Государственный (муниципальный) контракт и гражданско-правовой договор в контексте законодательства о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд

(Федоров А. А.) («Юрист», 2012, N 8)

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ (МУНИЦИПАЛЬНЫЙ) КОНТРАКТ И ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЙ ДОГОВОР В КОНТЕКСТЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О РАЗМЕЩЕНИИ ЗАКАЗОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД

А. А. ФЕДОРОВ

Федоров Алексей Александрович, юрист.

Статья посвящена анализу правового регулирования государственных, муниципальных контрактов и гражданско-правовых договоров в контексте наличия законодательства о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд. Автором исследуется соотношение видов договоров, предусмотренных Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Выводы, изложенные в статье, могут быть использованы в правоприменительной практике.

Ключевые слова: государственный, муниципальный контракт, гражданско-правовой договор, государственный заказ.

State (municipal) contract and civil-law contract in the context of legislation on placement of orders for state and municipal needs A. A. Fedorov

The article analyses legal regulation of state, municipal contracts and civil-law contracts in the context of existence of legislation on placement of orders for state and municipal needs. The author studies correlation of types of contracts provided for by Federal Law of 21.07.2005 N 94-FL «On Placement of Orders for Deliveries of Goods, Execution of Works, Rendering Services for State and Municipal Needs «. The conclusions set forward in the article can be used in law-application practice.

Key words: state, municipal contract, civil-law contract, state order.

В Федеральном законе от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон N 94-ФЗ) упоминаются три вида договоров, заключаемых по результатам размещения заказа: государственный (муниципальный) контракт <1> (ч. 1 ст. 9 Закона N 94-ФЗ), гражданско-правовой договор бюджетного учреждения (там же), «иной гражданско-правовой договор» (п. 14 и 14.1 ч. 2 ст. 55 Закона N 94-ФЗ). В настоящей статье исследуются соотношение указанных видов договоров и некоторые особенности предусмотренного законодательством правового регулирования отношений по их заключению и исполнению. ——————————— <1> Для целей настоящего исследования автор не усматривает необходимости отделения государственных от муниципальных контрактов, поскольку в работе не затрагиваются вопросы, связанные с особенностями правового регулирования контрактов в зависимости от вида публично-правового образования, от имени которого они заключены.

1. Соотношение контрактов и иных гражданско-правовых договоров государственных (муниципальных) заказчиков

До 2011 г. Законом N 94-ФЗ предусматривалась возможность заключения по результатам размещения заказов только государственного (муниципального) контракта в общем случае либо «иного гражданско-правового договора» в случае размещения заказа без проведения конкурентных процедур у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) на сумму, не превышающую установленного Центральным банком Российской Федерации предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке (п. 14 ч. 2 ст. 55 Закона N 94-ФЗ). Согласно мнению, высказанному О. А. Беляевой, «различия между ними сводятся лишь к механизму заключения подобных соглашений… сущностных различий между контрактом и договором нет» <2>. На наш взгляд, следуя букве закона, нужно отметить некоторые отличия в правовом регулировании «иных гражданско-правовых договоров» (далее также — договоры). ——————————— <2> Беляева О. А. «Совершенствование» законодательства о размещении заказов для публичных нужд // Законодательство. 2009. N 11.

Так, к договорам не применяются положения частей 10 — 12 статьи 9 Закона N 94-ФЗ, устанавливающие требования к содержанию контрактов. Аналогично отсутствуют основания распространять на договоры действие норм статьи 9, регулирующих отношения по изменению и расторжению контрактов, однако справедливости ради надо отметить, что согласно позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации вопросы изменения и расторжения контрактов указанной статьей тоже не регулируются, поскольку «согласно части 1 статьи 1 названного Закона он регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, а не вопросы исполнения и расторжения государственных и муниципальных контрактов на выполнение подрядных работ для государственных нужд» <3>. Впрочем, приведенный подход заслуживает отдельного исследования, и в данной статье мы не будем останавливаться на нем для более подробного изучения. ——————————— <3> См.: Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25 октября 2011 г. N 9382/11 по делу N А56-43217/2010 [Электронный ресурс] // Сайт ВАС РФ: http://arbitr. ru/.

Как уже было указано, основным предусмотренным законом условием допустимости заключения договора, а не контракта является непревышение установленной предельной цены такого договора, которая составляет 100 000 руб. <4> при заключении договора в соответствии с пунктом 14 и 400 000 руб. — при заключении договора в соответствии с пунктом 14.1 части 2 статьи 55 Закона N 94-ФЗ. ——————————— <4> Предельный размер расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке (пункт 1 указания Банка России от 20 июня 2007 г. N 1843-У).

Согласно наблюдениям автора подавляющее большинство заказчиков ориентируются только на вышеуказанные показатели при выборе между контрактом и договором, т. е. на сумму ниже определенного в законе предела ими заключаются исключительно договоры. О. А. Беляева также отмечает существование подобного явления: «Практика показывает, что нередко предпринимаются попытки разграничить понятия «договор» и «контракт», руководствуясь положениями статьи 55 Закона о размещении заказов. Так, в случаях размещения заказа у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) заключаются гражданско-правовые договоры. Если же размещение заказа осуществлялось не напрямую, а через торги или запрос котировок, должен заключаться государственный (муниципальный) контракт. Конечно, такая трактовка имеет право на существование. Хотя, по моему убеждению, она никак не следует из норм Закона о размещении заказов» <5>. ——————————— <5> Беляева О. А. Договорная работа на предприятии. Практические рекомендации в вопросах и ответах / Под ред. члена Научно-консультативного совета при Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации профессора В. Б. Ляндреса. М.: КОНТРАКТ; ИНФРА-М, 2009.

Согласимся, что столь прямолинейную трактовку заказчиками положений Закона N 94-ФЗ вряд ли можно считать обоснованной. В силу норм пункта 1 статьи 525 и пункта 1 статьи 763 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) все поставки товаров, подрядные строительные работы, проектные и изыскательские работы, предназначенные для удовлетворения государственных или муниципальных нужд, осуществляются на основе государственного или муниципального контракта. Таким образом, на поставку товаров и выполнение вышеуказанных видов работ государственными (муниципальными) заказчиками могут заключаться исключительно контракты вне зависимости от стоимости товаров, работ. Однако для применения статей 525 и 763 ГК РФ принципиальный характер имеет направленность предназначения товаров и работ для удовлетворения государственных (муниципальных) нужд. Пленумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации на основании положений ранее действовавшего законодательства отмечалось, что государственные и муниципальные учреждения могут иметь собственные нужды, отличные от государственных и муниципальных, и в установленных законом пределах вправе заключать для удовлетворения собственных нужд обычные договоры <6>. ——————————— <6> См.: Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 июня 2006 г. N 24 // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2006. N 8.

В настоящее время для целей применения законодательства о размещении заказов вопрос разделения нужд государственных (муниципальных) заказчиков на собственные и публичные утратил свою актуальность в связи с дополнением частей 1 и 2 статьи 3 Закона N 94-ФЗ положениями, предусматривающими включение нужд государственных (муниципальных) заказчиков в состав государственных (муниципальных) нужд <7>. ——————————— <7> Соответствующие изменения внесены Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 218-ФЗ.

Исходя из вышеизложенного, в случаях, предусмотренных пунктом 1 статьи 525 и пунктом 1 статьи 763 ГК РФ, государственные (муниципальные) заказчики обязаны заключать именно контракт. Для определения допустимости заключения «иных гражданско-правовых договоров» на оказание услуг или на выполнение работ, не указанных в статье 763 ГК РФ, обратимся к определению государственного (муниципального) контракта, закрепленному в части 1 статьи 9 Закона N 94-ФЗ, согласно которому «под государственным или муниципальным контрактом понимается договор, заключенный заказчиком от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд». В данном определении законодателем выделено два ключевых признака государственного (муниципального) контракта: — целью контракта является обеспечение (удовлетворение) государственных (муниципальных) нужд; — стороной контракта является публично-правовое образование, вступающее в правоотношение опосредованно в лице государственного (муниципального) заказчика. Как мы уже указали несколькими абзацами выше, действующая формулировка частей 1 и 2 статьи 3 Закона N 94-ФЗ включает в государственные (муниципальные) нужды как нужды публично-правовых образований, так и нужды непосредственно государственных (муниципальных) заказчиков. Таким образом, любой договор, заключаемый такими заказчиками, будет соответствовать первому из приведенных признаков контракта. Второй признак требует более подробного изучения. Согласно части 1 статьи 4 Закона N 94-ФЗ государственными (муниципальными) заказчиками выступают соответственно государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, казенные учреждения и иные получатели средств бюджетов <8> при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования. ——————————— <8> «Иные получатели средств бюджетов» не предусмотрены действующей редакцией абзаца тридцать восьмого статьи 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Обладая правоспособностью юридического лица, государственный (муниципальный) заказчик по общим правилам пункта 1 статьи 48 ГК РФ может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности и пр., соответственно гражданское законодательство предоставляет им возможность самостоятельно вступать в гражданские правоотношения. Однако в статье 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее — БК РФ) закреплены особенности правового положения лиц, которые могут выступать в качестве государственных (муниципальных) заказчиков. Согласно пункту 2 указанной статьи финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и на основании бюджетной сметы. А пункт 5 статьи 161 БК РФ указывает, что заключение и оплата казенным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования. Таким образом, все договоры, заключаемые казенным учреждением за счет бюджетных средств, заключаются от имени соответствующего публично-правового образования. Напрашивается вопрос: если пункт 5 статьи 161 БК РФ содержит оговорку о том, что действия от имени публично-правового образования осуществляются при использовании бюджетных средств, может быть, при оплате товаров (работ, услуг) за счет иных средств казенное учреждение может заключать договоры от своего имени? Системный анализ действующего законодательства показывает, что это невозможно, поскольку в силу положений пунктов 3 — 5 статьи 41, пункта 3 статьи 161 БК РФ все доходы, полученные от приносящей доходы деятельности казенного учреждения, а также все безвозмездные поступления, в том числе добровольные пожертвования, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации путем зачисления на единый счет бюджета и соответственно становятся бюджетными средствами. Иными словами, казенные учреждения просто не имеют в своем распоряжении иных денежных средств, кроме бюджетных <9>. ——————————— <9> Строго говоря, в распоряжении казенных учреждений, как правило, имеются не денежные средства, а лимиты бюджетных обязательств — объем прав в денежном выражении на принятие казенным учреждением бюджетных обязательств и (или) их исполнение в текущем финансовом году (текущем финансовом году и плановом периоде).

Изложенное справедливо и в отношении органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления (муниципальных органов), органов управления государственными внебюджетными фондами, на которых распространяются положения статьи 161 БК РФ (часть 11 указанной статьи). Таким образом, договоры могут заключаться государственными (муниципальными) заказчиками только от имени публично-правового образования, соответственно и второй признак контракта также присущ всем договорам соответствующих субъектов. По результатам проведенного анализа отмечаем, что в рамках законодательства, действующего на момент написания настоящей статьи, государственные (муниципальные) заказчики не могут заключать «иные гражданско-правовые договоры» на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг вне зависимости от суммы сделки. Что касается случаев, когда заказчики именуют договором государственный или муниципальный контракт, тут мы в полной мере согласимся с мнением П. В. Сокола: «…если государственный или муниципальный контракт именуется не контрактом, а договором, но по сути он является контрактом и процедура его заключения, а также содержание соответствуют установленным Федеральным законом N 94-ФЗ требованиям, то это не является серьезным дефектом формы и содержания контракта и заключенное соглашение является действительным» <10>. ——————————— <10> Сокол П. В. Проблемы применения законодательства о поставках для государственных и муниципальных нужд и вопросы его совершенствования // Законодательство. 2007. N 11.

2. Соотношение контрактов и гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений

Появление с 1 января 2011 г. в Законе N 94-ФЗ третьего вида договоров — «гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений» — обусловлено изменением правового положения бюджетных учреждений в соответствии с Федеральным законом от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ. В рамках реформы бюджетные учреждения потеряли статус получателей бюджетных средств, получив взамен большую финансовую самостоятельность и расширенные полномочия в сфере распоряжения имуществом, закрепленным за ними на праве оперативного управления. Некоторым изменениям подверглось и правовое регулирование в сфере размещения заказов бюджетными учреждениями. Согласно части 1 статьи 9 Закона N 94-ФЗ под гражданско-правовым договором бюджетного учреждения на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг понимается договор, заключаемый от имени бюджетного учреждения. Несмотря на всю незатейливость данного определения, из него следует первое отличие таких договоров от контрактов — они заключаются непосредственно от имени бюджетного учреждения, а не публично-правового образования. Из положений статей 3 — 5 Закона N 94-ФЗ также следует, что целью гражданско-правового договора бюджетного учреждения является удовлетворение собственных нужд бюджетных учреждений, хотя такие нужды, конечно, обусловлены предметом и целями деятельности бюджетного учреждения и содержанием утвержденных для такого учреждения государственных (муниципальных) заданий. В числе особенностей правового регулирования гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений можно выделить закрепленное в части 1 статьи 9 Закона N 94-ФЗ ограничение максимального срока действия договора тремя годами, что соответствует горизонту бюджетного планирования, предусмотренному БК РФ (очередной финансовый год плюс двухлетний плановый период). Кроме того, на гражданско-правовые договоры бюджетных учреждений не распространяется действие положений ГК РФ, посвященных регулированию поставки товаров и подрядных работ для государственных или муниципальных нужд (§ 4 главы 30 и § 5 главы 37 ГК РФ) <11>, поскольку: ——————————— <11> В связи со встречающимся в обсуждениях мнением о допустимости применения к договорам бюджетных учреждений положений § 4 главы 30 и § 5 главы 37 ГК РФ по аналогии закона отметим, что аналогия закона применяется только в случае, если отношения прямо не урегулированы законодательством или соглашением сторон и отсутствует применимый к ним обычай делового оборота, чего в данной ситуации не усматривается, в связи с достаточностью содержащегося в ГК РФ правового регулирования отношений из договоров купли-продажи, выполнения работ, оказания услуг, и без применения специальных норм § 4 главы 30 и § 5 главы 37 ГК РФ.

— во-первых, поставка товаров и выполнение работ по гражданско-правовым договорам бюджетных учреждений не направлены на удовлетворение государственных или муниципальных нужд (части 1 и 2 статьи 3 Закона N 94-ФЗ); — во-вторых, бюджетные учреждения, не являясь получателями бюджетных средств, не могут быть государственными или муниципальными заказчиками в соответствии со статьей 526, пунктами 2 и 3 статьи 764 ГК РФ. По мнению К. В. Кичика, гражданско-правовые договоры бюджетных учреждений «могут не содержать нормы, обязательные для государственных (муниципальных) контрактов (например, о невозможности их расторжения в одностороннем порядке по инициативе заказчика). В Законе N 94-ФЗ не встречаются положения, из которых бы следовало, что нормы о государственных (муниципальных) контрактах распространяют свое действие также на «гражданско-правовые договоры бюджетных учреждений». Например, согласно части 8 статьи 9 Закона N 94-ФЗ, «расторжение контракта допускается исключительно по соглашению сторон или решению суда по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством». Таким образом, указанная норма не распространяет свое действие на «гражданско-правовые договоры бюджетных учреждений». Отсюда следует, что бюджетные учреждения получили самостоятельность в формировании своих собственных форм «гражданско-правовых договоров» <12>. ——————————— <12> См.: § 3.3 главы III. Кичик К. В. Государственный (муниципальный) заказ России: правовые проблемы формирования, размещения и исполнения: Монография. М.: Юстицинформ, 2012.

На наш взгляд, приведенное мнение о нераспространении на договоры бюджетных учреждений норм Закона N 94-ФЗ о государственных (муниципальных) контрактах не может быть поддержано. По всей видимости, процитированного выше исследователя в некотором роде ввел в заблуждение использованный законодателем юридико-технический прием: согласно статье 5 Закона N 94-ФЗ под термином «контракты» в законе понимаются как государственные (муниципальные) контракты, так и гражданско-правовые договоры бюджетных учреждений. Таким образом, все нормы Закона N 94-ФЗ, содержащие правовое регулирование отношений по заключению контрактов, в том числе требования к условиям контрактов (ч. 10 — 12 ст. 9), в полной мере распространяются на договоры бюджетных учреждений. Что касается вопроса о соотношении гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений с «иными гражданско-правовыми договорами», упомянутыми в пунктах 14 и 14.1 части 2 статьи 55 Закона N 94-ФЗ, то понятие договоров бюджетных учреждений, закрепленное в части 1 статьи 9 указанного Закона, в полной мере охватывает все возможные «иные договоры», в связи с чем отсутствует предмет для отдельного изучения «иных гражданско-правовых договоров» бюджетных учреждений.

3. Выводы

На основании проведенного исследования можно отметить, что в настоящее время по результатам размещения заказов в соответствии с Законом N 94-ФЗ заказчики не имеют правовых оснований заключать какие-либо «иные гражданско-правовые договоры», кроме государственных контрактов и гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений. Соответственно, в данной части пункты 14 и 14.1 части 2 статьи 55 Закона N 94-ФЗ не подлежат применению. Возникает логичный вопрос: зачем же законодатель вообще включил в Закон оговорку об «иных гражданско-правовых договорах»? Дело в том, что до вступления в силу Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ бюджетные учреждения являлись получателями бюджетных средств и обладали статусом государственных или муниципальных заказчиков. При этом согласно части 11 статьи 5 Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ до дня вступления в силу федерального закона, определяющего особенности использования бюджетными учреждениями средств от оказания платных услуг, безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольных пожертвований, и средств от иной приносящей доход деятельности <13>, бюджетные учреждения на основании закона (решения) о бюджете и генерального разрешения главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств были вправе использовать указанные средства на обеспечение своей деятельности. С учетом приведенных норм данные средства рассматривались как внебюджетный источник финансирования <14>, и бюджетное учреждение в принципе имело возможность заключения не только государственных (муниципальных) контрактов от имени публично-правового образования, но и «иных гражданско-правовых договоров» от своего имени в пределах, установленных пунктом 14 части 2 статьи 55 Закона N 94-ФЗ. ——————————— <13> Этот федеральный закон так и не был принят, а часть 11 статьи 5 Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ утратила силу с 1 января 2011 г. <14> См. также: письмо Министерства финансов Российской Федерации от 21 февраля 2006 г. N 02-13-10/339 // КонсультантПлюс.

Таким образом, «иные гражданско-правовые договоры» являются одним из рудиментов ранее действовавшей системы правового регулирования размещения заказов бюджетными учреждениями. Надо отметить, что это не единственный случай, когда законодатель, изменяя правовое регулирование отношений в другой отрасли права, забывает о внесении сопутствующих изменений в Закон N 94-ФЗ. К примеру, давно потеряли свою актуальность положения части 3 статьи 29, части 3 статьи 38, части 18 статьи 41.12 указанного Закона, предусматривающие право заказчика при заключении контракта с физическим лицом уменьшить «оплату контракта» (по части 3 статьи 38 — предложенную «цену контракта») на «размер налоговых платежей, связанных с оплатой контракта». Данные положения были включены в Закон N 94-ФЗ в период существования единого социального налога и направлены на защиту интересов заказчиков, поскольку необходимость уплаты единого социального налога в связи с привлечением контрагентов — физических лиц влекла дополнительные потери для заказчиков, вынужденных уплачивать сумму налога сверх цены контракта, определенной по результатам торгов, причем по тем же подстатьям КОСГУ <15>, где отражаются расходы на оплату работ, услуг по данному контракту. ——————————— <15> См., например: абзац второй подстатьи 213 раздела V указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденных Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 24 августа 2007 г. N 74н // КонсультантПлюс.

С 1 января 2010 г. на смену единому социальному налогу пришли страховые взносы во внебюджетные фонды <16>, но в Закон N 94-ФЗ соответствующие изменения внесены не были, что лишает заказчиков права соразмерного уменьшения цены контракта или размера «оплаты контракта» и влечет дополнительные расходы, в том числе создает риск превышения государственными (муниципальными) заказчиками установленных показателей бюджетных смет. ——————————— <16> См.: Федеральный закон от 24 июля 2009 г. N 212-ФЗ // КонсультантПлюс.

А заказчикам остается надеяться, что существующие недостатки правового регулирования отношений в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд будут устранены при внесении очередных изменений в Закон N 94-ФЗ, коих насчитывается уже более трех десятков с момента его принятия.

——————————————————————