(Болдырев В. А.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2011, N 6)
МОДЕЛИ МАТЕРИАЛЬНО-ТЕХНИЧЕСКОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ <*>
В. А. БОЛДЫРЕВ
——————————— <*> Boldy’rev V. A. Models of material-techniques provision of agencies of public power.
Болдырев Владимир Анатольевич, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Омской академии МВД России, кандидат юридических наук, доцент.
В статье автор доказывает, что статус юридического лица необходим органу публичной власти при отсутствии у него управления делами — специально созданного органа, обладающего гражданской правоспособностью и ответственного за материально-техническое обеспечение. Автор показывает рациональность существования как органов власти со статусом юридического лица, так и органов власти, имеющих управление делами.
Ключевые слова: орган власти, юридическое лицо, учреждение, управление делами, гражданская правоспособность, материально-техническое обеспечение.
In the article author prove, that the legal person status necessary to government body in the absence of executive office with legal capacity, responsible for a logistical support. The author show the rationality of existence government bodies with legal person status and government bodies with executive offices.
Можно ли построить такую систему государственной власти, где каждый орган выполнял бы свою функцию, не будучи зависимым от других органов, — вопрос риторический. Противоречия между различными элементами сложной системы обусловлены особенностями их назначения. Нередко успешная реализация своих функций одним органом может привести к улучшению работы другого или снижению нагрузки на него. Иногда наоборот: должное решение задач субъектом власти будет иметь следствием увеличение объема работы и даже невозможность справиться с ней для другого звена системы государственного или муниципального управления. Скажем, улучшение показателей раскрытия и расследования преступлений оперативно-следственными органами увеличивает нагрузку на уголовно-исполнительную систему, а своевременное и эффективное отправление правосудия по гражданским делам — на систему исполнения судебных решений. Впрочем, нас интересует не зависимость между органами власти как таковая, а лишь ее частноправовая сторона, связанная с материально-техническим обеспечением деятельности одного органа власти другим лицом, а также возможность независимого, самостоятельного обеспечения собственной деятельности органами власти. Иными словами, нас интересует проблема самостоятельного и несамостоятельного создания материально-технических предпосылок деятельности властных органов. Е. А. Суханов обращает свое внимание на проблему наличия гражданской правосубъектности у органов государственной власти и местного самоуправления: «…посмотрите, насколько широк спектр учреждений. Это и университеты, и театры, это и воинские части, и правительственные учреждения. Администрация Президента — учреждение. Суды — учреждения. Вообще-то, это неправильно. Ни министерства, ни суды не должны быть юридическими лицами. Юридическими лицами должны быть управления делами» <1>. Совместно с Г. Е. Авиловым названный автор приходит к следующему выводу: «Очевидно… что статус юридического лица дает какой-либо организации лишь возможность самостоятельного участия в гражданско-правовых имущественных отношениях, но никак не предопределяет ее положения в других (публично-правовых отношениях), где даже отсутствие такого статуса само по себе никоим образом не влияет на публично-правовое положение соответствующей организации и выполнение ею своих публично-правовых функций» <2>. ——————————— <1> Суханов Е. А. Перспективы корпоративного законодательства и другие проблемы отечественного права // Закон. 2006. N 9. С. 6. <2> Авилов Е. Е., Суханов Е. А. Юридические лица в современном российском гражданском праве // Вестник гражданского права. 2006. N 1. Т. 6. С. 16.
Есть и обратные точки зрения. В своем монографическом исследовании, посвященном «юридическим лицам публичного права», В. Е. Чиркин обращает внимание на отсутствие определенности в части гражданско-правового статуса органов власти и их аппаратов: «…современное российское законодательство твердо заняло позицию: органы государства, другие органы публичной власти (в том числе местного самоуправления) могут быть юридическими лицами, хотя «орган» и тем более «аппарат» среди юридических лиц в ГК РФ не упомянуты» <3>. В отличие от Е. А. Суханова, он считает, что позитивным было бы расширение числа юридических лиц: «Признание главы государства, глав субъектов РФ юридическими лицами публичного права может придать юридическую завершенность их положению в принятых категориях юриспруденции» <4>. ——————————— <3> Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права: Монография. С. 224. <4> Там же. С. 240.
Наличие у органа власти статуса юридического лица влечет за собой ряд неочевидных, но и не столь отдаленных последствий правового и организационно-управленческого характера. Рождаемые данным статусом проблемы одинаковы для любой национальной правовой системы, вне зависимости от степени совершенства законодательства, а вот острота этих проблем зависит от уровня развития правосознания, состояния правопорядка, стабильности экономики, уровня управленческой культуры и иных факторов объективной природы. Начнем со сложностей, образуемых наличием у органа публичной власти гражданской правоспособности, отделяющей субъектов частного права от тех, кто таковым быть не может. О таком, «разделяющем значении термина «гражданская правоспособность» говорил Н. Д. Егоров: «Научная ценность понятия «правоспособность» состоит в том, что оно позволяет отграничить круг лиц, за которыми государство признает способность приобретать субъективные права и обязанности, от тех, кто не наделен такой способностью» <5>. ——————————— <5> Егоров Н. Д. О понятии субъективного права // Правосубъектность по гражданскому и хозяйственному праву: Межвузовский сборник. Л.: Изд-во ЛГУ, 1983. С. 10.
Первая существенная сложность такого положения дел — возникновение проблемы разграничения ситуаций, в которых орган власти: а) выступает от собственного имени; б) действует от имени публичного образования. Вторая сложность связана с наличием у государственного или муниципального органа определенных полномочий и, как следствие, возможностью их реализовать вопреки действительным интересам общества и стабильности правопорядка, вынуждая участников гражданско-правовых отношений действовать (бездействовать) в очень узких, якобы публичных, интересах, однако в ущерб себе. Например, по понятной причине попытка взыскать неустойку за ненадлежащее исполнение обязательства с органа, наделенного публичной властью, впоследствии может повлечь неблагоприятные последствия для лиц, желающих защитить свои интересы. При этом совсем не обязательно орган власти будет действовать незаконно — работе предпринимателя будет мешать само по себе крайне пристальное внимание к нему правоохранительных и надзорных органов. Если при принятии решения по существу какого-либо обращения юридического или физического лица, ранее обращавшегося с иском к органу публичной власти (как к участнику гражданских правоотношений), допускается усмотрение данного органа, то, скорее всего, следует делать отрицательный прогноз о судьбе соответствующего обращения. Отдельной сложностью является наличие статуса юридического лица у судебного органа. Такой статус может привести к вовлечению этого органа в спор о праве. По известной причине этот спор будет рассматриваться также судом, в беспристрастности которого автоматически возникнут сомнения. Для органа власти с гражданской правоспособностью действует свой комплекс коррупционных факторов: проблема «откатов», ныне забытая проблема помещения денежных средств учреждений на нужные банковские счета под проценты за пользование этими средствами, а главное, наличие статуса юридического лица имеет такое негативное следствие, как необходимость заниматься вопросами хозяйственного характера руководителю органа публичной власти и официальное вовлечение персонала в решение этих вопросов. Все это не может не сказываться на эффективности деятельности органов власти. В то же время ряд правовых и организационных проблем возникает в обратном случае, т. е. в связи с отсутствием гражданской правосубъектности у органа публичной власти. Первейшей в числе таких проблем является зависимость не только от бюджетного финансирования, но и от действий обеспечивающего органа, т. е. появления дополнительных рычагов влияния на принимаемые решения. Особняком стоит проблема гражданско-процессуального характера: при отсутствии у органа власти гражданской правосубъектности суд не может принять решения о взыскании с такого органа судебных расходов, поскольку у него (органа) отсутствует имущество. Резолютивная часть судебного решения должна содержать указание на распределение между сторонами судебных расходов (ч. 5 ст. 170 АПК РФ, ч. 5 ст. 198 ГПК РФ). Данная норма столь же понятна, как и то обстоятельство, что взыскивать деньги можно только с лица, могущего обладать имуществом, т. е. с организации — в случае наличия у нее гражданской правосубъектности. Фактически это означает, что лицо, добившееся защиты своих прав путем обжалования ненормативного или нормативного правового акта, действия или бездействия органа публичной власти, не имеющего статуса юридического лица, не может претендовать на возмещение расходов по уплате государственной пошлины в рамках того же процесса, т. е. в момент вынесения решения. Создание субъектов, обладающих статусом юридического лица и призванных компенсировать отсутствие гражданской правосубъектности органа публичной власти, может повлечь негативные последствия в виде отсутствия оперативного реагирования на внезапно возникшие нужды основного органа. Одно дело, когда, испытывая потребность в чем-либо, орган власти самостоятельно (читай: «оперативно») способен удовлетворить ее, другое дело, когда ему следует обратиться к иному лицу. Очевидно, что затраты времени в последнем случае будут больше. Потребность в термине, который обозначал бы субъекта, созданного для обеспечения выполнения функций органом власти и фактически не имеющего самостоятельного значения в отсутствие этого органа, заставила нас прибегнуть к подходящему по смысловой нагрузке слову «сателлит». В обычном понимании это вооруженный слуга-телохранитель (в Древнем Риме), приспешник, исполнитель чужой воли (в переносном значении) и др. Сателлитом называют государство, формально независимое, но, по существу, подчиненное более сильному государству <6>. В данной работе под «сателлитом» мы понимаем разного рода «управление делами». ——————————— <6> Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений. 4-е изд., доп. М.: Азбуковник, 1999. С. 697.
Создание сателлита имеет не только существенные юридические и организационные результаты, но и влечет последствия экономического характера. Когда для решения вопросов хозяйственного обеспечения образуется специальный орган, возрастают затраты государства или муниципального образования, связанные с содержанием соответствующего аппарата. Возникает проблема экономической целесообразности создания специальных снабжающих органов. Объективные причины не позволяют наделить все органы власти сопутствующими сателлитами, и по этой причине наделение ряда государственных органов и органов местного самоуправления статусом юридического лица является следствием необходимости бюджетной и кадровой экономии. В любом случае нельзя не согласиться с Т. В. Сойфер, считающей, что «общественно полезные цели некоммерческих организаций находятся за пределами гражданско-правового регулирования, а потому в ряде случаев они могут быть достигнуты и без признания соответствующих образований субъектами гражданского права» <7>. ——————————— <7> Сойфер Т. В. К вопросу о правовом статусе некоммерческих организаций // Журнал российского права. 2009. N 1. С. 29.
Таким образом, как у наличия, так и у отсутствия статуса юридического лица у органа власти есть положительные и отрицательные стороны. Вместе с тем показательно, что даже в советский период, когда роль частного права, как известно, была меньше, чем сегодня, многие органы власти обладали гражданской правоспособностью, а необходимость такой правосубъектности мотивировалась в фундаментальных цивилистических трудах <8>. Данное обстоятельство, впрочем, не снимает с должностных лиц государственных и муниципальных органов ответственности за неудачные организационные решения в рамках существующих правовых возможностей. Однако давать какие-либо однозначные рекомендации в этом плане — значит выходить далеко за рамки цивилистики, вторгаться в сферу теории управления, психологии управления и иных смежных предметов, в связи с чем предлагаем вернуться к высказыванию Е. А. Суханова об органах государственной власти и сопутствующих им «управлениях делами». ——————————— <8> Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность: Монография. Москва-Ленинград: Изд-во Академии наук СССР, 1948. С. 820.
Само существование субъекта-сателлита во многом обусловлено идеей о необходимости освобождения органов власти от несвойственных им функций. Можно выделить две идеальные модели материально-технического обеспечения деятельности органа власти: 1) идеальную автономную модель, т. е. когда за счет поступающего бюджетного финансирования орган государственной власти, обладающий статусом юридического лица, самостоятельно, иногда с соблюдением предусмотренных процедур (например, торгов), решает вопросы собственного обеспечения; при этом кроме денежных средств никакого имущества этому органу не выделяется, что означает известную степень свободы в решении задач материально-технического обеспечения; 2) идеальную сателлитную модель, когда вопросы материально-технического обеспечения органа власти, не имеющего статуса юридического лица, полностью решаются специально созданным для этого субъектом, обладающим гражданской правоспособностью. Как уже было сказано, данные модели являются именно идеальными, в действительности мы видим некие комбинированные варианты, в которых совмещаются черты названных моделей. Автономная модель в идеальном виде невозможна хотя бы потому, что органы государственной и муниципальной власти получают не только денежные средства для приобретения необходимого имущества, но и имущество в натуре от снабжающих органов. Косвенным, но весьма убедительным подтверждением данного тезиса является норма п. 1 ст. 298 ГК РФ: «Частное или бюджетное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником, или приобретенным этим учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества». В ряде случаев проще передать имущество в натуре, по терминологии закона — «закрепить имущество», чем создавать предпосылки для дополнительных безналичных расчетов за поставляемые товары с иными лицами. Причем, как показывает практика, передача имущества в натуре осуществляется не только в момент создания юридического лица, но и в период его функционирования. Сателлитная модель обеспечения деятельности органов власти в чистом виде также почти не встречается, поскольку действительная схема обеспечения деятельности органа власти, как правило, гораздо сложнее по субъектному составу, в частности, ввиду осуществления обеспечения одного органа несколькими сателлитами и наоборот, существования таких сателлитов, которые снабжают сразу несколько органов государственной власти. Наиболее разветвленным органом власти со сложной структурой, обусловленной функциональными различиями входящих в его состав органов и их последующим территориальным дроблением, является Правительство России. Казалось бы, органом, которому должен быть придан вполне конкретный сателлит, должно быть именно оно, однако в действительности дело оказывается несколько сложнее. В соответствии со ст. 47 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» <9> для обеспечения деятельности Правительства и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти решений, принятых им, образуется Аппарат Правительства Российской Федерации. Из названного Закона, а также из содержания Положения об Аппарате Правительства Российской Федерации <10> не вытекает, что данный орган наделен статусом юридического лица. Может быть, просто забыли написать в Положении об Аппарате Правительства, что таковой является юридическим лицом, но соответствующую регистрацию провели? Хотя и здесь возникают вопросы: что будет учредительным документом такого субъекта; где вообще (если не в правовом акте о статусе органа власти) должно быть указано, что он является юридическим лицом? ——————————— <9> Российская газета. 23.12.1997. <10> О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации: Постановление Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. N 260 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 23. Ст. 2313. С. 5146 — 5178.
Для ответа на первый, действительно интересующий нас вопрос мы обратились к базе данных о зарегистрированных юридических лицах, являющейся доступной благодаря глобальной сети Интернет <11>. Поиски Аппарата Правительства Российской Федерации (и Управления делами Правительства Российской Федерации) как юридического лица, внесенного в Единый государственный реестр юридических лиц (далее — реестр), успехом не увенчались. Однако в процессе поиска были обнаружены аппараты правительств целого ряда субъектов Федерации: Кабардино-Балкарской Республики, Республик Мордовия, Калмыкия, Тыва, Нижегородской и Самарской областей, которые действительно являются юридическими лицами <12>. ——————————— <11> Интересующие нас данные можно найти при помощи поисковой системы официального интернет-портала ФНС РФ (URL: http:// egrul. nalog. ru/ fhs/ index. php (дата обращения: 20.08.2010)). <12> Для большей убедительности («проверяемости» информации) здесь и далее приводим основные государственные регистрационные номера (ОГРН) соответствующих юридических лиц: 1050700621960; 1061326025408; 1020800002750; 1021700514747; 1025203037628; 1066315026800.
На наш взгляд, ответ на вопрос, почему Аппарат Правительства России не является юридическим лицом, следует искать, принимая во внимание большую влиятельность структур, относящихся к особой — «президентской» ветви власти. Как это следует из п. 1 Положения об Управлении делами Президента Российской Федерации <13>, данный орган является федеральным органом исполнительной власти, организующим и непосредственно осуществляющим материально-техническое обеспечение деятельности Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, палат Федерального Собрания Российской Федерации, Администрации Президента Российской Федерации, Аппарата Правительства Российской Федерации, Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации. Обращаем внимание: Управление делами Президента не ограничивается материально-техническим обеспечением самого Президента и его Администрации. Согласно п. 6 Положения об Управлении делами Президента Российской Федерации, оно (Управление) «является юридическим лицом, имеет бланки и печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием, бюджетный и иные счета (в том числе в иностранной валюте), открываемые по согласованию с Министерством финансов Российской Федерации в установленном законодательством Российской Федерации порядке». Федеральный орган исполнительной власти «Управление делами Президента Российской Федерации» числится в реестре юридических лиц <14>. ——————————— <13> Вопросы Управления делами Президента Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 7 августа 2000 г. N 1444 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 33. Ст. 3350. С. 6611 — 6619. <14> ОГРН 1027739643997.
Таким образом, некоторые «обслуживающие» органы со статусом юридических лиц могут обеспечивать деятельность не одного, а ряда органов публичной власти, тем самым приобретать определенный контроль над ними. Такие сателлиты обеспечивают деятельность органов одного уровня власти, причем совсем не обязательно, чтобы они относились сугубо к одной (законодательной, исполнительной или судебной) ветви власти. Дополнительно заметим, что подчиненность многофункционального сателлита одному из органов власти прямо свидетельствует о его (органа власти) влиятельности, причем не только официальной (по кругу прямых легальных полномочий), но и фактической (возможность процедурно затруднить или облегчить решение задач). Приведенный пример с Управлением делами Президента Российской Федерации (обеспечение деятельности ряда органов власти одним сателлитом), как ни странно, отчасти иллюстрирует и обратную ситуацию: когда несколько сателлитов создается для обеспечения органов власти по различным направлениям их деятельности. Складывается даже впечатление, что у самого сателлита могут появляться собственные спутники. Обращение к данным реестра позволяет констатировать существование таких юридических лиц, как Федеральное государственное учреждение культуры «Государственный Кремлевский дворец» Управления делами Президента Российской Федерации или Федеральное государственное унитарное предприятие «Комбинат бытовых услуг» Управления делами Президента Российской Федерации <15> и ряда других. Приведение дальнейших примеров, наверное, бессмысленно. ——————————— <15> ОГРН 1027700578740; 1037739190235.
Понятно, что структура органов регионального значения в силу объективных причин, в том числе меньшей численности персонала, должна быть проще. Тем не менее управления делами существуют и у региональных правительств, например в Саратовской, Ленинградской, Омской, Мурманской, Тюменской областях <16>. На региональном уровне мы можем видеть спутников у самих сателлитов, например Отдел по обеспечению деятельности мировых судей Управления делами Правительства Саратовской области или Транспортное управление Управления делами Правительства Саратовской области <17>. ——————————— <16> ОГРН 1026402208073, 1037843009335, 1045504014115, 1045100172435, 1057200707134. <17> ОГРН 1036405515068, 1026402674858.
Итак, тезис о том, что идеальные модели снабжения органов власти (автономная и сателлитная) — категории именно теоретического характера, можем считать подтвержденным. Приводить более глубокие доказательства тому бессмысленно не только ввиду очевидности этого тезиса, но и ввиду сложности определения того, где заканчивается обеспечение деятельности какого-либо органа и начинается собственно принятие решений, относящихся к основной функции (или ряда функций) органа публичной власти. Перейдем к выводам. Решая вопрос о том, какие обеспечивающие субъекты должны функционировать в связи с существованием органа власти, необходимо ответить на вопросы: 1) следует ли вообще разделять функции публичной власти и гражданскую правосубъектность для данного органа или эффективность решения задач органом будет выше при их консолидации; 2) возможна ли организация деятельности нового органа власти путем расширения компетенции по обслуживанию у существующих управлений делами; 3) сколько должно быть сателлитов у одного органа публичной власти, не обладающего гражданской правосубъектностью? Прохождение всех стадий данного алгоритма может быть неоднократным. При принятии решения следует давать оценку таким факторам, как: важность функций, возможность захвата контроля подчиненным органом над основным; возможная степень влияния подчиненного органа на принятие управленческих решений основным; затраты, необходимые для создания сателлитов; определение рациональной схемы назначения персонала органа-сателлита (с учетом мнения или без учета мнения руководителя основного органа). Применительно к обозначенной проблематике научные исследования конфликтов правовых конструкций, принципов и процедур различной отраслевой природы, на наш взгляд, будут проигрывать по своему объему и значимости исследованиям в области теории управления. В то же время отсутствие связующих звеньев между теорией управления и правом (публичным и частным) может повлечь слабую практическую эффективность разработок в первой из названных сфер.
