оценки эффективности и последствий реализованных действий является определяющим для возникновения, внедрения и укрепления в российском обществе атмосферы взаимного доверия государства и граждан. Без этого реформы станут или вариантом насилия над гражданами, или манипулятивной технологией, не меняющей сознания в целом. Наряду с этим значимым следует признать и изменение поощряемых государством стандартов информационной политики. Социально ориентированная позитивно-конструктивная информационная политика СМИ должна быть обеспечена наиболее высоким уровнем государственного поощрения и льготного налогообложения.
2.5.4. Публичная конкурентность
В качестве одного из наиболее наглядных инструментов условия прозрачности является система конкурсов. Ее обязательное соблюдение позволяет рассчитывать на выстраивание и обеспечение равных возможностей для конкурирующих хозяйствующих субъектов и как следствие — на заметное повышение эффективности оказываемых социальных услуг. Ситуации, когда конкурсы не проводятся, должны стать редким исключением, встречающимся только в случаях несформированности конкурентного рынка какой-то конкретной услуги или группы услуг. Именно поэтому основной задачей для возникновения данного условия является формирование конкурентной среды. Любые усилия власти по решению той или иной социальной задачи должны, кроме самого ее решения, быть нацелены на поиск и создание условий для недопущения монопо лизации какой-либо одной структурой тех или иных услуг, формы деятельности, сферы активности.
2.5.5. Договорное партнерство (поддержка гражданской инициативы)
Поскольку добровольное взаимодействие возможно только при выстраивании партнерских отношений, требуется наличие трех дополнительных обстоятельств. А. Готовность к взаимодействию со стороны власти и общества, которая основана на: — соответствующем уровне понимания необходимости этого взаимодействия со стороны органов власти и, на основе такого понимания, нормативно регламентированной, технологически выстроенной системной поддержке гражданской инициативы. Факт проведения Гражданского форума в ноябре 2001 г. может служить своего рода сигналом, что такое понимание начинает появляться; — определенном уровне профессионализма организаций третьего сектора. Целый ряд социально-технологических разработок, выдвинутых неправительственными организациями, свидетельствует об их способности к конструктивно-технологическому мышлению и профессиональному подходу; — необходимом уровне взаимного доверия власти и общества. Такое взаимное доверие приобретается путем реализации всего комплекса вышеперечисленных условий. Б. Наличие функциональной основы для взаимодействия. Функциональной основой системы взаимодействия являются соответствующие инструментальные группы: — процедурные элементы; — экономико-правовые механизмы; — организационные формы. В. Взаимная подконтрольность и подотчетность. Названные качества партнерства обеспечиваются его договорной формой, составляющей социально-технологическую основу реализации гражданской инициативы, как наиболее продуктивного способа решения проблем граждан. На основании изложенного попробуем детализировать базовую группу управленческих инструментов, составляющих систему взаимодействия органов власти и НКО.
III. Группы управленческих инструментов системы взаимодействия органов власти и НКО
Предварительно назвав группы инструментальных составляющих системы взаимодействия органов власти и НКО, попробуем кратко охарактеризовать их. Прежде всего вслед за формулированием основополагающих принципов, на которых должна базироваться система взаимодействия, следует подобрать те процедуры, которые будут определять сущность практической реализации предложенных идеологических принципов.
3.1. Процедурные элементы
3.1.1. Программно-целевой подход
Путем постепенного перехода от планового к программно-целевому методу и его реализации в полном объеме создается возможность принципиального качественного улучшения российской социальной политики. Именно здесь программно-целевой подход к решению задач социальной сферы будет востребованным и насущным. Реализация принципа интерактивности в социальной политике возможна только при утверждении и заметном расширении сферы применения программно-целевого подхода. Такой метод помимо всего прочего предусматривает скоординированную множественность усилий различных государственных ведомств. Только программно-целевой подход дает возможность изменить принципы государственной службы. Мерилом работы становится ее конечный результат, рассчитанный заранее и измеряемый качественно и, что, пожалуй, важнее, — количественно. При этом в отличие от планового программно-целевой подход, за счет непрерывно действующей системы мониторинга и оценки ситуации, является подходом заметно более гибким, легче реагирующим и легче регулируемым, а следовательно, четче ориентированным на достижение позитивного итогового результата. Приоритеты политики, выраженные в форме разрабатываемых и реализуемых на конкурсной основе целевых программ, приобретают таким образом технологическое воплощение и становятся заметно более реалистичными. Внедрение программно-целевого подхода неизбежно будет воздействовать на оздоровление системы государственного управления, поскольку позволит решение социальных проблем из плоскости организационных решений и создания новых, административно управляемых структур перевести в область контрактных отношений, складывающихся в процессе выполнения социальных заказов, из которых будет состоять каждая социальная программа. Позитивно влияние программно-целевого подхода скажется и на содержательной структуре государственной и муниципальной службы. Данный подход будет содействовать функциональному разграничению технической работы — с переходом на принцип «одного окна» и проектно ориентированного менеджмента в сфере государственного (муниципального) управления.
3.1.2. Экспертная и оценочная деятельность
Множество программ, создаваемых в государственных кабинетах и реализуемых также через государственные структуры, жестко ориентированных на деятельность в рамках административно-командной модели и действующих на основе принципа субординации и в рамках сметного финансирования, по определению, и, исходя из вышесказанного, не могут достигнуть цели. Но оценка эффективности своей деятельности со стороны тех же государственных структур не может быть признана объективной, как не способен к объективности субъект, сам себя оценивающий. Система такой независимой оценки должна быть создана в России, поскольку действующее законодательство (Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» <9>) не обеспечивает правового регулирования оценочной деятельности в области оценки программ и проектов, по существу — не затрагивает его вовсе. При этом имеется в виду необходимость нормативно-правовой регламентации оценочной деятельности в период подготовки и принятия проектов и программ, а также их мониторинга и оценки в процессе и на этапах реализации и оценки их эффективности по итогам исполнения и в постпрограммный (постпроектный) период. ——————————— <9> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 31. Ст. 3813.
Следующее направление экспертной деятельности, требующее развития, — гражданская экспертиза федеральных законов и законопроектов. Такая экспертиза является, с одной стороны, способом осуществления мониторинга действующего законодательства, а с другой — дополнительным профилактическим инструментом при подготовке к принятию социально значимых законопроектов. Третье направление экспертной работы — экспертиза программ и проектов негосударственных некоммерческих организаций. Такая экспертиза требуется для вычленения и грантовой поддержки конструктивных и социально-позитивных программно оформленных гражданских инициатив, направленных на устойчивое социальное развитие. Таким образом, речь идет о создании в России тотального, непрерывного поля гражданской экспертизы в сфере социальной политики. Поскольку предлагаемые направления экспертной деятельности связаны с временными рамками бюджетного процесса, процедура гражданской экспертизы должна быть весьма жестко требовательной к срокам ее проведения.
3.1.3. Конкурсы
Конкуренция за оказание услуг в социальной сфере, отсутствующая в настоящее время, должна быть цивилизованной, построенной на проведении технологично оформленных публичных конкурсов, как при распределении заказов на оказание социальных услуг, так и при выдаче грантов на выполнение инициированных НКО социально значимых проектов и программ. В качестве неотъемлемого процедурного принципа настоящей Концепции конкурсность способна заметно повысить прозрачность социальной политики и сделать ее интерактивной и, следовательно, более предсказуемой, гибкой и эффективной.
3.1.4. Неналоговые побудительные механизмы для бизнеса и НКО
Поскольку органы власти и органы местного самоуправления (далее в тексте — ОМСУ) должны быть реально заинтересованы в активности всех структур общества при решении его проблем, вопросы финансового (налогового) побуждения бизнеса к благотворительной деятельности (о чем будет сказано ниже, в подглаве 3.2.3 настоящей Концепции), равно как и адекватного налогообложения некоммерческой деятельности, должны сопровождаться также и системой мер неэкономического стимулирования социально значимой деятельности. Поощрение представителей бизнеса и бизнес-структур, уделяющих значительное внимание вопросам милосердия, меценатства и поддержки гражданских инициатив, а также руководителей и представителей НКО, активно действующих на соответствующей территории или в какой-либо социально значимой области деятельности, должно выражаться в разнообразных формах признательности общества (почетные звания, почетные и мемориальные знаки, грамоты и т. п.).
3.1.5. Переговорные площадки
Признавая высокую значимость осуществления процесса непрерывного взаимодействия органов власти с НКО, следует обеспечить систему постоянно действующих переговорных площадок. Каждая из этих площадок будет действовать в той или иной области активности НКО и власти. Основной задачей таких площадок является процедурно отлаженная координация совместных усилий в процессе реализации согласованных и спланированных действий по совместному обсуждению и решению профильных социальных проблем. По существу, речь должна вестись об осуществлении так называемого делиберативного процесса (от англ. deliberate — совещаться, обсуждать). Делиберативный процесс — процесс множественных консультаций, широкого обсуждения по общественно значимым проблемам путем привлечения как можно большего количества граждан <10>. ——————————— <10> См., например: «Фабрики мысли» и центры публичной политики: международный и первый российский опыт. Сб. статей / Под ред. А. Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2002.
Без соответствующих процедурно оформленных переговоров невозможно обеспечить конструктивную результативность общения государственных органов и организаций с неправительственными организациями и их объединениями. Результатом переговоров становится заключение формальных договоренностей.
3.1.6. Общественный договор (договоры о партнерстве)
Одной из форм, документарно фиксирующих итог той или иной переговорной площадки, образующейся в процессе практического взаимодействия органов власти и/или ОМСУ, могут служить договоры о взаимодействии (социальном партнерстве). Расширяя тред-юнионистское содержание термина «социальное партнерство», необходимо включить сюда также многие дополнительные позиции, относящиеся к вопросам социальной сферы. Такие договоры могут принимать как периодический, так и постоянно действующий, перманентный характер, вне зависимости от персонального состава органов власти и ОМСУ. Используя опыт стран Запада (прежде всего Великобритании <11>), неправительственные организации России смогут придать партнерству с органами власти и МСУ более последовательный, системный и нормативно закрепленный характер. ——————————— <11> Опыт Великобритании постепенно начинает распространяться и в России; подробнее см.: http://pravo. org. ru/direct/iv/ak. htm.
3.1.7. Другие процедуры общественного участия
Для обеспечения активного включения и участия граждан и их объединений в государственном управлении (местном самоуправлении) помимо названных процедур общественного участия следует назвать и такую форму влияния на принятие властных социально значимых решений, как общественные слушания. Процесс выработки властных решений, ориентированных на интересы граждан, должен кроме механизмов делегирования таких полномочий политическим институтам представительства граждан во власти (через решения, принимаемые выборными органами власти) содержать также возможности регламентированного непосредственного влияния. Общественные слушания как одна из таких процедур, предполагая обсуждение проектов принимаемых решений и правовых норм: законов (в том числе о бюджете), указов, постановлений, распоряжений и т. п., способны одновременно содействовать реализации сразу нескольких принципов и условий, лежащих в основе настоящей Концепции: профилактики, интерактивности и прозрачности, открытости. Одновременно с этим такая форма общественного участия способствует обеспечению участия граждан в управлении не только опосредованно, в период выборов, но и непосредственно — в соответствии с ч. 1 ст. 32 Конституции Российской Федерации. Активное взаимодействие с властью может принимать и иные формы. Так, некоей более ранней стадией и менее определенной по задачам разновидностью переговорных площадок являются круглые столы. Эта процедура позволяет ставить и совместно обсуждать проблемные темы, не имеющие пока своего правового или социально-технологического разрешения. Проведение данных мероприятий будет содействовать поиску таких решений. Перечень процедурных элементов, применяемых в процессе осуществления системы взаимодействия, очевидно, является открытым. Подобрав процедурные элементы системы взаимодействия, необходимо определить экономико-правовые механизмы, которые с помощью данных элементов должны быть созданы и задействованы.
3.2. Экономико-правовые механизмы
К данной группе составляющих системы взаимодействия необходимо отнести следующие.
3.2.1. Грант
В настоящее время в законодательстве Российской Федерации отсутствует юридически закрепленное, легальное определение понятия гранта, так же как и не определены особенности договорных отношений, складывающихся в процессе его реализации. Вместе с тем значимость гранта как экономико-правового механизма взаимодействия НКО и органов власти или органов местного самоуправления (ОМСУ) весьма высока. В целях проявления вновь возникающих социальных проблем и поиска решения уже существующих, но пока не признанных властными структурами приоритетными эти органы вправе финансировать соответствующие инициативные разработки негосударственных некоммерческих организаций. Такое финансирование способствует постепенной выработке оптимального и наиболее эффективного варианта решения возникающей или уже ставшей острой социальной проблемы. Наряду с этим, признавая социальную значимость развития гражданской инициативы в целом как способ формирования гражданами активной жизненной позиции, органы власти на конкурсной основе реализуют собственные программы поддержки социально значимых проектов и программ НКО. Грант позволяет также постепенно формировать развитые, профессионально работающие НКО, способные эффективно и в соответствии с требованиями бюджетного, налогового и договорного права выполнять социальные проекты и программы — через механизм социального заказа.
3.2.2. Социальный заказ
Социальным заказом в смысле настоящей Концепции следует называть форму реализации целевых социальных программ, направленных на решение приоритетных социально значимых проблем различных уровней (межгосударственного, федерального, регионального, местного) путем заключения контракта на оказание социальной услуги по итогам публичного конкурса. Социальный заказ обеспечивает формирование конкурентной среды при оказании населению (определенным его целевым группам) социальных услуг. Конкуренция и публичная конкурсная основа позволяют сделать эти услуги более качественными за счет участия в таких конкурсах негосударственных структур. Программно-целевой подход, с помощью которого осуществляется механизм социального заказа, вместе с тем становится также индикативным инструментом, который на основе нормативно установленных показателей позволяет определить степень эффективности социального инвестирования. Необходимость привлечения участниками конкурсов дополнительных ресурсов (финансовых, интеллектуальных, материально-технических, трудовых и др.) делает данный механизм экономически более выгодным, нежели ныне используемые формы оказания социальных услуг. Соответственно те средства, которые будет направлять бизнес на реализацию социального заказа, должны приравниваться к средствам, направляемым на благотворительную деятельность, поскольку это, по сути, прямое вложение ресурсов в бюджет. Вместе с тем деятельность НКО по выполнению социального заказа должна приравниваться к деятельности муниципальных учреждений, осуществляющих такого рода услуги. Данное требование вытекает из нормы ч. 2 ст. 34 Конституции Российской Федерации: «Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию».
Применение двух вышеназванных экономико-правовых механизмов станет возможным при правовом оформлении и практическом внедрении следующих сопутствующих экономических инструментов. Налоговые механизмы побуждения социально ответственного бизнеса к занятию благотворительной деятельностью, меценатством и к поддержке общественной инициативы. Привлечение дополнительных ресурсов в социальную сферу возможно при условии поддержки бизнесом процессов реализации социального заказа и грантовых программ. Публичность и прозрачность процедур в указанных финансовых механизмах при интерактивном взаимодействии с негосударственными структурами в социальной сфере будет способствовать привлечению дополнительных социально инвестиционных ресурсов, поступающих от представителей социально ответственного бизнеса. В качестве налоговых инструментов побуждения бизнеса к социально значимой деятельности может быть названо адекватное снижение величины налогооблагаемой базы. При использовании труда инвалидов размер отчислений при уплате налогов, исчисляемых налоговыми органами, должен учитывать количество работающих граждан, имеющих ту или иную группу инвалидности, и жестко соответствовать как показателю количества работающих в организации инвалидов, так и размеру их заработной платы. Только тогда будет соблюдаться адресность указанного социального воздействия. Названные налоговые инструменты привлечения бизнеса к содействию социально значимой деятельности должны быть исключительно функциональными, используемыми только при социальном инвестировании в реализацию социального заказа или гранта. Формирование адекватного правового и налогового режима для деятельности НКО. В зависимости от форм деятельности НКО должны обладать дифференцированным режимом налогообложения. Следует предусмотреть различные уровни налогообложения для следующих категорий негосударственных некоммерческих организаций: — профессиональные союзы и ассоциации, созданные по признаку профессиональной деятельности; — религиозные организации и объединения; — политические партии; — кредитные союзы, негосударственные пенсионные фонды; — организации, созданные для обеспечения деятельности своих членов, кооперативы; — некоммерческие фонды, фонды местного сообщества; — общественные объединения. Однако основная дифференциация системы налогообложения должна осуществляться на уровне и по результатам контроля за соответствием декларируемой деятельности ее реальному содержанию. Для упрощения системы государственного контроля над деятельностью НКО, а также для обеспечения принципов прозрачности, открытости, интерактивности и социального развития на государственную поддержку деятельности рассчитывать вправе только те организации, которые осуществляют свою работу на основе программно-целевого подхода. Такой подход позволяет с определенной степенью достоверности судить о качестве и итогах работы той или иной НКО за определенный период времени. Необходимы также создание и правовая регламентация системы государственного статистического учета деятельности некоммерческих организаций, их членов и участников их деятельности. Налоговые механизмы, стимулирующие размещение содержательных и позитивных публикаций социального характера в средствах массовой информации. Формирование позитивно насыщенной информационной политики в значительной мере зависит от тех усилий, которые для этого предпринимает само государство, и инструментов, которые оно для этого использует. Необходима деятельность государственных и муниципальных средств массовой коммуникации, направленная на распространение позитивных и конструктивно ориентирующих материалов. При этом не следует приукрашивать действительность. Необходимо просто стимулировать, прежде всего с помощью финансовых и налоговых рычагов, создание и публикацию содержательно, позитивно и конструктивно насыщенных сюжетов и программ на социальные темы. В отношениях с негосударственными СМИ и средствами массовой коммуникации воздействие государства в указанном направлении должно характеризоваться определенной системой льгот и дотаций тем изданиям, в которых доля социально ориентированной информации составляет объем не меньший, чем это установлено законодательством. Здесь следует вести речь о необходимости внесения дополнений в законодательство, а также содействия реализации уже принятых нормативных правовых актов, в том числе ст. 18 ФЗ «О рекламе». Удельный рост объема распространяемой социальной информации также может дополнительно стимулироваться. Одновременно с этим средства массовой информации, допускающие в своей деятельности использование антисоциальной информации и аналогичной рекламы, должны подвергаться различным санкциям, прежде всего финансовым, и терять какие бы то ни было преимущества особого налогового режима. Создание нормативно-правовой и экономической основы для осуществления добровольческой деятельности. Требуется сформировать и обеспечить деятельность систем статистического, налогового и трудового учета добровольческой деятельности. Необходимо принятие комплекса нормативных правовых актов, регулирующих соответствующие аспекты добровольческой деятельности, а также стимулирующих юридические лица (прежде всего НКО) к использованию в своей работе такой деятельности.
3.3. Организационные формы
К любым решениям организационно-структурного характера следует подходить крайне осторожно, поскольку такое решение способно стать пустой, бессодержательной формой, лишь поглощающей выделяемые для решения выявленных проблем ресурсы. Поэтому предлагаемые ниже организационные формы должны носить исключительно функциональный характер и обязаны строиться на принципе гироскопа (волчка), для которого только содержательное движение (социальное инвестирование для социального развития) обеспечивает смысл его существования и деятельности. Это соображение и определило замыкающее положение предлагаемых организационных форм в системе инструментария настоящей Концепции. Бессмысленно предлагать какие бы то ни было организационные формы совместной работы без четко сформулированных работоспособных экономико-правовых механизмов, построенных на жестком соблюдении ясных по своей идеологической сути и методологическому содержанию процедурных элементов.
3.3.1. Фонды местного сообщества
Многолетний зарубежный опыт деятельности таких структур (около 90 лет) показывает, что объединение ресурсов всех секторов публичной активности (государства, бизнеса, НКО) способствует выстраиванию стратегии развития местных сообществ, создавая и укрепляя там одновременно прогрессивную социально-проектную культуру. Активное участие бизнеса в развитии местного сообщества через данную организационную форму будет технологично содействовать и формированию его (бизнеса) социальной ответственности. Если принять в качестве основных ресурсов: государства — административно-управленческий, бизнеса — финансовый, НКО — интеллектуальный и добровольческий, то сложение этих ресурсов в рамках такого финансового института, как фонды местного сообщества (при публичном характере деятельности и ее проектно-конкурсном прозрачном содержании), позитивно скажется на формировании не декларативных, а функционально-прикладных основ для укрепления гражданского мира и согласия в обществе во имя его социального развития. Использование данной формы (равно как и последующих) наглядно демонстрирует единство формы, использующей конкретные механизмы (грант), в основе которых лежат жесткие и прозрачные процедуры (конкурс, экспертиза и др.).
3.3.2. Ярмарки социальных проектов
Существующие прецеденты проведения ярмарок социальных проектов продемонстрировали, прежде всего — власти, возможности и НКО, генерирующих огромное многообразие проектно оформленных позитивных и конструктивных социальных инициатив, и социально ответственного бизнеса, готового софинансировать в режиме грантов такие инициативные проекты. Данная социальная инновация, возникшая всего пять-шесть лет назад, сегодня вышла на уровень федеральных округов (в настоящее время — Приволжского, в котором прошло уже две такие ярмарки, в Перми — в ноябре 2000 г. и в Саратове — в октябре 2001 г.; запланирована и третья — в ноябре 2002 г. в Тольятти). Сочетание многолетних российских ярмарочных традиций с современными, публично-конкурсными демократическими инструментами и социальными технологиями позволяет достичь высокого социального и социально-экономического эффекта.
Общественные советы, являясь чрезвычайно значимой формой взаимодействия власти и общества, также способствуют формированию атмосферы взаимного доверия граждан и власти друг к другу. Такие советы в зависимости от своего предназначения могут выполнять разнообразные функции. При отсутствии узкоспециальных задач наиболее оптимальным следует признать выстраивание комплекса, предусматривающего следующие направления деятельности такого совета при органе (субъекте) власти и/или органе местного самоуправления (ОМСУ), — общественного, консультационного и т. п. Осуществление взаимосвязи и взаимодействия органа (субъекта) власти или МСУ с другими объединениями гражданского общества и гражданами. Совет не должен становиться инструментом, ограничивающим возможности взаимодействия гражданских объединений и граждан с властью; наоборот, такой совет обязан быть формой дополнительной связи, информирования граждан и инструментом защиты и обеспечения их прав и законных интересов. Анализ действующего нормативно-правового поля, планирование и содействие выстраиванию социально ориентированной системы норм. Деятельность любого органа (субъекта) власти и/ или ОМСУ становится более эффективной в случае, если его нормативно-правовая активность опирается на системно организованную работу привлекаемых для этой цели профессионалов. Организация и обеспечение образовательно-просветительской деятельности, осуществляемой тем или иным органом (субъектом) власти и/или ОМСУ, а также системы и процессов подготовки кадров. Данное направление характеризуется нацеленностью деятельности совета на непрерывное повышение квалификации всех специалистов, как работающих в нем, так и взаимодействующих с ним по вопросам своей и его деятельности. Организация и обеспечение экспертно-аналитической деятельности. Следует признать жизненно важным выстраивание партнерских отношений в сфере экспертизы. Невозможна адекватная самооценка. Экспертиза позволяет выстроить систему подстраховочной проверки правильности разрабатываемых государственными структурами программ, прежде всего в области социальной политики. Такая экспертная деятельность будет способствовать своевременному контролю за деятельностью органов и субъектов власти и ее коррекции в интересах общества. Другой аспект экспертной деятельности ориентирован на экспертизу инициативных общественных разработок, которые могут быть встроены в систему государственных усилий в области социальной политики и должны быть адаптированы к требованиям государственных норм, стандартов и правил. Возможно большее насыщение деятельности государственных структур в социальной сфере разнообразными формами общественного, в том числе экспертного, участия будет содействовать одновременно двум очень важным финансовым механизмам, предлагаемым в настоящей Концепции: — экспертиза и коррекция государственных программ необходима для последующей успешной их реализации через механизм социального заказа, становящегося по существу неотъемлемым элементом любой государственной и/или муниципальной целевой социальной программы; — экспертиза инициативных разработок НКО позволит довести их до нормативно требуемого проектного уровня — с целью возможной последующей реализации в грантовом режиме в порядке ч. 1 ст. 78 Бюджетного кодекса <12>. ——————————— <12> Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 32. Ст. 3339.
Таким образом, экспертная деятельность приобретает двухстороннюю направленность (от государства к гражданам и, наоборот, от гражданских инициатив к реализации в рамках осуществления государственной социальной политики), характерную для принципа интерактивности. Формирование насыщенного, открытого, позитивно и конструктивно ориентированного информационного пространства между властью и обществом. Выполняя задачу наиболее полного информирования всех заинтересованных субъектов, совет должен выполнять работу по сбору, обработке, систематизации, выдаче и распространению информации, относящейся к деятельности соответствующего органа (субъекта) власти и/или ОМСУ, к жизнедеятельности той территории, на которой он расположен, а также к работе самого совета и взаимодействующих с ним структур — в рамках своих полномочий. Взаимное информирование должно в организационном плане сопровождаться действиями по подготовке и обеспечению проведения мероприятий, способствующих росту взаимного доверия (таких как общественные слушания по разработкам и законопроектам органов власти и социально значимым инициативам НКО). Если представить себе наиболее разумный и эффективный вариант деятельности такой структурной формы взаимодействия, то им будет некая двухуровневая система. Первый уровень должен работать на стратегию взаимодействия и действовать исключительно на общественных началах. Второй уровень представляет собой множество экспертных групп, формирующихся по определенной процедуре усилиями первого уровня из профильных специалистов под каждую конкретную государственную целевую программу или инициативную разработку НКО (возможно, под группу разработок — при конкурсном режиме работы) — для их оценивания. Работа указанных экспертных групп оплачивается на контрактной основе и строится на системе разработанных и нормативно утвержденных процедур, критериев, стандартов и шкал оценки.
Существующие ныне государственные научные и научно-исследовательские центры все чаще реализуют свою деятельность на основе государственных заказов на те или иные разработки. Это сегодня является государственным заказом. Однако такой заказ является, как правило, безальтернативным. Вместе с тем множество негосударственных структур, все чаще именуемых «фабриками мысли» <13> или «центрами публичной политики» <14>, способно предложить значительное количество инициативных разработок, осуществление которых следует признать перспективным для оптимизации российской политики (в том числе социальной политики). Внедрение механизмов конкурсности такого государственного заказа при использовании инструментов экспертизы будет содействовать процессу широкого публичного обсуждения возможных альтернатив действия, определению и реализации наиболее эффективных стратегий и решений. ——————————— <13> См.: «Фабрики мысли» и центры публичной политики: международный и первый российский опыт. Сб. статей / Под ред. А. Ю. Сунгурова. СПб.: Норма, 2002. <14> Центры публичной политики — структуры, заметно более открытые, исходя уже из своего названия, более нацелены на формирование механизмов и технологий, способствующих повышению открытости общества. Более подробно о «фабриках мысли» и центрах публичной политики см.: Публичная политика в сфере мягкой безопасности: Балтийское измерение. Сб. статей / Под ред. А. Ю. Сунгурова, Л. Н. Проскуряковой, Д. О. Торхова. СПб.: Норма, 2003.
3.3.5. Другие общественные, государственно-общественные и общественно-государственные структуры
Значительное количество общественных инициатив может реализовываться через формирование разнообразных общественно-профильных (таких как попечительские советы в школах) или общественно-территориальных (территориальные органы самоуправления) образований и структур. Процессы демократизации управления в системе образования могут строиться на активизации общественного участия в жизни школы со стороны граждан. Наши дети ходят в школу, и нам не должно быть безразличным, насколько комфортны (и организационно, и содержательно, и психологически) там условия для их обучения. Поэтому выработка механизмов демократического надзора за процессом обучения со стороны заинтересованных граждан, сопровождаемых одновременно оказанием посильного содействия оптимизации деятельности школы, позитивно скажется на качестве российского образования. Если функциональная деятельность профильных НКО, как правило, является либо экстерриториальной, либо охватывающей достаточно большие территории городов, районов или иных мест проживания граждан, то территориальные органы самоуправления (ТОС) строят свою работу в основном на содействии обеспечению всего спектра интересов граждан, проживающих на небольшой территории: квартала, микрорайона или населенного пункта. Данная форма взаимодействия приобретает повышенную актуальность в больших городах, поскольку место проживания граждан и, значит, место возможного проведения досуга достаточно часто оказывается удаленным от места работы, и само понятие местного сообщества оказывается подчас плохо идентифицируемым, размытым. В силу ст. 51 Федерального закона «Об общественных объединениях» <15> может быть признано разумным и существование государственно-общественных и общественно-государственных структур — например, для выполнения функций заказчика тех или иных государственных программ и проектов. Иные формы их финансирования должны быть основаны на базовых принципах конкурентной конкурсности и договорного партнерства, применяемых при реализации механизмов социального заказа. ——————————— <15> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 21. Ст. 1930.
Приведенный в настоящей Авторской концепции список организационных форм взаимодействия не является исчерпывающим. Комплекс мер для успешной практической реализации данной Концепции изложен в гл. 16 учебника, посвященного социальным технологиям межсекторного взаимодействия <16>. ——————————— <16> Автономов А. С., Виноградова Т. И., Замятина М. Ф., Хананашвили Н. Л. Социальные технологии межсекторного взаимодействия в современной России. М., 2003. С. 318 — 333.
