(Цепкова Т. М., Афонина Е. О.) («Социальное и пенсионное право», 2012, N 1)
ОСОБЕННОСТИ ПРЕДЪЯВЛЕНИЯ ПРОКУРОРОМ ИСКА В ЗАЩИТУ СОЦИАЛЬНЫХ ПРАВ ГРАЖДАНИНА <*>
Т. М. ЦЕПКОВА, Е. О. АФОНИНА
——————————— <*> Tsepkova T. M., Afonina E. O. Peculiarities of presentation by procurator of petition to defend social rights of citizen.
Цепкова Татьяна Митрофановна, профессор кафедры гражданского процесса ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», кандидат юридических наук.
Афонина Екатерина Олеговна, аспирант кафедры гражданского процесса ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», секретарь судебного заседания Двенадцатого арбитражного апелляционного суда.
Статья посвящена исследованию порядка предъявления прокурором иска в защиту социальных прав гражданина. Авторами подробно рассматривается проблема определения оснований для обращения прокурора с иском в суд, излагается содержание искового заявления, дается правовая оценка обращения гражданина к прокурору с целью защиты его прав, анализируются процессуальный статус и необходимые реквизиты такого обращения.
Ключевые слова: предъявление иска, прокурор, защита социальных прав гражданина, факты нарушения социальных прав, обращение гражданина, заявление, объяснение.
The article is devoted to the investigation of taking legal action by the prosecutor in the defense of citizen’s social rights. Authors closely consider a problem of determination of the grounds for taking legal action by the prosecutor, embody the content of legal action, legally evaluate citizen’s resort to the prosecutor with the aim to defense his social rights, analyse the procedural status and essential elements of such resort.
Key words: taking legal action, prosecutor, the defense of citizen’s social rights, the facts of social rights’ violation, citizen’s appeal, complaint, explanation.
Статья 46 Конституции Российской Федерации <1> устанавливает право каждого на судебную защиту его прав и свобод посредством обжалования решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц в суд. ——————————— <1> Конституция Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 4. Ст. 445.
Гражданин, считающий, что его социальные права, свободы или законные интересы в социальной сфере нарушены, вправе обратиться с исковым заявлением в суд общей юрисдикции непосредственно либо через прокурора или органы, уполномоченные подавать исковое заявление в защиту прав и законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц. Предъявление иска прокурором (представителем государственного органа, органа местного самоуправления) является более предпочтительным для гражданина (например, являющегося представителем социально незащищенных слоев населения), поскольку прокурор и органы государственной власти, органы местного самоуправления освобождены от обязанностей по уплате судебных расходов в силу ч. 2 ст. 45, ч. 2 ст. 46 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее — ГПК РФ) <2>, п. п. 9 и 19 ч. 1 ст. 333.36 Налогового кодекса Российской Федерации <3>. ——————————— <2> Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 46. Ст. 4532. <3> Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000. N 117-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 32. Ст. 3340.
Следует отметить, что после внесения изменений в ч. 1 ст. 45 ГПК РФ в 2009 г. произошли значительные улучшения в работе прокуратуры в социальной сфере. Большинство исков по защите социальных прав предъявляются в интересах неопределенного круга лиц к различным образовательным учреждениям, физкультурно-спортивным организациям о понуждении их к соблюдению норм и правил пожарной безопасности. Важной особенностью таких исковых заявлений является указание в просительной части на сроки, в течение которых должны быть устранены выявленные нарушения <4>. Полагаем, что фиксированная срочность устранения нарушений способствует обеспечению исполнимости судебных решений, поскольку в резолютивной части решения будет указываться конкретный срок, в течение которого необходимо исполнить содержащиеся в нем предписания. ——————————— <4> Бюллетень практики участия прокуроров в рассмотрении дел судами / Под ред. С. П. Зайцева, Н. П. Дудина. СПб.: Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2009. Вып. 2. С. 110.
Сведения о нарушении социальных прав граждан могут быть получены прокурором из различных источников: письменных и устных заявлений; писем граждан, должностных лиц; публикаций в печати; сообщений в иных средствах массовой информации; из результатов проведенных прокурорских проверок <5>. ——————————— <5> Гражданское процессуальное право / Под ред. М. С. Шакарян. М.: Норма, 2004. С. 203 (автор главы — И. М. Пятилетов).
Обращения к прокурору могут быть индивидуальными (поданными гражданином или его представителем, по просьбе гражданина представителем общественной организации, трудового коллектива) либо коллективными. Обращения, содержащие сведения о нарушениях законодательства, прав граждан, могут быть получены в устной или письменной форме на личном приеме, по почте, факсимильной связи, телеграфу <6>. ——————————— <6> Ефимова Ю. В. Участие прокурора в гражданском судопроизводстве: Учебно-метод. комплекс; ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права». Саратов: Саратовская государственная академия права, 2009. С. 65.
Перед предъявлением искового заявления прокурор совершает ряд подготовительных действий: — определяет состав лиц, участвующих в деле (истца, ответчика, третьих лиц); — устанавливает наличие предпосылок права на предъявление иска и условий надлежащего осуществления данного права (наличие у представляемого прокурором лица гражданской процессуальной право — и дееспособности, юридическую заинтересованность представляемого лица в исходе дела, судебную подведомственность, подсудность, др.); — устанавливает круг доказательств, подтверждающих исковые требования; — подготавливает и представляет в суд мотивированное исковое заявление с соблюдением всех требований, предусмотренных ст. ст. 131, 132 ГПК РФ. Исковое заявление состоит из четырех частей: вводной, описательной, мотивировочной и резолютивной (просительной) <7>. ——————————— <7> См.: Лебедев М. Ю. Гражданский процесс: Учебник для вузов. М.: Юрайт, 2010. С. 177.
Во вводной части заявителем указываются суд, в который подается иск, наименование и адреса лиц, участвующих в деле, предмет иска и его цена. Описательная часть искового заявления гражданина (прокурора, представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления, организации, гражданина) должна содержать описание спорных социальных правоотношений, указание на правообразующие и правоизменяющие факты (факты возникновения и изменения социальных правоотношений), а также на обстоятельства, свидетельствующие о нарушении социальных прав гражданина и о правомерности обращения в суд (например, факт невыплаты заработной платы или пенсии за определенный период подтверждается документом о сроках выплаты денежных средств за определенный период и выпиской об отсутствии данной суммы на счете получателя или его сберегательной книжке). Кроме того, в описательной части заявления следует указывать на обращение гражданина по вопросу нарушения его социальных прав <8>. ——————————— <8> Дело N 2-2587/2009. Архив Кировского районного суда г. Саратова за 2009 г.
В случае предъявления иска гражданином мотивировочная часть искового заявления не является обязательной, поскольку гражданин может не обладать юридическими знаниями, однако в просительной части истцу следует указать конкретное нарушенное или оспоренное социальное право, избранный способ защиты и материально-правовое требование, предъявляемое к ответчику. Прокурор (представитель органа государственной власти, органа местного самоуправления), наоборот, обязан сослаться на определенные нормы права, подтверждающие обоснованность заявленных требований о защите нарушенных социальных прав гражданина. В резолютивной части указывается конкретное материально-процессуальное требование истца о форме и способе защите социального права. Согласно требованиям ч. 1 ст. 45 ГПК РФ прокурор обращается в суд с заявлением в защиту интересов другого лица в случае наличия у него обращения гражданина (его законного представителя) о нарушении социальных прав, представленного в письменной форме (или оформленного со слов гражданина в письменной форме <9>), с приложением доказательств, подтверждающих факты нарушения социальных прав. В случае проведения прокурором проверки, принятия мер прокурорского реагирования (например, протеста, представления), наличия письменных ответов предполагаемого правонарушителя на акты прокурорского реагирования, данные документы следует приложить к исковому заявлению. Кроме того, согласно смыслу ч. 1 ст. 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, способность лица самостоятельно обратиться в суд с социальным иском без помощи прокурора не является основанием для возвращения искового заявления, поэтому прокурор, обращаясь в суд, не обязан прикладывать к исковому заявлению документ, подтверждающий недееспособность гражданина или иное уважительное обстоятельство, хотя должен сослаться на факт обращения к нему гражданина (его представителя) с заявлением о защите соответствующего социального права. Данного требования нет в действующем законодательстве, однако, проанализировав положения ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, можно сделать вывод о том, что прокурор вправе подать иск в суд только в случае обращения к нему гражданина. Факт обращения должен подтверждаться официальным документом, подписанным гражданином (его представителем) и прокурором. На письменном обращении гражданина должна стоять его подпись (или подпись законного представителя), подтверждающая волю гражданина (законного представителя) на защиту его прав в судебном порядке <10>. Кроме того, в исковом заявлении прокурор должен указать вид спорных социальных правоотношений (социально-обеспечительные, пенсионные, трудовые, семейные и т. д.), предполагаемого правонарушителя, сослаться на факты, свидетельствующие о нарушении социальных прав, и привести соответствующие доказательства. ——————————— <9> Рыжаков А. П. Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации. Изд. 5-е перераб. // СПС «ГАРАНТ» (комментарий к ст. 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации). <10> Дорохин В. Н. Еще раз о защите прокурором социальных прав граждан в судебном порядке. URL: http:www. klintsy. ru/prokuror/view/php? id=71.
На наш взгляд, заслуживает внимания вопрос о едином наименовании документа, подтверждающего обращение гражданина к прокурору. Следует ли именовать документ обращением или заявлением? В материалах судебной практики встречаются наименования данного документа в качестве заявления. Например, прокурор города Э. подал исковое заявление в защиту жилищных прав гражданина Л. на основании его письменного заявления, содержащего сведения о невозможности самостоятельной судебной защиты социальных прав <11>; гражданка Н. обратилась к прокурору З-го района города С. с заявлением о признании социального права своего сына (несовершеннолетнего Н.) на выплату ежемесячной компенсации и взыскании задолженности по ежемесячной компенсации на питание как ребенка, родившегося от гражданина, подвергшегося воздействию радиации вследствие катастрофы на ЧАЭС <12>. В исследованных материалах судебной практики наименования «обращение» не встречалось. ——————————— <11> Дело N 2-2587/2009. Архив Кировского районного суда г. Саратова за 2009 г. <12> Дело N 2-74/2010. Архив Кировского районного суда г. Саратова за 2010 г.
В связи с изложенными обстоятельствами следует констатировать назревшую необходимость законодательного закрепления единого наименования документа, подтверждающего факт обращения гражданина к прокурору. Полагаем, что понятие «обращение» и «заявление» являются нетождественными понятиями и требуют дифференциации. Согласно Толковому словарю С. И. Ожегова под обращением следует понимать проявление отношения к кому-либо или чему-либо в поведении, в поступках; призыв, речь или просьбу, обращенные к кому-нибудь <13>, а заявление представляет собой письменную просьбу о чем-нибудь <14>. ——————————— <13> Сайт «Энциклопедии и словари. Словарь Ожегова С. И.». URL: http://enc-dic. com/ozhegov/Obraschenie-19472.html. <14> Сайт «Энциклопедии и словари. Словарь Ожегова С. И.» URL: http://enc-dic. com/ozhegov/Zajavlenie-9984.html.
Следовательно, обращение представляет собой волевой акт гражданина, проявляющийся в действии по подаче документа или по сообщению сведений о нарушении его социальных прав в прокуратуру. Обращение гражданина обладает соответствующей документальной формой — фиксируется в виде письменного заявления или записывается прокурором со слов гражданина как заявление. Учитывая приведенные различия данных понятий, полагаем, что в ч. 1 ст. 45 ГПК РФ следует внести указание на обращение к прокурору с заявлением (которое может быть письменным или устным, но подлежащим письменному оформлению прокурором) и изложить в следующей редакции: «Указанное ограничение не распространяется на заявление прокурора, основанием для которого является обращение к нему граждан с заявлением о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав». Кроме того, в результате анализа материалов судебной практики выявлено, что к исковому заявлению, подаваемому прокурором в защиту интересов другого лица, прилагается также объяснение, составленное в письменной форме со слов обратившегося к прокурору гражданина и удостоверенное подписью гражданина. Например, в деле по иску заместителя прокурора З-го района города С. в интересах несовершеннолетнего гражданина Н. к государственному учреждению «Комитет социальной защиты города С.» Министерства социального развития С-й области, с участием в качестве третьего лица Министерства социального развития С-й области, Управления Федерального казначейства по С-й области, о признании социального права своего сына (несовершеннолетнего Н.) на выплату ежемесячной компенсации и взыскании задолженности по ежемесячной компенсации на питание как ребенка, родившегося от гражданина, подвергшегося воздействию радиации вследствие катастрофы на ЧАЭС, имеется письменное объяснение гражданки Н., в котором указаны сведения о социальных правоотношениях, сложившихся между ее сыном и органами государственной власти (ответчиками), обязанными производить соответствующие социальные выплаты, а также сведения о факте нарушения прав ребенка на получение денежных средств на школьное питание за период с 2004 по 2005 г. <15>. Данный документ был приложен прокурором к исковому заявлению в качестве доказательства приема гражданки Н. по поводу рассмотрения ее обращения о защите социальных прав гражданина Н. На наш взгляд, в ст. 132 ГПК РФ следует внести указание на обязанность прокурора прикладывать к исковому заявлению письменное объяснение гражданина, обратившегося к прокурору о защите социальных прав. ——————————— <15> Дело N 2-74/2010. Архив Кировского районного суда г. Саратова за 2010 г.
Полагаем, что необходимо дополнить ст. 132 ГПК РФ положением следующего содержания: «Статья 132. Документы, прилагаемые к исковому заявлению …заявление, подтверждающее факт обращения гражданина к прокурору о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования; письменное объяснение гражданина, содержащее сведения о нарушении социальных прав. Заявление, подтверждающее факт обращения гражданина к прокурору о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов, должно быть составлено в письменной форме, содержать сведения о характере спорных социальных правоотношений, о предполагаемом правонарушителе и о фактах, свидетельствующих о нарушении социальных прав гражданина. Объяснение гражданина, обратившегося к прокурору, составляется гражданином в письменной форме либо записывается прокурором со слов гражданина. Правильность объяснения, составленного со слов гражданина, удостоверяется подписью гражданина (его законного представителя)» <16>. ——————————— <16> Данные документы прилагаются к исковому заявлению только по делам, возникающим из социальных правоотношений.
Следует отметить, что прокурор обладает широкими полномочиями по сбору и представлению в суд доказательств, подтверждающих обоснованность заявленных требований. Например, в связи с поступившими в прокуратуру сообщениями о нарушениях законности прокурор может провести проверку, в ходе которой требовать от руководителей и иных должностных лиц представления различных документов, материалов статистических и иных сведений, проведения проверок и ревизий деятельности предприятий, организаций и подчиненных им должностных лиц, др. Данные полномочия прокурор вправе реализовать до предъявления искового заявления в суд или после его принятия к производству <17>. ——————————— <17> Бахарева О. А., Ерохина Т. П. Участие прокурора в гражданском судопроизводстве: Курс лекций / Под ред. О. В. Исаенковой. Саратов: Саратовская государственная академия права, 2007. С. 41 — 42.
По нашему мнению, указанные меры по доказыванию следует реализовать до предъявления иска в суд, чтобы, во-первых, убедиться в наличии или отсутствии правонарушения, во-вторых, подготовить материалы, обосновывающие исковые требования. Следовательно, предъявление социального иска прокурором является для гражданина более эффективным, поскольку прокурор сможет представить в суд вместе с заявлением серьезные доказательства, свидетельствующие о фактическом нарушении социальных прав, выявленном в результате проведенных проверок или принятия иных мер прокурорского реагирования.
