Проблемы правового регулирования порядка передачи детей в приемную семью

(Доржиева С. В.) («Семейное и жилищное право», 2013, N 3) Текст документа

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПОРЯДКА ПЕРЕДАЧИ ДЕТЕЙ В ПРИЕМНУЮ СЕМЬЮ <*>

С. В. ДОРЖИЕВА

——————————— <*> Dorzhieva S. V. Problems of legal regulation of procedure of transition of children to foster family.

Доржиева Светлана Владимировна, старший преподаватель кафедры гражданского права и процесса юридического факультета Бурятского государственного университета.

Статья посвящена исследованию актуальных проблем правового регулирования порядка передачи детей в приемную семью.

Ключевые слова: приемная семья, приемные дети, опека и попечительство.

This article is devoted to research of actual problems of legal regulation in procedure of transferring children in foster family.

Key words: foster family, foster children, custody and guardianship.

Порядок передачи детей приемным родителям, ввиду отсутствия правового регулирования этого действия, вызывает как теоретический, так и практический интерес. Связано это прежде всего с противоречием, существующим между ч. 1 п. 7 ст. 145 Семейного кодекса РФ (далее — СК) <1>, который дублирует ч. 2 ст. 14 ФЗ «Об опеке и попечительстве» <2> по поводу того, что при устройстве ребенка под опеку или попечительство по договору об осуществлении опеки или попечительства требуется принятие акта органа опеки и попечительства о назначении опекуна или попечителя, исполняющего свои обязанности возмездно, и п. 1 ст. 152 СК, по которому приемной семьей признается опека или попечительство над ребенком или детьми, которые осуществляются по договору о приемной семье… ——————————— <1> Семейный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. N 223-ФЗ (в ред. от 12.11.2012) // СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 16. <2> ФЗ «Об опеке и попечительстве» N 48-ФЗ от 24 апреля 2008 г. (в ред. от 01.07.2011) // СЗ РФ. 28.04.2008. N 17. Ст. 1755.

Отсюда следует, что специальная норма семейного законодательства основанием возникновения приемной семьи считает договор, а норма, регулирующая установление опеки и попечительства, — акт органа опеки и попечительства о назначении опекуна (попечителя). Это обстоятельство подтверждает, что «регулируемая на федеральном уровне приемная семья и патронат, во всем многообразии его правового оформления на региональном уровне, искусственно влиты в институт опеки» <3> и это приводит к смешению оснований создания приемной семьи. ——————————— <3> Косова О. Ю. Патронат: состояние и перспективы развития // Законы России: опыт, анализ, практика. 2010. N 6. С. 107.

Влияние ФЗ «Об опеке и попечительстве» (ч. 3 ст. 14) на нормы семейного законодательства наблюдается и в ч. 3 п. 7 ст. 145 СК, согласно которой при устройстве ребенка под опеку или попечительство по договору об осуществлении опеки или попечительства права и обязанности опекуна или попечителя по представительству и защите прав и законных интересов ребенка возникают с момента принятия акта органа опеки и попечительства о назначении опекуна или попечителя. Право опекуна или попечителя на вознаграждение возникает с момента заключения этого договора. Рассматриваемая редакция не соответствует интересам приемных родителей, которые, еще не став таковыми, т. е. до заключения договора, должны осуществлять права и нести обязанности по представительству, защите прав и законных интересов приемного ребенка. Однако между заключением договора и передачей ребенка приемным родителям может пройти достаточно долгое время. Так, п. 3 Правил заключения договора об осуществлении опеки или попечительства в отношении несовершеннолетнего подопечного <4> предусматривает, что договор о приемной семье заключается по месту жительства приемного ребенка и приемного родителя в течение 10 дней со дня принятия органом опеки и попечительства по месту жительства несовершеннолетнего гражданина решения о назначении опекуна. На практике не исключено, что срок заключения договора может составить и более 10 дней по различным уважительным причинам. ——————————— <4> Правила заключения договора об осуществлении опеки или попечительства в отношении несовершеннолетнего подопечного (утв. Постановлением Правительства РФ от 18.05.2009 N 423 «Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан» (в ред. от 14.02.2013)) // СЗ РФ. 2009. N 21. Ст. 2572.

При этом остается открытым вопрос, когда (после принятия решения органом опеки и попечительства в форме акта или после заключения договора) и в какие сроки приемный ребенок должен быть передан на воспитание в приемную семью. Допустим, после заключения договора. Но законодательно не урегулированы сроки передачи ребенка и в этом случае (в тот же день, на следующий день и т. д.). Здесь перерыв между заключением договора и передачей ребенка на воспитание в приемную семью может также составить продолжительное время (например, ввиду болезни приемного родителя или приемного ребенка и т. п.). В этом случае выплата вознаграждения приемным родителям до передачи им приемного ребенка на воспитание противоречит интересам субъектов РФ, которые осуществляют финансирование приемных семей. Действующую процедуру создания приемной семьи необходимо упростить. Полагаем, что в результате проверки личности гражданина, выразившего желание стать приемным родителем, органу опеки и попечительства достаточно дать заключение о соответствии последнего всем предъявляемым требованиям, после чего и должен быть заключен договор о приемной семье, который влечет за собой передачу ребенка в созданную приемную семью. Это предложение вполне соответствует положениям Указа Президента РФ «О некоторых мерах по реализации государственной политики в сфере защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (далее — Указ Президента РФ N 1688) <5> об упрощении процедуры передачи детей на усыновление, под опеку… ——————————— <5> Указ Президента РФ от 28.12.2012 N 1688 «О некоторых мерах по реализации государственной политики в сфере защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» // СЗ РФ. 2012. N 53 (ч. 2). Ст. 7860.

Срок между заключением договора о приемной семье и передачей ребенка должен быть минимальным. Во-первых, это связано с правовыми последствиями, которые должны возникнуть после заключения договора (возникновение прав и обязанностей приемного родителя; права на вознаграждение и получение средств на содержание ребенка), во-вторых, с ожиданием ребенка новой жизни в приемной семье. Заставлять ребенка ждать передачи на воспитание в семью неопределенное время психологически неверно. На основании изложенного предлагаем внести изменения в ч. 1 п. 7 ст. 145 СК о том, что при устройстве ребенка под опеку или попечительство по договору об осуществлении опеки или попечительства не требуется принятие акта органа опеки и попечительства о назначении опекуна или попечителя, исполняющего свои обязанности возмездно. Соответственно, ч. 2 ст. 14 ФЗ «Об опеке и попечительстве» нужно изложить в следующей редакции: «Опека или попечительство о возмездном осуществлении опеки и попечительства устанавливается на основании заключенного договора о приемной семье или патронатной семье…» (далее по тексту). В ч. 3 п. 7 ст. 145 СК нужно внести следующее изменение: «При устройстве ребенка под опеку или попечительство по договору об осуществлении опеки или попечительства (приемную семью, патронатную семью) права и обязанности опекуна или попечителя, а также право на вознаграждение и получение средств на содержание ребенка возникают с момента передачи подопечного опекуну (попечителю)». Часть 3 ст. 14 ФЗ «Об опеке и попечительстве» предлагаем закрепить в следующей редакции: «При установлении возмездной опеки или попечительства (приемной семьи, патронатной семьи) все права и обязанности опекуна или попечителя по договору, в том числе и право на получение вознаграждения, а также средств на содержание ребенка, возникают с момента передачи подопечного опекуну (попечителю)». Анализ законодательных актов субъектов РФ показывает, что ввиду неясности в правовом регулировании вышеуказанных вопросов в регионах отсутствует однообразие в порядке назначения выплаты денежных средств на содержание приемного ребенка (детей). Некоторые регионы основанием для выплаты считают решение специально уполномоченного органа исполнительной власти <6>; день издания акта органа опеки и попечительства <7>; день вынесения решения о назначении денежных средств за период с момента возникновения оснований на их получение <8>; со дня принятия решения о назначении денежных средств с возмещением расходов с момента возникновения оснований на их получение для расходов на его питание, одежду, мягкий инвентарь и проезд <9> и т. д. Это еще раз подтверждает целесообразность унификации законодательных актов по вопросам порядка создания приемной семьи на основании договора и возникновения права приемного родителя на вознаграждение и получение средств на содержание ребенка с момента передачи его в приемную семью. Как было отмечено выше, между днем принятия органом опеки и попечительства решения о назначении опекуна и заключением договора о приемной семье может пройти продолжительное время. В настоящее же время субъекты РФ вынуждены выплачивать средства на содержание приемного ребенка, который все еще находится в государственном учреждении до заключения договора. ——————————— <6> Ст. 4 Закона Республики Коми «О государственной поддержке при передаче ребенка на воспитание в семью» от 24.11.2008 N 139-РЗ (в ред. от 29.11.2012) // Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми. 2008. N 11. Ст. 634. <7> Ст. 3 Закона Томской области «О размере и порядке выплаты опекуну (попечителю) и приемной семье денежных средств на содержание ребенка (детей)» от 15.12.2004 N 247-ОЗ (в ред. от 13.08.2012) // Томские новости. 16.12.2004. N 51. <8> Ст. 4 Закона Республики Тыва «О порядке и размерах выплаты денежных средств на содержание детей в семьях опекунов (попечителей), в приемных семьях и вознаграждения, причитающегося приемным родителям» от 18.06.2007 N 195 ВХ-2 (в ред. от 11.11.2011) // Тувинская правда. 26.06.2007. N 73. <9> Ст. 4 Закона Волгоградской области «О размере и порядке выплаты денежных средств на содержание ребенка, находящегося под опекой (попечительством) или переданного в приемную семью» от 20.04.2007 N 1450-ОД (в ред. от 09.12.2010) // Волгоградская правда. 25.04.2007. N 75.

Порядок передачи ребенка в приемную семью имеет большое значение как для приемного ребенка, так и принимающей его семьи. По мнению педагогов, психологов и социологов каждая замещающая семья с этого момента нуждается в профессиональном сопровождении. Как отмечает С. А. Ковалев, «принятие должно опираться на хорошее знание психологии ребенка и понимание его потребностей и интересов. К сожалению, в повседневной жизни (тем более в семье) в основе понимания лежат не самые главные психологические факторы, а феномен первого впечатления, сиюминутные эмоциональные реакции, фиксирование случайных поведенческих действий и др. Это не способствует формированию объективного принятия ребенка» <10>. По этой причине ребенок должен регулярно посещать семью до подписания договора, чтобы потенциальные приемные родители убедились в правоте своего выбора, к ребенку привыкли члены будущей приемной семьи, а также для того, чтобы ребенок мог присмотреться к традициям и правилам жизни новой семьи, сформировать свое мнение о желании перейти на воспитание в эту конкретную семью. ——————————— <10> Ковалев С. А. Сиротство как социальная проблема: Пособие для педагогов / Под ред. Л. И. Смагиной. Мн.: Унiверсiтэцкае, 1999. С. 64.

Существуют особенности при поступлении детей в приемные семьи не из государственного учреждения, а из кровных семей. Здесь нужно учитывать, что «для ребенка отчуждение от родной семьи начинается не в момент изъятия, а в момент помещения в новую семью. Дети начинают чувствовать себя отличающимися от обычных детей — тех, которые не лишились семьи. Осознание этого может проявляться по-разному и отражаться на формировании привязанности» <11>. По мнению педагога Ж. А. Захаровой, «работа с такой семьей должна учитывать своеобразие опыта проживания приемного ребенка в биологической семье, характер этого опыта, строиться на основе дифференцированных технологий социально-педагогического сопровождения» <12>. ——————————— <11> Пяткина Г. Н. Педагогическое сопровождение социализации детей-сирот в приемной семье: Автореф. … к. пед. н. Томск, 2011. С. 16. <12> Захарова Ж. А. Социально-педагогическое сопровождение процесса воспитания приемного ребенка в замещающей семье: Автореф. … д. пед. н. Кострома, 2009. С. 13.

Для детей, которые воспитывались в государственных учреждениях, характерно то, что «ребенок не знает новых правил поведения в новой среде и очень хочет быть хорошим, поэтому все свои поведенческие особенности старается скрыть. Когда ребенок привыкает, адаптируется к новой социальной среде, на свет появляется весь «багаж» прошлой жизни, прошлого опыта. Ребенок, лишенный в раннем детстве родительского попечения, попав в нормальную среду здоровой семьи, неосознанно проживает все те моменты из своей жизни, которые упустил» <13>. А ведь наряду с сильными сторонами приемной семьи ей присущи и такие слабые стороны, как «чувство неуверенности и страха замещающих родителей, несоответствие принимаемого ребенка представлениям родителей; проблемы в отношениях между родителями и принимаемыми детьми, между принимаемыми детьми и кровными родителями, дезадаптивная атмосфера в семье, эмоциональная холодность, отсутствие у ребенка специальных традиций, нарушения в поведении ребенка и вредные привычки, эмоциональная неустойчивость принимаемого ребенка, болезни принимаемых детей» <14>. Поэтому трудно не согласиться с мнением, что «для эффективного приема необходимо включение всей семьи в систему социальной и психологической помощи» <15>. С учетом изложенного полагаем, что подготовку для принятия ребенка в семью должны проходить не только приемные родители, но и совершеннолетние члены их семьи, хотя и на добровольной основе. Это позволит создать благоприятные условия для приема нового члена семьи, снизит психологическое напряжение в первые дни создания приемной семьи. ——————————— <13> Осипова И. И. Замещающая семья как формирующийся социальный институт: Дис. … к. соц. н. М., 2002. С. 76. <14> Горбунова Е. А. Социальная адаптация в замещающей семье детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей: Автореф. к. пед. н. М., 2009. С. 16. <15> Ослон В. Н. Жизнеустройство детей-сирот: профессиональная замещающая семья. М.: Генезис, 2006. С. 90.

Во многих субъектах Российской Федерации действуют службы сопровождения приемных и патронатных семей, что является положительным моментом в создании крепкой приемной семьи с первых дней ее существования. К примеру, в Республике Бурятия подготовкой и профессиональным сопровождением приемных родителей занимаются 20 служб сопровождения замещающих семей, которые функционируют на базе учреждений, подведомственных Республиканскому агентству по делам семьи и детей, и в общеобразовательных учреждениях. При службах сопровождения созданы 18 школ подготовки кандидатов в замещающие родители, на регулярной основе проводятся обучающие и практические республиканские семинары для замещающих родителей и кандидатов в замещающие родители <16>. ——————————— <16> Информация Республиканского агентства по делам семьи и детей // URL: http://egov-buryatia. ru (дата обращения: 05.01.2013).

Министерством образования и науки РФ во исполнение Указа Президента РФ N 1688 разработан проект ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семьи», которым предлагается выделить в качестве отдельного полномочия органов опеки и попечительства оказание содействия опекунам и попечителям, в том числе оказание опекунам и попечителям несовершеннолетних граждан помощи в реализации и защите прав подопечных, получении услуг по социальному, медицинскому, психологическому и (или) педагогическому сопровождению <17>. Недостатком этого предложения видится то, что осуществление указанного полномочия предусматривается в порядке, утверждаемом органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, за счет и в пределах средств, которые предусматриваются на эти цели в бюджете субъекта Российской Федерации. Отсутствие единых стандартов в оказании содействия, сопровождения и помощи, различный уровень финансовых возможностей регионов может привести к противоречивому толкованию и применению в субъектах РФ указанной нормы права и фактически не повлияет на сложившуюся ситуацию, поскольку и в настоящее время регионы каждый по-своему выстраивает систему помощи и сопровождения семей, которые приняли детей на воспитание. С учетом изложенного предлагаем дополнить ч. 1 ст. 8 ФЗ «Об опеке и попечительстве» пунктом 12 следующего содержания: «Оказание содействия опекунам и попечителям, в том числе оказание опекунам и попечителям несовершеннолетних граждан помощи в реализации и защите прав подопечных, получении услуг по социальному, медицинскому, психологическому и (или) педагогическому сопровождению в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации». ——————————— <17> Проект ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семьи» // URL: http://минобрнауки. рф/ документы/2994 (дата обращения: 29.01.2013).

——————————————————————

Название документа