Гражданско-правовая модель рынка социальных услуг

(Барков А. В.) ("Юридический мир", 2007, N 11) Текст документа

ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВАЯ МОДЕЛЬ РЫНКА СОЦИАЛЬНЫХ УСЛУГ

А. В. БАРКОВ

Барков А. В., кандидат юридических наук, доцент.

Необходимость детального исследования правовых основ формирования рынка социальных услуг, с которым сегодня связывается решение едва ли не всех социальных проблем <1>, ставит перед учеными и практиками, казалось бы, неразрешимую задачу: с одной стороны, обосновать правовую модель рынка социальных услуг, призванного защитить десятки миллионов россиян от жесткого воздействия рыночной экономики, с другой стороны, решение этой задачи должно быть осуществлено рыночно-правовыми инструментами. Несомненно одно - существующая правовая модель социального обеспечения лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации, не способна справиться с задачей формирования рынка социальных услуг, и она нуждается в корректировке. -------------------------------- <1> Ильина И. Требуется рынок социальных услуг // Родная газета. 2004. 6 февраля. N 5(40). С. 7.

Несмотря на то что рынок как объект правового регулирования исследовался такими видными учеными, как Е. П. Губин, С. Э. Жилинский, П. Г. Лахно, О. Н. Олейник, В. Ф. Яковлев и другие, задача осложняется тем, что рынок социальных услуг никогда не находился в центре специальных монографических исследований представителей правовой науки. Среди ученых отсутствует концепция формирования рынка социальных услуг, единое понимание ее правовых основ и сферы правового регулирования. В то же время представляется, что рынок социальных услуг, несмотря на то что он призван органично вписаться в объективно существующую систему рыночных экономических отношений, тем не менее обладает рядом существенных особенностей, игнорирование которых неизбежно приведет к отрицательным последствиям при моделировании его правовой конструкции и реализации. Во-первых, его существенной особенностью является то, что субъектами рынка являются прежде всего некоммерческие организации, созданные для социальной защиты лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации, то есть в интересах тех, в отношении кого они призваны оказывать социальные услуги. Во-вторых, объектом отношений по оказанию услуг в этой сфере являются социальные услуги, правовая природа которых до настоящего времени остается предметом научных дискуссий. Сложность решения вопроса обусловливается тем, что, по мнению некоторых ученых, социальная услуга не может быть признана "категорией рыночного товарообмена" <2>, чем в связи с этим отрицается возможность решения важнейшей государственной задачи. -------------------------------- <2> Шаблова Е. Г. Гражданско-правовое регулирование отношений возмездного оказания услуг: Автореф. дис. ... док. юрид. наук. Екатеринбург, 2002. С. 13.

В условиях отсутствия полноценной законодательной базы, проясняющей эти и другие вопросы в сфере оказания социальных услуг, более противоречивую ситуацию трудно представить, что, несомненно, предполагает поиск новых нетрадиционных подходов к решению этих проблем. Социальная сфера как никакая другая является областью специфического сочетания частных и публичных интересов, в которой в целях повышения эффективности правового регулирования и системного анализа сферы правового регулирования рынка социальных услуг наиболее перспективным представляется выделение особого объекта исследования по следующим основаниям: первое - по предмету и методу правового регулирования (имущественные и личные неимущественные отношения, возникающие в социальной сфере и требующие диспозитивного режима правового регулирования); второе - по субъектному составу (гражданско-правовые отношения с участием лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации). При этом под трудной жизненной ситуацией мы принимаем ситуацию, которой дано легальное определение в п. 4 ст. 3 Федерального закона "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации", т. е. это ситуация, "объективно нарушающая жизнедеятельность гражданина (инвалидность, неспособность к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, сиротство, безнадзорность, малообеспеченность, безработица, отсутствие определенного места жительства, конфликты и жестокое обращение в семье, одиночество и тому подобное), которую он не может преодолеть самостоятельно" <3>. -------------------------------- <3> СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4872.

По предмету правового регулирования данная классификация позволяет выделить следующие отношения: опеку и попечительство (ст. 31 ГК РФ), патронаж (ст. 41 ГК РФ), отдельно такие формы отношений по устройству детей, оставшихся без попечения родителей, как приемная семья, детский дом семейного типа и патронатное воспитание (ст. 123 СК РФ), а также так называемое платное социальное обслуживание по оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, социально-психологических и других социальных услуг. Возможно, что перечень этих отношений будет расширен. Следует отметить, что ранее в такой постановке вопроса эти отношения системному анализу не подвергались. Из наиболее заметных работ, так или иначе затрагивающих данные проблемы, выделяется диссертационная работа на соискание ученой степени доктора юридических наук Л. Ю. Михеевой <4>, посвященная правовому регулированию опеки и попечительства. Несомненным достоинством исследования является идея о том, что отношения по опеке и попечительству в современных социально-экономических условиях могут быть оптимально урегулированы договором. -------------------------------- <4> См.: Михеева Л. Ю. Проблемы правового регулирования отношений в сфере опеки и попечительства: Автореф. дис. ... док. юрид. наук. Барнаул, 2003.

По мнению автора, заключение данного договора связано с достижением соглашения опекуна (попечителя) с муниципальным образованием об осуществлении опеки (попечительства) в течение указанного в нем срока или до отпадения соответствующих условий (п. 2 ст. 157 ГК РФ), безвозмездно или на условиях встречного имущественного предоставления. Предметом этого договора является совершение обязанной стороной (опекуном или попечителем) юридических или (и) фактических действий в пользу подопечного (третьего лица), что позволяет Л. Ю. Михеевой причислить его к разряду договоров об оказании услуг. Опека (попечительство), по ее мнению, может основываться как на безвозмездном договоре, так и на договоре возмездного оказания услуг. Исследователь не считает серьезным препятствием то, что договор об опеке (попечительстве) не назван среди отдельных видов обязательств в части второй ГК РФ. Это, по ее мнению, не лишает его права на существование, что следует из ст. 8 ГК РФ, так как это один из нетипичных договоров. Автор опирается в этом выводе на учение о нетипичных институтах в гражданском праве (В. А. Ойгензихт, О. Н. Садиков). Отношения опеки и попечительства подлежат регулированию специальными нормами института опеки и попечительства, а при их недостаточности к ним необходимо применять общие положения гражданского законодательства об обязательствах, в том числе положения об ответственности за неисполнение обязательств. К возмездному осуществлению опеки (попечительства) при недостаточности специальных норм института опеки и попечительства должны применяться в субсидиарном порядке правила гл. 39 ГК РФ. Вслед за Л. Ю. Михеевой И. А. Банников <5> утверждает, что договорное правоотношение о передаче ребенка на воспитание в приемную семью представляет собой обязательство по оказанию услуг, носящих ярко выраженный социальный характер, в пользу третьего лица - приемного ребенка, которого, безусловно, следует отнести к категории лиц, находящихся в тяжелой жизненной ситуации. Его сторонами являются муниципальное образование в лице органа опеки и попечительства и приемный родитель как стороны обязательства, а также приемный ребенок как третье лицо. Это правоотношение является возмездным, носит срочный, фидуциарный характер и требует личного исполнения со стороны приемного родителя, т. е. обладает всеми необходимыми признаками гражданско-правового отношения. -------------------------------- <5> См.: Банников И. А. Договор о передаче ребенка на воспитание в приемную семью в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 2007.

В то же время научных исследований, посвященных гражданско-правовому регулированию отношений с участием лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации, недостаточно. Роль договора в патронажных и патронатных отношениях должным образом не исследовалась, а отношения по платному оказанию социальных услуг вообще ранее не входили в круг вопросов цивилистических монографических исследований, несмотря на то что специалисты права социального обеспечения эти отношения безоговорочно относят к предмету гражданского права. В рамках своего исследования Л. Ю. Михеева подвергает критике существующие правовые понятия и предлагает термины "социальная помощь", "социальное обслуживание", "социальная защита" и "социальное обеспечение", обозначающие способы оказания помощи человеку со стороны государства, заменить более удачным, по ее мнению, термином "социальная забота". Понятие "социальная забота" исследователь предлагает ввести в оборот как родовое по отношению к понятиям "социальная защита", "социальное обеспечение", "социальное обслуживание", "социальная помощь", которое бы более точно отражало новые социально-экономические процессы и роль государства в условиях реформирования модели государственной социальной политики <6>. -------------------------------- <6> См.: Михеева Л. Ю. Опека и попечительство: Теория и практика / Под ред. Р. П. Мананковой. М.: Волтерс Клувер, 2004. С. 10 - 11.

Вместе с тем, проведя семантический анализ этих терминов, считаем, что термин "социальная забота", несмотря на современное и актуальное содержание концепций Л. Ю. Михеевой, мало отличается от устоявшихся понятий "социальное обеспечение" и "социальная защита" и более соответствует патерналистическому характеру государства, играющему роль "заботливого отца семейства". В условиях изменения модели российской социальной политики мы предлагаем все эти термины, не отвечающие современным реалиям, заменить понятием "социальное сопровождение" как наиболее точным определением, подчеркивающим роль государства в настоящих условиях по аналогии с термином "психологическое сопровождение", применяемым известным психологом М. Р. Битяновой <7>. Идеология психологического сопровождения, по ее мнению, состоит в том, чтобы не ограждать человека от трудностей, не решать проблему вместо него, а создавать условия для осознанного, свободного выбора им своего жизненном пути. Однако возможны моменты, когда психолог должен стремительно вмешаться, чтобы помочь клиенту в трудной жизненной ситуации. Полагаем, что деятельность государства в этом направлении имеет много общего с идеологией психологического сопровождения и поэтому должна наиболее точно определяться термином "социальное сопровождение". -------------------------------- <7> См.: Введение в профессию "психолог": Учеб. пособие / И. В. Бачков, И. Б. Гриншпун, Н. С. Пряшников; Под ред. И. Б. Гришпуна. М.: Издательство Московского психолого-социального института; Воронеж: Издательство НПО "МОДЭК", 2004. С. 153 - 154.

Поскольку государство на конституционном уровне гарантирует реализацию социальных прав граждан, но порой не имеет возможности обеспечить их материально, то в этих условиях оптимальным должно стать социальное сопровождение их в случаях нахождения в трудной жизненной ситуации. Не спешить с мелочной заботой, а дать возможность гражданам мобилизовать внутренние силы для самостоятельного выхода из трудной жизненной ситуации. И только в крайнем случае следует вмешаться, чтобы осуществить действенную поддержку. Представляется, что правовая регламентация этого процесса должна сопровождаться двумя режимами: диспозитивным, предполагающим выбор самостоятельного решения возникших проблем, и императивным - в случае крайней необходимости, то есть невозможности самостоятельно справиться с трудной жизненной ситуацией. Диспозитивному режиму правового регулирования, по нашему мнению, подвергаются отношения в сфере опеки, попечительства, патронажа, патроната, платное социальное обслуживание и иные ранее отмеченные отношения, которые мы выбрали в качестве объекта исследования. Правовое регулирование этих отношений мы предлагаем объединить единым родовым понятием "социальное содействие", являющимся составной частью социального сопровождения. Следует отметить, что в социальном содействии, помимо государственных учреждений, к сожалению, имеющих в настоящее время монополию на оказание социальных услуг, в качестве альтернативы должны участвовать и другие организации, выигравшие конкурс по размещению социального заказа на оказание услуг для государственных нужд, что позволит создать здоровую конкурентную среду на рынке социальных услуг, повысить их качество, безопасность и эффективность. При этом под социальной услугой понимается деятельность, требующая договорного режима оказания социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических и других услуг лицам, находящимся в трудной жизненной ситуации, вне зависимости от условий ее оказания и оплаты <8>. Думается, что при таком подходе модель социального содействия способна стать правовой основой формирования полноценного рынка социальных услуг. -------------------------------- <8> См.: Барков А. В. Социальное обслуживание в условиях рыночной экономики: современные тенденции и перспективы развития // Трудовое право. 2006. N 9. С. 16 - 17.

В случае крайней необходимости и невозможности справиться самостоятельно с тяжелыми жизненными обстоятельствами лица вправе рассчитывать и на поддержку со стороны государства. Эту группу не менее важных отношений, связанную с оказанием помощи в виде социальных пенсий, пособий, субсидий, жизненно необходимых товаров, а также материальной помощи лицам, которые не в состоянии справиться в трудной жизненной ситуации самостоятельно, мы предлагаем обозначить термином "социальная поддержка". Императивное регулирование этих отношений очевидно, так как поддержка должна оказываться лицу, находящемуся в безвыходной ситуации, в режиме оперативного государственного воздействия незамедлительно. Особенности правового регулирования этой группы отношений мы не исследуем, так как она составляет в основном предмет права социального обеспечения. Наиболее эффективным гражданско-правовым средством и основанием социального содействия в решении социальных проблем следует признать договор возмездного оказания социальных услуг. Вместе с тем заслуживает внимания изучение и других договорных отношений, основанием которых выступают договоры: поручения, доверительного управления имуществом, добровольного медицинского и пенсионного страхования. Представляется, что более детальное изучение этих отношений под углом зрения участия в них особого субъектного состава позволит отнести эту деятельность к отношениям по оказанию социально-юридических, социально-страховых и других социальных услуг и тем самым расширить границы рынка социальных услуг. Исследователи рынка в его экономической характеристике выделяют существенные моменты, имеющие принципиальное значение для рынка как объекта правового регулирования. По мнению С. Э. Жилинского, рынок в правовом аспекте следует рассматривать как определенную систему общественных отношений, составляющих предмет любой отрасли права <9>. Большинство ученых соглашаются с тем, что "рынок" - это толкование термина "сфера обращения", которую с правовых позиций можно рассматривать "как единство трех компонентов: -------------------------------- <9> См.: Жилинский С. Э. Правовая основа предпринимательской деятельности (предпринимательское право). М., 1998. С. 19 - 20.

а) правил обращения, т. е. требований и процедур, в соответствии с которыми совершаются сделки и заключаются договоры, осуществляется профессиональная деятельность на рынке; б) объектов, которые находятся в обороте, что частично охватывается гражданско-правовым понятием оборотоспособности вещей (ст. 129 ГК РФ), а частично выходит за пределы гражданского оборота; в) субъектов, действующих на рынке с целью извлечения прибыли и удовлетворения потребительских интересов" <10>. -------------------------------- <10> Олейник О. М. Правовые средства формирования рынка // Предпринимательское (хозяйственное) право: Учебник: В 2 т. Т. 1 / Отв. ред. О. М. Олейник. М., 2000. С. 483.

В связи с этим вполне корректно представить, что рынок социальных услуг как объект гражданско-правового регулирования составляет совокупность гражданско-правовых отношений по оказанию социальных услуг лицам, находящимся в трудной жизненной ситуации, безвозмездно или на условиях встречного имущественного представления. Соответственно с цивилистической позиции рынок социальных услуг следует рассматривать как единство трех компонентов: 1. Правил оказания социальных услуг в соответствии с правовой моделью социального содействия, под которыми мы понимаем деятельность государства, муниципальных образований, юридических и физических лиц по договорному оказанию социальных услуг, связанную с реализацией идеи максимального использования внутреннего ресурса личности, находящейся в трудной жизненной ситуации. Социальное содействие во взаимодействии с социальной поддержкой являются элементами правовой модели социального сопровождения и различаются применением различных режимов правового регулирования, соответственно диспозитивным и императивным. Правовая модель социального сопровождения направлена на установление оптимального баланса участия государства, общества, личности в ее жизнеобеспечении, гармоничном развитии, повышении качества жизни. Реализация этой идеи предполагает максимальное использование внутреннего ресурса личности для преодоления негативных последствий бедности, снижения социального неравенства и предотвращения социального иждивенчества, а также расширения рынка и повышения качества предоставляемых социальных услуг в целях обеспечения свободы выбора граждан, пользующихся социальными услугами, т. е. создания полноценного рынка социальных услуг. 2. Объектов - социальных услуг. Социальная услуга, с нашей точки зрения, - это родовое понятие, объединяющее деятельность, требующую договорного режима вне зависимости от условий ее оказания и оплаты, осуществляемую в отношении лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации. 3. Субъектов - как правило, некоммерческих организаций, оказывающих социальные услуги и действующих на рынке не для извлечения прибыли, а в целях реализации уставных задач по социальной защите лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации, потребителей этих услуг. Представляется, что при таком подходе к обоснованию цивилистического понятия рынка социальных услуг он способен вписаться в единый рынок услуг, регламентация которого возможна общими рыночно-правовыми средствами, что обусловливает дальнейшие цивилистические исследования в этом направлении.

------------------------------------------------------------------

Название документа