Жилищный кодекс РФ и правовой режим строительства, реконструкции и капитального ремонта жилых помещений и общего имущества многоквартирных домов

(Макаров О. В.) («Семейное и жилищное право», 2010, N 3) Текст документа

ЖИЛИЩНЫЙ КОДЕКС РФ И ПРАВОВОЙ РЕЖИМ СТРОИТЕЛЬСТВА, РЕКОНСТРУКЦИИ И КАПИТАЛЬНОГО РЕМОНТА ЖИЛЫХ ПОМЕЩЕНИЙ И ОБЩЕГО ИМУЩЕСТВА МНОГОКВАРТИРНЫХ ДОМОВ <*>

О. В. МАКАРОВ

——————————— <*> Makarov O. V. Housing code RF and legal order of building, reconstruction and major repairs of habitable premises and general property tenement-houses.

Макаров О. В., адвокат, доцент, кандидат юридических наук, г. Липецк.

Правовой режим строительства, реконструкции и капитального ремонта жилых помещений и общего имущества многоквартирных домов базируется на Жилищном кодексе России, в связи с этим выбранная тема статьи представляется актуальной. В статье отмечается, что необходимо разграничение капитального и текущего ремонта в Жилищном кодексе России. Выводы автора могут быть использованы в правоприменительной и правотворческой деятельности.

Ключевые слова: Жилищный кодекс, капитальное строительство, многоквартирные дома, ремонт, реконструкция.

The legal order of building, reconstruction and major repairs of habitable premises and general property tenement-houses is basing on Housing code RF. In this connection topic of article seemed urgent. The article is noting necessity of differentiation major repairs and routine repairs in Housing code RF. Author’s conclusions may be use in legislative acivities.

Key words: Housing code, major building, tenement-houses, repairs, reconstruction.

Примечательной особенностью действующего Жилищного кодекса РФ является его комплексный характер, понимаемый в том смысле, что ЖК РФ регулирует не только отношения, непосредственно связанные с удовлетворением жилищных потребностей граждан, но и довольно обширную группу общественных отношений, так или иначе создающих адекватные предпосылки для осуществления нормальных жизненных процессов в жилищной сфере. Статьи 12 — 14 Жилищного кодекса РФ, предусматривающие компетенцию государственных и муниципальных органов в области жилищных отношений, непосредственно не влияют на регулирование отношений по удовлетворению жилищных потребностей граждан, но, бесспорно, имеют большое значение, поскольку от оптимального распределения компетенции в области жилищных отношений зависит законность и правопорядок в этой сложной сфере общественных отношений. Такое же значение имеют нормы, устанавливающие систему управления жилищным фондом в Российской Федерации (ст. 46 — 48, раздел VIII ЖК РФ). Явно организующее назначение присуще нормам разделов V и VI ЖК РФ, регламентирующих создание и деятельность жилищных, жилищно-строительных кооперативов и товариществ собственников жилья и систему кооперативных отношений внутри каждой из этих организационно-правовых форм. Кроме того, Жилищный кодекс РФ регламентирует некоторые вопросы осуществления видов деятельности, необходимых для нормального удовлетворения жилищных потребностей граждан, и прежде всего строительство, реконструкцию и капитальный ремонт жилых помещений и общего имущества многоквартирных домов. Жилищный кодекс РФ закрепляет такие особые организационно-правовые формы создания, реконструкции и капитального ремонта недвижимости в жилищной сфере, как жилищные, жилищно-строительные кооперативы и товарищества собственников жилья. Целевое назначение жилищных накопительных кооперативов, в сущности, не отличается от целевого назначения жилищных, жилищно-строительных кооперативов и товариществ собственников жилья; много общих черт в организационно-правовом положении этих юридических лиц; принципиально не отличается система внутренних, членских правоотношений в жилищных, жилищно-строительных кооперативах, жилищных накопительных кооперативах и товариществах собственников жилья: эта совокупность предпосылок обусловливает принятие единого консолидированного закона о правовом положении некоммерческой организации в области строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов недвижимости. Физическое или юридическое лицо является членом соответствующего кооператива или товарищества собственников жилья, поэтому возникающие отношения носят членский, а не договорный характер. Между тем ст. 8 Федерального закона от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» <1> требует, чтобы отношения между субъектами инвестиционной деятельности, направленные на реализацию капитальных вложений, осуществлялись на основе договора и (или) государственного контракта, заключаемых между ними в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. Получается, что согласно требованиям действующего инвестиционного законодательства членские отношения должны дополняться договорными отношениями между участвующими субъектами. Между тем эта идея не только не реализуется законодательством о жилищных накопительных кооперативах, но и в некоторых случаях запрещаются договорные отношения по поводу использования денежных средств в долевом строительстве. В соответствии с ч. 6 ст. 3 Федерального закона от 30 декабря 2004 г. «О жилищных накопительных кооперативах» <2> кооператив не может состоять в договорных отношениях с членами кооператива, в результате которых устанавливаются, изменяются или прекращаются гражданские права и обязанности, связанные с осуществлением деятельности кооператива по привлечению и использованию денежных средств граждан на приобретение жилых помещений. Представляется, что необходимо исходить из принципа свободы договора и обеспечения применения разнообразных способов защиты субъективных гражданских прав. Инвестиционные решения и действия могут приниматься и реализовываться в пределах различных корпоративных и договорных форм и типов. Реализация корпоративных инвестиционных форм возможна в пределах коммерческих и некоммерческих организаций. Усиление корпоративных инвестиционных форм возможно путем их дополнения договорными способами и средствами использования чужих средств, имущества и инвестиций. Именно поэтому запрет на договорные отношения жилищного накопительного кооператива с его членами по поводу привлечения и использования денежных средств граждан на приобретение жилых помещений должен быть отменен и трансформирован в современное правовое регулирование путем предоставления права членам жилищного накопительного кооператива и жилищным накопительным кооперативам повышать уровень правовых гарантий члена жилищного накопительного кооператива на договорной основе. ——————————— <1> См.: Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений: Федер. закон: принят Гос. Думой 15 июля 1998 г.; одобр. Советом Федерации 17 июля 1998 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 9. Ст. 1096; Российская газета. 2006. 8 фев., 23 дек.; 2007. 31 июля. <2> См.: О жилищных накопительных кооперативах: Федер. закон: принят Гос. Думой 22 декабря 2004 г.; одобр. Советом Федерации 24 декабря 2004 г. // Российская газета. 2004. 31 дек.; 2006. 18 окт.

Здесь же следует заметить, что при отсутствии инвестиционного договора на эти отношения не распространяется законодательство о защите прав потребителей. Членских отношений <3>, таким образом, недостаточно для защиты прав соответствующего физического лица с помощью способов, предусматриваемых законодательством о защите прав потребителей. При отсутствии инвестиционного договора право физического лица финансировать строительство объектов потребительского назначения вытекает из его распорядительных правомочий собственника, а обязанность основана на статусе члена соответствующего товарищества. Наличие корпоративных взаимоотношений не гарантирует прав и интересов физического лица как инвестора и потребителя результата строительных работ. ——————————— <3> Е. М. Подрабинок однозначно считает, что членские отношения между кооперативом (ЖСК, ЖНК) и членом включают в свое содержание обязательственно-правовые элементы (см.: Подрабинок Е. М. Правовое регулирование отношений по привлечению денежных средств граждан для жилищного строительства: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2008. С. 7).

Что же касается жилищных, жилищно-строительных кооперативов и товариществ собственников жилья, то Жилищный кодекс РФ не содержит каких-либо запретов на договорные отношения этих некоммерческих организаций со своими членами. Получается, что в принципиально однородных организационно-правовых формах юридических лиц, опосредующих строительство, реконструкцию и капитальный ремонт объектов недвижимости в жилищной сфере, применяются различные гражданско-правовые режимы. Насколько обоснованны такие различия? С чем они взаимосвязаны и чем они взаимообусловлены? Представляется, что каких-либо оснований для столь существенного различия в правовых режимах выполнения строительных работ в жилищных, жилищно-строительных и жилищных накопительных кооперативах и товариществах собственников жилья нет. В литературе неоднократно указывалось на необходимость устранения выявившихся пробелов и недостатков в регулировании отношений в области кооперативного строительства <4>. В современных социально-экономических и формально-юридических условиях это может быть сделано путем разработки и принятия консолидированного федерального закона о некоммерческой организации, опосредующей создание и эксплуатацию объектов недвижимости либо введения раздела с таким содержанием в Федеральный закон о строительстве. ——————————— <4> См., например: Чиквашвили Ш. Д. Личные и имущественные правоотношения в жилищных кооперативах. М.: Юрид. лит., 1973. С. 7 — 8; Лыкова Э. Б. Правовое регулирование отношений в ЖСК. Воронеж: Изд-во Воронежского университета, 1978. С. 4 — 5.

Множество организационно-правовых кооперативных форм, опосредующих строительство, реконструкцию и эксплуатацию жилых помещений и общего имущества многоквартирного дома, являющихся, как известно, недвижимостью, ставит в повестку дня вопрос о том, насколько существенны различия между жилищными, жилищно-строительными, жилищными накопительными кооперативами и товариществами собственников жилья. Между жилищными и жилищно-строительными кооперативами разница, по сути дела, отсутствует, что подтверждается содержанием раздела V Жилищного кодекса РФ, устанавливающего одни и те же правила создания и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов. В связи с этим необходимо усовершенствовать правило ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 30 декабря 2004 г. «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» <5>, в соответствии с которым кроме предусмотренного законом случая привлечения денежных средств граждан и юридических лиц для долевого участия в строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости на основе договора участия в долевом строительстве привлечение денежных средств граждан для строительства (создания) многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости юридическим лицом с принятием на себя обязательств, после исполнения которых у гражданина возникает право собственности на жилое помещение в строящемся (создаваемом) многоквартирном доме, допускается в случаях, если денежные средства граждан привлекаются путем выпуска эмитентом, имеющим в собственности или на праве аренды земельный участок и получившим разрешение на строительство на этом земельном участке многоквартирного дома, облигаций особого вида — жилищных сертификатов, закрепляющих право их владельцев на получение от эмитента жилых помещений в соответствии с законодательством Российской Федерации о ценных бумагах, а также жилищно-строительными и жилищными накопительными кооперативами в соответствии с федеральными законами, регулирующими деятельность таких кооперативов. Однако, как вытекает из содержания действующего законодательства, организационно-правовыми корпоративными формами создания и реконструкции недвижимости являются не только жилищно-строительные, жилищные накопительные кооперативы, но и жилищные кооперативы и товарищества собственников жилья. Разница между жилищными и жилищно-строительными кооперативами вообще ничтожна, поскольку вторые есть организационно-правовая форма участия не только в реконструкции и содержании многоквартирного дома, но и в строительстве. Поэтому представляется необоснованным исключение из числа субъектов, имеющих право на привлечение денежных средств граждан на корпоративной основе в долевое строительство (или реконструкцию) жилищных кооперативов и товариществ собственников жилья. ——————————— <5> См.: Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации: Федер. закон: принят Гос. Думой 22 декабря 2004 г.; одобр. Советом Федерации 24 декабря 2004 г. // Российская газета. 2004. 31 дек.; 2006. 20 июля, 18 окт.

Возникает вопрос и о том, насколько оправданно ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 30 декабря 2004 г. «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» допускает возможность привлечения денежных средств граждан только в случае выпуска компетентным эмитентом облигаций особого вида — жилищных сертификатов. Федеральный закон от 11 ноября 2003 г. «Об ипотечных ценных бумагах» <6> предусматривает такую разновидность ипотечных ценных бумаг, как облигации с ипотечным покрытием (подвид — жилищные облигации с ипотечным покрытием). Разница между облигациями с ипотечным покрытием и жилищными облигациями с ипотечным покрытием заключается в том, что облигации с ипотечным покрытием могут обеспечиваться залогом недвижимого имущества, в том числе незавершенным строительством, а жилищные облигации с ипотечным покрытием — залогом только готовых жилых помещений. Во-первых, возникает вопрос об обоснованности такого различия. Представляется, что исключение из ипотечного покрытия жилищных сертификатов с ипотечным покрытием строящихся жилых помещений и взаимосвязанных с незавершенным строительством прав и требований сокращает инвестирующие возможности застройщиков и сказывается в конечном итоге на темпах строительства. ——————————— <6> См.: Об ипотечных ценных бумагах: Федер. закон: принят Гос. Думой 14 октября 2003 г.; одобр. Советом Федерации 29 октября 2003 г. // Собрание законодательства РФ. 2003. N 46 (ч. II). Ст. 4448; Российская газета. 2004. 30 дек.; 2006. 29 июля.

Во-вторых, применительно к содержанию ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 30 декабря 2004 г. «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» неясно, почему в одном случае эмиссия жилищных сертификатов допускается и рассматривается как приемлемая, в другом случае — при выпуске и применении жилищных сертификатов с ипотечным покрытием рассматривается как недопустимая. При эмиссии жилищных сертификатов обязательство эмитента сводится к предоставлению жилого помещения гражданину в собственность. Но ведь в период долевого строительства (создания или реконструкции) жилого помещения еще не существует, что приводит к тому, что эмитент (застройщик), в сущности, кредитуется участником долевого строительства, а жилищный сертификат играет роль облигации. Во втором случае (с жилищной облигацией с ипотечным покрытием) наименование ценной бумаги точнее отражает ее сущность и назначение: ценная бумага предназначена для аккумулирования денежных средств на заемных началах и дальнейшего их инвестирования в долевое строительство, обеспечена определенным залогом в виде ипотечного покрытия, но почему-то не входит в состав ценных бумаг, указанных в ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 30 декабря 2004 г. «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации». Представляется, что единственное ограничение эмиссии жилищной облигации с ипотечным покрытием может состоять в том, что в качестве ипотечного покрытия могут предлагаться строящиеся жилые помещения (или права и требования в отношении их), в отношении которых не заключены договоры участия в долевом строительстве. Таким образом, анализ организационно-правовых кооперативных форм создания и реконструкции недвижимости приводит к определенным выводам в области правового режима ипотечных ценных бумаг. Жилищный кодекс РФ включает в свое содержание не только предписания об организационно-правовых формах юридических лиц, в пределах которых возможно осуществление строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов недвижимости в жилищной сфере. Имеются предписания и иного рода, например, устанавливающие основания осуществления соответствующих строительных работ. В соответствии со ст. 44 Жилищного кодекса РФ к компетенции общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме, в частности, относится принятие решений о реконструкции многоквартирного дома (в том числе с его расширением или надстройкой), строительстве хозяйственных построек и других зданий, строений, сооружений, ремонте общего имущества в многоквартирном доме. В этой ситуации вполне могут возникнуть задачи охраны и защиты субъективных гражданских прав. К примеру, общее собрание собственников помещений в многоквартирном доме не принимает решения о ремонте общего имущества многоквартирного дома или его части, предусмотренного правилами и нормами технической эксплуатации жилищного фонда <7>. Такой пример приводит С. Матиящук, когда собственники верхних этажей проголосовали за ремонт неисправной кровли, а большинство собственников — против такого решения <8>. С. Матиящук считает, что «представляется возможным рассматриваемую ситуацию квалифицировать как злоупотребление правом… решение собрания целесообразно признавать незаконным» <9>. Допустим, что суд признает решение собрания собственников об отказе в производстве необходимого ремонта недействительным. Но как быть дальше? Для осуществления ремонта все равно по закону требуется решение собрания собственников жилых помещений в многоквартирном доме. ——————————— <7> См.: Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда: Постановление: утверждены Государственным комитетом РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу 27 сентября 2003 г. // Российская газета. 2003. 23 окт. <8> См.: Матиящук С. Содержание и ремонт общего имущества в многоквартирном доме // Хозяйство и право. 2009. N 12. С. 119. <9> Там же.

Представляется, что действующее законодательство о строительстве, реконструкции и капитальном ремонте объектов недвижимости в жилищной сфере должно содержать правовые возможности решения таких коллизий. В литературе была предложена теория юридического соучастия, которая в какой-то степени может быть использована для разрешения вопросов соотношения прав и интересов различных собственников, в том числе связанных с созданием и реконструкцией объектов недвижимости. «Юридическим соучастием называется такое вмешательство одного лица при заключении сделки другим, которое юридически необходимо для возникновения этой сделки… — писал Н. О. Нерсесов. — Различные виды юридического соучастия можно подвести под следующие формы: 1) согласие некоторых лиц, требуемое законом при совершении юридических актов другими, например согласие попечителя на заключение несовершеннолетним некоторых сделок… 2) согласие кого-либо на распоряжение, учиненное другим в его имущественной сфере, например согласие собственника на отчуждение или обременение принадлежащей ему вещи… 3) необходимое присутствие некоторых лиц при совершении сделки…» <10>. Действующее гражданское право Российской Федерации знает более разнообразные формы юридического соучастия в сделке (деятельности), но если пользоваться классификацией Н. О. Нерсесова, то решение общего собрания собственников жилых помещений о реконструкции многоквартирного дома находится в первой форме юридического соучастия, поскольку решение (или согласие — что практически одно и то же) является своеобразным правовым основанием (или предпосылкой) заключения и исполнения договора строительного подряда. ——————————— <10> Нерсесов Н. О. Представительство и ценные бумаги в гражданском праве. М.: Статут, 2000. С. 39.

Отсутствие общих гражданско-правовых норм, определяющих режим юридического соучастия, не дает возможности определить общие способы преодоления отсутствия решения или согласия управомоченного лица, поэтому представляется, что речь может идти о совершенствовании конкретных правовых режимов, относящихся к тем или иным случаям. В законодательстве необходимо определить основания и порядок оспаривания непринятия соответствующего решения или отказа в даче согласия. Если общее собрание собственников общего имущества многоквартирного дома не принимает решения о необходимом капитальном ремонте общего имущества многоквартирного дома, то не менее одной трети собственников от общего количества собственников жилых помещений в многоквартирном доме, голосовавшей на собрании за принятие такого решения, должна предоставляться возможность выполнения соответствующих работ с отнесением разумных расходов на остальных сособственников общего имущества многоквартирного дома. Видимо, особым правовым основанием строительства, реконструкции и капитального ремонта объекта недвижимости в жилищной сфере может стать судебное решение. Такой вывод вытекает из содержания ч. 1 п. 22 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 2 июля 2009 г. N 14 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации», в соответствии с которой судам следует учитывать, что в силу ч. 10 ст. 32 ЖК РФ признание в установленном порядке многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции является по общему правилу основанием для предъявления органом, принявшим такое решение (т. е. межведомственной комиссией, создаваемой исходя из принадлежности жилого дома федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления), к собственникам жилых помещений в указанном доме требования о его сносе или реконструкции в разумный срок за счет их собственных средств <11>. Обращают на себя внимание следующие моменты. Во-первых, ч. 10 ст. 32 Жилищного кодекса РФ не предусматривает обязанности собственников жилых помещений по их реконструкции в случае признания жилых помещений аварийными или ветхими. Верховный Суд РФ в данном случае применил расширительный метод толкования действующего права и, в сущности, сформулировал новую правовую норму. В жизнеспособность данной правовой нормы, видимо, не верит и сам Верховный Суд РФ, поскольку в ч. 2 п. 22 того же Постановления Пленума Верховного Суда РФ разъясняется, что, если собственники жилых помещений в предоставленный им срок не осуществили снос или реконструкцию многоквартирного дома, органом местного самоуправления принимается решение об изъятии земельного участка, на котором расположен указанный аварийный дом, для муниципальных нужд (они заключаются в том, чтобы на территории муниципального образования не было жилого дома, не позволяющего обеспечить безопасность жизни и здоровья граждан) и соответственно об изъятии каждого жилого помещения в доме путем выкупа, за исключением жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальному образованию. Таким образом, Верховный Суд РФ допускает возможность неисполнения принятых судебных решений. ——————————— <11> Российская газета. 2009. 8 дек.

Кроме того, давая такие разъяснения по применению Жилищного кодекса РФ, Верховный Суд РФ невольно инициирует необходимость разрешения проблемы разграничения реконструкции и капитального ремонта, поскольку при приведении собственниками жилых помещений многоквартирного дома в аварийное состояние речь, в сущности, идет не о реконструкции, а о капитальном ремонте. Термин «капитальный ремонт» известен как Гражданскому кодексу РФ, Градостроительному кодексу РФ, так и Жилищному кодексу РФ, однако содержание этого понятия в данных законах не раскрывается. В иных источниках гражданского права встречается перечисление видов работ, относимых к капитальному ремонту. Например, Постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 27 сентября 2003 г. «Об утверждении Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда» <12> утвержден Примерный перечень работ, производимых при капитальном ремонте жилищного фонда. ——————————— <12> Российская газета. 2003. 23 окт.

В курсе советского гражданского права указывается, что в судебной практике под капитальным ремонтом обычно понимается обновление существенных частей имущества, требующее при этом настолько значительных затрат, что оно является целесообразным лишь при длительном пользовании отремонтированным имуществом. В спорных случаях, когда неясно, является ли ремонт капитальным или текущим, вопрос решается экспертизой <13>. С точки зрения других авторов, под капитальным ремонтом понимается такое восстановление основных частей (конструктивных элементов) арендованного (проблема рассматривается применительно к арендным отношениям. — О. М.) имущества, без которого последнее нельзя использовать по назначению <14>. Думается, что принципиальной разницы между этими подходами нет: оба подхода можно применять в предпринимательской и судебной практике для разграничения капитального и текущего ремонта. ——————————— <13> См.: Курс советского гражданского права. Отдельные виды обязательств. М.: Госюриздат, 1954. С. 166. <14> См.: Гражданское право: Учебник / Под ред. А. П. Сергеева и Ю. К. Толстого. М.: Проспект, 1996. Т. 2. С. 161.

Разграничение капитального и текущего ремонта в Жилищном кодексе РФ необходимо, поскольку организационно-правовой режим видов ремонта объектов недвижимости в жилищной сфере различен, а выполнение капитального ремонта явно может сказаться на охране и защите субъективных прав и интересов.

——————————————————————

Название документа

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *