К вопросу об определении понятия «социальная защита» (правовой аспект)

(Миронова Т. К.) («Трудовое право», 2008, N 3) Текст документа

К ВОПРОСУ ОБ ОПРЕДЕЛЕНИИ ПОНЯТИЯ «СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА» (ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)

Т. К. МИРОНОВА

Миронова Т. К., кандидат юридических наук, ведущий советник аппарата Комитета Государственной Думы по труду и социальной политике.

Последнее десятилетие XX века явилось периодом наиболее активного становления и развития системы социальной защиты в нашей стране. Естественным катализатором этого процесса в России явилась радикальная экономическая реформа. Она потребовала адекватных изменений в сфере социальной политики, что предопределило необходимость поступательного развития механизмов, обеспечивающих социальную защищенность человека в рыночных условиях. Продолжающийся процесс формирования отечественной системы социальной защиты обусловливает ее фрагментарность, отсутствие некоторых системных элементов и взаимосвязей. Говорить сегодня об окончательно сформировавшемся бытии нового системного образования было бы, конечно, преждевременным. С. Д. Соловьева считает, что институт социальной защиты населения является комплексным конституционно-правовым институтом, реализующим одну из фундаментальных основ конституционного строя Российской Федерации. Он прямо проистекает из сущности социального государства и направлен на его реализацию, хотя сущность социального государства им не исчерпывается <1>. ——————————— <1> Соловьева С. Д. Правовое регулирование социальной защиты населения: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1997. С. 30.

О. А. Снежко анализирует конституционные основы социальной защиты, под которыми понимает «основополагающие начала (принципы), закрепленные в Конституции Российской Федерации, направляющие всю деятельность по социальной защите граждан». Поэтому понятие «социальная защита» рассматривается автором достаточно широко, так как «только комплексный подход к данной правовой категории позволяет выявить ее сущность» <2>. ——————————— <2> Снежко О. А. Конституционные основы социальной защиты граждан // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 7. С. 7 — 8. По мнению автора, понятие «социальная защита» включает в свое содержание не только основные положения права социального обеспечения, но и часть проблем трудового права (безработица, занятость, социальные гарантии в сфере труда), семейного права (государственная поддержка институтов семьи и брака), гражданского права (охрана и защита частной собственности). Там же. С. 8.

Развитие отдельных частей («узлов») социальной защиты происходит неравномерно, поскольку поле деятельности в этой сфере практически безгранично. В одном случае совершенствуются уже действующие схемы, в другом — нарождаются новые, обусловленные новыми экономическими и социальными реалиями. Складывающаяся система социальной защиты в нашей стране пока не привела к формированию единой системы категорий, понятий и терминов. О не устоявшемся процессе свидетельствует неоднозначность самого понятия «социальная защита». Это является свидетельством того, что «указанное общественное явление сложно и многогранно» <3>. ——————————— <3> Старшинов А. Н. Институциализация социальной защиты населения России: Автореф. дис. … канд. полит. наук. Казань, 2005. С. 11.

В литературе часто встречаются подходы, когда определения социальной защиты формулируются одновременно как в широком, так и в узком смысле слова <4>. При определении понятия «социальная защита» используются такие термины, как «деятельность», «действия», «функция», «меры», «мероприятия» и т. п. В ходе анализа указанного понятия выделяются объект и субъект социальной защиты, уточняются смысловые особенности понимания социальной защиты в широком и узком смыслах, целевые установки, функциональная нагрузка, механизм осуществления социальной защиты и обстоятельства, вызывающие необходимость осуществления этой деятельности <5>. Указанные аспекты рассматриваются авторами не только в общем плане, но и применительно к конкретным категориям граждан <6>. ——————————— <4> Буянова М. О. Право социального обеспечения. Учебное пособие. М., 2006. С. 7; Право социального обеспечения России / Под ред. К. Н. Гусова. М., 2004. С. 13; Социальное государство. Краткий словарь-справочник. М., 2002. С. 201; Икингрин Е. Н., Неганов Ф. М. Социальная защита населения северных городов России: теория, методология, практика. Уфа, 2001. С. 15 — 16; Шарин В. И. Фонды социальной защиты. Екатеринбург, 2001. С. 7 — 8 и т. д. <5> См., например: Морозова Е. Л. К определению социальной политики и социальной защиты // Доклады II Всероссийского социологического конгресса «Российское общество и социологии в XXI веке: социальные вызовы и альтернативы». В 2 т. М., 2004. Т. 2. С. 259 — 263. <6> Чепурной А. Г. Социальная защита инвалидов боевых действий в Российской Федерации. Монография. М., 2006. С. 61, 155 — 156 и др.

В условиях перерастания систем социального обеспечения в системы социальной защиты вновь встает вопрос более четкого разграничения базовых понятий. В литературе можно встретить мнение о том, что термин «социальное обеспечение» в значении комплекса государственных мероприятий по обеспечению нуждающихся граждан в настоящее время имеет, скорее, исторический характер, поскольку он относится только к определенному периоду XX века. В последнее десятилетие, считают авторы, выявилась тенденция использовать в качестве обобщающего термина в этой сфере государственной деятельности выражение «социальная защита», и это выражение заменило собой термин «социальное обеспечение». В то же время признается необходимость сохранения этого термина для обозначения того направления государственной деятельности, которое относится к социальной защите граждан, имеющих заслуги перед обществом, но не охваченных социальным страхованием (например, авторы сюда относят военных ветеранов) <7>. ——————————— <7> Социальное государство. Краткий словарь-справочник. С. 223.

В ряде случаев авторы не делают различий между понятиями «социальное обеспечение» и «социальная защита», что отражается в соответствующих определениях. В качестве примера можно привести следующее определение: «В промышленно развитых странах социальное обеспечение или социальная защита населения рассматриваются как совокупность законодательно закрепленных правовых и социально-экономических гарантий гражданам, обеспечивающих приемлемый уровень жизни» <8>. Встречаются случаи полного отождествления понятий «социальная защита» и «социальное обеспечение», когда указанные понятия предлагается рассматривать в качестве синонимов «в силу определения их сущности в законодательной базе России как равнозначной» <9>. ——————————— <8> Нетрудоспособное население в переходный период (социальные и экономические проблемы) / Отв. ред. Н. Н. Симонова. М., 1998. С. 78. <9> Старшинов А. Н. Указ. соч. С. 9, 11, 16.

Недостаточная четкость и определенность в разграничении понятий приводит к противоречивым суждениям. С одной стороны, высказывается мнение о том, что термин «социальная защита» — «более широкое понятие, которое предполагает не только гарантии по социальному обеспечению, но и гарантии прав наемных работников во взаимоотношениях с работодателями». С другой — здесь же утверждается, что «социальную защиту можно рассматривать как широко понимаемое социальное обеспечение» <10>. ——————————— <10> Антропов В. В. Социальная защита в странах Европейского союза. История, организация, финансирование, проблемы. М., 2006. С. 10 — 11.

Иногда такой же подход имеет место и при оценке содержательных аспектов социальной защиты как структурированного образования, когда к социальной защите (социальному обеспечению) относят социальное страхование и социальную помощь. Вопрос о содержательном аспекте социальной защиты имеет принципиальное значение. Если социальную защиту рассматривать только как социальное страхование и социальную помощь, то невозможно говорить о социальной защите как о более широком понятии, включающем, согласно Конституции РФ, социальное обеспечение. В. П. Юдин констатирует, что термин «социальная защита» не имеет четко обозначенных рамок, границ и объема содержания <11>. Как следствие этого, по вопросу об основных блоках или составных частях социальной защиты в литературе высказываются разные мнения. ——————————— <11> Юдин В. П. Социальная защита: понятие, сущность, границы. Казань, 1995. С. 4.

Г. Скачко выражает свое согласие с теми учеными, которые на основе анализа мирового опыта выделяют пять базовых институтов социальной защиты населения: 1) государственная социальная помощь; 2) государственное социальное обеспечение; 3) обязательное социальное страхование (по закону); 4) добровольное дополнительное социальное страхование; 5) добровольное личное страхование <12>. ——————————— <12> Скачко Г. Роль социального страхования в системе социальной защиты населения // Государственная служба. 2006. N 2. С. 127.

По мнению Т. Ф. Романовой, в мировой практике сложились и являются выверенными следующие основные институты социальной защиты населения: социальное страхование; социальная помощь, оказываемая государством и муниципалитетами; частная инициатива страхования; социальные услуги, оказываемые хозяйствующими субъектами <13>. ——————————— <13> Романова Т. Ф. К вопросу о концепции социальной защиты населения // Финансовая политика Российского государства в условиях экономических и социальных реформ. Сборник научных трудов. Ростов н/Д, 2004. Вып. 3. С. 115.

А. Н. Старшинов считает, что социальная защита включает в себя не только социальное страхование и социальную помощь, но и социальное обеспечение, а также государственный и негосударственный благотворительный секторы <14>. ——————————— <14> Старшинов А. Н. Указ. соч. С. 9.

А. М. Бабич, Е. В. Егоров, Е. Н. Жильцов отмечают следующие основные элементы современной системы социальной защиты: традиционная форма государственного вспомоществования (социальной помощи); совокупность государственных социальных гарантий, включая социальные льготы отдельным категориям населения (категориальные социальные услуги); социальное страхование (добровольно-корпоративное и обязательное, государственное) <15>. ——————————— <15> Бабич А. М., Егоров Е. В., Жильцов Е. Н. Социальное страхование в России и за рубежом. Учебное пособие. М., 1998. С. 7, 201.

Т. Д. Викулина придерживается мнения, что государственная социальная защита реализуется в виде социальной помощи и социального страхования. Однако далее в своей работе она отмечает, что дальнейшее развитие социальной защиты связано с реформированием таких ее составляющих, как социальное страхование, социальное обеспечение, а также с введением института вспомоществования <16>. ——————————— <16> Викулина Т. Д. Денежные доходы населения: особенности формирования в переходной экономике. СПб., 1998. С. 64, 71.

В. И. Шарин считает, что система социальной защиты населения состоит из четырех основных блоков или звеньев: 1) системы социального обеспечения, включающей социальное обслуживание; 2) системы социального страхования, представленной федеральными фондами: социального страхования, пенсионным, обязательного медицинского страхования и негосударственным сектором; 3) системой социальной помощи (поддержки), включающей в себя систему фондов социальной поддержки населения, а также негосударственный благотворительный сектор; 4) блока остальных, предоставляемых государством социальных преференций и форм социальной защиты, таких, как индексация доходов населения, обеспечение минимальных социальных гарантий доходов, предоставление льгот (скидок и субсидий), установление дотаций к ценам, государственное регулирование потребительских цен, нормы прямого действия социально-трудового законодательства <17>. ——————————— <17> Шарин В. И. Указ. соч. С. 10 — 11.

По мнению А. В. Пашкова, социальная защита выражается через три больших институциональных комплекса: социальное обеспечение, социальную помощь, дополнительную социальную защиту <18>. ——————————— <18> Пашков А. В. Европейская социальная политика. Киев, 1999. С. 55.

М. И. Лепихов выделяет следующие организационно-правовые формы социальной защиты: обязательное социальное страхование, обязательное государственное страхование, социальное обеспечение за счет прямых ассигнований из государственного бюджета, государственную социальную помощь <19>. ——————————— <19> Лепихов М. И. Право и социальная защита населения (социальное право). М., 2000. С. 11.

В. Е. Шарков утверждает, что правовыми средствами (формами) конституционно-правовой состоятельности социальной защиты населения России являются: 1) социальное обеспечение; 2) социальное страхование; 3) социальная помощь; 4) социальное обслуживание; 5) социальная служба; 6) медицинское обслуживание; 7) защита трудовых прав работников; 8) защита имущественных и личных неимущественных прав граждан; 9) защита прав, свобод и интересов супругов, родителей и детей; 10) благотворительность; 11) добровольные формы социального обеспечения. Наиболее важными и распространенными формами социальной защиты являются, по мнению автора, социальное обеспечение и социальное страхование <20>. ——————————— <20> Права человека в России: декларации, нормы и жизнь // Государство и право. 2000. N 4. С. 35.

В. П. Галаганов, выделяя организационно-правовые формы социального обеспечения, включает социальную защиту в одну из таких форм. Автор считает, что в общем виде социальное обеспечение Российской Федерации может представлять собой дополняющие друг друга организационно-правовые формы: а) государственное социальное страхование; б) государственное социальное вспомоществование (социальная защита, социальная помощь, социальная забота); в) частное социальное страхование; г) общественная благотворительность <21>. ——————————— <21> Галаганов В. П. Российское социальное обеспечение: проблемы и перспективы развития // Государство и право. 1992. N 12. С. 39.

Н. П. Черноморченко считает, что государственная система социальной защиты населения предусматривает не только меры социального страхования и социального обеспечения (пенсии, пособия, компенсации, льготы и др.), но и меры по охране природной среды, смягчению негативных результатов экономической реформы и др. <22>. ——————————— <22> Черноморченко Н. П. Право социального обеспечения. Учебно-методическое пособие. Саратов, 2000. С. 6.

По мнению Г. А. Коробова и В. Ф. Макарова, на современном этапе развития государственности система социальной защиты должна представлять собой две дополняющие друг друга организационно-правовые формы — страхование и вспомоществование <23>. ——————————— <23> Коробов Г. А. Государственная система социальной защиты личности при переходе к рыночной экономике: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1994. С. 64; Макаров В. Ф. Конституционно-правовые основы социальной политики Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. С. 22.

Вопрос о содержании понятия «социальная защита» не оставлен без внимания западными учеными. Например, Х. Ламперт к формам социальной защиты относит различные виды социального страхования (пенсионное, медицинское, от несчастных случаев на производстве, от безработицы); социальную помощь в виде различных видов вспомоществования; национальные системы охраны труда; помощь государства в получении образования; системы социальной защиты на уровне предприятий <24>. ——————————— <24> Ламперт Х. Социальная рыночная экономика. Германский путь. М., 1994. С. 150 — 152, 182 — 200.

Полагаем, что социальная защита в самом широком ее понимании (статья 7 Конституции Российской Федерации) осуществляется на государственном и негосударственном уровнях, в разных формах (включая социальное обеспечение), с предоставлением различных видов материальных и нематериальных благ и преимуществ, посредством установления режимов смягчения обременения либо установления мер ответственности (исходя из особой социальной значимости осуществляемых мероприятий). Дальнейшее развитие системы социальной защиты в России должно основываться на оптимальном сочетании централизации и децентрализации <25>. Такой подход соответствует объективным тенденциям развития современных систем социальной защиты и сущности данного общественного явления. Главный критерий — осуществляемые меры должны быть направлены на предупреждение или смягчение негативных последствий для человека и его семьи при наступлении определенных социально значимых обстоятельств (в том числе социальных рисков), а также на сохранение приемлемого уровня их материального и социального благополучия. ——————————— <25> См., например: Губинский М. Ш. Проблемы функционирования системы социальной защиты // Современное право. 2006. N 9. С. 38 — 39.

В качестве примера можно рассмотреть отдельные положения части 2 статьи 7 Конституции РФ и их правовое опосредование в актах действующего законодательства. Так, положение о том, что в Российской Федерации охраняется труд людей, находит свое развитие в многочисленных статьях Трудового кодекса Российской Федерации; ст. 5.27 и 23.12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях; ст. 143 Уголовного кодекса Российской Федерации; ст. 63 Закона РФ «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан»; ст. 16 — 18, 22 Федерального закона «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний», главе III Федерального закона «О государственном регулировании в области добычи и использовании угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности»; ст. 20, 25 Федерального закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях их деятельности»; ст. 11 и 16 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» и некоторых других законах и кодексах. Положение части 2 статьи 7 Конституции РФ о том, что в Российской Федерации охраняется здоровье людей, находит свое развитие не только в рамках законов специфической (медицинской) направленности (например: Законы Российской Федерации «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» и «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан»; Федеральный закон «О лекарственных средствах» и др.), но и в целом ряде законов и кодексов, которые в основе своей регулируют отношения в самых разных сферах (например: Федеральные законы «О качестве и безопасности пищевых продуктов»; «О рекламе»; «Об охране окружающей среды»; «О животном мире»; «Об отходах производства и потребления»; «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»; «О техническом регулировании»; «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» и т. д.). В рамках настоящей статьи не представляется возможным проанализировать сущность многочисленных дефинитивных оценок рассматриваемого понятия. При всем многообразии дефиниций социальной защиты полагаем, что основные особенности данного понятия должны охватываться одним определением. Понятно, что излишняя детализация осложняет восприятие дефиниции. Определение, которое дается в общей форме, не позволяет увидеть детали определяемого понятия. С учетом данного замечания считаем возможным предложить следующее определение. «Социальная защита» — это деятельность государственных и негосударственных органов и организаций по осуществлению мер экономического, правового, организационного характера, которые направлены на предупреждение или смягчение негативных последствий для человека и его семьи при наступлении определенных социально значимых обстоятельств (в том числе социальных рисков), а также на сохранение приемлемого уровня их материального и социального благополучия. Соответственно, «система социальной защиты» — это совокупность институтов и комплекс мер экономического, правового, организационного характера, которые направлены на предупреждение или смягчение негативных последствий для человека и его семьи при наступлении определенных социально значимых обстоятельств (в том числе социальных рисков), а также на сохранение приемлемого уровня их материального и социального благополучия.

——————————————————————

Название документа

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *