Международные стандарты и российская пенсионная система

(Захаров М. Л.) ("Журнал российского права", 2012, NN 9, 10) Текст документа

МЕЖДУНАРОДНЫЕ СТАНДАРТЫ И РОССИЙСКАЯ ПЕНСИОННАЯ СИСТЕМА

/"Журнал российского права", 2012, N 9/

М. Л. ЗАХАРОВ

Захаров Михаил Львович, главный научный сотрудник отдела законодательства о труде и социальном обеспечении ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор.

Анализируются установленные правила выплаты пенсии по старости в России и оцениваются возможные перспективы их изменения в дальнейшем при повышении уровня пенсионного обеспечения. Рассматриваются пути реформирования досрочных пенсий по старости, устанавливаемых в России по различным основаниям.

Ключевые слова: пенсия по старости, работающие пенсионеры, выплата пенсии, стандартный пенсионный возраст, пониженный пенсионный возраст, досрочная пенсия по старости.

International standards and the Russian pension system M. L. Zakharov

The article analyses the established rules of the payment of old-age pensions in Russia and forecasts their possible changes in the case of the raise of the standard of old-age welfare support. The article studies the means of reforming the different types of early retirement in Russia.

Key words: old-age-pension, working pensioners, pension payment, standard pension age, early retirement, lowered pension age.

Предвыборная кампания позади. Россия обрела нового Президента, и настало время для реализации данных им обещаний. Одно из них касается пенсионного обеспечения. Дискуссия о путях преобразования российской трудовой пенсионной системы возникла задолго до предвыборной кампании. С новой силой она возобновилась после опубликования аналитического доклада Минздравсоцразвития России "Итоги пенсионной реформы и долгосрочные перспективы развития пенсионной системы Российской Федерации с учетом влияния мирового финансового кризиса". В результате обозначились две противоположные позиции, отражающие, с одной стороны, интересы предпринимательского сообщества, с другой - застрахованных лиц. Интересы бизнеса представляет Российский союз предпринимателей и промышленников (РСПП), застрахованных лиц - формально профсоюзы (но они бездействуют), а фактически - независимые специалисты, профессионально занимающиеся пенсионным обеспечением. Цель бизнес-сообщества - снизить страховые платежи, якобы обременяющие бизнес, препятствующие его развитию и даже содействующие оттоку капитала из страны, а независимых специалистов - повысить недопустимо низкий уровень пенсий в России, в том числе за счет увеличения страховых платежей (взносов), которые в нашей стране ниже, чем в других развитых государствах, и изменить саму систему пенсионного обеспечения. Для вывода российской пенсионной системы из кризиса требуются дополнительные средства. Необходимо увеличивать ту долю внутреннего валового продукта, которая используется для нужд пенсионного обеспечения. Без ее увеличения, причем значительного, проблему не решить. Вопрос в том, где найти дополнительные средства, которые необходимы для проведения пенсионной реформы, призванной навсегда покончить с пенсионной нищетой в стране, продолжающейся практически уже 20 лет. Пенсионеры не тот контингент, который может ждать обещанного долгие годы: пенсионная жизнь в России коротка, как ни в одной другой стране. Несколько миллионов соотечественников (по нашим подсчетам, за последние 10 лет более 15 млн.) так и не дождались обещанных весомых пенсионных выплат. Сегодня ситуация изменилась: будущее пенсионное обеспечение волнует не только пенсионеров, но и граждан предпенсионного и молодого возраста. Поиск дополнительных доходов ведется в двух направлениях. Во-первых, сокращение расходов на пенсионное обеспечение, которые являются излишними, необоснованными. Образовавшиеся сэкономленные средства следует направить на повышение пенсий. Во-вторых, повышение разными способами страховых взносов, либо увеличение дотации Пенсионного фонда России (ПФР) из федерального бюджета, либо обнаружение ранее не задействованных источников средств и направление их в названный фонд. Эти меры признаются целесообразными как бизнес-сообществом, так и независимыми специалистами, но поиск средств ведется по-разному и с разных позиций. Представители бизнес-сообщества утверждают, что действующая российская пенсионная система содержит три недостаточно обоснованных решения, которые ведут к излишним расходам. Предпринимаются даже попытки доказать, что они противоречат Конвенции Международной организации труда (МОТ) N 102 "О минимальных нормах социального обеспечения" (1952 г.) и препятствуют ее ратификации нашей страной <1>. Перечислим эти решения: 1) выплата работающим пенсионерам пенсии по старости в полном размере; 2) чрезмерное распространение досрочных пенсий по старости; 3) крайне низкий пенсионный возраст. -------------------------------- <1> СССР в прошлом и Российская Федерация ныне не ратифицировали ни одной конвенции МОТ по пенсионному обеспечению.

Научное юридическое сообщество полагает, что установленные в России правила по данным вопросам не противоречат международным стандартам, хотя и нуждаются в некоторых изменениях. Сдерживает возможность ратификации Конвенции МОТ N 102 другое - недопустимо низкий уровень пенсий по старости (в том числе минимальный) по отношению к утраченному заработку, явно не соответствующий требованиям данной Конвенции и Конституции РФ. Конвенция МОТ N 102 и выплата пенсии по старости работающим пенсионерам. Судьба этого вида пенсии в России волнует многих. Некоторые требуют решения этого вопроса в первоочередном порядке, рассчитывая на немедленный экономический эффект - высвобождение значительных финансовых ресурсов. Доля работающих пенсионеров в последние годы неуклонно увеличивается. К началу 2011 г., только по официальным данным, в России трудились почти 12 млн. пенсионеров, или 33% всех пенсионеров по старости. Работал каждый третий пенсионер. С учетом пенсионеров, занятых не в формальном секторе экономики, эта доля значительно выше. Что побуждает пенсионеров продолжать трудовую деятельность? Факторы, влияющие на трудовую активность старшего поколения, неоднократно исследовались. Некоторые из них заложены в самой пенсионной системе: это пенсионный возраст, уровень пенсионного обеспечения, установленные правила выплаты пенсии по старости за период трудовой деятельности. Чем выше пенсионный возраст, тем меньше работающих пенсионеров; чем ниже пенсия, тем их больше; чем благоприятнее правила выплаты пенсии, тем выше занятость пенсионеров. Но есть и внешние факторы, к которым в первую очередь относятся: состояние здоровья старшего поколения и его самооценка, продолжительность жизни после достижения пенсионного возраста, качество медицинского обслуживания пожилых лиц, уровень занятости в регионе и др. Будем откровенны: не всякая трудовая деятельность удовлетворяет пожеланиям работника. Многие трудятся в силу необходимости, прежде всего финансовой, и таких большинство. Надо учитывать также профессиональную усталость человека, возникающую в результате многолетнего труда, естественное желание отдохнуть, заняться любимым делом, домашними заботами, воспитанием внуков и т. д. В эпоху СССР под действием различных факторов в нашей стране за короткий срок существенно менялась численность работающих пенсионеров. Наиболее наглядный пример - середина 50-х гг. XX в. До 1956 г. трудилось около половины всех пенсионеров, в 1957 г. их стало в пять раз меньше. Причинами столь резкого снижения численности работающих пенсионеров явились пенсионная реформа, в соответствии с которой пенсии по старости возросли в 2 - 2,5 раза, и введенные ограничения, касающиеся выплаты пенсии работающим пенсионерам. Заслуживает внимания и пересмотр решения о выплате пенсии по старости в период обсуждения проекта Закона о трудовых пенсиях в Российской Федерации. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" (далее - Закон о трудовых пенсиях) трудовая пенсия - это ежемесячная выплата в целях компенсации застрахованным заработной платы, утраченной ими в связи с наступлением нетрудоспособности или вследствие старости, право на которую определено этим Законом. Исходя из буквального текста Закона (он в этой части не изменен), работающим пенсионерам пенсию по старости выплачивать не следует, ибо они не утратили заработок и, следовательно, компенсировать нечего. Однако впоследствии определение пенсии было уточнено: "наступление нетрудоспособности предполагается и не требует доказательств". Кроме того, законодатель в п. 4 ст. 18 Закона о трудовых пенсиях указал, что выплата трудовой пенсии, в том числе пенсионерам, осуществляющим работу, производится в установленном размере без каких-либо ограничений. Почему такое разночтение? Дело в том, что в первоначальной редакции проект Закона не предусматривал выплаты пенсии по старости работающим пенсионерам. Затем Закон был изменен. Это единственный случай, когда парламент не принял внесенное предложение об ограничении прав пенсионеров, т. е. сохранил ранее имевшееся у них право на получение полной пенсии за период трудовой деятельности. По какой причине все же решено было изменить проект и выплачивать пенсию работающим пенсионерам? Учли прошлый опыт. Согласно ст. 22 Закона РФ от 20 ноября 1990 г. N 340-1 "О государственных пенсиях в Российской Федерации" <2> работающим пенсионерам пенсия выплачивалась в полной сумме (без надбавки на иждивенцев). Такие же правила были установлены в отношении всех других пенсий - по инвалидности и по случаю потери кормильца. Принималось во внимание и то, что в СССР (ко времени его распада) многие ограничения, касающиеся выплаты пенсий работающим пенсионерам, были сняты. Осознавалась также опасность наступления негативных последствий, к которым привело бы решение о прекращении выплаты пенсий работающим пенсионерам: оставление многими из них работы и вследствие этого увеличение дефицита рабочей силы, в том числе там, где сравнительно низкая оплата труда; рост числа малоимущих и т. д. -------------------------------- <2> Закон утратил силу с 1 января 2002 г.

В настоящее время вновь можно услышать настойчивые предложения о прекращении выплаты пенсии по старости работающим пенсионерам. Лоббисты, как и прежде, - представители предпринимательского сообщества, их цель - сократить расходы на выплату пенсий, что позволит снизить страховые взносы. Е. Гурвич, являющийся руководителем экспертной группы "Стратегия-2020", заявил, что, например, работающие пенсионеры не могут считаться нуждающимися, их средний доход в 1,5 раза выше, чем средний доход человека по стране <3>. Не будем оспаривать подобный вывод, хотя он весьма голословен (ведь средняя пенсия значительно ниже половины среднего заработка), и приведенные данные не дают ответ на многие другие важные вопросы. -------------------------------- <3> См.: Кучер Н. Кучеряво живете, товарищи // Пенсия в Российской Федерации. 2012. N 4.

Для подобного утверждения вовсе не требуется проводить специального исследования: размер средней пенсии известен, так же как и среднего заработка, данные о них содержатся в статотчетности. Поражает циничный вывод: раз доход работающего пенсионера выше, чем неработающего, значит, это несправедливо и можно прекратить выплату пенсии работающим пенсионерам. Наш вывод совсем иной: пенсионеры, оставляющие трудовую деятельность, превращаются в малоимущих, поскольку их пенсия не возмещает в достаточной степени утраченный заработок, позволяющий обеспечить достойную жизнь после оставления трудовой деятельности. Другими словами, вывод о том, что работающие пенсионеры "богаче" неработающих, вовсе не может являться основанием для прекращения выплаты им пенсии. Таким основанием может стать лишь существенное повышение уровня пенсионного обеспечения в стране. М. Дмитриев от имени экспертного совета по инвестициям пенсионных накоплений озвучил предложения по развитию пенсионной системы. Их суть состоит в следующем: всех пенсионеров надо разделить на три группы: молодых - до 63 лет, среднего возраста - от 63 до 73 лет и старшего возраста - свыше 73 лет. Пенсионеры до 63 лет сохраняют, как правило, полную или почти полную трудоспособность. Они могут и должны работать и вправе рассчитывать лишь на предоставление минимального дохода (признанного социально приемлемым). По сути, "молодым" пенсионерам предлагается снизить заработанную ими трудовую пенсию до уровня социальной пенсии, а она более чем вдвое ниже размера трудовой пенсии. При этом вывод о том, что все люди в возрасте до 63 лет сохраняют трудоспособность, могут и должны трудиться, не аргументируется. В. Мау полагает, что государство всегда должно помогать бедным и больным, а не только тогда, когда люди достигают 65 лет <4>. Пенсионная реформа должна быть именно об этом, а не о том, с какого возраста нам будут платить небольшое государственное пособие. Таким образом, страхование старости (по возрасту) не нужно, оно изжило себя, не нужны и пенсии по старости. -------------------------------- <4> См.: Сарычева М. Надо полностью пересмотреть понятие пенсии, поскольку сейчас оно маргинально (интервью с ректором Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, одним из координаторов работы над "Стратегией-2020" В. Мау) // Известия. 2012. 23 февр.

Вот так, как бы между прочим, личное мнение выдается за результаты научных исследований. О подобных суждениях можно и промолчать, но нелишне вспомнить древнюю мудрость: "Кто молчит, тот, по-видимому, соглашается", а также и простую истину - служить власти вовсе не означает прислуживать ей. К тому же надо иметь в виду, что высказывания лиц, облеченных научными степенями и званиями, формируют установку тех чиновников, которые непосредственно определяют содержание решений, предлагаемых на рассмотрение руководства страны и ее парламента. Выше назывались факторы, влияющие на трудовую активность старшего поколения. Изменились ли они сегодня по сравнению с 2002 г., в преддверии которого принималось решение о выплате пенсии по старости в полном размере работающим пенсионерам? Пенсионная ситуация в стране практически не изменилась. Пенсии по-прежнему крайне низкие: средняя пенсия по старости немногим более 8 тыс. руб.; у подавляющего большинства граждан ее размер значительно ниже; солидарный коэффициент (средняя пенсия к среднему заработку) вновь назначаемых пенсий не превышает 30%; при заработке выше среднего в 1,5 - 2 раза и более коэффициент замещения резко снижается и т. д. Также нельзя сделать вывод о том, что за последние годы заметно улучшилось состояние здоровья пожилых людей, в том числе и в трудовой период их жизни в первые годы после достижения ими пенсионного возраста. Улучшение здоровья людей, продление их трудоспособного возраста - длительный процесс, он обусловлен непрерывным повышением качества жизни в течение десятилетий - это азбука демографической науки. Следовательно, основным побудительным мотивом (мотивацией) к продолжению трудовой деятельности в пенсионном возрасте является по-прежнему экономическое принуждение. Оно сохранится до тех пор, пока не будет кардинально увеличен уровень пенсионного обеспечения. Пенсионеры, лишенные права получать на период работы пенсию в полном размере, потеряют наиболее значимый стимул к продолжению трудовой деятельности. Будут ли они трудиться за разницу между заработком и утраченной пенсией? Вряд ли. Многие из них оставят трудовую деятельность, прежде всего те, которые выполняют не престижную и не квалифицированную, но крайне нужную для общества работу. По приблизительным подсчетам, численность работающих пенсионеров сократится примерно в два раза, или на 5 - 6 млн., и все они перейдут в категорию бедных слоев населения. Возрастет, естественно, дефицит рабочей силы, сократится товарооборот, увеличится приток мигрантов и т. д. По международным стандартам приостановление выплаты пенсии по старости допускается, когда ее получатель занимается деятельностью, приносящей доход. Таково общее правило, предусмотренное Конвенцией МОТ N 102 и Конвенцией МОТ N 128 "О пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца" (1967 г.). Вместе с тем названные Конвенции предусматривают и возможность сокращения пенсии по старости, предоставляемой в рамках системы, обусловленной уплатой взносов, когда заработок получателя пенсии превышает установленную сумму (размер сокращения пенсии не может превышать размера получаемого заработка). Статья 26 Европейского кодекса социального обеспечения устанавливает: национальные законодательства и правила могут предусматривать, что помощь лицу, которое имеет право на нее, может быть прекращена, если такое лицо занимается любой определенной деятельностью по извлечению прибыли, или что эта помощь, если она формируется из взносов, может быть уменьшена в случаях, когда заработок получателя помощи превышает установленную сумму. Из этого следует, что некоторое снижение пенсионных страховых выплат в связи с трудовой деятельностью допустимо. В отношении трудовых пенсий каких-либо ограничений в России пока еще не предусмотрено, за исключением пенсий по государственному пенсионному обеспечению, и то для отдельных категорий граждан. Таким образом, международные нормы допускают лишь возможность прекращения или снижения пенсии по старости, если пенсионер продолжает трудовую деятельность. Такая возможность связана с целевым назначением данной пенсии - возмещать утраченный заработок в связи с прекращением трудовой деятельности (либо снижением трудовой нагрузки) вследствие преклонного возраста. Выплата пенсии работающим пенсионерам в полной сумме в соответствии с национальным законодательством не противоречит международным нормам, а в условиях крайне низкого уровня пенсий по старости и других пенсий даже объективно необходима, поскольку ограничения ради экономии средств неминуемо приведут ко многим негативным последствиям. При повышении общего уровня пенсионного обеспечения, которое давно назрело, естественно, возникнет вопрос о дальнейших выплатах пенсий работающим пенсионерам. Решать данную проблему советскими способами, т. е. путем установления более льготного порядка выплаты пенсий для отдельных категорий пенсионеров, например работающих на Урале, в Сибири и т. д., нельзя. Это противоречит Конституции РФ, которая предусматривает равные права граждан независимо от их социального положения и места жительства. Нужно искать общее решение, учитывающее интересы всех категорий пенсионеров. Наиболее действенным способом стимулирования трудовой деятельности после достижения пенсионного возраста является повышение пенсии в связи с задержкой фактического перехода на пенсию после достижения пенсионного возраста. Такой способ широко применяется во многих странах. На данном этапе целесообразно ввести в дополнение к существующему способу выплаты пенсии за период работы и указанный выше способ. Это позволит пенсионерам самостоятельно выбирать способ получения пенсии - полностью в период трудовой деятельности или увеличенную пенсию при оставлении работы. Важно, чтобы пенсионер осознал, что в случае более позднего фактического выхода на пенсию та пенсия, которую он мог получать в период трудовой деятельности, но не получал, ему будет полностью выплачена в последующем, когда он прекратит работу. При этом причитающаяся пенсионеру пенсия должна индексироваться на общих основаниях. Кроме того, подлежат возврату в виде повышенной пенсии и уплаченные за период трудовой деятельности страховые платежи, поскольку в этот период пенсия не начислялась. Не исключается и выплата всей суммы неполученной пенсии единовременно после оставления трудовой деятельности. Данный альтернативный порядок выплаты пенсий может привести к существенному повышению пенсии именно в тот период, когда она становится основным и зачастую единственным источником средств к существованию. По ориентировочным подсчетам, повышение пенсии после прекращения работы более выгодно по сравнению с получением дохода по депозиту в банке. На данном этапе трудно сказать, какой способ выплаты пенсии изберут работающие пенсионеры, если будет введен указанный альтернативный порядок ее выплаты. Поскольку доходы работающих пенсионеров не так уж и велики, не исключено, что многие из них предпочтут по-прежнему получать пенсию за период работы. Однако попробовать все же нужно, тем более что это не связано с дополнительными пенсионными расходами, скорее, наоборот, данная новелла приведет к некоторому сокращению расходов на выплату пенсии работающим пенсионерам. Многие специалисты полагают, что действующие правила выплаты пенсии работающим пенсионерам наравне с пенсионерами, оставившими трудовую деятельность, т. е. с учетом повышения пенсии на нетрудоспособных иждивенцев, не безупречны и ведут к недостаточно обоснованным расходам. Такое решение принято не по социальным, а по техническим причинам с целью избежать многочисленных перерасчетов пенсии вследствие возобновления или прекращения трудовой деятельности. Напомним, что фиксированный базовый размер пенсии повышается всем пенсионерам, имеющим нетрудоспособных иждивенцев, в том числе и работающим пенсионерам. Между тем повышение фиксированного базового размера является средством снижения бедности лишь для тех пенсионеров, которые несут семейную нагрузку и не имеют трудового дохода. Такова международная практика. В развитых странах дополнительная материальная поддержка нуждающихся семей пенсионеров осуществляется на общих основаниях со всеми иными гражданами и, как правило, не за счет пенсионного страхования. Ранее в нашей стране при наличии иждивенцев пенсию повышали лишь пенсионерам, оставившим трудовую деятельность, что было вполне обоснованно. Но делать это надо все же не сейчас, а при повышении уровня пенсионного обеспечения, что исключит снижение ранее установленной пенсии. Конвенция МОТ N 102 и досрочные пенсии по старости. Вторым недостаточно обоснованным решением, ведущим к дополнительным расходам на пенсионное обеспечение в России, является чрезмерное распространение досрочных пенсий по старости. Досрочной пенсией по старости считается та пенсия, которая устанавливается при достижении определенного пониженного возраста по сравнению со стандартным (нормальным, обычным) пенсионным возрастом и выплачивается до достижения стандартного пенсионного возраста. Таким образом, пенсия по старости, установленная по достижении пониженного пенсионного возраста, через определенное время, т. е. после достижения стандартного пенсионного возраста, превращается в обычную, не досрочную пенсию по старости. До 1 января 2002 г. в нашей стране существовали пенсии за выслугу лет, они назначались за определенную длительную профессиональную деятельность вне связи с достижением какого-либо возрастного рубежа. Чиновники посчитали, что такого основания не должно быть, и предложили упразднить его, что и было сделано. Досрочные пенсии по старости в Конвенции МОТ N 102 не упоминаются. О таких пенсиях ничего не сказано и в Европейском кодексе социального обеспечения. Вместе с тем ст. 15 Конвенции МОТ N 128 предусмотрено, что, "если установленный возраст равен 65 годам или старше, возраст снижается при определенных условиях в отношении лиц, которые были заняты на таких работах, которые для целей предоставления пособий по старости национальное законодательство рассматривает как тяжелые или вредные". Пенсионный возраст в России ниже 65 лет, но досрочные пенсии широко распространены. Это - наследие прошлого, когда вместо создания нормальных условий труда снижался пенсионный возраст. Такая практика сохранялась некоторое время и после распада СССР. Сейчас в нашей стране досрочную пенсию получает каждый третий пенсионер. Однако приведенные данные не должны пугать, ведь досрочные пенсии постепенно превращаются в обычные пенсии по старости в связи с достижением стандартного пенсионного возраста. В итоге из всех пенсионеров по старости (почти 32,5 млн. человек) получают пенсии в возрасте (включительно) до 54 лет (женщины) и до 59 лет (мужчины) около 3,3 млн. человек, т. е. примерно 11%. Остальные, вышедшие на досрочную пенсию по старости, влились в общую когорту пенсионеров в связи с достижением стандартного пенсионного возраста. И все же досрочное пенсионное обеспечение значительно обременяет пенсионную систему России и ведет к существенному увеличению пенсионных расходов. Не случайно многие специалисты настойчиво предлагают как можно быстрее реформировать систему досрочного пенсионного обеспечения. Досрочные пенсии по старости устанавливаются в России по разным основаниям, что исключает однозначный подход к ним. Вместе с тем есть одно обстоятельство, которое их объединяет, - это выплата всех досрочных пенсий по старости за счет общих страховых взносов, взимаемых с работающих граждан на равных основаниях для выплаты им пенсии по старости по достижении стандартного пенсионного возраста. Другими словами, расходы по выплате досрочных пенсий по старости ведут к снижению всех других пенсий, выплачиваемых застрахованным лицам. Рассмотрим каждое из оснований установления досрочной пенсии. Первое основание - снижение пенсионного возраста лица исходя из его личностных характеристик. То есть оно не связано с условиями труда, местностью, где протекала трудовая деятельность гражданина. Таких категорий граждан четыре: многодетные матери, родившие и воспитавшие пять или более детей до достижения ими возраста не менее чем 8 лет; матери инвалидов с детства, воспитавшие ребенка-инвалида также до достижения им возраста не менее чем 8 лет; инвалиды-слепые; инвалиды и участники Великой Отечественной войны. Многодетной в нашей стране традиционно считается женщина, имеющая трех и более детей. Однако с юридической точки зрения пенсия на льготных условиях устанавливается лишь матерям, которые родили и воспитали пять или более детей. Пенсионные льготы для таких матерей - это уже более чем полувековая традиция. В 1990 г. были введены пенсионные льготы и для матерей инвалидов с детства. Что изменилось для этих граждан с 2002 г.? Пенсионный возраст 50 лет, вместо 55 лет, сохранился. Изменились требования к стажу. Раньше требовался общий стаж 15 лет, а теперь необходим страховой стаж той же продолжительности. Между тем понятие "страховой стаж" значительно уже, так как в него не включаются некоторые периоды, которые ранее входили в общий трудовой стаж, к тому же он не подсчитывается в льготном порядке. Установление более низкого пенсионного возраста для многодетных матерей и матерей инвалидов с детства не очень распространенное в мировой практике явление <5>. Более значимы для них положения, предусматривающие включение в страховой стаж времени ухода за детьми. -------------------------------- <5> Впоследствии льготы распространили (в случае смерти матерей) на отцов и опекунов детей.

В России в страховой стаж многодетных матерей также засчитывается время ухода за детьми, но с начала 2002 г. порядок и условия его зачета изменились: до этого в стаж включалось все время ухода за каждым ребенком в возрасте до трех лет и 70 дней до родов, но в общей сложности не более девяти лет. С 2002 г. в стаж включается лишь период ухода за ребенком в возрасте до полутора лет и не более трех лет в общей сложности, причем при условии работы в качестве застрахованного лица. Ограничения ранее имевшихся пенсионных прав многодетных матерей явно не обоснованы. К тому же они введены в период резкого снижения рождаемости и без установления достаточного времени для адаптации женщин к новым правилам. Многие многодетные матери в связи с пересмотром правил исчисления стажа лишились права на получение досрочной пенсии по старости. Что касается инвалидов, то для них пенсионные льготы практически сохранились, но также изменились правила исчисления стажа. Льготные основания для инвалидов Великой Отечественной войны впервые были введены в 1967 г., главным образом в связи с тем, что пенсия по старости тогда была выше, чем пенсия по инвалидности I и II групп вследствие военной травмы. Введение льготных условий (снижение пенсионного возраста на пять лет) позволило гражданам не только выйти на пенсию по старости раньше, но и получать пенсию в более высоком размере. В настоящее время возрастная пенсионная льгота актуальна для тех граждан, которые получили военную травму и стали инвалидами в послевоенный период. При этом надо учитывать, что ныне такие инвалиды имеют право получать две пенсии. К сожалению, данное правило установлено с опозданием. Отметим, что оно позаимствовано из законодательства других стран - союзников СССР во Второй мировой войне. Что касается льгот для инвалидов-слепых (инвалидов I группы по зрению), то они уже давно утратили практическое значение (пенсия инвалидов I группы обычно выше пенсии по старости). Должны ли сохраниться в дальнейшем все перечисленные досрочные пенсии по старости? Это не риторический, а практический вопрос. В настоящее время оснований для их отмены нет, хотя на их выплату затрачиваются значительные средства. Проблема заключается в другом - допустимо ли выплачивать все указанные досрочные пенсии, пока они являются досрочными (с момента их назначения при пониженном пенсионном возрасте до дня достижения стандартного пенсионного возраста), за счет средств обязательного пенсионного страхования, т. е. за счет той части трудового дохода, которая недодается работнику в период работы и предназначена для возврата в пенсионный период жизни всем застрахованным на равных основаниях? В России все досрочные пенсии по старости выплачиваются за счет общих страховых взносов, т. е. за счет всех застрахованных лиц. Это просто, привычно и, главное, не обременительно для федерального бюджета. Однако такое решение, на наш взгляд, неверно. Установление досрочной пенсии для некоторых категорий граждан на льготных основаниях осуществляется с учетом интересов всего общества, а не только застрахованных лиц, которые хотя и составляют значительную его часть, но все же представляют не все слои. Следовательно, выплата досрочных пенсий (за период, пока они являются досрочными) должна производиться за счет средств федерального бюджета. Общегосударственные расходы, предназначенные на выплату таких досрочных пенсий (около 500 - 600 тыс. руб.), следует включать в обязательную дотацию, которая передается ПФР. Второе основание - неблагоприятные условия труда в течение длительного времени. Это подземная работа, работа с вредными условиями труда и в горячих цехах, а также некоторая иная трудовая деятельность. Такие виды работ указаны в Законе о трудовых пенсиях и перечислены в соответствующих списках, утвержденных Правительством РФ. Для назначения досрочных пенсий необходим, как правило, соответствующий общий страховой стаж, а также специальный страховой стаж. В некоторых случаях требуется лишь длительный специальный страховой стаж. Стажевые требования обычно различаю тся для мужчин и женщин, так же как и возрастной ценз. Мужчинам досрочная пенсия по старости устанавливается обычно в возрасте 50 и 55 лет, а женщинам - 45 и 50 лет. При определенных условиях допускается назначение пенсии ранее достижения указанного возраста. По ориентировочной оценке, около 60% всех выплачиваемых досрочных пенсий по старости установлены в связи с особыми условиями труда. Реформированию досрочных пенсий придается особое значение, оно наиболее сложно, поскольку придется практически заново оценивать условия труда, и болезненно, так как немало работников лишится права на получение досрочной пенсии. Выплата указанных досрочных пенсий должна осуществляться в России за счет дополнительных страховых взносов, взимаемых с организаций, где выполняются работы с неблагоприятными условиями труда. Существует мнение, что за счет дополнительных страховых взносов можно решить проблему повышения общего уровня пенсионного обеспечения, поскольку обычные страховые взносы не будут расходоваться на выплату досрочных пенсий. Да, можно, но лишь частично. В связи с этим вряд ли следует возлагать большие надежды на упорядочение досрочного пенсионного обеспечения. Оно может лишь помочь разрешению затронутой проблемы, но не подменить ее. Необходимость реформирования досрочного пенсионного обеспечения в связи с особыми условиями труда (наряду с повышением стандартного пенсионного возраста) назрела давно. В концепции, подготовленной в середине 1990-х гг., цель реформирования формулировалась предельно кратко: упразднить государственные пенсии, назначаемые в связи с особыми условиями труда; перевести пенсионное обеспечение в связи с неблагоприятными условиями труда в негосударственное русло с финансированием расходов за счет дополнительных страховых взносов, взимаемых с работодателей и работников. Однако реализации этой идеи не последовало. Первый шаг по реформированию досрочных пенсий был сделан в конце 2001 г. Согласно Закону о трудовых пенсиях право на досрочную пенсию по старости сохранялось лишь за теми, кто проработал на соответствующих работах не менее половины требуемого стажа по состоянию на 1 января 2003 г. (при назначении пенсии в период с 1 января по 31 декабря 2002 г. - на день, с которого назначается пенсия). Всем остальным гражданам, проработавшим на соответствующих работах менее половины требуемого стажа, а также тем, кто начал трудовую деятельность позже, должны были устанавливаться профессиональные пенсии в соответствии с Федеральным законом о профессиональных пенсиях (его название затем изменили). Однако Закон о профессиональных пенсиях, который должен был вступить в силу с 1 января 2003 г., до сих пор не принят. В Закон о трудовых пенсиях внесли поправку, согласно которой срок появления Закона о профессиональных пенсиях перенесли на неопределенное время. Со дня принятия поправки прошло три года, а закона все еще нет. Почему? Он просто не нужен работодателям, противодействует его появлению и влиятельное бизнес-сообщество. Что касается застрахованных лиц и пенсионеров из их числа, то они просто не знают, что появление Закона о профессиональных пенсиях и его введение в действие могут привести к существенному повышению пенсий, в том числе назначенных по достижении стандартного пенсионного возраста. Кроме того, бизнес-сообщество и властные структуры рассматривают данные Законы как способ сокращения дефицита бюджета ПФР, а не увеличения пенсий. Между тем пути и способы реформирования досрочных пенсий давно определены специалистами: незамедлительное прекращение расширения пенсионного обеспечения при пониженном пенсионном возрасте, вместо введения пенсионных льгот следует создавать приемлемые условия труда; разработка по примеру других стран перечня соответствующих производств и работ, где объективно не могут быть устранены вредные и опасные для здоровья человека условия труда (подземные работы, взрывные работы, работы в кессонах и т. п.); введение дополнительных страховых взносов для организаций, в которых выполняются соответствующие работы, и выплата досрочных пенсий за счет таких взносов (до достижения стандартного пенсионного возраста). Что касается других работ с фактически сложившимися неблагоприятными условиями труда, которые включены в соответствующие списки без учета возможности создания нормальных или близких к нормальным условий труда, то назначение пенсий при пониженном пенсионном возрасте за работу в таких условиях должно некоторое время продолжаться. Вместе с этим необходимо определить реальный дифференцированный срок, в течение которого условия труда при выполнении указанных работ могут и должны быть существенно приближены к нормальным. После наступления указанного срока соответствующую работу не следует считать связанной с неблагоприятными условиями труда и она не должна влечь снижение пенсионного возраста. Предлагаемый процесс реформирования пенсионного обеспечения в связи с особыми условиями труда долог и труден, но справедлив. Для его ускорения существует, как представляется, действенный способ: до принятия Закона о профессиональных пенсиях целесообразно возложить бремя расходов по выплате досрочных пенсий (полностью или хотя бы наполовину) на федеральный бюджет или передавать необходимые для выплаты таких пенсий средства из федерального бюджета в бюджет ПФР (в виде части обязательной дотации). Экономические и финансовые ведомства, ответственные за формирование федерального бюджета, при таком решении форсируют принятие соответствующего федерального закона. Задержка принятия Закона о профессиональных пенсиях вызвана, как представляется, рядом технических и организационных проблем. Главная из них - кто обязан платить дополнительные страховые взносы. Трудовая деятельность в неблагоприятных условиях труда осуществлялась в разных организациях и ранее. Предприятия, где выполнялись такие работы, неоднократно реорганизовывались, менялись их владельцы, а также профиль деятельности. Многие из них исчезли, обанкротились и т. д. В связи с этим предлагается установить длительный переходный период, в течение которого можно сформировать особый источник для финансирования в дальнейшем выплаты досрочных пенсий по старости, устанавливаемых, в частности, по новым правилам. Необходимость введения обособленной системы финансирования выплаты досрочных пенсий осознана и предпринимательским сообществом. Минздравсоцразвития России настаивает на незамедлительном принятии Закона о профессиональных пенсиях, полагая, что реформирование досрочного пенсионного обеспечения несколько облегчит чрезмерную финансовую нагрузку для остальных застрахованных лиц, пенсия которым устанавливается по достижении стандартного пенсионного возраста. Представители РСПП, понимая, что Закон о досрочных пенсиях все же будет принят, предложили свое видение решения проблемы, в наибольшей степени отвечающее интересам бизнеса. Суть предложений заключается в следующем. Досрочное пенсионное обеспечение отделяется от общей системы трудовых пенсий и передается в ведение негосударственных пенсионных фондов (НПФ); страховые взносы по системе досрочных пенсий уплачивают не только работодатели, у которых выполняются работы с неблагоприятными условиями труда, но и сами застрахованные, занятые на таких работах (за счет своего заработка); суммарный размер взносов составляет 34% (на базовую часть пенсии - 6%, страховую часть - 10%, накопительную - 18%) или 30% (на базовую часть - 6%, страховую - 10%, накопительную - 14%); разрабатываются два списка работ с вредными условиями труда (название у них одно, но содержание, видимо, разное); размер досрочной пенсии составляет 30% заработка; стаж работы, необходимый для установления пенсии, повышается на пять лет; досрочная пенсия выплачивается до достижения стандартного пенсионного возраста. Предполагается, что лицо, получившее досрочную пенсию, сохраняет трудоспособность, следовательно, может и будет работать до достижения стандартного пенсионного возраста. Главная же финансовая выгода: взносы за 30 или 25 лет уплачиваются в НПФ, которые используют их для наращивания капитала. Таким образом, предлагается принудительная накопительная система при отсутствии реальных гарантий сохранности средств. Подобная система не выгодна застрахованным лицам по многим причинам. Главные из них: низкий размер досрочной пенсии; неверное предположение, что после длительной работы в неблагоприятных условиях все или многие граждане будут продолжать трудовую деятельность; слишком высокие страховые платежи, в том числе уплачиваемые за счет заработка работника; отсутствие гарантий сохранения реальной ценности внесенных платежей <6>. -------------------------------- <6> Подробнее об этом см.: раздел 4.8 Предложения по реформе досрочных пенсий // Предложения по развитию пенсионной системы в Российской Федерации / Науч. ред. Д. М. Эгонович. М., 2011.

Третье основание - длительное проживание и работа в районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к ним. Это основание предусмотрено подп. 2, 6 и 13 ст. 28 Закона о трудовых пенсиях (другие подпункты данной статьи относятся к досрочным пенсиям на льготных условиях). Всего пенсионеров, которым устанавливаются и выплачиваются досрочные пенсии в связи с работой на Крайнем Севере, не достигших стандартного пенсионного возраста, около 25% от общего числа "молодых" пенсионеров. Россия, значительная часть территории которой расположена на Крайнем Севере, является, видимо, единственной страной, в которой введено пенсионное обеспечение при пониженном пенсионном возрасте за длительную работу в этом районе. Существенное снижение пенсионного возраста для тех, кто трудился на Крайнем Севере (обычно на пять лет), - традиция нашего государства. Многие уже не задумываются над тем, как такая длительная работа и жизнь в суровых северных условиях отражаются на здоровье человека. Между тем перемена места жительства существенно подрывает здоровье, затрудняет "обратную" адаптацию человека, в том числе психологическую. Специалисты утверждают, что оптимальный безвредный срок пребывания на Крайнем Севере составляет от 2 до 6 лет, причем с регулярными выездами в привычные климатические условия. Это, естественно, не касается аборигенов. Однако "северные" пенсии - реальность. Они были введены в СССР в 1956 г. как для приехавших на Крайний Север, так и для местного населения. Условия установления "северных" пенсий, в отличие от тех, которые определены ст. 27 Закона о трудовых пенсиях, не переходные, их не собираются менять, во всяком случае в ближайшей перспективе в связи с принятием Закона о профессиональных пенсиях. Объем и характер льгот, в том числе пенсионных, зависит от того, где выполнялась трудовая деятельность: в районах Крайнего Севера или местностях, приравненных к ним. Более весомые льготы предусмотрены для граждан, работавших в районах Крайнего Севера, где климатические условия тяжелее. Пенсионные льготы для северян подразделяются на две основные группы: 1) установленные как для мужчин, так и для женщин (общие льготы); 2) предусмотренные только для женщин. Последние можно назвать дополнительными льготами в связи с материнством. Порядок перерасчета, если трудовая деятельность проходила как в районах Крайнего Севера, так и в местностях, приравненных к ним, не изменился. При такой "смешанной" работе каждый календарный год трудовой деятельности в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, считается за 9 месяцев работы в районах Крайнего Севера. Почему именно за 9 месяцев, т. е. на 3 месяца, или на 25%, меньше обычного? Потому что это соответствует соотношению 15 и 20 календарных лет (15 лет меньше 20 на 25%). Что же нового внес Закон о трудовых пенсиях? Общий стаж заменен на страховой стаж той же продолжительности. Исчисление и наполнение этих видов стажа происходят по-разному, первый зачастую больше, чем второй. Налицо ограничение имевшихся ранее прав граждан, как и во всех других случаях. Что касается специального стажа, т. е. работы на Крайнем Севере в течение определенного времени, то данное условие не изменилось - пенсия устанавливается за соответствующее календарное время работы в этом регионе. Если ранее менять условия пенсионного обеспечения в связи с работой на Крайнем Севере не предлагалось, то теперь такие идеи инициируются бизнес-сообществом в целях снижения страховых платежей. "Северные" пенсии предлагается реформировать по аналогии с профессиональными пенсионными системами, т. е. на базе негосударственных пенсионных фондов с финансированием за счет дополнительных страховых взносов работодателей (размер полной пенсии - 30% заработка, неполной - ниже, "северный" и общий стаж повышаются на 5 лет, размер дополнительных взносов - 9 или 7% соответственно в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях) <7>. Данные предложения вряд ли найдут поддержку властных структур и общественности. -------------------------------- <7> См.: Предложения по развитию пенсионной системы в Российской Федерации / Науч. ред. Д. М. Эгонович. М., 2011.

Однако это не относится к финансовой основе, за счет которой выплачиваются эти досрочные пенсии. Источниками для выплаты всех досрочных пенсий должны стать либо дополнительные страховые взносы, либо дополнительная обязательная дотация из федерального бюджета, адресованная ПФР. Таким образом, это общая проблема, касающаяся всех досрочных пенсий по старости. Один из видов досрочных пенсий, который отсутствует в Российской Федерации, - это досрочная пенсия по старости, устанавливаемая застрахованным лицам за несколько лет до достижения ими стандартного пенсионного возраста (обычно не более пяти лет). Такие пенсии распространены в других странах, они устанавливаются при наличии полного страхового стажа (30 лет или более). Их уровень несколько снижается с таким расчетом, чтобы за больший период выплаты досрочно установленной пенсии ее сумма не превышала ту пенсию, которая причиталась пенсионеру при выходе на пенсию в стандартном пенсионном возрасте. В период трудовой деятельности такие досрочные пенсии, как правило, не выплачиваются. Исследователи отмечают, что в последние годы в ряде стран наблюдается тенденция к сокращению подобных досрочных пенсий по старости, поскольку они ведут к уменьшению текущих поступлений страховых взносов и численности занятого (работающего) населения. В нашей стране, как отмечалось, подобных пенсий пока еще нет. Их введение возможно лишь после существенного повышения общего уровня пенсионного обеспечения и укрепления доверия к финансовой системе. Такими досрочными пенсиями могли бы воспользоваться некоторые граждане, которые ныне добиваются установления инвалидности до достижения стандартного пенсионного возраста и назначения пенсии по инвалидности. Вместе с этим в России существует особый вид досрочной пенсии по старости, которая устанавливается безработным гражданам. Она предусмотрена Законом РФ "О занятости населения в Российской Федерации" (п. 2 - 4 ст. 32). Расходы, связанные с назначением этой пенсии, осуществляются за счет средств ПФР с последующим возмещением затрат из федерального бюджета. Данная ситуация означает не что иное, как долговое обязательство федерального бюджета перед ПФР с отсрочкой платежа на год. Пенсия устанавливается по предложению службы занятости при отсутствии возможности для трудоустройства безработного из числа граждан, уволенных по определенным причинам (сокращение численности или штата либо ликвидация организации), но не ранее чем за два года до наступления соответствующего пенсионного возраста. В период трудовой деятельности эта пенсия не выплачивается. Получивший досрочную пенсию в дальнейшем вправе перейти на пенсию по старости на общих основаниях. Правила сложны и обременительны для реализации, но они успешно действуют и применяются. Сохранится ли в дальнейшем данная досрочная пенсия для безработных, сказать сложно. Не исключено, что она преобразуется в обычную досрочную пенсию по старости, назначаемую не более чем за два года до достижения пенсионного возраста, размер которой определяется с учетом более длительного срока ее выплаты. Итак, в России правила досрочного пенсионного обеспечения по старости не противоречат положениям Конвенции МОТ N 102 и Европейского кодекса социального обеспечения, но менять и дополнять их все же целесообразно, и в первую очередь те из них, которые относятся к досрочным пенсиям по старости в связи с особыми условиями труда и к формированию финансовой базы для выплаты всех досрочных пенсий по старости. Есть еще одна особенность российских досрочных пенсий по старости. Они, как правило, ниже пенсий, устанавливаемых в связи с достижением стандартного пенсионного возраста. Подобного в нашей стране не было в прошлом и нет в других развитых странах.

Библиографический список

Кучер Н. Кучеряво живете, товарищи // Пенсия в Российской Федерации. 2012. N 4. Сарычева М. Надо полностью пересмотреть понятие пенсии, поскольку сейчас оно маргинально (интервью с ректором Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, одним из координаторов работы над "Стратегией-2020" В. Мау) // Известия. 2012. 23 февр. Предложения по развитию пенсионной системы в Российской Федерации / Науч. ред. Д. М. Эгонович. М., 2011.

/"Журнал российского права", 2012, N 10/

Рассматриваются установленный в России и в других странах пенсионный возраст, показатели, с учетом которых он определяется, а также возможность и методы его корректировки. Исследуются проблемы формирования финансовой базы обязательного пенсионного страхования, правила определения уровня пенсии по старости и ее исчисления.

Ключевые слова: финансовая база обязательного пенсионного обеспечения, страховые взносы, дотации, уровень и исчисление пенсий, стандартный пенсионный возраст, биологический пенсионный возраст, продолжительность жизни, коэффициент экономической нагрузки пожилых.

The article explores the pension age accepted in Russia and other countries, the factors according to which it is determined as well as the possibility and the methods of its partial correction, studies the problems of the formation of the financial foundation of compulsory pension insurance, the rules of the determination of the size of the old-age pension and its calculation.

Key words: standard pension age, biological pension age, life expectancy, ratio of the economic burden on the elderly, formation of the financial foundation of compulsory pension insurance, insurance fees, subsidies, size and calculation of pensions.

Конвенция МОТ N 102 и стандартный пенсионный возраст в России. Третье необоснованное решение, ведущее к излишним расходам, по мнению представителей и защитников интересов предпринимательского сообщества, - это низкий в России стандартный пенсионный возраст. На его повышение возлагают основные надежды те, кто настойчиво добивается сокращения страховых взносов и, следовательно, расходов на выплаты пенсий по старости. Ведь наибольшее число граждан (около 90%) получают именно пенсию по старости. Примерно такова и доля расходов на выплату пенсий по старости. Стандартный пенсионный возраст в нашей стране составляет 60 лет для мужчин и 55 лет для женщин. Он сохраняется практически неизменным с момента введения пенсии по старости, т. е. более 80 лет <1>. -------------------------------- <1> Стандартный пенсионный возраст часто называют также общим, нормальным. Он исчисляется по числу полных прожитых лет.

А какой стандартный пенсионный возраст установлен в других странах? По данным Международной организации труда (МОТ) <2>, в Австрии, например, пенсионный возраст составляет 65 и 60 лет (соответственно для мужчин и для женщин), Бельгии - 65 и 60 лет, Дании - 67 лет (как для мужчин, так и для женщин), Финляндии - 65 лет, Франции - 60 лет (планируется повысить до 62 лет), Германии - 65 лет (намечено повысить до 67 лет), Италии - 62 года, Нидерландах - 65 лет, Швеции - 65 лет, Великобритании - 65 и 60 лет (в настоящее время осуществляется повышение возраста для женщин до 65 лет), Португалии, Испании - 65 лет и т. д. Стандартный пенсионный возраст сегодня 65 лет (как для мужчин, так и для женщин). Следует отметить две тенденции, которые проявляются в мире: 1) выравнивание пенсионного возраста для мужчин и женщин, а точнее, "подтягивание" женского пенсионного возраста до мужского; 2) повышение пенсионного возраста для мужчин и женщин. В Европе нет ни одной страны (кроме Белоруссии), в которой стандартный пенсионный возраст был бы такой же низкий, как в России: для мужчин в нашей стране он ниже на 5 лет, а для женщин - на 10. -------------------------------- <2> См.: Социальное обеспечение в мире в 2010 - 2011 гг. Издание МОТ. 2011. Табл. 16. С. 207 - 213.

Конвенция МОТ N 102 "О минимальных нормах социального обеспечения" (1952 г.) и другие международные акты определяют лишь верхнюю возрастную границу - стандартный пенсионный возраст не должен превышать 65 лет. Следовательно, более низкий пенсионный возраст допустим, если для этого имеются соответствующие основания. В Конвенции МОТ N 128 "О пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца" (1967 г.) указывается, что повышенный пенсионный возраст может устанавливаться с учетом демографических, экономических и социальных критериев, оправдываемых статистикой. Из этого следует, что стандартный пенсионный возраст может быть и выше определенного Конвенцией МОТ N 102. Международная практика свидетельствует о том, что стандартный пенсионный возраст колеблется от 55 до 67 лет и устанавливается национальным законодательством в зависимости от продолжительности жизни при рождении <3>. В Азии, например, продолжительность жизни и мужчин, и женщин 69 лет, в Африке - около 55 лет, в Европе - более 75 лет, а в Северной Америке - почти 80 лет. Наиболее низкий пенсионный возраст в странах Азии и Африки (Малайзия, Габон, Таиланд, Гвинея и т. д. - 55 лет для мужчин и женщин), а наиболее высокий - в Европе (кроме Восточной) и Северной Америке - 65 лет. При увеличении продолжительности жизни повышается и работоспособный период пожилых граждан, что также учитывается. -------------------------------- <3> См.: Социальное обеспечение в мире в 2010 - 2011 гг. Табл. N 16. С. 207 - 214.

Теперь сравним продолжительность жизни и стандартный пенсионный возраст в нашей стране и других странах Европы. В России продолжительность жизни составляет около 67 лет, в том числе для мужчин 60,7, для женщин 73,4 лет; в Европе: 80,6 лет (77,8 для мужчин и 83,4 для женщин) в западном регионе; 79,2 (76,3 и 81,7) - в северном; 79,9 (73,7 и 80,0) - в южном <4>. Таким образом, продолжительность жизни в России, входящей в восточный регион Европы, ниже на 13 - 14 лет, особенно у мужчин, которые живут меньше, чем европейцы, на 17 лет (женщины на 6 лет) <5>. -------------------------------- <4> Там же. Табл. N 3. С. 145 - 148. <5> По продолжительности жизни мужчин Россия занимает 134-е место в мире, а женщин - 100-е место.

Как отмечалось, пенсионный возраст в России ниже европейского обычно на 5 лет для мужчин и на 10 лет для женщин. Однако при этом россияне находятся на пенсии по старости меньшее число лет, чем граждане других европейских стран. Причина этого - более короткий период жизни после достижения преклонного возраста. В России продолжительность жизни граждан, достигших 60-летнего возраста, около 17 лет. В Западной и Северной Европе она более 23 - 24 лет, в Южной - почти 21 год <6>. -------------------------------- <6> Там же. Табл. N 4. С. 151 - 153.

Различия в возрастном пенсионном цензе по признаку пола (гендеру) <7> многие специалисты уже давно признают необоснованными. Ведь право на страховую пенсию по старости предоставляется в связи с достижением определенного возраста, когда обычно наступают затруднения в осуществлении дальнейшей трудовой деятельности у многих людей. Возрастные изменения характерны для всех людей, они связаны со многими причинами, но, пожалуй, меньше всего зависят от гендера. Поэтому некоторые особые условия и привилегии для женщин в пенсионной сфере должны касаться создания равных с мужчинами возможностей зарабатывать нужный для пенсии трудовой стаж, влияющий на размер пенсии, в частности увеличение трудового стажа женщин в тот период, когда они вынуждены прервать трудовую деятельность в связи с материнством и уходом за детьми. Следует отметить, что снижение пенсионного возраста для женщин иногда рассматривают как дискриминацию мужчин, учитывая их более короткую продолжительность жизни. Есть и противоположное мнение: пониженный возраст для женщин ведет к установлению им более низкой пенсии, чем мужчинам, поскольку пенсия исчисляется из пенсионного капитала, который у женщин ко времени их выхода на пенсию меньше. -------------------------------- <7> Слово "гендер" (от лат. genus) означает социальный пол, а гендерное равенство - социальное равенство мужчин и женщин.

Население во всех странах стареет. Этот процесс именуют иногда даже демографическим кризисом. Но данную долговременную тенденцию нельзя рассматривать как кризис, ее просто надо учитывать, в том числе при формировании пенсионной политики, как объективную реальность, в которой предстоит жить не одному поколению. Соотношение численности граждан пенсионного возраста и граждан трудоспособного возраста называют коэффициентом экономической зависимости (иждивенчества). При этом к трудоспособным относят лиц в возрасте от 15 лет до достижения ими стандартного пенсионного возраста. С учетом того, что верхняя граница трудоспособного возраста не во всех государствах одинаковая, этот коэффициент рассчитывается по каждой стране. Его также принято определять с учетом единого стандартного пенсионного возраста по всем странам на уровне 65 лет. Коэффициент экономической зависимости пожилых граждан имеет тенденцию к повышению и причина этого - старение населения. В 1980 и 2010 гг. в Северной Европе он составлял 22,7% и 25,5%, Западной Европе - 22,4% и 24,3%, Южной Европе - 20,4% и 26,9% <8>. Как видим, за 30 лет произошло незначительное повышение коэффициента экономической зависимости. В перспективе темпы его роста вряд ли увеличатся: уровень рождаемости постепенно стабилизируется, резких скачков в продолжительности жизни не предвидится. -------------------------------- <8> См.: Роик В. Д. Превратить старость в радость. М., 2008. С. 149.

В России процесс старения населения начался значительно позднее, чем в странах Западной Европы, но к концу XX - началу XXI в. достиг за короткий срок своего пика. Если в Европе старение населения происходило постепенно и приводило к некоторому сокращению его естественного прироста, а затем к стабилизации численности (с учетом миграции - даже к его росту), то в России наблюдалась принципиально иная ситуация. Ее можно охарактеризовать как демографическую катастрофу и национальное бедствие. Таких темпов сокращения естественного прироста населения не было ни в одной другой стране. Главная причина данной трагедии - стремительное падение рождаемости за короткий срок и резкий рост за тот же период смертности среди всех возрастных групп населения. Превышение числа умерших над числом рожденных будет характерно и для последующих лет. Директор Института демографических исследований И. Белобородов оценил потери населения России с 1990 г. в 13 млн. граждан <9>. Таким образом, процесс вымирания продолжается, хотя за последние два года он несколько замедлился. -------------------------------- <9> См.: Российская газета. 2011. 1 июня.

Не вселяют надежд и отдаленные перспективы, когда в детородный возраст вступит малочисленное поколение, рожденное после 1990 г. Оно не компенсирует численности граждан, выбывающих из общественного производства в связи с выходом на пенсию, если своевременно не будут приняты меры, стимулирующие трудовую деятельность в пенсионном возрасте. Казалось бы, такой низкий пенсионный возраст (особенно для женщин) должен привести к более высокой доле граждан пенсионного возраста в общей структуре населения, чем в других странах. Но это не так. В России доля граждан пенсионного возраста, т. е. 55 и 60 лет (соответственно женщины и мужчины) и старше, составляет 31,9 млн., или 22,4%. В других развитых странах пенсионный возраст выше. Доля граждан, достигших стандартного пенсионного возраста (65 лет и старше), по данным на начало 2010 г., в Австрии составляет 22,2%; Бельгии и Дании - 24,0%; Финляндии - 24,6%; Франции - 22,9%; Германии - 25,9%; Греции - 26,3%; Италии - 27,4%; Нидерландах - 22,6%; Норвегии - 22,5%; Португалии - 22,9%; Испании - 24,2%; Швеции - 26,6%; Швейцарии - 22,3%; Великобритании - 23,5%; Болгарии - 23,6%; Чехии - 22,9%. Во многих указанных странах эта доля выше, чем в России, на 2 - 4%. Следовательно, низкий пенсионный возраст в России пока еще не приводит к повышенной пенсионной нагрузке на трудоспособное население и не дает оснований для его повышения в ближайшей и даже среднесрочной перспективе. Какова была бы доля пенсионеров по старости в России, если бы стандартный пенсионный возраст составлял, как в большинстве других стран, 65 лет? Она сократилась бы на 40 - 45%. Такова цена вопроса, касающаяся численности пенсионеров. Ее можно перевести и в деньги: расходы на выплаты пенсий по старости сократились бы при равных условиях в такой же степени, в какой уменьшалась бы численность пенсионеров. По расчетам специалистов, доля пожилых людей в общей структуре населения будет увеличиваться во всех развитых странах. В России к 2030 г. она также повысится, но не превысит аналогичных показателей по другим странам. Таким образом, особой угрозы процесс старения для нашей страны не представляет, хотя резкое снижение рождаемости за последние 20 лет существенно обострило демографическую ситуацию. В России, как уже отмечалось, стандартный пенсионный возраст ниже, чем в Европе, однако это вовсе не означает, что необходимо его незамедлительное повышение. Установленный пенсионный возраст в России полностью соответствует крайне низкой продолжительности жизни в стране. Такой, как сейчас, она была в России в середине прошлого века. Не выше в России и период "пенсионной" жизни. Какой же из этого следует вывод? В России низкий хронологический пенсионный возраст, т. е. возраст, определяемый по числу полных прожитых лет. Однако биологический пенсионный возраст, определяемый по различным показателям, характеризующим состояние здоровья человека, вовсе не низкий. Для мужчин он даже высокий. Низким его можно будет считать лишь когда продолжительность жизни в нашей стране, в том числе и время предстоящей жизни на пенсии, приблизится к европейской, а стандартный пенсионный возраст останется тем же. Дискуссии о том, нужно ли повышать пенсионный возраст, то затихают, то возобновляются с новой силой <10>. В первую очередь повышения пенсионного возраста добиваются работодатели и их могучее, всесильное и очень влиятельное в верхах сообщество - Российский союз промышленников и предпринимателей <11>. Главная цель - сокращение страховых пенсионных взносов и, следовательно, увеличение прибыли предпринимательского сообщества. Ради этого преднамеренно искажаются данные статистической отчетности о численности пенсионеров, продолжительности жизни, преувеличивается пенсионная нагрузка и т. д. -------------------------------- <10> Проблемам пенсионного возраста посвящены многие работы советских юристов и экономистов (см., например: Ланцев М. С. Социальное обеспечение в СССР. М., 1976; Тучкова Э. Г. Труд и социальное обеспечение пожилых граждан (правовые проблемы): Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1990. Исследовалась данная проблема и в постсоветский период (см.: Захаров М., Тучкова Э. Государство продолжает наступление на доходы граждан // Правозащитник. 2002. N 2. С. 43 - 71; Азарова Е. Г. Пенсионный возраст: проблемы повышения // Хозяйство и право. 2006. N 12. С. 69 - 78)). <11> Его представители в недавнем прошлом предлагали увеличить пенсионный возраст до 70 лет - как для мужчин, так и для женщин.

За повышение пенсионного возраста выступают и властные структуры. Есть и объективные предпосылки для этого: пенсионная нагрузка в России хотя и не выше, чем в других странах, но уже достаточно велика и будет повышаться в дальнейшем в связи со старением населения. Вопрос в том, когда, при каких условиях и с какой целью допустимо приступить к осуществлению этого явно непопулярного мероприятия? Ответ специалистов на него однозначен: повышение пенсионного возраста возможно лишь тогда, когда продолжительность жизни российских граждан приблизится к европейскому показателю, в том числе после выхода на пенсию. В короткий срок это случиться не может, поскольку такие показатели являются следствием значительного и долговременного улучшения качества жизни. Международная практика свидетельствует о том, что продолжительность жизни в развитых странах возрастает примерно на год за пять лет. В Западной Европе она составляла, например, в 1950 - 1955 гг. около 68 лет и повысилась к 2000 г. до 76 лет, т. е. за 45 лет увеличилась на 8 лет, а за 20-летний период, непосредственно предшествующий 2000 г., всего на три года. В России для достижения европейского показателя потребуется как минимум 25 - 30 лет. Будем надеяться, что это произойдет раньше. Отметим, что за последние 10 лет продолжительность жизни в нашей стране возросла на два года. Как и с какой целью следует осуществить разумное, объективно обоснованное повышение стандартного пенсионного возраста? Так, как это делается в других странах: без спешки и в течение длительного времени. Приведем в пример Великобританию, где пенсионный возраст для женщин повышается до мужского пенсионного возраста (с 60 до 65 лет), и Германию, где пенсионный возраст повышается на два года (с 65 до 67). Что касается цели повышения пенсионного возраста, то таковой является не сбалансирование бюджета Пенсионного фонда России (ПФР) по доходам и расходам, не сокращение его дотирования федеральным бюджетом, а высвобождение определенного объема средств и использование их для увеличения пенсионных выплат. Напомним, что доля внутреннего валового продукта (ВВП), которая выделяется на нужды пенсионного обеспечения в России, значительно меньше, чем в других развитых странах. Приведет ли повышение пенсионного возраста к значительному сокращению расходов на выплату пенсий? Возлагать слишком большие надежды на финансовый эффект от данного мероприятия для предпринимательского сообщества и государства вряд ли следует. Во-первых, все высвобождающиеся средства предстоит направить на повышение пенсий, а не на сокращение бюджетных дотаций. Необходимость именно такого использования указанных средств признала Т. А. Голикова, выступая на Третьем ежегодном российском пенсионном форуме: "Использование этих средств на иные цели, в частности для снижения дотации ПФР за счет федерального бюджета, вряд ли будет одобрено общественностью". Во-вторых, при повышении стандартного пенсионного возраста возникнет много проблем, решение которых потребует весомых затрат, например в связи с выплатами досрочных пенсий по старости ввиду установления инвалидности до наступления пенсионного возраста, в связи с увеличением численности пенсионеров-инвалидов, безработных в предпенсионном возрасте и т. д. Это осознают все, кроме тех, кто лоббирует повышение пенсионного возраста в целях снижения страховых пенсионных взносов. Переход в отдаленной перспективе к более высокому стандартному пенсионному возрасту потребует внесения соответствующих дополнений и в трудовое законодательство. В Рекомендации МОТ N 162 "О пожилых трудящихся" содержится ряд мер, которые могли бы применяться к пожилым гражданам. Среди них сокращение нормальной продолжительности рабочего дня или рабочей недели пожилых трудящихся, занятых на тяжелых, опасных или вредных работах; постепенное сокращение продолжительности рабочего времени для всех пожилых трудящихся по их просьбе в течение установленного периода, предшествующего дате достижения ими возраста для получения пособия по старости; увеличение продолжительности ежегодного оплачиваемого отпуска с учетом выслуги лет или возраста; разрешение пожилым трудящимся организовывать по своему усмотрению свое рабочее время и отдых, в частности, предоставляя им возможность работать неполное рабочее время и по скользящему (гибкому) графику; содействие их назначению на работу, выполняемую в обычное дневное время, после определенного количества лет применения их труда на полностью или частично сменной работе (п. 14 Рекомендации). В российском трудовом законодательстве практически нет каких-либо специальных норм, учитывающих интересы этой социальной группы, хотя потребность в них назрела. Так, согласно ст. 94 ТК РФ продолжительность ежедневной работы (смены) не может превышать: для работников в возрасте от 15 до 16 лет - 5 часов, в возрасте от 16 до 18 лет - 7 часов; для инвалидов - в соответствии с медицинским заключением. О пожилых работниках ничего не сказано. У них нет, например, права отказаться от работы в ночное время и от сверхурочных работ, не запрещено привлечение их к работе в выходные и нерабочие праздничные дни, не предоставлено право работать в режиме гибкого рабочего времени и т. п. Заявление В. В. Путина о том, что поспешных решений в отношении пенсионного возраста не предвидится, вселяет надежду. Отвечая на вопрос работников завода "Тверской экскаватор" о пенсионном возрасте, он дал исчерпывающий ответ: пока пенсионный возраст повышать не будут, но через 5 - 10 лет надо посмотреть на реалии. Представляется, что к этому времени, видимо, прояснится ситуация в отношении тенденции, касающейся продолжительности жизни населения в нашей стране, чем в конечном счете и определяется возможность повышения пенсионного возраста <12>. -------------------------------- <12> См.: Российская газета. 2011. 31 мая.

В России многие демократические институты в ней лишь зарождаются, их развитие сдерживается бюрократической системой управления, которая хотя и критикуется, но не претерпевает существенных изменений. Да и демократия понимается верхами не как власть народа, а как свобода выражать свои мысли, свобода слова. Руководят страной чиновники, они формируют проекты управленческих решений, в том числе проекты федеральных законов. Не принято в нашей стране советоваться с населением и даже с независимыми специалистами. Зачастую результаты обсуждений, если они и проводятся, заканчиваются поддержкой предлагаемых решений, несмотря на критическую оценку. Примеров много: пенсионные законы, Закон о монетизации, снижение на треть страховых взносов с 2005 г. и т. д. В связи с этим не исключено, что повышение пенсионного возраста может произойти до появления объективных предпосылок для этого, под предлогом, например, необходимости упорядочения и совершенствования законодательства. Побудить к такому решению может и снижение мировых цен на энергоносители - нефть и газ. Увеличение стандартного пенсионного возраста - явно не популярная мера, она всегда и везде вызывает противодействие населения. Наглядные примеры этому - страны, в которых осуществляется поэтапное увеличение пенсионного возраста. Так, во Франции в конце 2010 г. в результате протестных действий, в которых участвовало до 4 - 5 млн. человек, жизнь в стране оказалась парализованной. Со временем, когда в России созреют объективные предпосылки для некоторого повышения пенсионного возраста, данное мероприятие будет проходить и в нашей стране. К нему надо готовиться заблаговременно, всесторонне и тщательно. Люди должны понять, что оно объективно необходимо, проводится не с фискальной целью и не ради увеличения прибыли работодателей, а в целях обеспечения достойного уровня пенсионного обеспечения, предусмотренного Конституцией РФ. Конвенция МОТ N 102 и финансовая база, уровень и исчисление пенсии по старости. В заключительной части статьи рассмотрим причины, препятствующие на практике ратификации Россией Конвенции МОТ N 102. Сначала озвучим те новые "реальные альтернативы", которые появились в период последних предвыборных кампаний и касались грядущей пенсионной реформы. Их лоббируют известные люди, занимающие высокие должности и имеющие научные степени и звания. Среди них ректор Академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ В. Мау, первый заместитель Центрального банка РФ А. Улюкаев, представители Высшей школы экономики Е. Гурвич, Е. Ясин и др. Абстрагируясь от частностей, все они утверждают, что страховые взносы в России чрезмерно велики, их следует продолжать снижать, а еще лучше вообще отменить, поскольку они обременяют бизнес, сдерживают его развитие и даже провоцируют отток капитала из страны. В итоге они пришли к выводу, что необходимо устанавливать новую пенсионную систему, которая еще более ограничит чрезмерно высокие расходы на выплату пенсий. Их теперь не устраивает даже накопительная система, поскольку они осознали, что откладывать деньги на пенсионный период жизни подавляющее большинство занятого населения просто не может, трудовые доходы в нашей стране слишком низкие. Принудительные накопления не приведут к росту реальных доходов при переходе на пенсию. Вот высказывание по данному вопросу главного хранителя финансовых ресурсов страны А. Улюкаева: "Как практический управляющий одного из самых больших инвестиционных портфелей в мире... берусь утверждать, что сейчас нет и скорее всего уже не будет класса активов, позволяющих инвестировать объемы средств национальной накопительной пенсионной системы с приемлемым риском доходности, которая обеспечивает реализацию накоплений пенсионных прав (для современных накопительных пенсионных систем это не менее 7% годовых...)". Напомним, что за десятилетний срок пенсионные накопления (они в России принудительные) обесценились по реальной и потребительской стоимости. Что же предлагают новаторы на данном этапе? Е. Ясин, например, утверждает, что даже при сохранении сложившегося крайне низкого уровня пенсионного обеспечения надо вводить личные страховые платежи работников в размере 10 - 15% их заработка, иначе не избежать дефицита ПФР. В. Мау вообще отрицает необходимость развития системы государственных пенсий и пытается доказать, что государственная пенсия не может быть достаточной для достойной жизни. Общий его вывод таков: государство должно помогать, когда люди бедны и больны, а не тогда, когда они достигают пенсионного возраста 65 лет. Согласно "теории" Е. Гурвича пенсии по старости не нужны, необходимо лишь страхование от бедности. Если есть источники дохода - помогать не нужно. При отсутствии накоплений и имущества, которое можно продать, пенсию по нетрудоспособности необходимо все же выплачивать, разумеется, на уровне прожиточного минимума и после унизительной проверки нуждаемости. С ними солидарен и В. Назаров, сотрудник Института экономической политики им. Е. Гайдара. Таковы высказывания и намерения крайних либералов, усилиями которых в свое время разрушалась былая экономическая мощь России и вся ее социальная сфера. Соответствуют ли указанные предложения требованиям Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, конвенциям и рекомендациям МОТ и Конституции РФ, в частности ее ст. 7, объявившей Россию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека? Не соответствуют. Не согласуются они и с ч. 2 и 3 ст. 55 Конституции РФ, согласно которым в стране не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Какая же пенсионная система нужна России? Позиция профессионалов по поводу предстоящей пенсионной реформы, которую ждут люди уже почти 20 лет, неоднократно озвучивалась. Она изложена, в частности, в опубликованном Обращении к Президенту РФ и Председателю Правительства РФ <13>, других изданиях. Суть реформирования пенсионного обеспечения можно сформулировать предельно кратко: нашей стране, ее народу нужна подлинная система обязательного пенсионного страхования, выстроенная с соблюдением страховых принципов, признанных мировым сообществом, а также стандартов, предусмотренных международными актами и Конституцией РФ. На первом этапе такая система должна соответствовать Конвенции МОТ N 102, которую Россия обязана ратифицировать и выполнять <14>. -------------------------------- <13> См.: Социальное и пенсионное право // Научно-популярный журнал. 2011. N 3. Обращение направлено от имени Комиссии по социальному законодательству, Ассоциации союза юристов России и Российской ассоциации трудового права и права социального обеспечения. <14> Россия пока не ратифицировала ни одной Конвенции по вопросам пенсионного обеспечения.

Велика ли та доля ВВП, которая направляется в России на выплату трудовых пенсий? По сравнению с другими развитыми странами она примерно в два раза ниже - около 6% ВВП. Отсюда все беды и крайняя пенсионная нищета. Основной источник для выплаты трудовых пенсий - страховые пенсионные взносы, которые начисляются на оплату труда в процентном отношении к ней (зачастую их называют собственными доходами ПФР). Апологеты предпринимательского сообщества утверждают, что в нашей стране они выше, чем в других государствах. Так ли это в действительности или данное утверждение - заведомая ложь? В России страховые взносы, используемые на выплату пенсий по старости, составляют всего 20% <15>. -------------------------------- <15> Всего пенсионные взносы составляют 22%, но за их счет выплачиваются и другие страховые пенсии: по инвалидности и по случаю потери кормильца.

В Австрии совокупные страховые взносы составляют около 23% (10,25 и 12,55), Венгрии - 34% (9,5 и 24,0), Испании - 28% (4,7 и 23,6), Италии - 32% (8,89 и 23,81), Литве - 26% (2,5 и 23,7), Португалии - 34% (11,0 и 23,75), Чехии - 28% (6,5 и 21,5) <16>. В отдельных странах страховые взносы несколько ниже, но в них сравнительно велика доля других источников финансирования, в том числе бюджетного. Совокупный - значит общий, совместный платеж работодателя и работника. Не имеет решающего значения, кто платит страховые взносы: они уплачиваются фактически всегда за счет работника и определяют, как и заработок, стоимость рабочей силы. -------------------------------- <16> В скобках указаны соответственно платежи работника и работодателя.

Таким образом, страховые пенсионные взносы в нашей стране не высоки, а занижены. Более того, в России, как это ни странно, тарифы имеют тенденцию к понижению. Не так давно основной пенсионный тариф составлял 28%, затем он снизился до 20%, в 2011 г. его повысили до 26%, но на 2012 - 2013 гг. под давлением бизнес-сообщества вновь понизили до 22%. Во всех других странах тарифы, наоборот, постепенно возрастают и основные причины этого - рост численности пенсионеров по старости и стремление сохранить достигнутый достаточно высокий уровень пенсий - как относительный, так и абсолютный. Тревожит и другое. При сравнительно низких тарифах на выплату назначенных пенсий размер чистой страховой части трудовой пенсии определяют не все страховые взносы. Шесть процентных пунктов взносов (из 22) либо резервируются и предназначаются в отдаленной перспективе на выплату так называемой накопительной части трудовой пенсии по старости тем гражданам, которые будут достигать пенсионного возраста впоследствии, либо объявлены солидарной частью, т. е. той, которая не формирует размер чистой страховой части трудовой пенсии. Принудительные пенсионные накопления формируются с 2002 г., их уровень достиг к настоящему времени почти 2 трлн. руб., в дальнейшем накопления, если их не отменят, будут стремительно возрастать. Кому же нужны подобные накопления, т. е. длинные и сравнительно дешевые деньги? Только государству и предпринимательскому сообществу, в частности негосударственным пенсионным фондам (НПФ), компаниям, которые управляют указанными накоплениями, получая за это соответствующие комиссионные вознаграждения. Многие специалисты, в том числе и цивилисты, полагают, что принуждение граждан к пенсионным накоплениям, как и принуждение к каким-либо иным накоплениям, вообще не соответствует Конституции РФ. Конституционный Суд РФ, рассматривая проблему принудительных пенсионных накоплений, отметил, что обязательное пенсионное страхование перегружено накопительным элементом, и признал право законодателя вносить изменения в нормативы страховых взносов и даже принять решение с тем, чтобы весь объем страховых взносов использовался на финансирование страховой части трудовой пенсии <17>. -------------------------------- <17> См.: Постановление КС РФ от 25 декабря 2007 г. N 14-П. Автор статьи участвовал в рассмотрении данного дела в качестве эксперта.

Накопительный принудительный элемент, спонтанно введенный в российскую страховую систему, не оправдал надежд. Он - инородное тело в ней и не приведет к увеличению общей суммы трудовой пенсии. Это признают все, в том числе специалисты МОТ <18>. Очевидно, что при отмене принудительных пенсионных накоплений и использовании их на выплату текущих пенсий доходы ПФР возрастут, что позволит увеличить выплачиваемые пенсии буквально со следующего дня сразу примерно на 20%. Почему же откладывается решение об отмене? Основная причина - противодействие бизнес-сообщества. -------------------------------- <18> См.: доклад "Социальное обеспечение в целях социальной справедливости и справедливой глобализации".

Тарифная пенсионная политика определяется не только уровнем тарифа. Ее в значительной степени определяет и база (объем заработка), принимаемая для начисления таких взносов по установленному тарифу. До 2005 г. страховые взносы начислялись на всю сумму заработка без ограничения его предела, затем заработок ограничили путем введения регрессивной шкалы (предел заработка 600 тыс. руб. в расчете на год), а впоследствии установили максимальную сумму заработка, до которого уплачиваются страховые взносы по единому тарифу. В 2010 г. данная сумма составила 415 тыс. руб., в 2011 г. - 463, а на 2012 г. она определена в размере 512 тыс. руб. (в расчете на месяц это округлено соответственно до 34,6, 38,6, 42,7 тыс. руб.). Заработную плату свыше указанных сумм получают не так уж много работников, но общий объем их заработков составляет почти половину фонда оплаты труда. Это значит, что страховые взносы не взимаются почти с половины общего объема фонда оплаты труда, а работники, получающие высокие доходы, несут солидарную нагрузку лишь в пределах установленного потолка заработка, до которого взимаются страховые взносы. Что необходимо предпринять в отношении действующей тарифной пенсионной политики, чтобы она соответствовала Конвенции МОТ N 102? Во-первых, следует установить единый тариф для всех работодателей-организаций, приблизить его к совокупному тарифу, по которому уплачиваются страховые взносы в других развитых странах. Его уровень должен соответствовать в расчете на выплату пенсий по старости примерно 24 - 26% фонда оплаты труда. Во-вторых, как можно скорее упразднить пониженные тарифы страховых пенсионных взносов, введенные для ряда страхователей, которые дестабилизируют страховую пенсионную систему. Такая мера не должна применяться в качестве облегчения положения любого бизнеса. Решение об упразднении таких тарифов в принципе принято, но они просуществуют в отдельных сферах производства и будут применяться до 2014 г. До 2010 г. выпадающие доходы ПФР в связи с действием пониженных тарифов никак не компенсировались. Теперь они компенсируются, но ПФР не "разносит" компенсацию по индивидуальным лицевым счетам конкретных застрахованных, что по-прежнему снижает пенсию, исчисляемую на основе расчетного пенсионного капитала, отраженного в указанном счете. В-третьих, требуется начислять страховые взносы на всю сумму заработка независимо от его уровня, как это осуществлялось в нашей стране до 2005 г. и практикуется до сих пор во многих других странах, т. е. полностью реализовать принцип солидарности в отношении всех застрахованных, включая и тех, которые имеют высокую оплату труда. В-четвертых, отменить принуждение к пенсионным накоплениям застрахованных, перевести накопительную пенсионную систему в русло добровольных накоплений, как это происходит во всех развитых государствах <19>. При этом не следует полагать, что добровольные пенсионные накопления в нашей стране, где оплата труда крайне низкая, могут составить значительную часть дохода в старости. Подавляющее большинство работающих не имеет возможности копить на пенсионный период жизни. Такие сбережения могут делать лишь высокооплачиваемые работники, которых в России не более 5 - 10%. -------------------------------- <19> Даже в благополучных странах основным источником доходов пенсионеров является пенсия. Доходы пенсионеров в виде процентов от добровольных накоплений составляют, например, в Дании всего около 8%, во Франции и Германии - 4%. Наиболее высокий процент в суммарном доходе пенсионеров составляют доходы по банковским вкладам в Великобритании, США и Канаде (см.: Хижный Э. Государственная система социальной защиты граждан в странах Западной Европы. М., 2006. С. 87).

Рассмотрим теперь те источники, которые не задействованы в России, но используются в других развитых странах. В нашей стране, как отмечалось, уплата страховых взносов возложена лишь на страхователя. Между тем одним из базисных принципов обязательного пенсионного страхования является личная ответственность каждого работника, как и его работодателя, за свое благосостояние в пенсионный период. Оно обеспечивается его участием в формировании пенсионного фонда. Таким образом, работник должен знать, сколько взносов платит он и его работодатель, отслеживать наращивание страховых взносов и, следовательно, своей пенсии. Соотношение взносов работодателя и работника разное, но доля в совокупных взносах работника всегда меньше, обычно она не превышает 1/3 <20>. -------------------------------- <20> Общая сумма страховых взносов на выплату всех видов пенсии и пособий, которую вносит работник, не должна превышать согласно Конвенции МОТ N 102 50% общей суммы финансовых ресурсов, предназначенных для обеспечения работающих по найму (п. 2 ст. 71).

Попытка ввести в России обязательный личный платеж для работников была предпринята в 1990 г. Для работающих граждан страховой тариф был определен в размере всего 1% начисленного заработка. При этом на 1% снижалась ставка подоходного налога, который уплачивался застрахованными с заработка. Предполагалось постепенно повысить личный страховой взнос до 3% с соответствующим снижением на 3% ставки подоходного налога. Личный страховой тариф в дальнейшем не повышался в связи с развалом производства. С 1 января 2012 г. данный страховой платеж в ПФР отменен без всяких объяснений теми, кто так и не осознал разницы между страховыми взносами и налогами, а также предназначение личного страхового платежа как эффективного средства пополнения ПФР и сокращения теневой экономики. Что следует предпринять для того, чтобы исправить ошибку, допущенную явно по профессиональной неграмотности? Нужно незамедлительно восстановить личный страховой тариф застрахованных и довести его постепенно до 3% их заработка с одновременным снижением в такой же степени подоходного налога (налога с физических лиц). При ограничении заработка, до которого взимаются страховые взносы с работодателей, данная мера приведет к существенному пополнению собственных доходов ПФР (почти вдвое по сравнению с увеличением на 1 - 3% взносов для работодателей). В перспективе уплата совокупных страховых взносов в сочетании с достаточно высокой пенсией, заработанной многолетним трудом, и жесткой неотвратимой ответственностью работодателя (вплоть до конфискации имущества) приведут к снижению теневой экономики, что подтверждает международный опыт. Пока еще нелегитимная, т. е. незаконно функционирующая экономика, снижает страховые взносы не менее чем на 30% и сдерживает соответственно повышение пенсий. Изложенные предложения неразрывно связаны с другим вопросом - введением прогрессивного налогообложения высоких доходов. Оно предлагалось многими специалистами и даже отдельными группами депутатов, но всегда отвергалось Правительством и послушным большинством Государственной Думы. Подобный налог есть во всех других странах, он должен быть и в нашей стране. Причина отклонения введения такого налога вполне очевидна - нежелание богатых, прежде всего высокооплачиваемых чиновников и представителей бизнес-сообщества, делиться с бедными. Между тем по совокупному объему страховых взносов и налогам, передаваемым в бюджет ПФР, наша страна отстает от других государств. В России эта доля около 35%, в Бельгии - более 55%, Венгрии - 53%, во Франции - 49%, в Италии - 46%, Финляндии - 42%. И последнее. На ПФР возложили немало расходов, которые не должны им осуществляться за счет страховых взносов. Возложили по привычке с советских времен, когда государство распоряжалось взносами как своей собственностью, хотя они являлись собственностью застрахованных. Таких "чужих" расходов достаточно много: на выплату заработной платы персоналу фонда и его территориальных органов, материальное оснащение всех подразделений, строительство зданий и сооружений, оказание адресной помощи, проведение юбилейных мероприятий и т. д. Все подобные расходы не связаны непосредственно с пенсионным обеспечением. Предложенные методы и способы пополнения ресурсов пенсионных фондов используются во всех развитых странах, они вполне приемлемы и для России. По ориентировочным расчетам, при их использовании доходы ПФР могут возрасти более чем в два раза. При этом надо учитывать, что страховые пенсионные системы - быстродействующие, в них отсутствует необходимость создания значительных финансовых резервов, кроме небольшого стабилизационного резерва (в объеме не более трехмесячной суммы назначенных пенсий). Перестройка доходной базы обязательного пенсионного страхования, ее значительное пополнение требуются для пересмотра всей системы определения размеров страховых пенсий по старости и их повышения до уровня, обеспечивающего достойную жизнь. Рассмотрим теперь уровень страховых пенсий по старости и установленную с 2002 г. систему их исчисления. Согласно Конституции РФ уровень жизни должен быть достойным. По смысловой терминологии "достойный" означает достаточно хороший, вполне удовлетворительный, зажиточный и справедливый <21>. -------------------------------- <21> См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка / Под ред. Н. Ю. Шведовой. М., 1991. С. 180, 824.

Приведем некоторые данные, касающиеся страховых (трудовых) пенсий: средняя пенсия по старости на начало 2012 г. составляет около 9 тыс. руб., а у миллионов пенсионеров (более чем у половины) она значительно ниже, зачастую почти на уровне социальной пенсии, предусмотренной для тех, кто вообще не трудился. Таких низких трудовых пенсий нет ни в одной другой развитой стране. В России коэффициент замещения при среднем заработке не достигает даже 30%, а при заработке вдвое выше среднего он ниже 20% <22>. -------------------------------- <22> Им считается соотношение пенсии и заработка.

В страховых пенсионных системах пенсия по старости исчисляется по установленным нормам на основе среднемесячного заработка и с учетом продолжительности трудовой деятельности (страхового стажа). Среднемесячный заработок подсчитывается за разные периоды, обычно длительные. В Австрии, например, он определяется за период наиболее высоких доходов в течение 15 лет, в Бельгии и Люксембурге - за весь период трудовой деятельности. Подсчет среднего заработка предполагает приведение прошлых заработков в соответствие с достигнутым уровнем оплаты труда в экономике ко времени установления пенсии и изменениями к этому времени в уровне цен на потребительские товары и услуги. Во всех таких системах в уровне пенсий отражается как заработок, так и длительность страхового стажа. Причем за основу принимаются определенные стандарты заработка и стажа, а конкретный размер пенсии застрахованного зависит от того, насколько имеющиеся у него заработок и стаж отклоняются от стандартных показателей. Коэффициенты наращивания пенсии различны. В Австрии за каждый год работы он равен 1,78% заработка, Люксембурге - 1,85%, Нидерландах - 1,75%, Португалии - от 2 до 2,3%, Финляндии - от 1,5 до 2% и т. д. <23>. Общий размер страховых пенсий по старости за многолетний труд практически во всех странах составляет обычно 50 - 70% заработка, причем доход граждан в этих странах значительно выше, чем в России. -------------------------------- <23> См.: Уайтхаус Э. Пенсионная панорама. М., 2008. Разд. 10.

Конкретные нормы и стандарты содержатся в Конвенции МОТ N 102, ряде других актов данной организации, а также в Европейском кодексе социального обеспечения. Данная Конвенция определяет минимальные нормы пенсии по старости типичного ее получателя как определенный процент к его среднему заработку. Их вполне можно рассматривать в качестве международного стандарта, определяющего достаточный, удовлетворительный, справедливый уровень пенсии, а согласно Конституции РФ - как достойный уровень пенсии. Более высокий уровень пенсионного обеспечения предусмотрен Европейским кодексом социального обеспечения <24>. Но и он во многих странах превзойден. Нормы обеспечения определяются в расчете на самого получателя пенсии и его нетрудоспособную жену (даже если таковой нет). Минимальный уровень пенсии типичного получателя определен Конвенцией в 40% заработка, Европейским кодексом - 45%. -------------------------------- <24> Имеется в виду пересмотренный Кодекс, принятый членами Совета Европы 16 апреля 1964 г.

К типичным получателям пенсии относится обычно большинство граждан, их можно рассматривать и как средний класс в общей численности населения и пенсионеров. Типичным получателем Конвенция МОТ N 102 признает, в частности, квалифицированного рабочего мужского пола, чья заработная плата равна 125% средней заработной платы всех подлежащих обеспечению лиц, который в то же время имеет 30-летний стаж уплаты страховых взносов или работы по найму. Есть и другие способы определения типичного работника, но все они примерно соответствуют избранному нами. Что касается расчета пенсии других ее получателей, то их размер определяется, как сказано в рассматриваемой Конвенции, "в разумном соотношении с размером пособия (так названа пенсия. - М. З.) типичного получателя". Конвенция МОТ N 102 и другие международные акты не регулируют, как исчисляется заработок и как наращивается пенсия за стаж в пределах типичного либо сверх него или при недостатке стажа до типичного. Все эти вопросы регулируются национальным законодательством каждой страны. В Конвенции МОТ N 102 лишь указывается, что пенсия должна быть достаточной для поддержания здоровья и надлежащего материального положения семьи получателя. Примерно по такой же схеме подсчитывался размер пенсии по старости в СССР и в России до 2002 г. Пенсия исчислялась из среднемесячного заработка, он подсчитывался за разные периоды: за последние 12 месяцев работы либо за 5 лет работы подряд из последних 10 лет перед обращением за пенсией (по Закону СССР 1956 г.); за 24 последних месяца работы перед обращением за пенсией либо 60 месяцев работы подряд в течение всей трудовой деятельности (по Закону РФ от 20 ноября 1990 г. N 340-1 "О государственных пенсиях в Российской Федерации"). В состав заработка включались, как правило, все виды оплаты труда. Что касается валоризации, то проведение ее по "старому" советскому законодательству не предусматривалось, поскольку пенсия исчислялась в основном из заработка, подсчитанного за короткий период (обычно он был выше), да и существенных ценовых изменений в советский период не наблюдалось. Потребность в переосмыслении прежних заработков возникла позднее, в связи с резким повышением цен с начала 1990-х гг. Таким образом, до пенсионной реформы, осуществленной с 1 января 2002 г., в нашей стране соблюдался один из основных принципов пенсионного страхования - исчисление пенсии на основе среднего заработка. В уровне пенсии отражалась и длительность трудовой деятельности: за каждый год стажа размер пенсии увеличивался у женщин на 2,75% заработка, а у мужчин на 2,2%. За стаж сверх стандарта пенсия повышалась на 1% заработка (по Закону РФ 1990 г.). Каков был бы размер пенсии в России сейчас, если бы пенсия по старости исчислялась по правилам Закона РФ 1990 г.? <25> Средний заработок известен - он равен примерно 24 тыс. руб. Заработок типичного получателя составляет 125% или 30 тыс. руб. - (24 000 / 100) x 125. При выполнении стажевого стандарта для женщин 20 лет, а для мужчин 25 лет пенсия равна 16 500 руб. При его превышении на каждый год пенсия повышалась бы на один процент заработка. При стаже в 30 лет у женщин размер пенсии повысился бы на 3000 руб., а у мужчин - на 1650 руб. Соответственно коэффициент замещения составил бы (без повышения за превышение стажевого стандарта) 55%, а с повышением - соответственно 65 и 66%. При минимальном коэффициенте замещения в 40%, предусмотренном Конвенцией, пенсия составила бы 12 тыс. руб. -------------------------------- <25> Имеется в виду Закон в первоначальной его редакции от 20 ноября 1990 г. В дальнейшем его нормы девальвировались.

С 1 января 2002 г. в нашей стране кардинально изменили правила исчисления всех страховых пенсий, в том числе пенсии по старости. Рассмотрим новый порядок ее исчисления, но сразу отметим, что он не согласуется со стандартами, предусмотренными Конвенцией МОТ N 102 и другими международными актами. С указанной даты и до настоящего времени пенсии исчисляются не на основании среднего заработка и с учетом страхового стажа, а на основе так называемого расчетного пенсионного капитала (РПК) и предполагаемого периода пенсионной жизни (жизни после назначения пенсии по старости). Данная новелла поставила практически всю пенсионную систему с ног на голову. Ни в одной другой стране подобного способа определения уровня пенсии нет, он по существу является изобретением российских чиновников и не имеет аналогов в мировой практике. Трудовая пенсия делится на две части - страховую и накопительную. В недавнем прошлом (до 2010 г.) страховая часть состояла из двух частей - базовой и страховой, но затем базовую часть упразднили и включили под названием фиксированного базового размера (ФБР) в страховую часть. Как уже отмечалось, накопительная часть не приведет к увеличению общей суммы трудовой пенсии и ее давно пора ликвидировать. ФБР (в прошлом базовая часть пенсии) устанавливается всем пенсионерам в твердой сумме, он ни прямо, ни косвенно не связан со страховыми взносами и РПК, его цель - не компенсация утраченного заработка, а просто добавка к мизерной страховой пенсии. На формирование ФБР направляются 6 процентных пунктов страховых взносов (из 22), которые не отражаются в индивидуальном лицевом счете работника и, следовательно, не влияют на его размер. ФБР составляет значительную часть трудовой пенсии: при среднем уровне пенсии он более 1/3, но зачастую ФБР выше половины, особенно у тех пенсионеров, которые достигли 80 лет. Что представляет собой ФБР? Это, по существу, социальная пенсия для застрахованных, выплачиваемая за счет страховых взносов, т. е. их собственных средств. Всем другим гражданам социальные пенсии выплачиваются из федерального бюджета. Данная часть в страховой пенсии - инородный элемент, подобной части нет в страховых системах других развитых стран. Его, следовательно, необходимо вывести из страховой пенсионной системы России и выплачивать пенсию застрахованным, так же как и остальным гражданам, за счет средств федерального бюджета <26>. -------------------------------- <26> Для выплаты ФБР с 2012 г. введены дополнительные страховые взносы в размере 10%, взимаемые с заработка, превышающего потолок 512 тыс. руб. Это солидарная часть, она не участвует в формировании трудовой пенсии и является, по существу, также налоговым платежом.

Компенсация утраченного заработка осуществляется лишь за счет страховой части трудовой пенсии за вычетом ФБР. Данный остаток можно назвать чистой (подлинной) страховой частью трудовой пенсии. Не полностью учитываются страховые взносы на индивидуальном расчетном счете. Из 22 процентных пунктов взносов не учитываются 6 процентных пунктов, т. е. почти 27%. Это так называемая солидарная часть страховых взносов, не работающая на формирование страховой пенсии. Верно ли содержащееся в Законе утверждение, что базой для исчисления страховой части пенсии является расчетный пенсионный капитал? Неверно, потому что в индивидуальном счете не отражается 27% страховых взносов. Значит, заработок, который можно подсчитать на основе учтенных страховых взносов, окажется ниже фактического заработка в той же степени. Более того, в расчетном пенсионном капитале не учитывается оплата труда за государственную службу (в кадрах Вооруженных Сил, в органах МВД, МЧС и других силовых структурах, в прокуратуре, в качестве судьи и т. д.), различные пособия (по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, по уходу за ребенком). Все подобные выплаты учитывались ранее в составе заработка наравне с оплатой за работу по трудовому договору. Подводя итог, можно предположить, что фактический заработок выше заработка, определенного на основе РПК, как минимум на 1/3. Он, таким образом, не является базой для исчисления пенсии. К чему на практике приводит исчисление страховой пенсии из РПК? К установлению женщинам более низкой пенсии, чем мужчинам, более низких досрочных пенсий, чем пенсий, выплачиваемых по достижении стандартного пенсионного возраста, назначению более низких пенсий тем, кто многие годы затратил на подготовку к профессиональной деятельности, например обучался на очном отделении в профессиональных учебных заведениях, и т. д. Почему назвали учтенные страховые взносы капиталом - непонятно. Вспомним К. Маркса и его соратников. Капитал как экономическая категория - это стоимость, приносящая ее владельцу прибыль (доход). Какую прибыль приносит застрахованному РПК? Его ведь нет, он виртуальный, т. е. условный, к тому же застрахованный не является его владельцем. Он нужен лишь для расчета пенсии и занижения ее уровня! Размер трудовой пенсии по старости, исчисляемый из РПК, зависит не от длительности страхового стажа, подсчитанного в годах, а от предполагаемого количества ожидаемого периода выплаты пенсии после ее назначения (так называемый период дожития). Чиновники его определили с 2013 г. в 228 месяцев, или в 19 лет. Пенсия есть частное от деления РПК на ожидаемый период жизни. Почему именно 228 месяцев? Продолжительность жизни мужчин и женщин усреднили, хотя их жизнь на пенсии различна - мужчины получают пенсию около 8 лет, а женщины почти вдвое дольше. Практически усредненную продолжительность жизни подогнали под желаемый размер пенсии. Завтра, например, официально объявят, что продолжительность жизни возросла на 3 года, и делитель повысится на 60. Пенсия, соответственно, снизится почти на 25%. Кстати, Т. Голикова уже заявила, что продолжительность жизни за последние 5 лет возросла у мужчин на 4 года, а у женщин на 3. Не исключается, что в ближайшие годы продолжительность пенсионной жизни все же увеличат и, следовательно, понизят пенсии. Нетрудно заметить, что закрепленный в Законе о трудовых пенсиях способ исчисления пенсии по старости противоречит всем нормам и стандартам, закрепленным в Конвенции МОТ N 102, что в итоге приведет к существенному занижению уровня пенсионного обеспечения. В подтверждение сказанного приведем гипотетический расчет пенсии, приняв за основу данные, сложившиеся к началу 2012 г. Расчет пенсии по отношению к заработку прост: РПК за год 4800 руб. (16% заработка), а за 30 лет - 48 месячных заработков. Их сумму (144 000) надо разделить на 228. Пенсия типичного получателя составит 21% месячного заработка. Вот такой коэффициент замещения заложен в действующей ныне страховой пенсионной системе для типичного получателя пенсии вместо 40%, установленного Конвенцией МОТ N 102. Он ниже почти вдвое. С учетом ФБР (а он равен примерно 1/3 суммы страховой пенсии) пенсия составит около 30% заработка. До международного стандарта недостает 10%! Как наиболее целесообразно исправить сложившуюся негативную ситуацию? Ответ специалистов однозначен. Необходимо незамедлительно вводить ту систему исчисления пенсии, которая предусмотрена Конвенцией МОТ N 102, т. е. исчислять пенсию на основе фактического заработка и длительности трудового (страхового) стажа. Размер пенсии типичного получателя страховой пенсии в этом случае составит 12 тыс. руб. (40% заработка выше среднего на 25%, т. е. 30 тыс. руб.). Для других - размер пенсии должен исчисляться в разумном соотношении с размером пенсии типичного получателя (п. 5 ст. 65 названной Конвенции), т. е. их пенсия может быть выше или ниже пенсии типичного получателя, в зависимости от уровня заработка и длительности страхового стажа. В перспективе каждый застрахованный, имеющий соответствующий страховой стаж, должен получать две пенсии: социальную, как и любой другой нетрудоспособный человек, а вторую свою, заработанную многолетним трудом пенсию, возвышающуюся над социальной и обеспечивающую достойный уровень жизни. В России имеются резервы, которые в значительной степени уже использованы в других развитых странах. Это прежде всего существенное повышение производительности труда и его оплаты, являющиеся основой для эффективного функционирования страховой пенсионной системы. Создать за короткий срок такую страховую пенсионную систему невозможно, но приступить к ее формированию необходимо как можно быстрее. Упущенное время надо наверстывать, а эксперименты над собственным народом следует прекратить.

Библиографический список

Азарова Е. Г. Пенсионный возраст: проблемы повышения // Хозяйство и право. 2006. N 12. Захаров М., Тучкова Э. Государство продолжает наступление на доходы граждан // Правозащитник. 2002. N 2. Ланцев М. С. Социальное обеспечение в СССР. М., 1976. Ожегов С. И. Словарь русского языка / Под ред. Н. Ю. Шведовой. М., 1991. Роик В. Д. Превратить старость в радость. М., 2008. Социальное обеспечение в мире в 2010 - 2011 гг. Издание МОТ. 2011. Тучкова Э. Г. Труд и социальное обеспечение пожилых граждан (правовые проблемы): Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1990. Уайтхаус Э. Пенсионная панорама. М., 2008.

------------------------------------------------------------------

Название документа