Решения Конституционного Суда Российской Федерации в сфере образования

(Павлушкин А. В.) ("Юридическая литература", 2007) Текст документа

РЕШЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ

А. В. ПАВЛУШКИН

Павлушкин А. В., ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук.

Право на образование - одно из важнейших неотъемлемых социальных прав человека. Оно необходимо для всестороннего развития как самого гражданина, так и общества в целом. Поэтому практически во всех современных конституциях закреплено право человека на образование. В Конституции Российской Федерации имеется специальная ст. 43, посвященная праву на образование. Однако конституционное закрепление права человека на образование не ограничивается одной этой статьей. Только системный анализ положений Конституции Российской Федерации позволяет выявить конституционные основы законодательства об образовании. Судебная защита прав граждан, в том числе и на образование, обеспечивается и конституционным правосудием. Конституционный Суд Российской Федерации принял большое количество решений, имеющих принципиальное значение для развития конституционных положений об образовании (в период с 1993 по 2007 год - около пятидесяти постановлений и определений, касающихся разграничения полномочий в сфере образования между уровнями публичной власти; реализации прав в сфере образования в зависимости от организационно-правовой формы образовательного учреждения; льгот в сфере образования для отдельных категорий граждан; льгот и гарантий для граждан, получающих второе высшее образование; ограничений по возрасту на занятие должностей в образовательных учреждениях; пенсионных прав граждан в сфере образования). При этом среди решений Конституционного Суда в сфере образования следует отметить весьма невысокий процент постановлений. Значительная часть дел рассматривалась Конституционным Судом Российской Федерации после того, как заявителями были исчерпаны возможности их решения в судах общей юрисдикции и арбитражных судах. Некоторые дела были инициированы самими судами, которые усмотрели неопределенность в соответствии Конституции Российской Федерации рассматриваемых ими положений федеральных законов. В ряде своих постановлений и определений Конституционный Суд специально указал, что дела ряда граждан, в которых применены содержащиеся в оспариваемых положениях федеральных законов и иных актов положения, признанные этими решениями не соответствующими Конституции Российской Федерации, подлежат пересмотру в судах общей юрисдикции в установленном порядке. В рамках данной работы нами будут рассмотрены решения Конституционного Суда Российской Федерации в области реализации прав в сфере образования в зависимости от организационно-правовой формы образовательного учреждения, а также решения, в которых Конституционный Суд высказывал рекомендации по совершенствованию федеральных законов в сфере образования.

1. Реализация прав в сфере образования в зависимости от организационно-правовой формы образовательного учреждения

В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации частное образовательное учреждение "Школа Евстафьева среднего (полного) общего образования" оспаривало конституционность положения п. 21 ст. 16 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, которым признаны утратившими силу п. п. 6 и 7 ст. 41 Закона Российской Федерации "Об образовании", предусматривавшие право негосударственных образовательных учреждений на государственное и муниципальное финансирование. Как утверждал заявитель, эта норма противоречит ст. 8 (ч. 2) Конституции Российской Федерации, гарантирующей равную защиту частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, ст. 19 (ч. 1), а также ст. 55 (ч. 3), по смыслу которой, как полагает заявитель, право негосударственных образовательных учреждений на государственное (муниципальное) финансирование может быть ограничено, но не исключено федеральным законом, и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Конституционный Суд Российской Федерации, изучив представленные заявителем материалы, не нашел оснований для принятия данной жалобы к рассмотрению <1>. Им было отмечено, что Конституция Российской Федерации не предусматривает право негосударственных образовательных учреждений на государственное (муниципальное) финансирование, равно как не предполагает, что правовое положение государственных (муниципальных) образовательных учреждений и негосударственных образовательных учреждений должно быть одинаковым. Как следует из ее ст. 43, общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования гарантируется в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях (ч. 2); каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии (ч. 3). Подобных прав и гарантий граждан в отношении обучения в негосударственных образовательных учреждениях Конституция Российской Федерации не предусматривает. Ни ст. 2 "Принципы государственной политики в области образования" Закона Российской Федерации "Об образовании", ни другие его статьи не содержат норм, которые свидетельствовали бы о равном положении государственных и негосударственных образовательных учреждений. -------------------------------- <1> Определение от 25 января 2007 г. N 80-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы частного образовательного учреждения "Школа Евстафьева среднего (полного) общего образования" на нарушение конституционных прав и свобод положением п. 21 ст. 16 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Таким образом, заключает Конституционный Суд, оспариваемое законоположение не может рассматриваться как нарушающее конституционные права заявителя. Фактически же им ставится вопрос о восстановлении в Законе Российской Федерации "Об образовании" положений, содержавшихся ранее в п. п. 6 и 7 ст. 41. Разрешение данного вопроса не входит в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации, определенную ст. 125 Конституции Российской Федерации и ст. 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". Исходя из изложенного, Конституционный Суд Российской Федерации определил отказать в принятии к рассмотрению жалобы частного образовательного учреждения "Школа Евстафьева среднего (полного) общего образования", поскольку оно не отвечает требованиям, в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой. Таким образом, в рассматриваемом Определении Конституционным Судом было сделано несколько выводов, по меньшей мере три из которых представляются нам не подкрепленными необходимыми аргументами. Первый вывод - Конституция Российской Федерации не предполагает, что правовое положение государственных (муниципальных) образовательных учреждений и негосударственных образовательных учреждений должно быть одинаковым. При этом Конституционный Суд сослался только на положения ч. ч. 2 и 3 ст. 43 Конституции Российской Федерации, хотя отдельные ее положения необходимо рассматривать комплексно, во взаимосвязи с другими положениями. Не упомянул здесь Конституционный Суд даже ч. 1 ст. 43 Конституции Российской Федерации, закрепляющей право каждого на образование. При этом согласно ч. 1 ст. 19 Конституции Российской Федерации все равны перед законом и судом, а в ч. 2 данной статьи конкретизируется и развивается принцип равенства перед законом. Так, здесь установлено, что государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Данный перечень не исчерпывающий, поскольку имеется прямое указание: "а также других обстоятельств". Таким образом, принцип равноправия касается всех сфер жизни, в том числе и права на образование. Он означает одинаковый подход, равную мерку при решении вопроса о правах и свободах, обязанностях и ответственности всех людей, относящихся к той или иной категории, указанной в законе. В Определении от 6 декабря 2001 г. N 310-О по запросу Законодательного Собрания Тверской области о проверке конституционности п. п. 2 и 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1999 г. N 1067 "Об утверждении Списка должностей, работа в которых засчитывается в выслугу, дающую право на пенсию за выслугу лет в связи с педагогической деятельностью в школах и других учреждениях для детей, и Правил исчисления сроков выслуги для назначения пенсии за выслугу лет в связи с педагогической деятельностью в школах и других учреждениях для детей" Конституционный Суд Российской Федерации указал, что конституционное предписание ст. 19 следует рассматривать как гарантию равенства пенсионных прав преподавательского состава образовательных учреждений (государственных, муниципальных, негосударственных) независимо от того, в чьей собственности они находятся. Возможно, Конституционный Суд Российской Федерации не применил в рассматриваемом нами деле положения ст. 19 Конституции Российской Федерации из-за того, что заявителем являлось юридическое лицо, а не гражданин. Однако Конституционным Судом Российской Федерации не раз подчеркивалось, что конституционные права человека и гражданина, закрепленные в Конституции Российской Федерации, распространяются на юридических лиц в той степени, в какой это право по своей природе может быть к ним применимо. Попутно заметим, что Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ также признан утратившим силу п. 4 ст. 5 Закона Российской Федерации "Об образовании", согласно которому затраты на обучение граждан в платных негосударственных образовательных учреждениях, имеющих государственную аккредитацию и реализующих образовательные программы общего образования, возмещались гражданину государством в размерах, определяемых государственными нормативами затрат на обучение граждан в государственном или в муниципальном образовательном учреждении соответствующих типа и вида. Следует также учитывать, что за счет получения государственного и (или) муниципального финансирования негосударственные общеобразовательные учреждения могли снижать плату за обучение, а для отдельных категорий граждан вообще отменять ее. Здесь также необходимо упомянуть и Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 15 мая 2001 г. N 100-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Скакунова Павла Юрьевича на нарушение его конституционных прав положениями Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", в ред. Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в ст. 20 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" и Закона Свердловской области "О налоге с продаж". Конституционный Суд рассматривал жалобу указанного гражданина, являющегося студентом негосударственного высшего профессионального учебного заведения "Гуманитарный университет" (г. Екатеринбург), обучение в котором осуществляется на платной основе. Заявитель утверждал, что положения, закрепленные в ст. 20 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" в ред. Федерального закона от 31 июля 1998 г. и подп. 12 п. 2 ст. 3 Закона Свердловской области, нарушают конституционный принцип равенства и устанавливают дискриминацию обучающихся в зависимости от организационно-правовой формы образовательных учреждений, а потому противоречат ст. ст. 1, 7, 8, 15, 17, 19, 35, 43 и 57 Конституции Российской Федерации. Как указывается в жалобе, с введением в Свердловской области налога с продаж ежемесячная плата, которую заявитель вносит за обучение, увеличилась на пять процентов, в то время как студенты, обучающиеся на платной основе в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, вносят такую плату в прежнем размере. В данном Определении Конституционный Суд сослался на свое Постановление от 30 января 2001 г. по делу о проверке конституционности подп. "д" п. 1 и п. 3 ст. 20 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" в ред. Федерального закона от 31 июля 1998 г. "О внесении изменений и дополнений в ст. 20 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", а также положений Закона Чувашской Республики "О налоге с продаж", Закона Кировской области "О налоге с продаж" и Закона Челябинской области "О налоге с продаж", в котором было указано на недопустимость установления носящих дискриминационный характер правил налогообложения в зависимости от организационно-правовой формы и характера (содержания) предпринимательской деятельности налогоплательщиков. Второй вывод Конституционного Суда - Закон Российской Федерации "Об образовании" не содержит норм, которые свидетельствовали бы о равном положении государственных и негосударственных образовательных учреждений. Здесь Конституционный Суд не учитывает сделанные им ранее выводы. В упоминавшемся Определении от 6 декабря 2001 г. N 310-О он указал, что Закон Российской Федерации "Об образовании" предусматривает существование в Российской Федерации различных по своим организационно-правовым формам образовательных учреждений: государственных, муниципальных и негосударственных - частных, учреждений общественных организаций и др. (ст. 11.1). При этом законодательство Российской Федерации не делает каких-либо изъятий по государственному пенсионному обеспечению в отношении работников негосударственных организаций. Это означает, что работники негосударственных организаций, в том числе педагогические работники школ и других учреждений для детей, не относящихся к государственным или муниципальным, имеют право на государственное пенсионное обеспечение наравне с работниками государственных образовательных учреждений. Более того, в Постановлении от 21 октября 1999 г. N 13-П по делу о проверке конституционности положения абзаца первого подп. "а" п. 2 ст. 24 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" в связи с запросом Советского районного суда города Омска Конституционный Суд Российской Федерации прямо указал, что действие законодательства Российской Федерации в области образования распространяется на все образовательные учреждения на территории Российской Федерации, независимо от их организационно-правовой формы и подчиненности. В целях осуществления государственного контроля за качеством высшего профессионального образования Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" определяет порядок лицензирования, аттестации и аккредитации высших учебных заведений, т. е. единую систему оценки условий, содержания и результатов их деятельности, в равной мере обязательную как для государственных, муниципальных, так и для негосударственных образовательных учреждений. При этом Конституционным Судом было отмечено, что свидетельство о государственной аккредитации, полученное негосударственным высшим учебным заведением по результатам аттестации, является подтверждением того, что содержание, уровень и качество подготовки его выпускников соответствуют требованиям государственных образовательных стандартов. Наличие государственной аккредитации влечет ряд правовых последствий, к числу которых законодатель относит предоставление негосударственному образовательному учреждению права на выдачу своим выпускникам дипломов государственного образца, а лицам, обучающимся в нем по очной форме обучения, - права на отсрочку от призыва на военную службу. Таким образом, основным критерием оценки образовательного учреждения Конституционный Суд считал не его организационно-правовую форму, а соответствие единой системе оценки условий, содержания и результатов деятельности, в том числе государственной аккредитации. Заметим, что в комментируемом нами Определении оспаривалась конституционность отмены положения ст. 41 Закона Российской Федерации "Об образовании" в части предоставления негосударственным общеобразовательным учреждениям права на государственное и (или) муниципальное финансирование именно с момента их государственной аккредитации в случае реализации ими основных общеобразовательных программ. Третий вывод Конституционного Суда - оспариваемое законоположение не может рассматриваться как нарушающее конституционные права заявителя. Фактически же заявителем ставится вопрос о восстановлении в Законе Российской Федерации "Об образовании" положений, содержавшихся ранее в п. п. 6 и 7 ст. 41, а разрешение данного вопроса не входит в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации. Однако при рассмотрении других дел в сфере образования Конституционный Суд фактически восстанавливал федеральные гарантии в сфере образования, отмененные Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ. Так, с 1 января 2005 г. Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 6 марта 1992 г. N 2464-1, которым за содержание детей в детских дошкольных учреждениях, находящихся на балансе предприятий, организаций, учреждений, органов исполнительной власти, устанавливался предельный размер платы, взимаемой с родителей независимо от места их работы (службы, учебы), утратило силу в соответствии с п. 8 ст. 156 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ. Данный Федеральный закон, как следует из его преамбулы, обязывает субъекты Российской Федерации и муниципальные образования при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств, реализовывать принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства путем сохранения стабильности правового регулирования, предоставлять гражданам возможность в течение разумного переходного периода адаптироваться к вносимым в законодательство изменениям, в частности, посредством установления временного регулирования общественных отношений, и не допускать при осуществлении гражданами социальных прав и свобод нарушения прав и свобод других лиц. Конституционным Судом Российской Федерации было подчеркнуто, что положения ст. 153 данного Федерального закона, предопределяющие развитие законодательства в сфере социальной защиты и государственной поддержки, а также содержание соответствующих правовых норм конкретизируют приведенные положения преамбулы <1>. По смыслу данной статьи, изменение механизма предоставления социальных гарантий не должно вести к отмене этих гарантий или существенному снижению ранее достигнутого уровня их предоставления. Это означает, что тем самым пролонгируются федеральные гарантии общедоступности дошкольного образования, которые содержались в Постановлении Верховного Совета Российской Федерации от 6 марта 1992 г. N 2464-1. -------------------------------- <1> Постановление от 15 мая 2006 г. N 5-П по делу о проверке конституционности положений ст. 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой главы города Твери и Тверской городской Думы.

Таким образом, сделал вывод Конституционный Суд Российской Федерации, в силу положения абзаца второго ч. 2 ст. 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ сохраняется обязанность органов местного самоуправления при реализации полномочия по установлению платы за содержание детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях обеспечивать пропорции в распределении расходов на содержание детей между родителями и муниципальными образованиями, ранее установленные Российской Федерацией и действовавшие по состоянию на 31 декабря 2004 г. Этим, однако, не исключается право федерального законодателя - в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 19, ч. ч. 1 и 2; ст. 71, п. "в") и с учетом данного постановления - предусмотреть в дальнейшем иные формы и способы реализации конституционных гарантий общедоступности и бесплатности дошкольного образования. К сожалению, в отношении прав граждан, обучающихся в негосударственных образовательных учреждениях, и самих этих учреждений подобный вывод сделан не был. Следует также заметить, что Конституционный Суд оставил без внимания ссылку заявителя на ст. 55 (ч. 3), по смыслу которой, как полагал заявитель, право негосударственных образовательных учреждений на государственное (муниципальное) финансирование может быть ограничено, но не исключено федеральным законом, и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Отметим, что в упомянутом выше Определении от 6 декабря 2001 г. N 310-О Конституционный Суд Российской Федерации указал, что согласно ст. ст. 8 и 35 (ч. 1) Конституции Российской Федерации в Российской Федерации гарантируется свобода экономической деятельности, признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности; право частной собственности охраняется законом. Из этих конституционных положений следует, что все субъекты права собственности должны иметь одинаковые возможности защиты данного права и связанных с ним законных интересов без каких-либо ограничений, которые в силу ст. 55 (ч. 3) Конституции Российской Федерации могут устанавливаться законом только для достижения конституционно значимых целей и должны быть соразмерны им. Такая правовая позиция изложена Конституционным Судом Российской Федерации в Определении от 8 февраля 2001 г. по жалобам ОАО "Дятьковский хрусталь", ОАО "Курский холодильник" и ОАО "Черепетская ГРЭС" на нарушение конституционных прав и свобод п. 8 ч. 1 ст. 33 КЗоТ РФ. Никаких же доводов в пользу того, что ограничения прав и законных интересов негосударственных образовательных учреждений были установлены Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ только для достижения конституционно значимых целей и были соразмерны им, Конституционный Суд не привел.

2. Решения Конституционного Суда Российской Федерации, содержащие рекомендации по совершенствованию федеральных законов в сфере образования

2.1. В ряде постановлений Конституционный Суд признал прямо противоречащими Конституции Российской Федерации отдельные положения законодательства Российской Федерации в сфере образования. Однако в настоящее время только некоторые из них приведены в соответствие с решениями Конституционного Суда. 2.1.1. Так, в Постановлении от 27 декабря 1999 г. N 19-П по делу о проверке конституционности положений п. 3 ст. 20 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" в связи с жалобами граждан В. П. Малкова и Ю. А. Антропова, а также запросом Вахитовского районного суда города Казани Конституционный Суд Российской Федерации признал положения п. 3 ст. 20 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", предусматривающие возрастные ограничения для лиц, замещающих должности заведующих кафедрами в государственных и муниципальных высших учебных заведениях, не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее ст. ст. 19 (ч. ч. 1 и 2) и 37 (ч. 1). Соответствующие изменения были внесены Федеральным законом от 25 июня 2002 г. N 71-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об образовании" и Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" (п. 3 ст. 2). При этом были исключены возрастные ограничения для лиц, замещающих должности не только заведующих кафедрами в государственных и муниципальных высших учебных заведениях, но и деканов факультетов таких заведений. Федеральным законом от 30 июня 2006 г. "О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации, признании не действующими на территории Российской Федерации некоторых нормативных правовых актов СССР и утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации" были также изменены ст. ст. 332 и 336 Трудового кодекса Российской Федерации, которые в новой редакции не предусматривают возрастных ограничений для лиц, замещающих должности деканов факультетов высших учебных заведений (п. п. 276 и 279 ст. 1). 2.1.2. Однако в Постановлении от 24 октября 2000 г. N 13-П по делу о проверке конституционности положений п. 13 ст. 39 Закона Российской Федерации "Об образовании", ст. 1 Федерального закона "О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию" и п. 7 ст. 27 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" в связи с запросом Майнского районного суда Ульяновской области, а также жалобы граждан Е. Е. Насоновой и Н. П. Ярушиной Конституционный Суд постановил признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее ст. ст. 19 (ч. ч. 1 и 2) и 55 (ч. ч. 2 и 3), положения п. 13 ст. 39 Закона Российской Федерации "Об образовании", ст. 1 Федерального закона "О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию" и п. 7 ст. 27 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" в части, содержащей запрет на приватизацию расположенных в сельской местности жилых помещений, которые закреплены за государственными и муниципальными образовательными учреждениями, а также высшими учебными заведениями. Но до настоящего времени только ст. 1 Федерального закона "О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию" утратила силу. Но и это было связано с тем, что утратил силу весь этот Федеральный закон (п. 23 ст. 156 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации..."). При этом положения п. 13 ст. 39 Закона Российской Федерации "Об образовании" и п. 7 ст. 27 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" в части, содержащей запрет на приватизацию расположенных в сельской местности жилых помещений, которые закреплены за государственными и муниципальными образовательными учреждениями, а также высшими учебными заведениями, не признаны утратившими силу. Следует также заметить, что в п. 13 ст. 39 Закона Российской Федерации "Об образовании" и в п. 7 ст. 27 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" федеральный законодатель уже вносил иные изменения. Поэтому из п. 13 ст. 39 Закона Российской Федерации "Об образовании" следует исключить положения, содержащие запрет на приватизацию расположенных в сельской местности жилых помещений, которые закреплены за государственными и муниципальными образовательными учреждениями. Соответственно из абз. 1 п. 7 ст. 27 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" необходимо исключить положения, содержащие запрет на приватизацию расположенных в сельской местности жилых помещений, которые закреплены за высшими учебными заведениями. 2.1.3. В Постановлении от 3 июня 2004 г. N 11-П по делу о проверке конституционности положений подп. 10, 11, 12 п. 1 ст. 28, п. п. 1 и 2 ст. 31 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" в связи с запросами Государственной Думы Астраханской области, Верховного Суда Удмуртской Республики, Биробиджанского городского суда Еврейской автономной области, Елецкого городского суда Липецкой области, Левобережного, Октябрьского и Советского районных судов города Липецка, а также жалобами ряда граждан Конституционный Суд Российской Федерации постановил признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (ч. ч. 1 и 2), 39 (ч. ч. 1 и 2) и 55 (ч. ч. 2 и 3), взаимосвязанные нормативные положения подп. 10, 11, 12 п. 1 ст. 28 и п. п. 1 и 2 ст. 31 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", в том числе устанавливающие для лиц, осуществлявших педагогическую деятельность в учреждениях для детей, в качестве условия назначения трудовой пенсии по старости ранее достижения пенсионного возраста осуществление этой деятельности в соответствующих государственных или муниципальных учреждениях, - в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования пенсионного обеспечения данные положения не позволяют засчитывать в стаж, дающий право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости лицам, занимавшимся педагогической деятельностью в учреждениях для детей, периоды осуществления ими этой деятельности в учреждениях, не являющихся государственными или муниципальными, которые включались в соответствующий стаж ранее действовавшим законодательством, при том что законодательное регулирование порядка сохранения и реализации пенсионных прав, уже приобретенных указанными лицами в результате длительной профессиональной деятельности, до настоящего времени отсутствует. Однако подп. 10, 11 и 12 п. 1 ст. 28, п. п. 1 и 2 ст. 31 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" до настоящего времени не приведены в соответствие с указанным Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации. 2.2. В отдельных решениях Конституционного Суда было отмечено право федерального законодателя урегулировать соответствующий вопрос в сфере образования. 2.2.1. Так, в упомянутом выше Постановлении от 15 мая 2006 г. N 5-П по делу о проверке конституционности положений ст. 153 Федера льного закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой главы города Твери и Тверской городской Думы Конституционный Суд Российской Федерации указал на право федерального законодателя - в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 19, ч. ч. 1 и 2; ст. 71, п. "в") и с учетом данного Постановления - предусмотреть в дальнейшем иные формы и способы реализации конституционных гарантий общедоступности и бесплатности дошкольного образования. Какие это могут быть формы и способы, Конституционный Суд не уточнил. Одним из вариантов, например, может быть установление адресных субсидий непосредственно гражданам на компенсацию оплаты дошкольного образования. 2.2.2. В Определении от 11 июля 2006 г. N 213-О по жалобе гражданина Щеренко Александра Павловича на нарушение его конституционных прав положениями ч. 4 ст. 332 и п. 3 ст. 336 Трудового кодекса Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации указал, что положения ч. 4 ст. 332 и п. 3 ст. 336 Трудового кодекса Российской Федерации, предусматривающие, что в федеральных государственных высших учебных заведениях должности деканов факультетов замещаются лицами не старше шестидесяти пяти лет и что достижение этого возраста является основанием освобождения от указанной должности и прекращения с ними трудового договора, утрачивают силу и не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами как не соответствующие ст. ст. 19 (ч. ч. 1 и 2) и 37 (ч. 1) Конституции Российской Федерации. Это, однако, особо подчеркнул Конституционный Суд, не препятствует федеральному законодателю - при изменении основного содержания деятельности лиц, замещающих должности деканов факультетов, их реального правового положения и функций в системе руководства федеральными государственными высшими учебными заведениями - решить и вопрос о наличии оснований для того, чтобы и далее относить должность декана факультета к категории профессорско-преподавательского состава высшего учебного заведения. 2.2.3. В Постановлении от 3 июня 2004 г. N 11-П по делу о проверке конституционности положений подп. 10, 11 и 12 п. 1 ст. 28, п. п. 1 и 2 ст. 31 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" в связи с запросами Государственной Думы Астраханской области, Верховного Суда Удмуртской Республики, Биробиджанского городского суда Еврейской автономной области, Елецкого городского суда Липецкой области, Левобережного, Октябрьского и Советского районных судов города Липецка, а также жалобами ряда граждан Конституционный Суд Российской Федерации указал, что до установления надлежащего правового регулирования при обращении лиц, осуществлявших педагогическую деятельность в учреждениях для детей, лечебную и иную деятельность по охране здоровья населения в учреждениях здравоохранения либо творческую деятельность на сцене в театрах и театрально-зрелищных организациях, за назначением трудовой пенсии по старости ранее достижения общего пенсионного возраста и решении вопроса о наличии у них стажа, дающего право на досрочное назначение такой пенсии, периоды их работы в названных учреждениях, не являвшихся государственными (муниципальными), должны засчитываться в соответствующий стаж профессиональной деятельности, определенный в подп. 10, 11, 12 п. 1 ст. 28 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации". При этом Конституционным Судом было специально подчеркнуто, что этим не затрагивается прерогатива Федерального Собрания при реформировании института досрочных пенсий по старости предусмотреть иные правовые механизмы пенсионного обеспечения указанных лиц с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и с учетом данного Постановления. Более того, в этом Постановлении Конституционный Суд отметил, что "не принят до настоящего времени и федеральный закон об обязательных профессиональных пенсионных системах в Российской Федерации". 2.3. В отдельных случаях Конституционный Суд Российской Федерации не мог полноценно рассмотреть жалобы граждан в сфере образования, поскольку выполнение их требований не входит в компетенцию Конституционного Суда, а относится к полномочиям законодателя. Так, в Определении от 16 ноября 2006 г. N 512-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Чеховой Зои Михайловны на нарушение ее конституционных прав п. 12 Правил исчисления периодов работы, дающей право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости лицам, осуществлявшим педагогическую деятельность в государственных и муниципальных учреждениях для детей, в соответствии с подп. 10 п. 1 ст. 28 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" Конституционным Судом Российской Федерации было отмечено, что требования заявительницы, по существу, сводятся к необходимости изменения условий зачета в стаж работы, дающий право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости лицам, осуществлявшим педагогическую деятельность в школах и других учреждениях для детей, периода работы в должности педагога дополнительного образования, что не входит в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации, а относится к полномочиям законодателя. Таким образом, можно сделать вывод, что до настоящего времени большинство рекомендаций Конституционного Суда по совершенствованию федеральных законов в сфере образования законодателем не восприняты. Более того, многие положения федеральных законов в сфере образования, признанные неконституционными, также не приведены в соответствие с решениями Конституционного Суда. Между тем согласно ст. 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. В случае если решением Конституционного Суда Российской Федерации нормативный акт признан не соответствующим Конституции Российской Федерации полностью или частично либо из решения Конституционного Суда Российской Федерации вытекает необходимость устранения пробела в правовом регулировании, государственный орган или должностное лицо, принявшие этот нормативный акт, рассматривают вопрос о принятии нового нормативного акта, который должен, в частности, содержать положения об отмене нормативного акта, признанного не соответствующим Конституции Российской Федерации полностью, либо о внесении необходимых изменений и (или) дополнений в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной его части. До принятия нового нормативного акта непосредственно применяется Конституция Российской Федерации. При этом в ст. 80 указанного Федерального конституционного закона предусмотрена обязанность государственных органов и должностных лиц по приведению законов и иных нормативных актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации в связи с решением Конституционного Суда Российской Федерации. Так, в случае если решением Конституционного Суда Российской Федерации нормативный акт признан не соответствующим Конституции Российской Федерации полностью или частично либо из решения Конституционного Суда Российской Федерации вытекает необходимость устранения пробела в правовом регулировании, Правительство Российской Федерации не позднее трех месяцев после опубликования решения Конституционного Суда вносит в Государственную Думу проект нового федерального конституционного закона, федерального закона или ряд взаимосвязанных проектов законов либо законопроект о внесении изменений и (или) дополнений в закон, признанный неконституционным в отдельной его части. Указанные законопроекты рассматриваются Государственной Думой во внеочередном порядке. Однако на практике данные нормы действуют далеко не всегда. Механизм исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации уже длительное время остается сложной проблемой <1>. Не решают полностью данной проблемы и положения ст. 81 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", согласно которым неисполнение, ненадлежащее исполнение либо воспрепятствование исполнению решения Конституционного Суда Российской Федерации влечет ответственность, установленную федеральным законом. Отдельный федеральный закон по данному вопросу к настоящему времени не принят, хотя еще Верховным Советом Российской Федерации предпринимались попытки принять Закон "Об обеспечении исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации". В настоящее время злостное неисполнение решения Конституционного Суда Российской Федерации в соответствии со ст. 315 Уголовного кодекса Российской Федерации может быть основанием и для применения мер уголовной ответственности за неисполнение судебного акта. Однако в отношении органов государственной власти ответственность за неисполнение решений Конституционного Суда Российской Федерации установлена только в отношении законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"). Ответственность представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования и главы местной администрации за неисполнение решений судов установлена в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". -------------------------------- <1> См. подробнее: Проблемы исполнения федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации решений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: Материалы Всероссийского совещания (Москва, 22 марта 2001 г.). М., 2001.

По-видимому, в настоящее время есть необходимость и в законодательном установлении ответственности федеральных органов государственной власти за неисполнение, ненадлежащее исполнение решений Конституционного Суда Российской Федерации.

------------------------------------------------------------------

Название документа