Дискриминирующие правоограничения в регулировании пенсионных отношений и способы их преодоления

(Карлов В. П.)

(«Российская юстиция», 2008, N 4)

Текст документа

ДИСКРИМИНИРУЮЩИЕ ПРАВООГРАНИЧЕНИЯ

В РЕГУЛИРОВАНИИ ПЕНСИОННЫХ ОТНОШЕНИЙ

И СПОСОБЫ ИХ ПРЕОДОЛЕНИЯ

В. П. КАРЛОВ

Карлов В. П., кандидат юридических наук, судья Жигулевского городского суда Самарской области.

В настоящее время в практике применения законодательства о пенсионном обеспечении педагогических работников, имеющих право на досрочное назначение пенсии, возникли вопросы о правах педагога на назначение пенсии при наличии в его специальном стаже периодов работы на условиях неполного рабочего дня (неполной ставки).

И органы пенсионного обеспечения, и судебная правоприменительная практика не засчитывают периоды такой работы, дающей право на досрочное назначение трудовой пенсии, в специальный трудовой стаж.

Между тем представляется, что такая практика основана на ограничительном толковании закона и на дискриминирующих нормах подзаконных актов, создающих правовой дисбаланс, что, в свою очередь, приводит к нарушению пенсионных прав граждан, имеющих право на досрочное назначение трудовой пенсии.

В качестве иллюстрации приведем конкретный пример подобного правоприменения:

Решением Автозаводского районного суда г. Тольятти от 26.01.2004 по гражданскому делу N 1535/2004 была частично удовлетворена жалоба заявительницы Т. на действия Управления Пенсионного фонда РФ Автозаводского района г. Тольятти, отказавшего в назначении досрочной трудовой пенсии при указанных выше обстоятельствах.

Данным решением заявителю было отказано во включении в специальный трудовой стаж, дающий право на досрочное назначение трудовой пенсии, периода работы по педагогической специальности начиная с 01.12.2000 по день обращения за назначением пенсии, т. е. по 04.08.2003, так как заявительница работала педагогом на неполной рабочей ставке в размере 0,9.

Определением Судебной коллегии по гражданским делам Самарского областного суда 09.03.2004 данное решение суда было оставлено без изменения.

Определением судьи Самарского областного суда от 26.01.2005 заявительнице также было отказано в передаче дела для рассмотрения по существу в суд надзорной инстанции.

Представляется, что названное решение и Определение от 09.03.2004, а также Определение от 26.01.2005 были постановлены без учета соответствующих материальных и процессуальных норм, регулирующих спорные правоотношения и порядок рассмотрения гражданских дел.

В соответствии со ст. 11 ГПК РФ суд обязан разрешать гражданские дела на основании Конституции Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, а также актов федеральных и региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления. При этом суд, установив при разрешении гражданского дела, что нормативный правовой акт не соответствует нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, применяет нормы акта, имеющего большую юридическую силу. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены законом, суд при разрешении гражданского дела применяет правила международного договора.

Кроме этого, в случае отсутствия норм права, регулирующих спорное отношение, применяет нормы права, регулирующие сходные отношения (аналогия закона), а при отсутствии таких норм разрешает дело, исходя из общих начал и смысла законодательства (аналогия права).

Таким образом, презумпция нормативной актуальности и абстрактного судебного нормоконтроля не только предполагает, но и обязывает суды исходить из основных принципов осуществления правосудия, общих начал и смысла законодательства, легально формируя прецедентную практику на основе нормативных правовых установлений в сфере защиты социальных прав, гарантированных Конституцией РФ и международными договорами Российской Федерации, регулирование которых носит междисциплинарный и межотраслевой комплексный характер. В этом случае применимы и нормы гражданского законодательства (ст. 6 ГК РФ) о том, что при невозможности использования аналогии закона права и обязанности сторон определяются исходя из общих начал и смысла гражданского законодательства (аналогия права) и требований добросовестности, разумности и справедливости, т. е. такая экстраполяция вполне допустима и уместна. Ведь в соответствии с ч. 5 ст. 3 ГК РФ в случае противоречия указа Президента Российской Федерации или постановления Правительства Российской Федерации настоящему Кодексу или иному закону применяется настоящий Кодекс или соответствующий закон.

Между тем указанные решение и Определения суда от 9.03.2004 и 26.01.2005 в части отказа в удовлетворении жалобы были основаны на положениях п. 4 «Правил исчисления периодов работы, дающей право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости лицам, осуществлявшим педагогическую деятельность в государственных и муниципальных учреждениях для детей, в соответствии с подпунктом 10 пункта 1 статьи 28 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» утвержденных Постановлением Правительства РФ N 781 от 29.10.2002, где установлено, что периоды работы, выполнявшейся до 01.09.2000, засчитываются в стаж работы независимо от условия выполнения в эти периоды нормы рабочего времени, а после — лишь при условии выполнения нормы рабочего времени, установленной за ставку.

Но такая ограничительная и дискриминационная норма не должна применяться судами при рассмотрении и разрешении гражданских дел, так как она не соответствует Конституции Российской Федерации, действующему пенсионному законодательству Российской Федерации, законодательству Российской Федерации об образовании, трудовому законодательству, а также международным договорам Российской Федерации и общепризнанным нормам и принципам международного права, которые являются составной частью правовой системы Российской Федерации и имеют приоритет в применении перед нормами национального законодательства, противоречащими им.

Выявляя смысл и начала (принципы) действующего законодательства, мы исходим из того, что в соответствии со ст. 15 Конституции РФ она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ.

В соответствии со ст. 2 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью, признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства.

В соответствии со ст. 39 Конституции РФ каждому гарантируется социальное обеспечение в случаях, установленных законом.

Согласно ст. ст. 18 — 19 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность органов законодательной, исполнительной власти и местного самоуправления и обеспечиваются правосудием, а государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от каких бы то ни было обстоятельств, в том числе и от должностного положения.

Им корреспондируют нормы трудового законодательства, где установлено, что в соответствии с ч. 3 ст. 1 ФЗ РФ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, Правительство Российской Федерации лишь определяет порядок реализации права граждан Российской Федерации на трудовые пенсии и условия установления указанных пенсий отдельным категориям граждан.

Под условиями в данном случае понимаются обстоятельства и требования к соответствующим отдельным категориям граждан, которые вытекают из их права на соответствующую пенсию, т. е. это такие юридически значимые обстоятельства, предоставляющие гражданину право на реализацию своих пенсионных прав, которые не затрагивают при этом существа самого права.

Однако в данном случае суд первой и кассационной инстанции, а также суд надзорной инстанции заняли иную позицию, применяя нормы вышеуказанного акта Правительства РФ.

Между тем, в соответствии со ст. 22 и ч. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека, содержащими общепризнанные принципы и нормы международного права, каждый человек как член общества имеет право на социальное обеспечение и на осуществление необходимых для поддержания его достоинства и для свободного развития его личности прав в экономической, социальной и культурной областях через посредство национальных усилий и международного сотрудничества и в соответствии со структурой и ресурсами каждого государства.

При осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе.

Кроме этого, в соответствии со ст. ст. 4 и 9 Пакта об экономических, социальных и культурных правах участвующие в настоящем Пакте государства признают право каждого человека на социальное обеспечение, включая социальное страхование;

участвующие в настоящем Пакте государства признают, что в отношении пользования теми правами, которые то или иное государство обеспечивает в соответствии с настоящим Пактом, это государство может устанавливать только такие ограничения этих прав, которые определяются законом, и только постольку, поскольку это совместимо с природой указанных прав, и исключительно с целью способствовать общему благосостоянию в демократическом обществе.

Согласно п. «е» ч. 2 ст. 13 Пакта должны постоянно улучшаться материальные условия преподавательского персонала.

Российская Федерация непосредственно, а также как правопреемник СССР является участником указанных выше международных договоров и соглашений и должна соблюдать их.

Однако указанной выше нормой Постановления Правительства РФ лица, осуществляющие педагогическую деятельность в условиях неполной ставки, ставятся в неравное дискриминационное положение с такими же работниками, которым была назначена досрочная трудовая пенсия до 01.09.2000, а также и с педагогами, работающими в настоящее время на полную ставку, их права на досрочную трудовую пенсию секвестрируются.

Между тем вины работника, работающего при неполной ставке, в этом нет, однако таким работникам совсем не засчитывается в специальный трудовой стаж отработанное в качестве педагога время даже при таком незначительном отклонении от полной ставки, как в данном случае, хотя это возможно производить в суммарном исчислении.

Т. была принята на работу постоянно в условиях полного рабочего дня, а временная неполная занятость зависит от работодателя и экономических условий, в которых он оказался, но никак не влияет на существо выполняемой работником педагогической работы, ее продолжительность существенно не отличается от обычной, т. е. законодатель мог бы предусмотреть механизмы реализации права в таких случаях, а не препятствовать в его реализации в принципе.

Кроме того, в соответствии со ст. 93 ТК РФ работа на условиях неполного рабочего времени не влечет для работников каких-либо ограничений в отношении исчисления его трудового стажа, это влияет лишь на размер его заработка. Эта норма материального права вообще не рассматривалась судом первой и кассационной инстанции, а судья надзорной инстанции придал этой норме такое ограничительное толкование, которое никак не соответствует смыслу этой нормы и нормам ст. ст. 15, 18 — 19 Конституции РФ.

В этой норме не только не содержится никаких ограничений относительно характера выполняемой в условиях неполного рабочего времени работы, но и, напротив, подчеркивается и гарантируется, что работа на условиях неполного рабочего времени не влияет на исчисление трудового стажа, касается ли это исчисления трудового стажа при назначении пенсии по старости или досрочной трудовой пенсии.

В соответствии со ст. 55 Закона РФ «Об образовании» педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, пользуются правом на получение пенсии за выслугу лет до достижения ими пенсионного возраста, при этом никаких исключений данный Закон и другое законодательство не устанавливает. При этом продолжительность рабочего времени педагога ограничена лишь верхним пределом и определена в размере «… не более 36 часов в неделю», и законодатель подчеркнул, что для педагогических работников устанавливается сокращенная продолжительность рабочей недели. Таким образом, и работа в условиях неполного рабочего времени не противоречит Закону РФ «Об образовании» и не влияет на исчисление трудового стажа.

В соответствии со ст. ст. 1, 2, 5, 7 ФЗ РФ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» все назначаемые в Российской Федерации пенсии основаны на страховом стаже, длительность которого при определении пенсионного возраста различается лишь в зависимости от соответствующего вида трудовой деятельности, что подтвердил своим Постановлением от 29.01.2004 Конституционный Суд РФ по делу о проверке конституционности положений ст. 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», где, в частности, указывается, что в основу реформирования пенсионного законодательства положена концепция страховой природы пенсионного обеспечения. В настоящее время одним из основных условий приобретения права на трудовую пенсию является страховой стаж, т. е. суммарная продолжительность периодов работы и (или) иной деятельности, в течение которых уплачивались страховые взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации, а также иных периодов, засчитываемых в страховой стаж.

Страховые взносы в период работы Т. при неполной рабочей ставке уплачивались, поэтому и зачет времени в специальный трудовой стаж может производиться в суммарном исчислении. Это мнение основано и на норме ст. 104 ТК РФ о суммарном учете рабочего времени.

Суждение судьи надзорной инстанции о том, что довод о страховой природе трудового стажа не имеет правового значения для разрешения моего дела, не основано на вышеуказанных нормах и умаляет право педагога на назначение досрочной трудовой пенсии.

Как следует из Постановления Конституционного Суда РФ от 03.06.2004 N 11-П «По делу о проверке конституционности положений подп. 10, 11 и 12 п. 1 ст. 28, п. п. 1 и 2 ст. 31 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»…, «в сфере пенсионного обеспечения соблюдение принципа равенства, гарантирующего защиту от всех форм дискриминации при осуществлении прав и свобод, означает помимо прочего запрет вводить такие различия в пенсионных правах лиц, принадлежащих к одной и той же категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях). Критерии (признаки), лежащие в основе установления специальных норм пенсионного обеспечения, должны определяться исходя из преследуемой при этом цели дифференциации в правовом регулировании, т. е. сами критерии и правовые последствия дифференциации — быть сущностно взаимообусловлены…

Введение пенсий за выслугу лет названным категориям работников связывалось с риском утраты профессиональной трудоспособности до достижения общего пенсионного возраста из-за длительного неблагоприятного воздействия на организм человека различного рода факторов, обусловленных спецификой их профессиональной деятельности (для которой, как правило, характерна постоянная повышенная эмоциональная и психологическая, а зачастую и физическая нагрузка, высокая степень ответственности за результаты труда), а также особой значимостью, ценностью такой трудовой деятельности для государства и общества. Предоставление возможности уйти на пенсию в более раннем возрасте преследовало цель освобождения от необходимости дальнейшего продолжения работы и являлось, таким образом, одной из мер, направленных на сохранение здоровья указанных лиц».

В указанном случае все перечисленные выше неблагоприятные факторы сохраняются у педагога и при работе на неполной ставке. Тем самым орган исполнительной власти отказывает в праве на сохранение здоровья, вводя эту неопределенную норму, заставляя педагога продолжать трудовую деятельность на неопределенный период, лишая педагога права на надлежащее социальное обеспечение, улучшение материального положения.

Между тем указанная дискриминационная норма никак не обоснована Правительством РФ, к тому же она не является нормой закона и при этом безмотивно ограничивает право педагога на социальное обеспечение на льготных основаниях, тогда как в соответствии со ст. 55 Конституции РФ в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, прав и законных интересов других лиц, нравственности, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Таких обстоятельств в данном случае не имеется, и такая норма применяться не должна.

Более того, данная норма не является нормой закона, и ею не могут ограничиваться права и свободы человека в любом случае.

Право гражданина на назначение пенсии за выслугу лет гарантировано как Федеральным законом «Об образовании», так и п. 10 ч. 1 ст. 28 ФЗ РФ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», где не предусмотрено каких-либо исключений.

Кроме того, из правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 06.12.2001 по запросу Законодательного Собрания Тверской области о проверке Конституционности пунктов 2 и 3 Постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Списка должностей, работа в которых засчитывается в выслугу лет, дающую право на пенсию за выслугу лет в связи с педагогической деятельностью в школах и других учреждениях для детей, и Правил исчисления сроков выслуги для назначения пенсии за выслугу лет в связи с педагогической деятельностью в школах и других учреждениях для детей», следует, что из закона не вытекает, что Правительство РФ наделяется полномочиями самостоятельно регулировать пенсионные отношения этой категории работников и по своему усмотрению устанавливать их пенсионные права, вводить дополнительные по сравнению с законом ограничения права на пенсионное обеспечение за выслугу лет.

Правительство обязано учитывать закрепленные в законе общие принципы пенсионного обеспечения граждан, в частности принцип его всеобщности, а также предписания ст. 15 Конституции РФ.

Принятые Правительством РФ акты (списки) не могут означать, что до полного перехода на новую систему пенсионного обеспечения какие-либо категории педагогических работников ставятся в неравные условия или ограничиваются в своих пенсионных правах, в том числе в праве на зачет трудового стажа для выплаты пенсии за выслугу лет независимо от принадлежности учебного заведения. Иное означало бы нарушение указанных выше конституционных принципов и норм федерального законодательства.

Как видно из изложенного, правовая позиция Конституционного Суда РФ распространяется на все пенсионные права, поэтому данное Определение должно применяться при разрешении подобных споров.

Далее в Определении указывается, что в качестве правового основания для пенсионного обеспечения отдельных категорий трудящихся предусматривается длительное выполнение определенной профессиональной деятельности, в частности устанавливается право на получение пенсии за выслугу лет (особый вид специального трудового стажа).

При этом названным Законом урегулированы основные вопросы, относящиеся к данному виду пенсионного обеспечения: виды профессиональной деятельности и условия, определяющие право на пенсию за выслугу лет, длительность сроков выслуги, необходимой для возникновения права на данную пенсию, ее размер, порядок исчисления, назначения и выплаты.

Ни одно из этих условий при принятии Правительством РФ указанной нормы не было соблюдено, а, напротив, все эти требования были нарушены, хотя Закон РФ «Об образовании», ФЗ РФ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» признали особую социальную значимость педагогической деятельности и установили льготные основания для назначения пенсии, не делая исключения, тогда как федеральный орган исполнительной власти ввел ограничение, приравнивающее педагогический труд при неполной ставке к простою, хотя страховые пенсионные взносы продолжают взиматься с педагогического работника и в этом случае, а в назначении пенсии отказывается.

Между тем перечень оснований, по которым из специального стажа подлежат исключению какие-либо периоды, установленный Постановлением Правительства Российской Федерации N 516 от 11.07.2002, является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит. Более того, в этих Правилах устанавливается, что условием для исключения какого-либо периода является отстранение работника, т. е. и в других нормативных правовых актах также непременным условием должно являться отстранение работника от работы.

Однако Т. от работы не отстранялась и продолжает выполнять педагогическую функцию.

Несмотря на это, часть доводов Т. вообще была оставлена без рассмотрения судьей надзорной инстанции, им не было дано никакой юридической оценки, что противоречит требованиям ст. 383 ГПК РФ о мотивированности определения судьи, а довод судьи надзорной инстанции о том, что Постановление Правительства РФ не отменено и не признано неконституционным, не соответствует положениям ст. 11 ГПК РФ, ст. ст. 15, 18 — 19, 125 Конституции РФ, Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации», так как для выявления несоответствия указанного Постановления Правительства РФ нормативным правовым актам большей юридической силы не требуется признания акта меньшей юридической силы неконституционным, достаточно выявить его несоответствие и применить акты большей юридической силы.

Такое положение представляется недопустимым, законодателем и Правительством РФ должна быть произведена соответствующая корректировка нормативных правовых актов, дано легальное толкование закона, а Верховным Судом по данной категории дел должны быть даны соответствующие разъяснения для единообразия судебной практики.

——————————————————————

Название документа