ОБЕСПЕЧЕНИЕ ФИНАНСОВОЙ УСТОЙЧИВОСТИ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ <*>
И. Ф. СЮБАРЕВА
——————————— <*> Syubareva I. F. Provision of the financial stability of educational institutions in modern Russia.
Сюбарева Ирина Федоровна, профессор кафедры предпринимательского права Балтийского федерального университета им. И. Канта, доктор педагогических, наук, кандидат юридических наук.
Осуществлен анализ проблем обеспечения финансовой устойчивости образовательных учреждений в современной России; рассматриваются общие и отличительные признаки финансово-правового положения различных учреждений (автономного, бюджетного, казенного, частного), особое внимание уделяется правовому порядку обеспечения их финансовой деятельности, определяются достоинства и недостатки нового законодательного подхода к статусу учреждений.
Ключевые слова: образовательные учреждения, финансовая устойчивость, финансирование образования, субсидия.
This article analyses the problems of ensuring financial stability of educational institutions in contemporary Russia. Common and peculiar features of financial and legal status of various institutions (autonomous, budget, government and private) are being considered. Specific attention is paid to legal procedure of financial provision of activities. Advantages and negative features of the new legislative approach to the status of the institutions are being defined.
Key words: educational institutions, financial stability, funding of education, subsidy.
Внедрение новых финансово-экономических механизмов в сфере образования приводит к созданию различных видов и типов образовательных учреждений, имеющих различный финансово-правовой статус и режим финансирования. В настоящее время государственные образовательные учреждения могут быть автономными, бюджетными или казенными (абз. 2 п. 2 ст. 120 Гражданского кодекса Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ [1] (далее — ГК); п. 2 ст. 9.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» [2] (далее — Закон о некоммерческих организациях)). Статистика показывает, что по состоянию на 01.12.2011 в Российской Федерации в сфере образования создано только федеральных государственных бюджетных учреждений — 1717, казенных — 507, автономных — 21 [3]. Наряду с государственными активно создаются и развиваются негосударственные образовательные учреждения. Таким образом, законодательством закреплены четыре организационно-правовые формы учреждений в сфере образования — казенная, бюджетная, автономная, частная, каждая из которых имеет специфику в режиме финансирования и правовом регулировании имущественных отношений. Насколько финансово устойчивы они в современный период как хозяйствующие субъекты? Насколько эффективно финансовое обеспечение их деятельности со стороны государства? Эти вопросы вызывают научный интерес, ведь финансовая устойчивость образовательных учреждений во многом определяет потенциал инновационной образовательной деятельности, научного сотрудничества и стабильность развития. В современный период финансовое обеспечение деятельности бюджетных и автономных учреждений по оказанию государственных (муниципальных) услуг, выполнению работ в рамках реализации государственного (муниципального) задания осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ (ст. 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ [4] (далее — БК)). Финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы РФ на основании бюджетной сметы (п. 2 ст. 161 БК). Субсидии казенным учреждениям не предоставляются (п. 10 ст. 161 БК). Для бюджетных и автономных учреждений финансовое обеспечение деятельности связано с выполнением государственного (муниципального) задания, которое формируется и утверждается учредителем (ст. 4 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ «Об автономных учреждения» [5] (далее — Закон об автономных учреждениях), п. 3 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях). Для казенных учреждений такое задание не предусмотрено (ст. 6 БК). Частное учреждение полностью или частично финансируется собственником его имущества (абз. 3 п. 2 ст. 120 ГК). Учреждение обязано направить выделенные средства в виде субсидии в соответствии с целями и задачами, указанными в государственном (муниципальном) задании. Анализируя изменения законодательства в части финансирования сферы образования, можно выявить следующую закономерность. Так, до 2006 г. большинство образовательных учреждений осуществляло свою деятельность за счет средств, передаваемых учредителем. Финансирование образовательных учреждений России происходило из федерального бюджета на основе утвержденных смет. Существовавшая проблема недофинансирования образовательных учреждений со стороны государства решалась с помощью такого механизма, как предпринимательская деятельность, которой было разрешено заниматься всем образовательным учреждениям, несмотря на то что они относятся к некоммерческим организациям. Многие ученые предлагали разработать механизм гражданско-правовой ответственности учредителя за невыполнение обязательств по финансированию образовательного учреждения и закрепить соответствующие нормы в законодательстве. Тем не менее законодатель шел по иному пути. В 2006 г. был принят Закон об автономных учреждениях, позволивший учреждениям, в т. ч. и образовательным, принимать форму автономных и финансироваться в виде субсидий. Принятие Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» [6] привело к появлению новых форм финансового обеспечения деятельности бюджетных и автономных учреждений, направленных на повышение эффективности расходования бюджетных средств при сохранении или уменьшении объема финансирования. Таким образом, государство постепенно уходило от полного финансирования со своей стороны сферы образования. В современный период не представляется возможным говорить о недофинансировании образовательных учреждений со стороны государства. Так, например, федеральным университетам выделяются значительные субсидии. Тем не менее связанный с предоставлением субсидий режим финансового обеспечения деятельности образовательных учреждений имеет определенные достоинства и недостатки. С одной стороны, предоставление субсидий позволяет образовательным учреждениям динамично развиваться, проводить внутриорганизационные реформы, решать экономические и имущественные проблемы, создавая необходимые условия и инфраструктуру для обеспечения образовательного процесса. Так, например, к БФУ им. И. Канта присоединены медицинский, градостроительный, технический колледжи, увеличилось количество учебных корпусов и площадей, соответственно, растет количество преподавателей и студентов. Создаются инновационные парки, НОЦы, новые факультеты и структурные научные подразделения, для которых закупается специальное оборудование для работы, плазменные панели, компьютеры, приобретается программное и методическое обеспечение, расширяются информационная база и библиотечные ресурсы. Для преподавателей расширились возможности по участию в проектной и научной деятельности, в повышении квалификации. Активно развиваются студенческие мероприятия: проводятся многочисленные конкурсы, КВНы, Дни веселой песни и др. Для приглашенных из различных регионов преподавателей и специалистов создаются максимально комфортные условия для работы и научной деятельности. Можно говорить о развитии позитивной тенденции, связанной с расширением автономии образовательных учреждений и их структурных подразделений. Все это, несомненно, важно в современных условиях. С другой стороны, такое обеспечение не во всех случаях оправданно и не всегда является экономически целесообразным, например, когда покупаются дорогие строительные материалы, делается новый ремонт недавно отремонтированных помещений, закупается оргтехника взамен еще недавно приобретенной и т. д. для того, чтобы только освоить выделенные средства. В связи с тем что бюджетные средства должны быть использованы в определенный срок, имеют место и связанные с этим организационные проблемы, например ремонт учебных корпусов и общежитий во время учебного процесса. В этой связи, полагаю, необходимо обратить внимание на следующие проблемы. Во-первых, это сохранение преемственности в развитии и обеспечение стабильности образовательных учреждений. Очень важно обеспечить в процессе всевозможных реорганизаций баланс нового и уже накопленного организационного, научного и образовательного потенциала, сохранив все ценное, на что в свое время уже были потрачены средства и ресурсы. Реорганизация и модернизация ради освоения субсидий должна быть неприемлема. Во-вторых, необходимо обратить внимание на проблему, связанную с рациональным использованием финансовых ресурсов и определением критериев эффективности расходования полученных от государства средств финансовой поддержки, которые должны были быть разработаны еще до того, как были введены новые механизмы финансового обеспечения деятельности учреждений. В-третьих, особую озабоченность вызывает проблема, связанная с грамотным управлением финансовыми ресурсами, отчего напрямую зависит заработная плата сотрудников. К сожалению, приходится констатировать, что режим финансирования, связанный с выделением субсидий, позволил повысить зарплату лишь части сотрудников. Основная масса преподавателей по-прежнему вынуждена искать дополнительную работу, что, несомненно, сказывается на качестве преподавания. Проектная деятельность в условиях перегрузок для преподавателя становится малопривлекательной. В современный период в целях поддержания финансовой устойчивости образовательных учреждений государством созданы правовые условия для привлечения ими дополнительных средств за счет приносящей доход деятельности, осуществления дополнительных образовательных услуг, расширения имущественных прав, долевого участия в деятельности организаций, налоговых преференций. Так, законодатель выделяет приносящую доход деятельность (ст. 47 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3266-1 «Об образовании» [7] (далее — Закон об образовании)), платные дополнительные услуги государственных и муниципальных образовательных учреждений (ст. 45), платную образовательную деятельность негосударственных образовательных учреждений (ст. 46). Право на осуществление этих видов деятельности должно быть закреплено в уставе образовательного учреждения, который наряду с другими нормативными правовыми актами отражает содержание их право — и дееспособности. Действующая редакция ст. 47 Закона об образовании предопределяет широкий подход к видам деятельности, которыми могут заниматься образовательные учреждения, и не определяет их критерии. Интерес образовательных учреждений направлен на получение дополнительных средств из внебюджетных источников, что стало для большинства из них обычной практикой. Таким образом, чрезмерное расширение видов деятельности, приносящей доход, приводит к значительной коммерциализации деятельности самих образовательных учреждений. Поддержание финансовой устойчивости образовательных учреждений осуществляется и за счет расширения и усиления их хозяйственной самостоятельности в имущественной сфере, что проявляется в распоряжении имуществом и использовании доходов. ГК устанавливает разный объем правомочий по распоряжению имуществом и доходами учреждений (казенных, бюджетных, автономных, частных), который может зависеть от согласия собственника имущества на его распоряжение или вида самого имущества (ст. 298 ГК). Распоряжаясь имуществом, образовательные учреждения могут принимать участие в гражданских правоотношениях в качестве субъектов различных сделок, быть учредителями (участниками) юридических лиц (за исключением казенных), выступать арендаторами и арендодателями имущества. Усиление хозяйственной самостоятельности образовательных учреждений в имущественной сфере, участие в гражданских правоотношениях обусловливает расширение собственной имущественной базы образовательных учреждений. Имущество, вовлеченное в гражданский оборот, способствует осуществлению основной (образовательной) деятельности учреждения. Образовательные учреждения могут применять налоговые льготы. С 1 января 2012 г. казенные, бюджетные и автономные учреждения не уплачивают налог на добавленную стоимость при выполнении работ и оказании услуг в рамках государственного (муниципального) задания, источником финансового обеспечения которых является субсидия (подп. 4.1 п. 2 ст. 146 Налогового кодекса Российской Федерации (части второй) от 5 августа 2000 г. N 117-ФЗ [8] (далее — НК)). По налогу на прибыль для образовательных учреждений также предусмотрены специальные льготы. Особенности применения налоговой ставки 0% организациями, осуществляющими образовательную деятельность, определены в ст. 284.1 НК. Образовательные учреждения также являются плательщиками налога на имущество организаций. В законах субъектов Российской Федерации могут быть предусмотрены налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиками, в т. ч. и образовательными учреждениями (п. 2 ст. 372 НК). Таким образом, расширение объема правомочий по распоряжению своим имуществом и доходами бюджетными и автономными учреждениями; возможность расширенного участия в имущественном обороте, в гражданских и предпринимательских правоотношениях; расширение видов приносящей доход деятельности; налоговые преференции — все это обеспечивает поддержание финансовой устойчивости образовательных учреждений в современных условиях. Тем не менее не исключены возможности злоупотребления юридическими лицами экономической свободой, предоставленной им законодателем. Эта свобода может быть использована не в интересах учредителя образовательного учреждения, собственника имущества или самого образовательного учреждения. В целом необходимо отметить, что, несмотря на имеющиеся позитивные тенденции, связанные с развитием финансово-имущественного статуса образовательных учреждений, реализацией административной, финансовой и имущественной автономии, озабоченность вызывает отсутствие механизма стабильного финансирования деятельности образовательных учреждений. В настоящее время ведется работа по подготовке проекта нового Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». Принципиально важно не только обеспечить преемственность в развитии законодательства об образовании, но и обратить внимание на финансовое обеспечение деятельности образовательных учреждений. Стабильное и в полном объеме финансирование образовательных учреждений со стороны государства есть непременное условие эффективного функционирования всей системы образования. Совершенствование законодательства в этой сфере должно предусматривать построение адекватной запросам государства и общества системы образования, основанной на представлении об образовании как общественном благе.
Литература
1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ (ред. от 06.12.2011) // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301. 2. Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145. 3. Сайт Министерства финансов Российской Федерации: URL: www. minfin. ru. 4. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (ред. от 03.12.2011) // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823. 5. Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (ред. от 06.11.2011) // СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4626. 6. Федеральный закон от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (ред. 30.11.2011, с изм. от 06.12.2011) // СЗ РФ. 2010. N 19. Ст. 2291. 7. Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 «Об образовании» (ред. от 28.02.2012) // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 150. 8. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 5 августа 2000 г. N 117-ФЗ (ред. от 06.12.2011) // СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3340.
