КОМПЕТЕНЦИЯ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ ПО УПРАВЛЕНИЮ УНИТАРНЫМИ ПРЕДПРИЯТИЯМИ
В. А. БОЛДЫРЕВ
Болдырев Владимир Анатольевич, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Омской академии МВД России. Научная специализация — участие публичных образований в отношениях, регулируемых гражданским правом; деликтные и страховые обязательства. Кандидат юридических наук, доцент. Родился 15 августа 1979 г. в Омске. В 2000 г. окончил Омскую академию МВД России, в 2003 г. защитил диссертацию на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Автор (соавтор) трудов: «Возмещение вреда, причиненного жизни и здоровью гражданина» (2006); «Трудовое право России» (2006).
В статье исследуется компетенция органов государственной власти по управлению унитарными предприятиями. Делается вывод о необходимости более рационального распределения полномочий между различными ведомствами.
Ключевые слова: унитарное предприятие, орган власти, функции власти, хозяйствующие субъекты, одобрение, согласование, управление.
Competence of public authorities to manage unitary enterprises V. A. Boldyrev
The author studies the competence of state organs to administer its unitary enterprises. The author reaches a conclusion that it is necessary to distribute powers between various governmental agencies in a more rational manner.
Key words: unitary enterprise, state organ, public authority, legal persons, endorsement, approval, management.
В действующем законодательстве установление компетенции собственника имущества унитарного предприятия осуществлено без распределения полномочий между конкретными органами власти, выполняющими функции по управлению организацией. Решение комплекса проблем, связанных с распределением полномочий между различными ведомствами, фактически возложено на исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления.
В законе нет указания на то, что совмещение выполнения некоторых функций одним органом недопустимо. Такое положение дел вряд ли можно признать оправданным. Тем более что есть иная точка зрения, согласно которой существует потребность «закрепления функций по государственному управлению унитарными предприятиями за одним органом власти, что позволит осуществлять единую политику по отношению к данным хозяйствующим субъектам, а также избежать дублирования в деятельности соответствующих органов власти» [1]. Вопрос о компетенции органов управления в данной сфере ставится в отечественной юридической литературе уже давно. Например, в 1972 г. в юридической литературе было указано: «Прежде всего необходимо строгое законодательное разграничение компетенции органов хозяйственного руководства и предприятий и такое ее определение, которое исключало бы возможность одновременного осуществления одного и того же права на нескольких уровнях, а также незаконного вмешательства органов хозяйственного руководства в деятельность предприятий или воспрепятствования осуществлению предоставленных им по закону имущественных прав» [2]. Некоторые полномочия, отнесенные к компетенции собственника, носят характер последующего контроля над законностью и обоснованностью деятельности унитарного предприятия, например, если речь идет об: а) утверждении бухгалтерской отчетности и отчетов унитарного предприятия; б) принятии решения о проведении аудиторских проверок, утверждении аудитора и определении размера оплаты его услуг. Учитывая обстоятельство, что полномочия руководителя унитарного предприятия являются не просто урезанными, а буквально минимальными, можно сделать вывод, что, участвуя в осуществлении функции последующего контроля, собственник проверяет фактически себя. Представляется, выходом из такой ситуации могло быть поручение утверждения бухгалтерской отчетности и назначение аудитора финансовым органам публичного образования — казначействам (или иным, но не осуществляющим управление в соответствующей сфере экономики, в которой действует предприятие). На федеральном уровне вопрос о передаче всех полномочий собственника одному органу, по-видимому, не ставился. Такой вывод можно сделать из содержания действующих нормативных правовых актов, прежде всего Постановления Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. N 739 «О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия».
Полномочия отраслевых органов собственника, управляющих унитарным предприятием
Обратимся к основной массе федеральных унитарных предприятий, которые сохраняются в федеральной собственности или даже включены в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества, но акции созданных посредством их преобразования акционерных обществ предполагается внести в уставный капитал других акционерных обществ или сохранить в федеральной собственности. Большая часть полномочий собственника принадлежат отраслевым органам <1>, которые осуществляют: а) утверждение устава предприятия (за исключением федерального казенного предприятия), внесение в него изменений, в том числе утверждение устава в новой редакции; б) назначение на должность руководителя предприятия, заключение, изменение и прекращение в установленном порядке трудового договора с ним; в) мероприятия по обеспечению проведения аттестации руководителя предприятия; г) согласование приема на работу главного бухгалтера предприятия, заключения, изменения и прекращения трудового договора с ним; д) утверждение программы деятельности предприятия, определение подлежащей перечислению в федеральный бюджет части прибыли предприятия, а также утверждение сметы доходов и расходов федерального казенного предприятия; е) согласование совершения крупных сделок, а также сделок, связанных с предоставлением займов, поручительств, получением банковских гарантий, иными обременениями, уступкой требований, переводом долга, осуществлением заимствований; ж) согласование совершения сделок, в которых имеется заинтересованность руководителя предприятия; з) согласование сделок, связанных с распоряжением вкладом (долей) в уставном (складочном) капитале хозяйственных обществ или товариществ, а также принадлежащими предприятию акциями; и) согласование создания филиалов и представительств; к) утверждение бухгалтерской отчетности и отчетов руководителя предприятия; л) согласование решения об участии предприятия в коммерческих и некоммерческих организациях, а также о заключении договора простого товарищества. ——————————— <1> Под отраслевыми органами здесь мы понимаем федеральные органы исполнительной власти в отношении находящихся в их ведении федеральных государственных унитарных предприятий. (См.: Пункт 1 Постановления Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. N 739.)
Исключительная компетенция Федерального агентства по управлению государственным имуществом (ФАУГИ) по управлению имуществом унитарного предприятия установлена тем же Постановлением Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. N 739 «О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия», согласно п. 2 которого данный орган осуществляет: а) утверждение аудитора и определение размера оплаты его услуг; б) согласование с учетом предложений федерального органа исполнительной власти, в ведении которого находится предприятие, сделок с недвижимым имуществом, закрепленным за предприятием на праве хозяйственного ведения; в) на основании предложения федерального органа исполнительной власти, в ведении которого находится предприятие, формирование уставного фонда предприятия, а также принятие решения о его увеличении или уменьшении; г) по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находится предприятие, утверждение передаточного акта или разделительного баланса при реорганизации предприятия и ликвидационного баланса при ликвидации предприятия; д) направление в федеральный орган исполнительной власти, в ведении которого находится предприятие, предложения о прекращении в соответствии с законодательством Российской Федерации трудового договора с руководителем предприятия. Относительно распределения полномочий органов государственной власти можно говорить о том, что оно осуществлено между отраслевыми органами и ФАУГИ несколько бессистемно. Вместе с тем прослеживается тенденция закрепления функций последующего контроля за ФАУГИ, а текущего — за отраслевыми органами. Подчинение руководителя органу, определяющему порядок осуществления его деятельности, т. е. в первую очередь отраслевому органу, представляется несущим серьезную проблему. Назначение и прекращение полномочий лица, выполняющего функции единоличного исполнительного органа. Особо следует остановиться на вопросе о назначении руководителя организации. По нашему мнению, определение руководителя организации должно осуществляться иным органом, чем принимающим решения об одобрении крупных сделок или сделок с заинтересованностью, совершении сделок, направленных на изъятие имущества предприятия и иных действий, отнесенных к компетенции собственника по текущему контролю за деятельностью предприятий. Распределение функций между разными органами, выступающими от имени собственника, в этом случае делало бы руководителя организации подлинно независимым. Сегодня функция назначения руководителей и иные функции сосредоточены в одних руках. Согласно подп. «б» п. 1 Постановления Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. N 739 «О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия» назначение на должность руководителя предприятия, заключение, изменение и прекращение в установленном порядке трудового договора с ним относится к компетенции федеральных органов исполнительной власти в отношении находящихся в их ведении федеральных государственных унитарных предприятий. Этот же орган согласует крупные сделки, сделки с заинтересованностью, принимает иные решения принципиальной важности от имени собственника. Введение запрета на объединение функции по назначению руководителя унитарного предприятия, его аттестации, изменению и прекращению трудового договора с ним с иными функциями дало бы положительный эффект. Во всяком случае, реализовать данное правило на федеральном уровне не представит существенных сложностей. Впрочем, реализация данного правила на уровне субъекта Федерации и муниципального образования может представлять определенные сложности, что связано с относительной свободой в определении структуры органов власти на названных уровнях, а также малой численностью управленческого персонала во многих муниципальных образованиях. Подчеркнем, что предложение о легальном закреплении разделения функции по назначению руководителя (прекращению его полномочий) и по осуществлению текущего контроля требует проверки, причем проверки экспериментальной. У такого решения могут быть совершенно неожиданные последствия в виде руководителя, работающего на правах «слуги двух хозяев», желающего угодить обоим, т. е. руководителя, более несамостоятельного, чем ныне. Заметим, что значительный по длительности советский период однозначного решения проблемы государственного управления предприятиями так и не дал. Организация такого управления по «вертикали», «горизонтали» и даже «диагонали» обсуждалась цивилистами [3] лишь в силу государственного характера всей экономики. К настоящему времени разработка проблем государственного управления унитарными предприятиями в части рационального построения системы органов и распределения компетенции между ними в большей мере относится к административно-правовой проблематике, однако включение в соответствующую работу цивилистов и использование гражданско-правового инструментария также необходимо. Конкуренция полномочий органов собственника и руководителя унитарного предприятия. Руководитель унитарного предприятия является единоличным исполнительным органом унитарного предприятия. В силу прямого указания абз. 6 п. 3 ст. 9 и п. 1 ст. 21 Закона об унитарных предприятиях соответствующая должность может именоваться «руководитель», «директор» или «генеральный директор» в зависимости от того, как она определена в уставе предприятия. Впрочем, от названия компетенция не зависит. Абзацем 2 п. 1 ст. 21 Закона об унитарных предприятиях установлено: «Руководитель унитарного предприятия действует от имени унитарного предприятия без доверенности, в том числе представляет его интересы, совершает в установленном порядке сделки от имени унитарного предприятия, утверждает структуру и штаты унитарного предприятия, осуществляет прием на работу работников такого предприятия, заключает с ними, изменяет и прекращает трудовые договоры, издает приказы, выдает доверенности в порядке, установленном законодательством». Анализ данного перечисления полномочий в отрыве от всего текста Закона может создать иллюзию самостоятельности руководителя. Сравнение его с соответствующими положениями законодательства о хозяйственных обществах не позволят выявить существенного различия. Однако названные прежде в самом Законе об унитарных предприятиях правомочия собственника сводят полномочия единоличного исполнительного органа практически на нет. Явно ограниченный характер полномочий единоличного исполнительного органа унитарного предприятия следует из ряда нормативных правовых актов. Рассмотрим, например, вопросы, связанные с трудовыми правовыми отношениями. Как правило, единоличный исполнительный орган традиционно решает здесь все или большинство вопросов, в том числе связанные с размером оплаты труда работников, определяет условия труда, которые согласен создать работнику работодатель. Что касается размера оплаты труда работников муниципальных унитарных предприятий, здесь ситуация иная: «Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных унитарных предприятий и учреждений» (абз. 1 п. 4 ст. 86 БК РФ). В муниципальном образовании, которому предоставляются дотации из бюджета субъекта Российской Федерации или дотации из бюджета муниципального района, размер оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных унитарных предприятий и учреждений устанавливается не выше предельных значений, установленных законом субъекта Российской Федерации (абз. 1 п. 4 ст. 86 БК РФ). Обращаем внимание, что в бюджетном законодательстве речь не ведется об определении фонда оплаты труда для конкретной организации, что напрямую связано с достаточно важным и формально не ограниченным полномочием руководителя, у него осталось право на формирование структуры и штата организации. Поясним изложенное следующей выдержкой из Постановления арбитражного суда. Что касается пункта 2 распоряжения N 114-р, согласно которому дано указание заместителям главы администрации муниципального образования разработать штатное расписание МУП «РРКЦ» и составить смету расходов на содержание аппарата, и пункта 4 Постановления 38-п, которым утверждено штатное расписание МУП «РРКЦ» в количестве 16 человек, месячный фонд оплаты труда, уменьшен годовой фонд оплаты труда Шербакульского МУП «ПОКХ» на содержание абонентского отдела, юриста, бухгалтера-кассира… Таким образом, разработка и утверждение штатного расписания, утверждение структуры предприятия, прием на работу сотрудников отнесено законодателем к исключительной компетенции руководителя унитарного предприятия. Следовательно, приведенные выше пункт 2 распоряжения N 114-р и пункт 4 Постановления N 238-п также не соответствуют законодательству и нарушают законные интересы МУП «ПОКХ» как принятые с превышением полномочий, предусмотренных законом, что влечет признание названных пунктов недействительными <2>. ——————————— <2> См.: Постановление апелляционной инстанции Арбитражного суда Омской области от 26 апреля 2004 г. N А-1372/03.
Комментируя данную выдержку, отметим, что бюджетным законодательством права органа местного самоуправления на участие в определении размера труда закреплены, но соответствующее закрепление может касаться только размера заработной платы (или оклада) по какой-либо должности. На практике существуют случаи, когда руководитель юридического лица временно отсутствует на рабочем месте. В таких ситуациях устоявшейся в России практикой является назначение исполняющего обязанности руководителя самим руководителем, причем, как правило, за главного остается один из заместителей начальника <3>. Однако и здесь существуют проблемы. ——————————— <3> Такая практика базируется на правовых и психологических установках советского времени. В. В. Лаптев о компетенции заместителя указал следующее: «Заместитель руководителя объединения может выступить в хозяйственных отношениях от имени объединения и по вопросам, не относящимся к его компетенции, в частности, в случае отсутствия другого заместителя, в сферу деятельности которого входит решение вопроса (например, заключение хозяйственного договора). Для контрагента важно, что он имеет дело с заместителем руководителя объединения, т. е. с должностным лицом, управомоченным выступать от имени объединения по своему должностному положению. Он не обязан вникать в установленное в объединении распределение обязанностей между заместителями». (См.: [4].) Широкая компетенция заместителей объяснялась тем, что они назначались и освобождались от должности «вышестоящим органом по представлению генерального директора» (п. 19 Положения о производственном объединении (комбинате), утв. Постановлением Совета Министров СССР от 27 марта 1974 г. N 212).
Например, такое назначение на должность, рассматривая конкретный спор, арбитражный суд расценил как выход за пределы компетенции его компетенции. Согласно положениям абз. 7 пункта 1 статьи 20, статьи 21 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ «О государственных и муниципальных предприятиях» руководитель унитарного предприятия (генеральный директор) назначается собственником имущества унитарного предприятия и в силу прямого указания закона генеральный директор является единоличным исполнительным органом унитарного предприятия, назначаемым собственником и подотчетный ему… Положениями статьи 21 Закона об унитарных предприятиях установлены полномочия генерального директора унитарного предприятия, в которых отсутствует указание на возможность генерального директора самостоятельно делегировать свои полномочия иному лицу (исполняющему обязанности генерального директора)… При таких обстоятельствах судами первой и апелляционной инстанций сделан правильный вывод, основанный на законе, о том, что порядок назначения исполняющего обязанности генерального директора относится к компетенции собственника имущества унитарного предприятия <4>. ——————————— <4> См.: Постановление ФАС Московского округа от 7 сентября 2003 г. N КГ-А40/6937-03 по делу N А40-4960/03-6-33.
При кажущейся безупречности логики приведенной части судебного постановления, в нем кроется одна большая проблема. Если законом не ограничены полномочия, которые могут быть переданы руководителем унитарного предприятия иному лицу на основании доверенности, почему нельзя весь комплекс прав передать по доверенности? Меняет ли это суть дела? Приведенная проблема имеет историческую подоплеку. «В качестве органов юридического лица — предприятия, действующих от имени последнего без доверенности, выступают также заместители директора; их компетенция устанавливается директором», — писал И. Ф. Казьмин [5]. Он же считал, что замдиректора должен рассматриваться в качестве органа, но не представителя юридического лица, хотя компетенция такого «органа» может определяться доверенностью [5]. На основании изложенного можно сделать вывод: эффективность правового регулирования отношений с участием унитарных предприятий зависит не только от качества законов, но и содержания подзаконных нормативных правовых актов, определяющих компетенцию органов собственника. Вопросам совершенствования последней составляющей отечественной правовой системы оказывается незначительное внимание со стороны государства.
Список литературы
1. Бойчук Ю. В. Государственное регулирование деятельности унитарных предприятий: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М.: МГЮА, 2006. С. 11. 2. Заменгоф З. М. Правовой режим имущества хозяйственных органов. М., 1972. С. 166, 167. 3. Красавчиков О. А. XXVI съезд партии и дальнейшее развитие Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик // XXVI съезд КПСС и проблемы советского гражданского права: Межвузовский сб. науч. трудов. Свердловск: Типография изд-ва «Уральский рабочий», 1982. 4. Комментарий к Положению о производственном объединении (комбинате) / Под. ред. В. В. Лаптева. М.: Юрид. лит., 1979. С. 33. 5. Советское гражданское право: Субъекты гражданского права / Под ред. С. Н. Братуся. М., 1984. С. 118.
