Правовое регулирование использования государственной собственности в целях обеспечения социальных прав отдельных категорий граждан и роль судебной практики в его механизме

(Соловьев В. Н.) («Гражданское право», 2011, N 2) Текст документа

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ В ЦЕЛЯХ ОБЕСПЕЧЕНИЯ СОЦИАЛЬНЫХ ПРАВ ОТДЕЛЬНЫХ КАТЕГОРИЙ ГРАЖДАН И РОЛЬ СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ В ЕГО МЕХАНИЗМЕ <*>

В. Н. СОЛОВЬЕВ

——————————— <*> Solov’ev V. N. Legal regulation of use of state property for the purposes of ensuring social rights of certain categories of citizens and role of judicial practice in the mechanism thereof.

Соловьев Владимир Николаевич, заместитель Председателя Верховного Суда Российской Федерации, кандидат юридических наук, заслуженный юрист РФ.

В статье анализируются дополнительные гарантии публично-правовым образованиям по сравнению с иными собственниками, обеспечивающие особый режим публичной собственности. По мнению автора, особый правовой режим права публичной (государственной и муниципальной) собственности оправдан социальными целями, достижение которых возлагается на такого собственника.

Ключевые слова: право собственности, публично-правовые образования, публичная собственность, социальная сфера.

The article analyses additional guarantees to public-law formations in comparison with the owners ensuring the special regime of public ownership. The author believes that legal regime of the right of public (state and municipal) ownership is conditioned by social purposes the achievement of which is vested in such owner.

Key words: right of ownership, public-law formations, public ownership, social sphere.

Поставленная Российской Федерацией задача по построению социального государства является одной из первостепенных. Достижению указанной цели способствуют проводимые в стране экономические реформы, при этом основной проблемой продолжает оставаться поиск баланса интересов между поддержкой рыночных механизмов обеспечения финансовой основы государства и реализацией новых форм защиты граждан в изменившихся условиях. В связи с изложенным актуальным остается вопрос государственной поддержки отдельных слоев населения. В течение длительного времени вопросы социальной поддержки решались одним путем — посредством установления льгот (по оплате жилищно-коммунальных услуг, услуг связи, проезда на общественном транспорте, по обеспечению лекарственными средствами и т. д.). Необходимо отметить, что реализация указанных форм социальной поддержки невозможна без организации процесса наиболее рационального использования имущественных ресурсов (собственности) публично-правовых образований. Решающим шагом в данном случае стало принятие Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», получившего условное название — Закон о монетизации льгот, который был призван не только разрешать социальные проблемы, но и обеспечить необходимыми финансовыми ресурсами систему социальной поддержки и создание условий для достижения всеобщей доступности и общественно приемлемого качества социальных льгот, т. е. определить особенности реализации отношений собственности публично-правовыми образованиями в данной сфере. Однако, по оценкам современных исследователей, монетизация льгот не стала более эффективной, нежели оказание их в натуральном виде, об этом свидетельствует и практика судов общей юрисдикции, обеспечивающих соблюдение правовых норм при оказании мер социальной поддержки граждан, и практика арбитражных судов, которые рассматривают споры, связанные с возложением на органы государственной власти и органы местного самоуправления убытков (выпадающих доходов) ресурсоснабжающих организаций, предприятий связи и других юридических лиц, оказывающих льготы непосредственно населению. Причем в отдельных случаях коллизии в реализации такого рода прав создаются… самой судебной практикой. Так, до 2002 г. согласно ч. 3 ст. 30 Закона РФ «О милиции» сотрудникам ОВД предоставлялась 50-процентная скидка в оплате жилых помещений, технического обслуживания, содержания и ремонта мест общего пользования в жилых домах (включая капитальный ремонт), коммунальных услуг, радио, коллективной антенны, за пользование телефоном, а также в оплате топлива в домах, не имеющих центрального отопления, которая компенсировалась из средств бюджетов, за счет которых финансируются подразделения милиции. С 2002 г. в связи с изменением размера денежного довольствия сотрудников милиции данная норма была исключена. В то же время по настоящее время в указанном Законе продолжает существовать ч. 4 ст. 30 (которая стала ч. 3), в соответствии с которой «участковые уполномоченные милиции, работающие в сельской местности и в поселках городского типа, и члены их семей, проживающие с ними, бесплатно обеспечиваются органами местного самоуправления жильем с отоплением и освещением в соответствии с установленными нормами». Как же следует понимать данную норму? Правоприменительная практика судов неоднозначна в толковании ее положений. Так, до 2008 г. ВАС РФ придерживался мнения о том, что возмещение расходов ресурсоснабжающих организаций за отопление и освещение жилья, предоставленного участковым уполномоченным милиции, работающим в сельской местности, должно осуществляться за счет средств Российской Федерации (Определение ВАС РФ от 18.07.2007 N 8453/07 по делу N А73-145/2006-25). Возникающие в арбитражных судах споры по применению ч. 3 ст. 30 Закона РФ «О милиции» в этот период касались определения бюджета, за счет которого должно производиться возмещение. Однако Определением от 11 июня 2008 г. N 7577/08 по делу N А05-9465/2007 об отказе в передаче дела для пересмотра в порядке надзора ВАС РФ фактически согласился со следующей позицией нижестоящих судов: «С учетом изменений, внесенных в Закон о милиции, на органы местного самоуправления возложена обязанность предоставить участковым уполномоченным милиции льготу в виде бесплатного обеспечения жильем с отоплением и освещением, а не льготу по оплате коммунальных услуг». В Определении от 29 сентября 2008 г. N 11946/08 по делу N А28-819/08-27/9 ВАС РФ согласился с прямо противоположным выводом: «Государство не отменяло и не приостанавливало действие Закона Российской Федерации «О милиции» в части рассматриваемых льгот (по оплате за техническое обслуживание жилья и теплоснабжение)… Поскольку органы государственной власти РФ не обеспечили реализацию льгот, предусмотренных федеральным законодательством, суды правомерно на основании ст. 16, 1069, 1071 ГК РФ удовлетворили исковые требования за счет казны Российской Федерации в лице Минфина России». В Определении от 21 мая 2009 г. N ВАС-4910/09 по делу N А51-8592/2008-23-212 ВАС РФ возвратился к первоначально высказанной позиции об отсутствии льготы по оплате коммунальных услуг, о наличии особых характеристик предоставляемого жилого помещения. Окончательно (в настоящее время) указанная позиция ВАС РФ была сформулирована в Постановлении Президиума от 21 июля 2009 г. N 4910/09 по делу N А51-8592/2008-23-212, которая в последующем не изменялась (Определение ВАС РФ от 31.08.2009 N ВАС-5385/09 по делу N А51-11619/2008-6-352). При этом нижестоящие арбитражные суды имеют в виду, что со дня официального опубликования постановления Президиума ВАС РФ (в настоящее время — размещения в полном объеме на сайте ВАС РФ) практика применения законодательства, на положениях которого основано данное постановление, для них считается определенной (п. 61.9 гл. 12 Регламента арбитражных судов Российской Федерации, утвержденного Постановлением Пленума ВАС РФ от 05.06.1996 N 7). Иными словами, с 2009 г. арбитражные суды единообразно по всей России придерживаются позиции, сформированной ВАС РФ, о том, что льготы по оплате коммунальных услуг у участкового уполномоченного сельской местности нет. В то же время Верховный Суд РФ по данному вопросу практику не определил, что закономерно приводит к отсутствию единообразия при рассмотрении споров судами общей юрисдикции. Так, Шекснинский районный суд Волгоградской области Определением от 18 марта 2010 г. оставил без изменения решение мирового судьи Вологодской области по судебному участку N 40 от 8 февраля 2010 г., которым, в свою очередь, было удовлетворено требование участкового уполномоченного милиции о возмещении стоимости электроснабжения его жилого помещения за счет средств местного бюджета <1>. ——————————— <1> URL: http:// sheksninsky. vld. sudrf. ru/ modules. php? name= docum_sud&id;= 100http:// sheksninsky. vld. sudrf. ru/ modules. php? name= docum_sud&id;= 100.

Аналогичным образом в апелляционном решении от 15 марта 2010 г. по иску ресурсоснабжающей организации (КГУП «Примтеплоэнерго») к участковому уполномоченному Г. Октябрьский районный суд Приморского края пришел к выводу, что «государство не отменяло и не приостанавливало действие Закона о милиции в части рассматриваемых льгот. При этом ссылки истца на приведенные судебные постановления (решение Арбитражного Суда Приморского края по делу N А51-14009/200822-112 от 10 марта 2009 г., которым в удовлетворении исковых требований КГУП «Примтеплоэнерго» филиала «Михайловский» к Администрации Октябрьского муниципального района, Администрации Приморского края в лице Департамента финансов Приморского края, Министерству финансов Российской Федерации в лице Управления федерального казначейства по Приморскому краю о взыскании расходов, понесенных в связи с предоставлением льгот по оплате отопления участковым уполномоченным Октябрьского РОВД во исполнение Закона Российской Федерации «О милиции», отказано, Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 21 июля 2009 г. N 4910/09) не могут быть приняты во внимание судом, поскольку к рассматриваемому спору отношения не имеют» <2>. ——————————— <2> URL: http:// oktiabrsky. prm. sudrf. ru/ modules. php? name= docum_sud&id;= 225.

Впрочем, отдельные суды общей юрисдикции соглашаются с арбитражной практикой. Так, решением от 13 сентября 2010 г. мировой судья Амурской области по Тамбовскому районному судебному участку, основываясь на правовой позиции, высказанной в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 21 июля 2009 г. N 4910/09, удовлетворил исковые требования теплоснабжающей организации к участковому уполномоченному милиции <3>. ——————————— <3> URL: http:// tamr. amr. mirsudrf. ru/ modules. php? name= info_pages&id;= 214.

Очевидно, единообразный подход к практике разрешения такого рода споров Верховным Судом России пока не сформирован, что влечет последствия следующего порядка: суды общей юрисдикции обеспечивают оказание льгот по оплате коммунальных услуг участковому уполномоченному сельской местности за счет средств электро — и теплоснабжающих организаций, а когда указанные организации обращаются в арбитражные суды за получением компенсации своих расходов за счет средств бюджета, в удовлетворении их требований отказывают, поскольку такого рода льгота, по мнению арбитража, отсутствует. Принцип самостоятельности и независимости судебной власти (ч. 2 ст. 1 ФКЗ «О судебной системе РФ»), безусловно, следует считать одним из достижений любого гражданского общества, однако абсолютность данного принципа фактически приводит к отказу в защите нарушенных прав, а также отсутствию единства судебной системы, провозглашенного в ст. 3 ФКЗ «О судебной системе РФ», обеспечить которое можно только в случае единообразного применения арбитражными судами и судами общей юрисдикции Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и т. д. К сожалению, существующая в ст. 3 ФКЗ «О судебной системе РФ» норма словосочетание «единообразного применения» пока не включает.

——————————————————————

Название документа