(Черногор Н. Н., Пуляева Е. В., Чеснокова М. Д., Глазкова М. Е.) («Журнал российского права», 2010, N 8)
МОНИТОРИНГ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРАВОВОГО МЕХАНИЗМА ОКАЗАНИЯ СОЦИАЛЬНЫХ УСЛУГ <*>
Н. Н. ЧЕРНОГОР, Е. В. ПУЛЯЕВА, М. Д. ЧЕСНОКОВА, М. Е. ГЛАЗКОВА
——————————— <*> Chernogor N. N., Pulyaeva E. V., Chesnokova M. D., Glazkova M. E. Monitoring of efficiency of legal mechanism of rendering social services.
Черногор Николай Николаевич — доктор юридических наук, доцент. Пуляева Елена Валерьевна — старший научный сотрудник отдела социального законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук. Чеснокова Мария Дмитриевна — старший научный сотрудник отдела мониторинга законодательства ИЗиСП. Глазкова Мария Евгеньевна — научный сотрудник отдела мониторинга законодательства ИЗиСП.
В статье изложены результаты проведенного исследования эффективности правового механизма оказания социальных услуг в Российской Федерации. Авторами проведен анализ действующего законодательства и правоприменительной деятельности органов публичной власти в сфере социальной защиты населения. Осуществлен экспертный опрос работников органов социальной защиты города Москвы. Рассмотрены критерии оценки эффективности оказания социальных услуг в ходе правового мониторинга.
Ключевые слова: социальная услуга, социальное обслуживание, государственный социальный стандарт, мониторинг, полномочия государственных органов.
The subsequent results of the legal mechanism of rendering the social services in the Russian Federation were demonstrated in the article. Authors have made an analysis of the current legislation and legal practice of the public authorities in the field of social protection of natural persons. Representatives of the social protection offices in Moscow were surveyed by experts. Criteria of estimation of efficiency of rendering the social services during legal monitoring were also examined in the article.
Key words: social service, social standard of state, monitoring, competence of the executive authorities.
Одним из важнейших направлений социальной политики является обеспечение социальной поддержки населения: улучшение социального климата в обществе, повышение эффективности государственной поддержки семьи, реабилитация и социальная интеграция инвалидов, социальное обслуживание пожилых граждан и инвалидов, эффективная социальная поддержка лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации. Решение поставленных в этой сфере задач невозможно без повышения эффективности действующего механизма оказания социальных услуг. Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ в 2009 г. проведено научное исследование на тему «Мониторинг эффективности правового механизма оказания социальных услуг». При этом в основу исследования было положено понятие социальных услуг как публичных услуг, оказываемых предусмотренным законом категориям граждан, нуждающихся в социальной защите и помощи, в целях обеспечения их жизнедеятельности и развития. В ходе исследования был проведен мониторинг действующего законодательства в сфере социальной защиты населения, проанализирована правоприменительная деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, осуществлен экспертный опрос работников органов социальной защиты г. Москвы, а также проработаны общие вопросы организации и проведения органами власти на постоянной основе мониторинга правового механизма оказания социальных услуг. Мониторинг нормативно-правовой основы оказания социальных услуг показал, что данный элемент вышеуказанного механизма в настоящее время не свободен от таких дефектов, как пробелы, коллизии, недействующие и нелегитимные нормы. В действующих нормативных правовых актах как федерального, так и регионального уровня отсутствует единообразие в нормативном закреплении категории «социальная услуга», в регулировании механизма оказания социальных услуг, а также в определении состава гарантируемых социальных услуг. Это порождает несогласованность в правовом регулировании оказания основных видов социальных услуг. В целях преодоления несогласованности подходов к определению понятия «социальная услуга» <1> и его нормативному закреплению в системе права Российской Федерации считаем необходимым предусмотреть в федеральном законодательстве, регулирующем сферу социальной защиты населения, соответствующую дефиницию. ——————————— <1> В научной литературе нет однозначного толкования понятий «публичная услуга», «социальная услуга» (см., например: Путило Н. В. Публичные услуги: между доктринальным пониманием и практикой нормативного закрепления // Журнал российского права. 2007. N 6; Терещенко Л. К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. N 10).
Отказ от закрепления на федеральном уровне единого перечня минимально гарантированных государством социальных услуг, распространяющихся в равной степени на всех нуждающихся независимо от места проживания на территории Российской Федерации, на наш взгляд, имеет негативные последствия в отношении реализации конституционных принципа равенства и права на социальное обеспечение. Не достигаются цели правового регулирования, заложенные в механизм оказания социальных услуг, такие, как снижение социального неравенства, создание равных возможностей развития, обеспечение эффективной системы социальной поддержки. В настоящее время полномочие по утверждению перечней гарантированных государством социальных услуг, достаточных для удовлетворения основных жизненных потребностей граждан пожилого возраста и инвалидов, закреплено за региональными органами исполнительной власти <2>. В связи с этим состав и объем социальных услуг, оказываемых в разных субъектах РФ, не является единообразным. Отдельные услуги, включенные в гарантированный перечень в одном субъекте, отсутствуют в перечнях других регионов. Тем не менее значимость данных услуг для социально уязвимых категорий населения одинакова на всей территории Российской Федерации. Таким образом, представляется необходимым утвердить федеральный перечень гарантированных государством социальных услуг, оказываемых предусмотренным законом категориям граждан (помимо лиц пожилого возраста и инвалидов), содержащий указание на виды и состав данных услуг, полный круг их получателей и закрепляющий минимальный уровень социальной защищенности слоев населения, нуждающихся в государственной поддержке. ——————————— <2> См.: ст. 4 Федерального закона от 2 августа 1995 г. N 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов».
В связи с передачей полномочий по определению порядка и условий предоставления социального обслуживания на региональный уровень в настоящее время положения ряда нормативных правовых актов Правительства РФ <3>, регулировавших порядок оказания социальных услуг, фактически не действуют. Формально сохраняя юридическую силу, они тем не менее не подлежат применению, так как выступавшие их объектом общественные отношения урегулированы иным образом вновь принятыми законодательными и иными нормативными правовыми актами. Кроме того, на указанных подзаконных актах основан ряд региональных и муниципальных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы оказания социальных услуг, что ставит под сомнение юридическую силу последних <4>. ——————————— <3> См., например: Постановления Правительства РФ от 25 ноября 1995 г. N 1151 «О Федеральном перечне гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания»; от 15 апреля 1996 г. N 473 «О порядке и условиях оплаты социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания»; от 24 июня 1996 г. N 739 «О предоставлении бесплатного социального обслуживания и платных социальных услуг государственными социальными службами»; от 17 апреля 2002 г. N 244 «О плате за стационарное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов». <4> См., например: Приказ Комитета по труду и социальной защите населения Администрации Санкт-Петербурга от 7 августа 2001 г. N 104 «О порядке предоставления платных социальных услуг населению в государственных учреждениях социального обслуживания, подведомственных Комитету по труду и социальной защите населения»; Постановление главы г. Дубны Московской области от 11 мая 2004 г. N П-545 «Об утверждении Положения о порядке и условиях оплаты социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам на дому» и др.
Примером коллизии правового регулирования в сфере оказания социальных услуг является утверждение перечней гарантированных государством социальных услуг гражданам пожилого возраста и инвалидам не только органами государственной власти субъектов РФ, но и рядом органов местного самоуправления. Данная нормотворческая инициатива не соответствует федеральному законодательству в части распределения полномочий. Муниципальные образования включены в механизм обеспечения граждан социальными услугами в рамках соответствующей территории, однако функция по нормативному закреплению минимального гарантированного государством состава таких услуг предоставлена исключительно органам государственной власти. Муниципальные власти могут принимать перечни дополнительных социальных услуг, оказываемых муниципальными учреждениями, сверхгарантированного государством состава. Анализ деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в сфере оказания социальных услуг показал следующее. Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. N 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» возложил на органы государственной власти субъектов РФ обязанность по установлению государственных стандартов социального обслуживания, перечня социальных услуг, зависящего от потребностей населения, проживающего на территории данного субъекта. Однако крайне фрагментарный характер нормативного регулирования в указанном аспекте (во многих субъектах РФ данные перечни отсутствуют) в регионах компенсируется федеральными органами государственной власти в рамках методического обеспечения социальных служб. Хотя к полномочиям федеральных органов государственной власти относится установление методического обеспечения, Минздравсоцразвития России определяет порядок осуществления научно-методического обеспечения деятельности социальных служб, регулирует договорные отношения учреждения и гражданина. Так, Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития в рамках методического письма направляет полный комплект государственных стандартов социального обслуживания населения, полученный из Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии, для применения в работе. Посредством методических рекомендаций «регламентированы» вопросы организации деятельности отдельных видов государственных и муниципальных учреждений социального обслуживания. Федеральный закон «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» определяет, что бесплатное социальное обслуживание в государственной системе социальных служб осуществляется в объемах, определяемых государственными социальными стандартами. В связи с этим вызывает интерес порядок формирования перечня платных социальных услуг, находящийся в компетенции субъектов РФ. Так, оказание бесплатных, на условиях частичной или полной оплаты социальных услуг в Московской области связано с субъектными характеристиками (играет роль величина прожиточного минимума) <5>. В г. Санкт-Петербурге платные социальные услуги — это дополнительные социальные услуги, предоставляемые государственным учреждением социального обслуживания, не входящие в перечень гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными учреждениями социального обслуживания, а также не финансируемые из средств бюджета г. Санкт-Петербурга, предоставляемые гражданам за плату <6>. ——————————— <5> См.: Закон Московской области от 21 января 2005 г. N 31/2005-ОЗ «О социальном обслуживании населения в Московской области». <6> См.: Приказ Комитета по труду и социальной защите населения Администрации Санкт-Петербурга от 7 августа 2001 г. N 104 «О порядке предоставления платных социальных услуг населению в государственных учреждениях социального обслуживания, подведомственных Комитету по труду и социальной защите населения».
Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития по исполнению государственной функции по осуществлению контроля за соблюдением государственных стандартов социального обслуживания <7> закрепляет, что соблюдение стандартов социального обслуживания обязательно в деятельности предприятий и учреждений, независимо от их ведомственной принадлежности и формы собственности. Однако нередко предоставление социальных услуг бюджетными учреждениями за плату или коммерческими организациями и индивидуальными предпринимателями в субъектах РФ остается вне поля правового регулирования (например, в Нижегородской и Белгородской областях <8>). ——————————— <7> Утвержден Приказом Минздравсоцразвития России от 31 декабря 2006 г. N 899. <8> См., например: Постановления Правительства Нижегородской области от 28 июня 2007 г. N 213 «Об утверждении стандартов качества предоставления бюджетных услуг в области здравоохранения, социальной защиты населения, культуры и образования, предоставляемых за счет средств областного бюджета»; от 7 апреля 2006 г. N 110 «О Перечне гарантированных социальных услуг, предоставляемых населению государственными учреждениями социального обслуживания Нижегородской области».
В большинстве субъектов РФ полномочия по социальному обслуживанию граждан переданы органам местного самоуправления <9>. В сложившихся условиях местные бюджеты не позволяют в должном объеме обеспечить финансирование предоставления социальных услуг. Наблюдается снижение уровня социальной поддержки по сравнению с получаемым ранее объемом социальной защиты. Указанное подтверждает и судебная практика Конституционного Суда РФ <10>. ——————————— <9> К примеру, в таких субъектах, как Республики Адыгея, Алтай, Башкортостан, Дагестан, Коми, Саха (Якутия), Татарстан, Тыва, Карачаево-Черкесская Республика, г. Санкт-Петербург, Красноярский край, Калининградская, Ленинградская, Липецкая, Нижегородская, Новгородская, Калужская области и др. <10> Подобных дел насчитывается несколько десятков. См., например: Определение КС РФ от 2 февраля 2006 г. N 56-О.
Следует заметить, что некоторые регионы создают вертикальную систему управления сферой социальной защиты населения. Например, в Московской области наряду с Министерством социальной защиты населения действуют его структурные территориальные подразделения в муниципальных образованиях. Законом Тульской области от 28 декабря 2004 г. N 495-ЗТО «О государственной социальной помощи в Тульской области» предусмотрены территориальные органы исполнительной власти области. Объем правомочий в связи с реализацией переданных муниципальным образованиям государственных полномочий при этом в определенном смысле ограничивается инструктивным выполнением предписаний органов власти субъектов РФ и необходимостью поддержки переданных материальных ресурсов в надлежащем состоянии при возможности использовать собственные, в том числе и финансовые, средства. Контрольно-надзорные полномочия в сфере социального обслуживания реализуются Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, управлениями Росздравнадзора по субъекту РФ. Региональные органы исполнительной власти также осуществляют контроль за правильным и единообразным применением законодательства, требований государственных стандартов, иных норм в области организации социальной защиты населения <11>. ——————————— <11> См., например: Постановление Правительства Москвы от 19 декабря 2006 г. N 1009-ПП «Об утверждении Положения о Департаменте социальной защиты населения города Москвы».
Заметим, что Федеральным законом «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» предусмотрен контроль только в отношении деятельности по предоставлению социальных услуг в государственном секторе социального обслуживания. Между тем Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития по исполнению государственной функции по осуществлению контроля за соблюдением государственных стандартов социального обслуживания предусматривает осуществление контрольно-надзорных полномочий в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, целью которого является оценка соответствия деятельности субъектов, осуществляющих социальное обслуживание, и (или) оценка соответствия объемов, качества социальных услуг, порядка и условий их оказания требованиям законодательства Российской Федерации, а также требованиям, установленным государственными стандартами социального обслуживания в соответствии с территорией их применения. Указанное полномочие возложено на Росздравнадзор и его территориальные управления. В случае наличия вертикальной системы управления социальным обслуживанием в субъекте РФ исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления также осуществляет контроль за соблюдением законодательства, как федерального, так и регионального, по вопросам социального обеспечения, предоставления льгот соответствующим категориям населения <12>. При осуществлении отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления обязаны осуществлять текущий контроль за деятельностью учреждений социального обслуживания. ——————————— <12> См., например: Постановление Правительства Москвы от 24 сентября 2002 г. N 792-ПП «О первоочередных мерах по совершенствованию деятельности территориальных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления города Москвы».
В результате анализа изложенного становится очевидным «повсеместный» характер контрольных полномочий на всех уровнях власти в указанной сфере. Возникает вопрос о взаимосвязях названных форм контроля. При этом «активный» характер их реализации потенциально способен парализовать работу контролируемых органов государственной власти и местного самоуправления, поскольку органы государственной власти субъекта РФ вправе наряду с самостоятельно закрепленным полномочием по контролю осуществлять инструктивную деятельность, запросы необходимой информации, материалов и документов. При этом правообеспечительный механизм реализации указанных контрольно-надзорных полномочий не регламентирован (помимо требования целевого характера использования финансовых средств) или отличается излишней вариативностью принимаемых мер и решений. Так, в нормативных актах ряда субъектов РФ предусмотрено, что в случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий управление социальной защиты населения области вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений <13>. Подтверждение сказанного находит свое выражение и в следующем положении применительно к федеральному уровню власти. По результатам деятельности Росздравнадзор вправе применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, с целью пресечения фактов нарушения законодательства Российской Федерации. ——————————— <13> См., например: Закон Липецкой области от 2 декабря 2004 г. N 143-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предоставлению мер социальной поддержки и социальному обслуживанию населения»; Закон Калужской области от 26 сентября 2005 г. N 120-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Калужской области отдельными государственными полномочиями».
Вышеизложенное позволяет констатировать, что нормативно-правовое регулирование полномочий органов государственной власти и местного самоуправления по оказанию социальных услуг характеризуется непоследовательностью, наличием пробелов. Поэтому реализация такого правового механизма провоцирует возникновение новых негативных свойств и, как следствие, усугубляет сложившуюся ситуацию. В свете совершенствования правового положения государственных (муниципальных) учреждений особую актуальность приобретает вопрос о функционировании бюджетных учреждений социального обслуживания в новом статусе, а следовательно, об эффективности оказания социальных услуг населению. Поскольку бюджетное финансирование осуществляется субъектом РФ лишь в объеме государственного задания, продуктивное функционирование учреждения социального обслуживания поставлено в зависимость от получаемых доходов в результате деятельности самого учреждения. Однако, учитывая, что данная сфера является экономически нерентабельной, вполне логично отсутствие заинтересованности учреждения в предоставлении социальных услуг, их ограниченный характер, выполнение только в объеме государственного задания, тогда как социально значимый характер данной деятельности очевиден <14>. ——————————— <14> См.: Путило Н. В. Социальные права граждан: история и современность. М., 2007.
Тем не менее следует отметить в рассматриваемом контексте такой положительный аспект, как учет в качестве показателя для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ доли расходов консолидированного бюджета субъекта РФ на финансирование услуг социальной сферы, оказываемых автономными учреждениями и негосударственными (немуниципальными) организациями, в общем объеме расходов консолидированного бюджета субъекта РФ на финансирование отраслей социальной сферы <15>. ——————————— <15> См.: Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. N 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»; Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2009 г. N 322 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. N 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».
Вопросы развития социального обслуживания, формирования рынка социальных услуг с участием негосударственных организаций находятся в сфере компетенции Департамента социальной защиты Министерства здравоохранения и социального развития РФ. Строго говоря, реализуя указанное положение, можно ограничиваться созданием муниципальных учреждений социального обслуживания, и данная тенденция имеет место. Привлечение же общественных организаций к участию в формировании рынка социальных услуг, содействие частным лицам и организациям не находит отражения ни в нормативно закрепленных полномочиях органов власти в сфере социального обслуживания, ни в издаваемых ими нормативных правовых актах. При этом особенно полезно участие общественных организаций в осуществлении контроля за предоставлением социальных услуг <16>. Развитие социального партнерства управления и бизнеса согласуется с соответствующей стратегией на международно-правовой арене, что подтверждается решением Межгосударственного совета Евразийского экономического сообщества от 25 января 2008 г. N 367 «О развитии социальной сферы в государствах — членах ЕврАзЭс и мерах по углублению интеграции в данной области». ——————————— <16> См., например: Барков А. В. Правовое обеспечение участия негосударственных некоммерческих организаций на рынке социальных услуг: актуальные проблемы правотворчества и судебной практики // Российский судья. 2008. N 3; Лысенко В. В. Опыт регламентирования правового положения и функционирования неправительственных организаций в зарубежных странах // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 13. С. 28 — 34.
Экспертный опрос, как один из способов проведения социологических исследований в рамках правового мониторинга, позволяет получить информацию о сложных вопросах правоприменения в регулируемой сфере, о предложениях по изменению или принятию законов и нормативных правовых актов, о негативных факторах, снижающих эффективность деятельности органов власти <17>. В связи с этим в рамках мониторинга эффективности правового механизма оказания социальных услуг в августе — сентябре 2009 г. проведено анкетирование работников сферы социальной защиты населения г. Москвы: опрошены сотрудники (государственные служащие) Департамента социальной защиты населения г. Москвы, управлений социальной защиты населения округов, управлений социальной защиты населения районов и руководители учреждений, оказывающих социальные услуги. Целью анкетного опроса было выявление оценки лицами, непосредственно связанными с регулированием отношений в социальной сфере, эффективности правового механизма оказания социальных услуг. В ходе опроса выявлялись отношение к действующему законодательству, отдельным институтам и нормам, представление о степени урегулированности общественных отношений, эффективности действия органов власти, удовлетворенности населения оказываемыми услугами, а также предложения гражданских служащих о совершенствовании нормативно-правовой основы оказания социальных услуг. ——————————— <17> См. также: Чеснокова М. Д. Правовой мониторинг в социальной сфере // Журнал российского права. 2009. N 4. С. 33.
Большинство опрошенных полагает, что неэффективность механизма оказания социальных услуг в первую очередь связана с недостатками в правоприменительной деятельности, а лишь затем — с несовершенством самого законодательства. Так, 63% респондентов относят к числу факторов, препятствующих эффективному функционированию указанного механизма, недостатки правоприменения, тогда как несовершенство законодательства является негативным фактором лишь по мнению каждого третьего эксперта. Основные, требующие разрешения проблемы, по мнению экспертов, — это отсутствие системы административных процедур и социальных стандартов, детально регламентирующих процесс оказания услуг. Многие опрошенные отмечают, что задержка с разработкой и принятием стандартов в значительной мере снижает эффективность правового механизма оказания услуг. Кроме того, нуждается в совершенствовании регламентация деятельности учреждений, непосредственно оказывающих услуги. Оценка предлагаемых мер по реструктуризации системы учреждений, в частности по преобразованию бюджетных учреждений в автономные, достаточно осторожна, что ставит перед органами исполнительной власти субъектов РФ задачу по более четкой проработке на основе закона программы таких преобразований, включая как совершенствование нормативной базы, так и принятие ресурсно-организационных мер. Хотя общая оценка удовлетворенности населения предоставленными услугами положительна, многие эксперты считают необходимым расширить для некоторых групп населения объем (состав) предоставляемых на территории г. Москвы социальных услуг. Это, прежде всего, инвалиды (52%), несовершеннолетние, находящиеся в трудной жизненной ситуации (42%), граждане пожилого возраста (37%). Что касается малообеспеченных граждан и безработных, то расширить для них объем социальных услуг предлагает только каждый пятый респондент. Многие эксперты достаточно высоко оценивают соответствие состава и качества социальных услуг, оказываемых на территории г. Москвы, стандартам социального обслуживания и иным принятым нормам. Тем не менее признается необходимость осуществления мониторинга доступности и качества государственных услуг. Существующий механизм оценки качества социальных услуг и разрешения обращений граждан, связанных с их оказанием, не характеризуется прозрачностью и простотой функционирования. Учитывая специфику (ограниченность возможностей в той или иной форме) групп населения, которым оказываются социальные услуги, необходима открытая, доступная автоматизированная система учета мнения клиентов социальной службы и результатов разрешения их обращений. Полезным может оказаться опыт Пензенской области, где уже разработаны основы постоянного мониторинга эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг <18>. ——————————— <18> См.: Мониторинг государственных и муниципальных услуг в регионе как стратегический инструмент повышения качества регионального управления: опыт, проблемы, рекомендации / Под ред. В. В. Маркина, А. В. Осташкова. М., 2008. С. 137.
Общие полномочия органов государственной власти г. Москвы, установленные Федеральным законом «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», по мнению экспертов, реализуются почти в полном объеме. При этом наиболее высоко респонденты оценивают действие федеральных законов и программ в сфере социального обслуживания. Чуть меньше опрошенных (около 70%) считают, что реализуются «полностью» и «в основном» такие полномочия, как определение структуры и объема функций органов управления, а также создание, управление и обеспечение деятельности учреждений. Показательным является представление экспертов о мерах, которые необходимо предпринять для повышения эффективности деятельности по оказанию социальных услуг. В первую очередь они связывают повышение эффективности данной деятельности с ресурсным обеспечением: достаточным финансированием (68%), совершенствованием материальной базы и инфраструктуры (53%). Не меньшее значение придают респонденты введению четких процедур взаимодействия органов власти и организаций (51%). Некоторые эксперты полагают, что координация деятельности социальных служб недостаточна. Это в значительной степени снижает адресность оказания социальной помощи и эффективность деятельности по оказанию социальных услуг. Требует уточнения правовой механизм координации деятельности социальных служб и учреждений разных форм собственности. В то же время, на наш взгляд, опрошенными недооцениваются меры по реструктуризации системы учреждений, включая изменение их организационно-правовых форм (26%), а также необходимость более четкого определения полномочий и ответственности федеральных и региональных органов власти (18%). Возможно, это связано с тем, что данные меры хотя и являются актуальными, но требуют значительно большего промежутка времени для достижения значимого результата, тогда как улучшение материально-технического обеспечения и оптимизация взаимодействия могут дать быстрый эффект. Значительная ча сть опрошенных (68%), оценивая недостатки правовой регламентации деятельности по оказанию социальных услуг, указали на отсутствие перечня и процедуры предоставления платных и бесплатных услуг на уровне учреждения, а также на нечеткую регламентацию оснований и условий получения услуги. Можно предположить, что это связано с тем, что именно указанные проблемы порождают в ходе правоприменительной деятельности наибольшее количество неясностей, возможности неоднозначного применения (толкования) закона. В целях повышения эффективности оказания социальных услуг многие из опрошенных указали на необходимость принятия отдельных норм и нормативных правовых актов, а также на проблемы, требующие дополнительного правового регулирования. Так, значительное число респондентов указало на необходимость большей детализации процедуры предоставления услуг. Предлагается принять «четкий перечень предоставляемых услуг до последней запятой», детальные региональные стандарты социального обслуживания г. Москвы. Прежде всего нуждаются в более подробной правовой регламентации вопросы оказания услуг на платной основе, например не входящих в территориальный перечень услуг (в том числе дополнительных). По мнению экспертов, должен быть разработан и регламент, определяющий адресата бесплатных услуг, четко разграничивающий категории населения для получения платных и бесплатных услуг, предусматривающий более четкую регламентацию оснований и условий получения услуг, а также необходимо проведение оценки индивидуальной нуждаемости в услугах. Предлагается также разработать порядок реализации Закона г. Москвы от 26 октября 2005 г. N 55 «О дополнительных мерах социальной поддержки инвалидов и других лиц с ограничениями жизнедеятельности в городе Москве», а также в дополнение к Постановлению Правительства Москвы от 24 марта 2009 г. N 215-ПП порядок реализации Закона г. Москвы от 9 июля 2008 г. N 34 «О социальном обслуживании населения города Москвы». Кроме того, в развитие этого Закона и Постановления Правительства Москвы от 24 марта 2009 г. N 215-ПП, по мнению ряда экспертов, целесообразно разработать положение об оказании материальной (денежной) помощи, которое предусматривало бы механизм, регламентирующий порядок оказания указанной помощи органами социальной защиты населения, так как Постановлением Правительства Москвы от 24 марта 2009 г. N 215-ПП старый порядок отменен, а согласно новому положению категории граждан, нуждающихся в оказании такой помощи, не конкретизированы. Существенно затрудняет правоприменение, по мнению экспертов, отсутствие четких нормативных определений таких понятий, как «трудная жизненная ситуация», «группы риска», «одинокий или одиноко проживающий гражданин» (статус), «малообеспеченный гражданин». Эксперты считают, что по каждому закону отдельно необходимы критерии определения состава семьи, виды и период учитываемых доходов, порог бедности или малообеспеченности, критерии адресности предоставления бесплатной социальной помощи. Как показало исследование, высока ориентация работников сферы социального обслуживания на методические рекомендации. Многие считают целесообразным принятие методических рекомендаций по делопроизводству структурных подразделений комплексного центра социального обслуживания в соответствии с действующим законодательством, по оформлению договора, по оказанию срочной социальной помощи, по организации социального обслуживания различных категорий граждан, а также принятие актов, регулирующих единое делопроизводство при назначении ежемесячных компенсационных выплат к пенсиям. Учитывая то обстоятельство, что в настоящее время на федеральном уровне идет процесс формирования и утверждения нормативно-правовой основы проведения мониторинга правоприменения в Российской Федерации, считаем оптимальным организацию и проведение мониторинга оказания социальных услуг на аналогичной методологической основе <19>. Субъектами мониторинга должны выступить органы власти в сфере социальной защиты населения. Кроме того, необходимо участие в мониторинговой деятельности субъектов, непосредственно оказывающих социальные услуги, — государственных, муниципальных, автономных учреждений. ——————————— <19> См. подробнее: Правовой мониторинг: Науч.-практ. пособие. М., 2009. С. 15 — 28, 406 — 415.
Критериями оценки доступности и комфортности социальных услуг могут выступать: информированность потребителей о содержании услуги, порядке и условиях ее получения, о предоставленных им правах; территориальная доступность учреждений, оказывающих соответствующие услуги; финансовая доступность услуги потребителю (при ее оказании на условиях частичной или полной оплаты); отношение работников соответствующих учреждений к потребителю при оказании социальных услуг; возможность обжалования действий (бездействия) органов, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, нарушающих право лица на получение социальной услуги. В качестве критериев оценки качества конечного результата услуги могут рассматриваться: соответствие содержания оказанной услуги утвержденному стандарту, запросам потребителя; квалифицированность лиц, непосредственно оказывающих конкретный вид социальной услуги (когда речь не идет о выплате денежных средств); оперативность оказания социальной услуги (в том числе соблюдение установленных регламентами требований). Кроме того, в целях определения показателей мониторинга, применяемых при оценке действия механизма оказания социальных услуг, в качестве основы можно использовать утвержденные стандарты социальных услуг.
Библиографический список
Барков А. В. Правовое обеспечение участия негосударственных некоммерческих организаций на рынке социальных услуг: актуальные проблемы правотворчества и судебной практики // Российский судья. 2008. N 3. Лысенко В. В. Опыт регламентирования правового положения и функционирования неправительственных организаций в зарубежных странах // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 13. Мониторинг государственных и муниципальных услуг в регионе как стратегический инструмент повышения качества регионального управления: опыт, проблемы, рекомендации / Под ред. В. В. Маркина, А. В. Осташкова. М., 2008. Правовой мониторинг: Науч.-практ. пособие. М., 2009. Путило Н. В. Публичные услуги: между доктринальным пониманием и практикой нормативного закрепления // Журнал российского права. 2007. N 6. Путило Н. В. Социальные права граждан: история и современность. М., 2007. Терещенко Л. К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. N 10. Чеснокова М. Д. Правовой мониторинг в социальной сфере // Журнал российского права. 2009. N 4.
