(Шумило М. М.) («Социальное и пенсионное право», 2010, N 2)
НАРУШЕНИЕ ПЕНСИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА НА ЭТАПЕ ПРОЦЕДУРНЫХ ПЕНСИОННЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ ДОЛЖНОСТНЫМИ ЛИЦАМИ ОРГАНОВ СПЕЦИАЛЬНОЙ КОМПЕТЕНЦИИ <*>
М. М. ШУМИЛО
——————————— <*> Shumilo M. M. Violation of pension legislation at the stage of procedural pension — law relations by officials of agencies of special competence.
Шумило М. М., кандидат юридических наук, младший научный сотрудник Института государства и права им. В. М. Корецкого НАН Украины.
В статье автор исследует категорию ответственности в пенсионных правоотношениях, раскрывает некоторые теоретико-правовые проблемы в этой области в связи с нарушением пенсионных прав граждан.
Ключевые слова: пенсионное законодательство, пенсионные правоотношения, нарушение пенсионного права, правовая ответственность, органы специальной компетенции.
The author of the article studies the category of responsibility in pension-law relations, reveals certain theoretical-law problems in the sphere related to violation of pension rights of citizens.
Key words: pension legislation, pension-law relations, violation of pension law, legal responsibility, agencies of special competence.
Ответственность в праве социального обеспечения, с одной стороны, является одним из важнейших институтов этой отрасли права, но также одним из менее исследованных. Это в первую очередь связано с тем, что в социальном законодательстве почти отсутствуют нормы-санкции и зачастую при решении проблем нарушения пенсионного законодательства используются отсылочные нормы (нормы административного и уголовного права). Отсутствие в праве социального обеспечения санкций за его нарушение не уменьшает важности исполнения социального законодательства, так как его нарушение в целом нарушает право отдельного лица. Поэтому нет сомнения в том, что проблема института ответственности в праве социального обеспечения актуальна и требует обоснованного, всестороннего теоретико-правового исследования. Важно отметить, что проблемой ответственности в праве занимались и занимаются видные ученые-юристы. Предметом данного исследования является нарушение пенсионного законодательства на этапе процедурных пенсионных правоотношений должностными лицами органов специальной компетенции. В первую очередь нужно обозначить, что именно понимается под процедурными пенсионными правоотношениями. Среди ученых нет единства в терминологическом определении пенсионных правоотношений, в пределах которых устанавливаются факты, имеющие юридическое значение для назначения пенсии. Одна группа ученых, такие как: В. А. Тарасова <1>, В. С. Андреев <2>, Ф. Д. Пилипенко <3>, пенсионные правоотношения признают процедурными. Другая группа ученых, такие как: И. Я. Гущин <4>, Я. М. Фогель <5>, называют их процессуальными. Третья группа исследователей проблем права социального обеспечения, такие как: Т. М. Кузьмина <6>, Р. И. Иванова <7>, К. Н. Гусов <8>, различают как процедурные, так и процессуальные пенсионные правоотношения. О. Д. Зайкин <9> один из первых предложил характеризовать процедурные правоотношения как «предпенсионные». Такая характеристика наиболее удачна для процедурных пенсионных правоотношений, так как они предшествуют возникновению материальных пенсионных правоотношений. Правильной представляется позиция тех ученых, которые различают процедурные и процессуальные правоотношения как два отдельных вида, они самодостаточны и исполняют разные функции в праве социального обеспечения. Именно поэтому исследование нарушения пенсионного законодательства на этапе процедурных пенсионных правоотношений представляется важным. ——————————— <1> См.: Тарасова В. А. Процедурная форма деятельности органов социального обеспечения // Советское государство и право. 1973. N 11. С. 111 — 115. <2> См.: Андреев В. С. Социальное обеспечение в СССР: правовые вопросы. М.: Юрид. лит., 1971. С. 45 — 46, 51 — 57. <3> См.: Право соцiального забезпечення. Академiчний курс: пiдруч. для студ. вищ. навч. закл. / П. Д. Пилипенко, В. Я. Буряк, С. М. Синчук, В. Л. Стрепко, О. I. Кульчицька та iн.; за ред. П. Д. Пилипенка. 2-ге вид. перероб. i доп.; Мiнiстерство освiти i науки Украiни. К.: «Видавничий дiм «Iн Юре», 2008. С. 154 — 156. <4> См.: Гущин И. В. Правоотношения по социальному обеспечению членов. Калининград: Калининградский государственный университет, 1974. С. 130 — 138. <5> См.: Фогель Я. М. Право на пенсию и его гарантии. М.: Юридическая литература, 1972. С. 136 — 148. <6> См.: Кузьмина Т. М. Советское право социального обеспечения / Под ред. проф. В. Н. Демьяненко. Саратов: Изд-во Саратовского университета, 1982. С. 117 — 123. <7> См.: Иванова Р. И. Правоотношения по социальному обеспечению в СССР: Монография. М.: Изд-во Московского университета, 1986. С. 136 — 145. <8> См.: Право социального обеспечения России: Учебник для студ. юрид. вузов / [М. О. Буянова, К. Н. Гусов, Р. И. Иванова, С. И. Кобзева, В. К. Миронов и др.; под ред. К. Н. Гусова; МОН РФ Мос. гос. юрид. акад. М.: Проспект, 2006. С. 103, 121 — 126. <9> См.: Зайкин А. Д. Правоотношения по пенсионному обеспечению / Под ред. проф. Н. Г. Александрова. М.: Изд-во Московского университета, 1974. С. 45 — 46.
Для лучшего понимания проблемы нарушения пенсионного законодательства на стадии назначения пенсии необходимо остановиться на исследовании содержания процедурных пенсионных правоотношений. В общей теории права существуют разные взгляды на содержание правоотношений. Н. Г. Александров <10> обозначил, что это поведение участников, действия субъектов правоотношений. Такого же мнения и Л. С. Явич <11>, правда, он акцентировал внимание на юридически значимых действиях субъектов правоотношений. С. С. Алексеев <12> формулирует содержание правоотношений как взятые в единстве субъективные права и юридические обязанности. ——————————— <10> См.: Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Социалистическое право / Н. Г. Александров, С. С. Алексеев, Е. А. Лукашева и др.; под ред. В. С. Гулиева; АН СССР, Институт государства и права. М.: Юридическая литература, 1973. С. 502. <11> См.: Явич Л. С. Проблемы правового регулирования советских общественных отношений. М.: Госюриздат, 1961. С. 123. <12> См.: Алексеев С. С. Проблемы теории государства и права: Учебник для студентов юридических вузов. М.: Юридическая литература, 1979. С. 253.
По мнению автора, подход С. С. Алексеева более полно характеризирует и раскрывает содержание правоотношений. Необходимо отметить, что на основании данного подхода необходимо разделять права и обязанности субъектов пенсионных процедурных правоотношений на основные и сопутствующие. Для одного субъекта (пенсионера) право является основным, а обязанность — сопутствующей, для другого субъекта (органа специальной компетенции) право является сопутствующим, а обязанность — основной. Сопутствующими признаются права и обязанности потому, что они только сопровождают основные права и обязанности, они исполняют функцию сопровождения реализации основных прав и обязанностей. Если эти отношения отобразить системно и во времени, то у них будет такой вид: 1) возникает основное право субъекта, который претендует на пенсию (специальная правоспособность); 2) возникает сопутствующее право органа специальной компетенции (проверка юридических фактов, дающих право лицу на получение пенсии); 3) возникает сопутствующая обязанность субъекта, претендующего на пенсию (предоставление в органы специальной компетенции соответствующим образом оформленные юридические факты, подтверждающие специальную правоспособность); 4) основная обязанность органа специальной компетенции (обеспечение реализации специальной правоспособности). То есть основное право — сопутствующее право — сопутствующая обязанность — основная обязанность. Без этих сопутствующих прав и сопутствующих обязанностей в пенсионных процедурных правоотношениях основные права и основные обязанности не могут реализоваться. Стоит отметить, что нарушение пенсионного законодательства может быть не только со стороны органов специальной компетенции, но и со стороны потенциального пенсионера. Из вышеизложенного можно прийти к выводу, что нарушения могут возникать на четырех стадиях назначения пенсии. На первой стадии возникает основное право на пенсию. Речь идет о том, что лицо, не имея специальной правоспособности на конкретный вид пенсии, претендует на него. В этом случае лицо осознает тот факт, что у него нет права на этот вид пенсии, но, совершая волевые действия, обращается к органам специальной компетенции для ее получения. Таким образом, как уже указывалось выше, начинает реализовывать свое основное право. Эту стадию можно только условно назвать стадией, на которой нарушается пенсионное законодательство, так как нарушение как таковое отсутствует, но уже существует умысел, намерение его нарушить. Это та стадия, без которой не может существовать конкретное нарушение пенсионного законодательства, так как у лица сначала возникает умысел. Именно поэтому автор считает целесообразным учитывать и эту начальную стадию. На другой стадии возникает сопутствующее право у органа специальной компетенции требовать представления документов, которые подтверждают специальную правоспособность. На этой стадии нарушить пенсионное законодательство может только орган специальной компетенции в лице чиновников путем требования представления лицом документов, которые не предусмотрены действующим законодательством как необходимые для назначения пенсии. Речь идет о таких сведениях, как: семейное положение (за исключением назначения пенсии в случае потери кормильца), состояние здоровья (за исключением назначения пенсии по инвалидности) или тех, которые нарушают общие права человека (о социальном происхождении (такую информацию представляли в 20 — 30-х годах XX в.)). Такие действия органов специальной компетенции могут стать преградой для назначения пенсии и, как результат, спровоцировать негативные последствия для лица в форме неполучения пенсии. На третьей стадии возникает сопутствующая обязанность лица представить необходимые документы, подтверждающие специальную правоспособность на получение пенсии. Именно на этой стадии лицо может реализовать свой умысел на получение пенсии, права на которую оно не имеет. То есть умышленно подать неправдивые (такие, которые не соответствуют действительности) или сфальсифицированные (подделанные либо исправленные) сведения о себе (инвалидность, материальное положение, состав семьи, возраст и др.) или же о своей трудовой деятельности (работа на тяжелых или вредных производствах, страховой или трудовой стаж, специальные звания, предоставляющие льготы при назначении пенсии, и др.). В данном случае лицо осознанно нарушает пенсионное законодательство для получения личной материальной выгоды, что представляется недопустимым, так как в пенсионном обеспечении действует общий принцип справедливости, сформулированный еще Цицероном во времена античности: «suum ciuque» — «каждому свое» или же «каждому по заслугам». Как правильно подчеркивает Памфил Юркевич <13>, в основе этого принципа лежат и право, и справедливость, т. е. лицу необходимо предоставить то, на что оно имеет право, и то, что оно заслуживает. ——————————— <13> См.: Памфiл Юркевич. Iсторiя фiлософii права; Фiлософiя права; Фiлософський щоденник. К.: Ред. журн. «Украiнський свiт», 1999. С. 212 — 213.
На четвертой стадии возникает основная обязанность органа специальной компетенции — назначить конкретный вид пенсии, на которую претендует лицо. Это является более сложной стадией для исследования, на которой больше всего нарушается пенсионное законодательство со стороны органа специальной компетенции. Трудность исследования нарушения пенсионного законодательства на этой стадии состоит в особенности субъекта, т. е. органа специальной компетенции. Проблема нарушения законодательства учреждениями, организациями, независимо от формы собственности, является предметом исследования нескольких отраслей права, к которым можно отнести административное, гражданское, хозяйственное право и другие. Учитывая общепринятое понимание юридического лица как юридической фикции, из чего следует, что оно существует благодаря служащим, которые его обслуживают (трудовой коллектив). Поэтому так важно исследовать нарушения пенсионного законодательства должностными лицами органов специальной компетенции именно через призму права социального обеспечения, когда юридическое лицо (учреждение, организация) на стадии назначения пенсии нарушает пенсионное законодательство. С учетом того факта, что государственными органами, на которые возложена социальная функция государства, выступают органы специальной компетенции, то, соответственно, они наделены специальными правами и специальными обязанностями. Именно на должностные лица органов специальной компетенции опосредованно возлагается ответственность за нарушение пенсионного законодательства. При детальном исследовании деятельности таких должностных лиц первоочередным выступает их поведение, а если быть более точным — форма поведения. Речь идет о том, что формы поведения должностного лица и просто лица-гражданина по своей сущности разнятся. То есть если для лица-гражданина это принцип «разрешено делать все, что не запрещено законом», то для должностного лица форма поведения совсем другая и ограничивается четкими правовыми пределами, а именно — «разрешено делать только то, что определено или предусмотрено законом». Такая форма поведения для должностного лица является последствием того, что на чиновника опосредованно возложена социальная обязанность государства в целом и органов специальной компетенции в частности. То есть они при исполнении служебных обязанностей исходят не из своих личных убеждений, а выступают от имени государства. Поэтому должностное лицо волевых, субъективного характера действий не может совершать, оно должно следовать только определенной законом норме. Не утратили своей актуальности исследования проблем поведения обязанного, т. е. должностного лица Ганса Кельзена <14>. Ученый полагал, что юридически обязанный индивид должен вести себя по отношению к другому индивиду, который наделен правом, определенным образом. Поведение, к которому индивид обязан прибегать в непосредственных отношениях с кем-то другим, может быть положительным или отрицательным, т. е. действием или невыполнением действия (бездействием). Действие, как правило, состоит в исполнении обязанным индивидом какого-то обязательства по отношению к другому индивиду. Предметом исполняемого обязательства бывает некоторая вещь или же обязанность (исполнение вещной или обязательственной обязанности). Неисполнение действия (бездействие), которое индивид обязан был совершить относительно кого-то другого, может стать нереализацией права индивида. Более того, поведение, которого обязан придерживаться гражданин, соответствует определенному поведению другого индивида. А именно индивид (лицо-гражданин) может требовать поведения, придерживаться которого обязан другой индивид (должностное лицо), от которого можно требовать такого поведения. ——————————— <14> См.: Ганс Кельзен. Чисте правознавство: з дод.: Проблеми справедливостi / Пер. з нiм. О. Мокровольського. К.: Юнiверс, 2004. С. 147 — 148.
Проанализировав вышеизложенное, можно прийти к выводу, что поведение лица может иметь как субъективный, так и объективный характер. То есть у должностного лица при исполнении возлагаемых на него должностной инструкцией служебных обязанностей форма поведения должна иметь объективный, а не субъективный характер. Это не значит, что такая форма поведения должностного лица лишает его поведения с субъективным характером, только последнее лицо может реализовать за пределами своей служебной деятельности. Обязанность должностного лица относительно лица-гражданина четко регламентирована и четко определена. Но, учитывая тот факт, что должностное лицо является и лицом-гражданином одновременно, ему свойственно также поведение с субъективным характером. Именно в этот момент, когда должностное лицо меняет форму поведения с объективным характером на поведение с субъективным характером, происходит выход должностного лица за пределы правовых норм и, как последствие, нарушение пенсионного законодательства или во вред лицу (неполучение пенсии в целом или ее части), или во вред государству и в пользу лица (назначение пенсии, на которую у лица нет права). Если же должностное лицо вышло за пределы правовых норм, оно должно быть привлечено к ответственности. Мера ответственности всегда ставится в зависимость от меры общественной опасности характера своего деяния (действия, бездействия) и размера причиненного вреда лицу или государству. Для того чтобы установить, был ли выход должностного лица за пределы правового регулирования нарушением пенсионного законодательства, необходимо установить связь между деянием (действием — принятием решения / бездействием — отказом в принятии решения) и последствием такого деяния (действием/бездействием). Следует отметить, что одинаково противоправным будет как действие, так и бездействие должностного лица. Кроме этого, необходима связь между деянием (действием или бездействием) и нарушением правовой обязанности. Последствием нарушения пенсионного законодательства является юридическая ответственность как один из институтов, исполняющий охранную функцию права. Поэтому традиционно она рассматривалась как один из видов отрицательной реакции государства на правонарушение. Ответственности также характерна ретроспективность, обязательная связь с правонарушением, которое ей предшествует. Другими словами, ответственность должностного лица — это последствие противоправного деяния (собственного поведения). Как уже отмечалось выше, вид и мера ответственности назначаются при анализе всех составных элементов нарушения пенсионного законодательства. Ответственность может быть уголовная, административная, дисциплинарная, а также не следует исключать и материальную ответственность. В первую очередь пенсионного фонда перед лицом. Во вторую — возмещения должностным лицом пенсионному фонду материального ущерба, причиненного нарушением должностным лицом пенсионного законодательства.
