Проблемы ценза оседлости в жилищных правоотношениях

(Скобелева И. А.) («Жилищное право», 2010, N 9) Текст документа

ПРОБЛЕМЫ ЦЕНЗА ОСЕДЛОСТИ В ЖИЛИЩНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЯХ

И. А. СКОБЕЛЕВА

Скобелева Инна Анатольевна, к. ю.н., управляющий партнер адвокатского бюро города Москвы «Правоприменение».

Под цензом оседлости в юридической литературе понимается требование более или менее длительного проживания в данной стране или даже в данной местности <1>. ——————————— <1> Юридический энциклопедический словарь. М.: Советская энциклопедия, 1987. С. 516.

В жилищных правоотношениях условие длительности постоянного проживания в данном населенном пункте обусловливает, как правило, возможность принятия на учет для предоставления жилой площади из государственного и муниципального жилищных фондов.

Проблема легитимности установления подобных условий органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в период действия как Жилищного кодекса РСФСР, так и Жилищного кодекса Российской Федерации неоднократно была предметом дискуссий и судебных разбирательств. Однако изучение федерального законодательства, нормативных актов органов власти субъектов Российской Федерации и правоприменительной практики позволяет утверждать, что окончательно проблема не разрешена до сих пор. Буквальное следование цензу оседлости приводит к прямому нарушению прав граждан на жилище, ограничению их прав по основаниям, не предусмотренным федеральным законом. Более того, в последнее время стала формироваться практика выселения на основании правовых актов субъектов Российской Федерации, регламентирующих ценз оседлости, что прямо запрещено Жилищным кодексом Российской Федерации.

Правовая регламентация ценза оседлости в системе законодательства до принятия Жилищного кодекса РФ

Жилищный кодекс РСФСР не предусматривал условия длительности постоянного проживания, за исключением случаев, когда дело касалось граждан, проживавших на условиях поднайма в домах государственного или муниципального жилищного фонда либо найма в кооперативных домах или домах, принадлежащих гражданам на праве личной собственности (пункт 6 части 1 статьи 29 Жилищного кодекса РСФСР). Тем не менее многие местные правила постановки на учет требовали весьма длительного срока постоянного проживания в той или иной местности, от нескольких до десяти лет. Так, в городе Москве правило десятилетнего срока последовательно выдерживалось: — в Правилах, утвержденных решением Исполнительного комитета Московского городского Совета народных депутатов и Президиума Московского городского Совета профессиональных союзов от 30.11.1984 N 3365 «Об утверждении Правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в городе Москве»; — в Постановлении Правительства Москвы от 13.05.1997 N 356 «О порядке постановки на учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилья в городе Москве»; — в Положении о порядке улучшения жилищных условий граждан в городе Москве, утвержденном Постановлением Московской городской Думы от 31.01.2001 N 12. Посчитав, что требование проживания по месту жительства в течение десяти лет в городе Москве как необходимого условия для постановки граждан на учет в городе Москве не предусмотрено федеральным законодательством, а значит, противоречит ему, прокурор города Москвы обратился в Московский городской суд с заявлением об оспаривании данной нормы, содержащейся в Положении о порядке улучшения жилищных условий граждан в городе Москве, утвержденном Постановлением Московской городской Думы от 31.01.2001 N 12. Решением Московского городского суда от 20.06.2001 ему было отказано в этом требовании. Основным доводом принятого решения явился факт принятия Жилищного кодекса РСФСР до принятия Конституции Российской Федерации, установившей, что жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, следовательно, последние компетентны в установлении своих правил постановки на учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий. Кроме того, суд указал, что город Москва является собственником своего жилищного фонда и в силу статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, также принятого позже Жилищного кодекса РФ имеет право распоряжения своим правом собственника по вопросу предоставления своего имущества в пользование. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации с этим не согласилась. В ее Определении от 05.10.2001 указаны основания, по которым ценз оседлости в жилищных правоотношениях был признан противоречащим федеральному законодательству, недействительным и не порождающим правовых последствий со дня издания. Субъект Российской Федерации принял правовой акт, норма которого ухудшает положение граждан при признании их нуждающимися в улучшении жилищных условий по сравнению с правилами, содержащимися в действующем федеральном законодательстве, что нельзя признать правильным, так как отсутствуют основания, предусмотренные частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации для признания правомерности ограничения в данном случае прав граждан органом, издавшим оспариваемое Положение. При этом Верховным Судом Российской Федерации последовательно выдерживалась данная позиция, на основании которой он в связи с противоречием условия о десятилетнем сроке федеральному законодательству пересматривал, восстанавливая права граждан, и дела, решения по которым состоялись до вынесения Определения от 05.10.2001. Так, Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 03.06.2002 было отменено решение Пресненского межмуниципального суда г. Москвы от 09.02.1999 об отказе в удовлетворении жалобы на действия жилищного отдела управы района «Арбат», отказавшего гражданину в постановке на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий. Данное решение обосновано ссылкой на пункт 5 статьи 12 Жилищного кодекса РСФСР, согласно которой к ведению РСФСР в области регулирования жилищных отношений подлежит установление порядка учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставления жилых помещений и пользования ими. Таким образом, в силу указанной нормы основания признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий могут быть установлены федеральным законодательством. Федеральный закон (статья 29 Жилищного кодекса РСФСР) не предусматривает в качестве основания для признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий наличие какого-либо срока постоянного проживания в населенном пункте. Следовательно, нормативным актом субъекта Российской Федерации установлено правило, ухудшающее положение граждан при признании их нуждающимися в улучшении жилищных условий по сравнению с правилами, установленными действующим федеральным законодательством, что не учтено судом при рассмотрении дела. По аналогичным основаниям было отменено и решение Лефортовского межмуниципального суда города Москвы от 27.03.2000 об отказе в удовлетворении жалобы на действия районной управы «Нижегородский» и управления муниципального жилья Юго-Восточного округа города Москвы, отказавших гражданке в постановке на учет в качестве нуждающейся в улучшении жилищных условий. Городские власти были возмущены складывающейся правоприменительной практикой. «Без ценза город совершенно беззащитен! Прописку — долой, регистрацию — долой, давайте сюда, значит, туберкулезников со всей страны!» — возмущался Юрий Лужков, намекая на то, что теперь постановка на учет по улучшению жилищных условий привлечет в столицу бесквартирных льготников. На всякий случай Москва исключила из списка очередников москвичей, имеющих право на первоочередное получение жилья: больных открытой формой туберкулеза и «чернобыльцев» с лучевой болезнью <1>. ——————————— <1> 10 лет без права прописки // Материалы сайта Gzt. ru. Дата: 18 сентября 2002 года.

Складывающуюся судебную практику изменило, на взгляд автора данной статьи, не совсем обоснованно, Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 09.04.2002 N 123-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Аванова Александра Яковлевича на нарушение его конституционных прав положениями части 2 статьи 11 Закона города Москвы «Основы жилищной политики города Москвы». Основным мотивом для отказа А. Я. Аванову в постановке на учет послужило отсутствие у последнего регистрации по месту жительства (прописки). По мнению Департамента муниципального жилья и жилищной политики при Правительстве города Москвы, Пресненского межмуниципального суда города Москвы (решение от 13.03.2001), имеющаяся у А. Я. Аванова регистрация по месту пребывания не дает основания для признания его нуждающимся в улучшении жилищных условий. Следовательно, правовым основанием к отказу в иске по делу А. Я. Аванова являлось отсутствие у него регистрации по месту жительства в городе Москве, поэтому легитимность ценза оседлости не являлась юридически значимым обстоятельством по делу. Жалоба А. Я. Аванова разбиралась в пленарном заседании Конституционного Суда Российской Федерации, который в своем Определении указал: «Регламентируя условия реализации конституционного права на жилище, включая порядок признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий, законодатель в целях исключения злоупотребления правом может предусмотреть в нормативных правовых актах определенные организационно-учетные правила». Введение условия о наличии у гражданина регистрации по месту жительства — поскольку оно направлено на обеспечение справедливого распределения жилья, на предотвращение возможных злоупотреблений со стороны граждан, обращающихся с заявлением о постановке на учет по улучшению жилищных условий, и органов управления муниципальным жильем, а также на защиту прав и законных интересов собственников жилого фонда, иных граждан — не может рассматриваться как не согласующееся с предписаниями статей 17, 19, 27 и 40 Конституции Российской Федерации. Хочется подчеркнуть, что Конституционный Суд Российской Федерации анализировал лишь нормативные положения, касающиеся регистрации граждан по месту пребывания и по месту жительства. Однако вышеуказанные доводы были восприняты как право региональных законодателей на введение определенного срока проживания по месту жительства как обязательного условия для возникновения правоотношений по постановке на учет и предоставлению жилья. Например, в московских газетах появились следующие публикации: «Итак, в борениях вокруг московского «ценза оседлости» поставлена жирная точка: Конституционный Суд признал право московских законодателей устанавливать десятилетнее ограничение при постановке на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий. Перефразируя известное изречение, можно сказать: «Ценз отменен. Да здравствует ценз!» С чем мы всех и поздравляем; и прежде всего московских законодателей, лично Галину Хованскую, а также Юрия Лужкова, упорно боровшихся за права москвичей!» <1>. ——————————— <1> Дворыкин Василий. Торжество справедливости // Квартирный ряд. 06.08.2002. N 31(394).

«Вчера депутат Мосгордумы Галина Хованская делилась с журналистами новшествами в жилищной политике города… Появилась надежда на то, что десятилетний ценз проживания в Москве (необходимый для постановки в очередь на социальное жилье) будет восстановлен. За время, пока он был отменен, на учет поставили более 400 семей, которые недавно прибыли в столицу. Это значит, что четыреста семей, долгожителей коммуналок, коренных москвичей, очередников 1982 — 1983 годов, уступили им свою очередь. Даже если решение об отмене ценза будет признано неправомерным, эти 400 вновь прибывших в Москву не будут сняты с очереди на социальное жилье» <1>. ——————————— <1> Плешакова Анастасия. Право на приватизацию квартиры отменят через полгода? // Комсомольская правда. 18.09.2002.

Несмотря на неочевидность связи между суждением Конституционного Суда Российской Федерации о праве законодателя в целях исключения злоупотребления правом предусмотреть в нормативных правовых актах определенные организационно-учетные правила, высказанным относительно необходимости регистрации по месту жительства при постановке на учет, с одной стороны, и требованием о необходимости проживания определенное количество времени в субъекте Федерации для постановки на учет, с другой стороны, Верховный Суд Российской Федерации решил, что между этими правовыми ситуациями присутствует необходимая связь. Поэтому первым заместителем Председателя Верховного Суда Российской Федерации был внесен протест в Президиум Верховного Суда Российской Федерации, в котором ставился вопрос об отмене Определения Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 05.10.2001 и оставлении в силе решения Московского городского суда от 25.06.2001. 18 сентября 2002 года Президиум Верховного Суда Российской Федерации протест удовлетворил, Определение Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 05.10.2001 отменил. В обоснование своего решения Президиум Верховного Суда Российской Федерации указал следующие доводы. После принятия ныне действующей Конституции Российской Федерации вопрос о сроке постоянного проживания как условии для принятия на учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, в законодательстве Российской Федерации не урегулирован. Следовательно, в силу природы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов город Москва как субъект Российской Федерации в отсутствие федерального закона был вправе принять собственные правовые акты по этому вопросу. По мнению Президиума, данные выводы полностью согласуются с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Определении от 09.04.2002 N 123-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина А. Я. Аванова. Согласно данной позиции признается, что, регламентируя условия реализации конституционного права на жилище, включая порядок признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий, законодатель в целях исключения злоупотребления правом может предусмотреть в нормативных правовых актах определенные организационно-учетные правила. Установленный в принятом Московской городской Думой Положении десятилетний срок проживания в городе Москве для принятия граждан на учет для получения жилых помещений может быть отнесен к организационно-учетным правилам, направленным на обеспечение справедливого распределения жилья. Таким образом, казалось, что высшая судебная инстанция сформировала новую правовую позицию, которую нижестоящие суды должны были учитывать при разрешении подобных споров, по крайней мере в период действия Жилищного кодекса РСФСР. (Напомним, что одним из доводов данной позиции является факт того, что Жилищный кодекс РСФСР был принят позднее нормативных актов установивших совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов в жилищных правоотношениях.) Анализ судебной практики показал, что это не так. Когда судами рассматривался вопрос о возможности применения условия о постоянном проживании по месту жительства к такому основанию признания нуждающимися в жилых помещениях, как проживание в общежитиях, Верховный Суд Российской Федерации сделал вывод, что к такому основанию признания нуждающимися в жилых помещениях ценз оседлости применять нельзя. Между тем данное основание признания граждан нуждающимися в жилых помещениях было предусмотрено статьей 29 Жилищного кодекса РСФСР наряду с другими, такими, как: — обеспеченность жилой площадью ниже уровня; — проживание в жилом помещении, не отвечающем установленным санитарным и техническим нормам; — проживание в квартирах, занятых несколькими семьями, если в составе семьи имеются больные, страдающие тяжелыми формами некоторых хронических заболеваний, при которых совместное проживание с ними в одной квартире невозможно; — проживание в смежных неизолированных комнатах по две и более семьи при отсутствии родственных отношений; — проживание длительное время на условиях поднайма без имеющейся другой жилой площади. При этом упоминаний, что данные основания могут иметь различные условия применения, в законе не содержалось. Поэтому логично было бы предположить, что если Президиум Верховного Суда Российской Федерации в Постановлении от 18.09.2002 указал, что десятилетний срок проживания для принятия граждан на учет для получения жилых помещений может быть отнесен к организационно-учетным правилам, направленным на обеспечение справедливого распределения жилья, то данное условие применяется как необходимое для всех оснований признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий. Однако Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в своем Определении от 18.09.2003 по гражданскому делу об оспаривании Примерных правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР в части установления в правилах учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений с учетом местных условий продолжительности проживания граждан в общежитиях пришла к противоположным выводам. По ее мнению, в пункте 5 статьи 29 Жилищного кодекса РСФСР урегулированы как вопрос о конкретном основании для признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий (проживание в общежитиях), так и вопрос об условиях такого проживания: не предусмотрена возможность введения в качестве дополнительного условия к основанию для признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий какого-либо срока проживания в общежитиях в отличие от пункта 6 статьи 29 Жилищного кодекса РСФСР, в котором законодатель обусловил конкретное основание для признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий (проживание граждан на условиях поднайма) необходимостью учета длительности такого проживания. По тем же основаниям Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации 24 ноября 2003 года было отменено решение Московского областного суда от 09.09.2003, вынесено новое решение, которым признан недействующим и не подлежащим применению со дня вынесения настоящего решения пункт 9.5 Правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в Московской области, утвержденных решением исполкома Московского областного Совета народных депутатов и Президиума Московского областного Совета профессиональных союзов от 29.12.1984 N 1728/24 в части, обозначенной словами: «Нуждающимися в улучшении жилищных условий признаются граждане, проживающие и прописанные не менее 5 лет в общежитиях». Полностью соглашаясь с правовой аргументаций Верховного Суда Российской Федерации по данным делам, в том числе и с доводом о том, что правовая позиция, высказанная в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 09.04.2002 N 123-О, не имеет отношения к возникшему в Верховном Суде Российской Федерации спору, мы, однако, полагаем, что данную аргументацию можно также применить и к делу об оспаривании десятилетнего срока проживания в городе Москве, установленного Положением о порядке улучшения жилищных условий граждан в городе Москве, по которому Президиум Верховного Суда Российской Федерации 18 сентября 2002 года занял противоположную позицию. Более того, 15 ноября 2002 года Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации рассматривала протест заместителя Верховного Суда на судебные Постановления Мещанского районного суда г. Москвы от 02.11.2001, Судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 06.12.2001 и Президиума Московского городского суда от 01.08.2002, отказавших в удовлетворении заявления гр. А. А. Лобанова, инвалида Великой Отечественной войны I группы, проживающего с семьей сына в составе шести человек на площади 56,9 кв. м в трехкомнатной квартире, которому органами управления было отказано в постановке на учет как нуждающегося в улучшении жилищных условий, в том числе в связи с проживанием в городе Москве менее десяти лет. В протесте содержалось предложение направить судебный запрос в Конституционный Суд Российской Федерации о проверке конституционности пункта 13 Положения от 24.12.1997, на основе которого отказали заявителю. В протесте заместитель Председателя Верховного Суда Российской Федерации сделал вывод: решение суда не может быть признано законным, в связи с чем оно подлежит отмене. Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации, обсудив доводы протеста, 15 ноября 2002 года определила необходимым направить запрос, а на это время приостановить производство по делу.

Складывающая ситуация позволила В. Н. Литовкину абсолютно обоснованно указать: «Определились две взаимоисключающие судебные позиции по одному и тому же предмету — признанию недействительными одинаковых норм в нормативном правовом акте субъекта Российской Федерации. С одной стороны, судебные постановления, признающие правомерность принятия управленческого решения субъектом Российской Федерации и по уровню издания, и по существу, с другой — судебные постановления, признающие неправомерность его издания и по уровню, и по существу». Особая позиция выражена в судебном запросе, направленном в Конституционный Суд Российской Федерации: в нем признается правомерность принятия нормативного правового решения по уровню его издания, но не признается его законность по существу. Думается, что только в нем в отличие от состоявшихся судебных постановлений представлена надлежащая обоснованность занятой позиции во всей полноте, поскольку в его основу положена системная связь текущего жилищного законодательства с Конституцией Российской Федерации, чего нет в полной мере в судебных постановлениях. Рассматриваемый предмет судебного разбирательства нуждается именно в исследовании конституционной основы в полном объеме, в соразмерности конституционного и жилищного законодательства субъекта Российской Федерации. Конституционные нормы прямого действия подлежат применению всеми судебными инстанциями, а не только Конституционным Судом Российской Федерации. Принимая то или иное судебное постановление, суды ссылались на конституционные нормы: о совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области жилищного законодательства (статья 72), о невозможности противоречия между федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации (статья 76), о запрете издавать законы, ухудшающие положение граждан (статья 55), заключительных и переходных положениях (пункт 2 раздела II), равенстве форм собственности (статья 8). Но нормы Конституции Российской Федерации о праве граждан на жилище (статья 40), свободе выбора места жительства (статья 27), об ограниченных целях и средствах при принятии решений об ограничении прав граждан (статья 55), о равенстве граждан перед судом и законом (статья 19), а также о недопустимости осуществления прав и свобод человека и гражданина с нарушением прав и свобод других лиц (статья 17) не исследовались в полном объеме каждой судебной инстанцией вплоть до принятия определения об обращении с судебным запросом в Конституционный Суд Российской Федерации. Внимание судебной инстанции сосредоточивалось преимущественно на толковании норм жилищного законодательства, что следовало дополнить и толкованием во взаимодействии с нормами конституционного права. Это сказалось на снижении обоснованности судебных постановлений, в том числе Постановления Президиума Верховного Суда Российской Федерации, что обусловило направление судебного запроса в Конституционный Суд Российской Федерации. Неполнота обоснования не могла не сказаться и на выводах судов, принимавших решения о правомерности введения в городе Москве ценза оседлости <1>. ——————————- <1> Литовкин В. Н. О цензе оседлости в жилищных правоотношениях. Комментарий судебной практики. Выпуск 9 / Под ред. К. Б. Ярошенко. Юридическая литература, 2004.

К сожалению, Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 04.03.2004 N 80-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности пункта 13 Положения о порядке учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в городе Москве и пункта 13 Положения о порядке улучшения жилищных условий граждан в городе Москве» сослался лишь на совместное ведение Российской Федерацией и ее субъектов вопросов жилищного законодательства и указал, что, поскольку вопрос о конкретном сроке постоянного проживания как основание для принятия на учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, федеральным законодательством не решен, город Москва как субъект Российской Федерации вправе своими актами определить условия признания жителей города Москвы нуждающимися в улучшении жилищных условий. Другого обоснования позиции в судебном акте не содержится. При таких обстоятельствах было бы логичным напрямую установить в новом Жилищном кодексе право (или отсутствие права) субъектов Российской Федерации определять основания и условия принятия на учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, порядка их предоставления. Однако и в новом Жилищном кодексе Российской Федерации такой нормы не было установлено.

Ценз оседлости в период действия Жилищного кодекса Российской Федерации 2004 года

Как известно в России с 1 марта 2005 года действует Жилищный кодекс Российской Федерации. В соответствии с пунктом 2 статьи 49 Жилищного кодекса Российской Федерации малоимущим гражданам, признанным по установленным настоящим Кодексом основаниям нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, жилые помещения муниципального жилищного фонда предоставляются в установленном настоящим Кодексом порядке. В силу пункта 3 статьи 49 Жилищного кодекса Российской Федерации жилые помещения жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации по договорам социального найма предоставляются иным определенным федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации категориям граждан, признанных по установленным настоящим Кодексом и (или) федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации основаниям нуждающимися в жилых помещениях. Данные жилые помещения предоставляются в установленном настоящим Кодексом порядке, если иной порядок не предусмотрен федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации. Возникает вопрос, чем регулируется предоставление гражданину жилого помещения по договору социального найма, если формально он относится к гражданам, указанным в пункте 2 статьи 49 Жилищного кодекса Российской Федерации (малоимущий признан по установленным Жилищным кодексом основаниям нуждающимся в жилых помещениях), но в месте его проживания в принципе отсутствует муниципальный жилой фонд, например города Москва или Санкт-Петербург. Ведь пункт 3 статьи 49 Кодекса напрямую регулирует правоотношения по предоставлению жилых помещений из жилищного фонда субъекта Федерации лишь для иных категорий граждан, определенных федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации. Для ответа на данный вопрос попробуем обратиться к нормам статей 12, 13, 14, регулирующих компетенцию органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области оснований признания малоимущих граждан нуждающимися в жилых помещениях и предоставления жилых помещений. В соответствии с подпунктами 3, 4, 5, 6 части 1 статьи 12 Кодекса к компетенции органов государственной власти Российской Федерации в области жилищных правоотношений относятся: — определение основания признания малоимущих граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма; — определение порядка предоставления малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда; — определение иных категорий граждан в целях предоставления им жилых помещений жилищного фонда Российской Федерации; — определение порядка предоставления жилых помещений жилищного фонда Российской Федерации гражданам, которые нуждаются в жилых помещениях и категории которых установлены федеральным законом. Буквальное толкование указанных норм права позволяет прийти к выводам. 1. Основания признания малоимущих граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма (а значит, постановки на учет), относятся к исключительной компетенции федеральных органов власти. 2. Порядок предоставления жилых помещений указанным гражданам относится к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти лишь в отношении муниципального жилищного фонда. В статье 13 Жилищного кодекса Российской Федерации, регламентирующей в том числе вопросы компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области предоставления жилых помещений по договорам социального найма, перечислены лишь такие полномочия: — определение иных категорий граждан в целях предоставления им жилых помещений жилищного фонда субъекта Российской Федерации; — определение порядка предоставления по договорам социального найма установленным соответствующим законом субъекта Российской Федерации категориям граждан жилых помещений жилищного фонда субъекта Российской Федерации. С учетом изложенного следует признать, что законодатель не разграничил компетенцию соответствующих органов власти по вопросу предоставления жилых помещений гражданам, признанным на основании Жилищного кодекса Российской Федерации нуждающимися в жилых помещениях, но проживающим в субъектах, где отсутствует муниципальный жилищный фонд (например, субъекты Федерации — Москва и Санкт-Петербург). Адвокат Адвокатской палаты Ленинградской области В. Ю. Быков ссылается на часть 2 статьи 14 Жилищного кодекса Российской Федерации, согласно которой в субъектах Российской Федерации, городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, перечни отнесенных Жилищным кодексом к компетенции органов местного самоуправления вопросов, которые решают органы местного самоуправления на территориях каждого из этих городов, определяются законами данных субъектов Российской Федерации. Иные вопросы, отнесенные Жилищным кодексом к компетенции органов местного самоуправления и не включенные в указанные перечни, решают органы государственной власти данных субъектов Российской Федерации. «Следовательно, в этом смысле часть 2 статьи 14 Жилищного кодекса Российской Федерации позволяет рассматривать выражение «Малоимущим гражданам по договорам социального найма предоставляются жилые помещения муниципального жилищного фонда» как подлежащее расширительному толкованию в части принадлежности жилищного фонда не только к муниципальному, но — при определенных условиях — к жилищному фонду субъекта РФ» <1>. ——————————— <1> Быков В. Ю. К вопросу о субъектах жилищных о тношений по предоставлению жилья по договорам социального найма // Жилищное право. 2006. N 12.

Действительно, в Москве гражданам, признанным нуждающимися в жилых помещениях, последние предоставляются из жилищного фонда субъекта Федерации. Однако можно ли считать, что на такое предоставление распространяются нормы пункта 4 части 1 статьи 12 Жилищного кодекса Российской Федерации об исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации в области определения порядка предоставления малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда? Нерешение федеральным законодателем вопросов, порожденных практикой, предопределило споры по вопросу компетенции органов власти субъектов Федерации уже в условиях действия нового Жилищного кодекса устанавливать свои правила предоставления жилых помещений. Касательно вопроса оснований признания граждан нуждающимися в жилых помещениях мы полагаем, что органы власти субъектов Федерации в настоящее время не вправе устанавливать дополнительные основания признания малоимущих граждан нуждающимися в жилых помещениях по договору социального найма, в том числе ценза оседлости, даже если это связано с благими целями по борьбе с злоупотреблением правом, высказанными в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 09.04.2002 N 123-О. Это следует из буквального содержания пункта 3 части 1 статьи 12 Жилищного кодекса, определившей исключительную компетенцию органов государственной власти Российской Федерации в области определения оснований признания малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда. В литературе высказано мнение, что «срок постоянного проживания по месту жительства — это вообще не основание для признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий, а лишь условие возникновения у граждан права на получение жилого помещения» <1>. ——————————— <1> Литовкин В. Н. О цензе оседлости в жилищных правоотношениях. Комментарий судебной практики. Выпуск 9 / Под ред. К. Б. Ярошенко. Юридическая литература, 2004.

Мы соглашаемся с тем, что корректней с правовой точки зрения было бы обозначить ценз оседлости иным понятием, чем основание признания малоимущих граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма, потому что срок постоянного проживания по месту жительства должен по логике региональных законодателей, включивших его в соответствующие нормативные акты, наличествовать наряду с каждым из оснований признания граждан нуждающимися в жилых помещениях. Теперь таким условием в Жилищном кодексе Российской Федерации (по терминологии, предложенной В. Н. Литовкиным) для признания по установленным Жилищным кодексом Российской Федерации основаниям нуждающимся в жилом помещении является наличие статуса малоимущего гражданина, гражданства Российской Федерации. В московском Законе от 14.06.2006 «Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения» десятилетний ценз оседлости наряду с гражданством РФ, статусом малоимущего прямо поименован как «условие признания жителей Москвы нуждающимися в жилых помещениях». Тем не менее полагаем, что по смыслу вышеуказанных норм Жилищного кодекса, когда речь идет об основаниях признания малоимущих граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма (подпункты 1, 2, 3, 4 статьи 51 Жилищного кодекса Российской Федерации), а именно отсутствии жилого помещения в собственности или по договору социального найма, обеспечении жильем менее учетной нормы, проживании в помещении, не отвечающем установленным для жилых помещений требованиям, наличии в семье, занимающей одно жилое помещение, больного, страдающего тяжелой формой хронического заболевания, требовать соблюдения ценза оседлости нельзя. И напротив, наряду с дополнительными основаниями, предусмотренными региональными правовыми актами, не указанными в статье 51 Жилищного кодекса Российской Федерации, по определению граждан в целях предоставления им жилых помещений можно предусмотреть обязательное соблюдение десятилетнего срока. Таким дополнительным основанием в московском законе, в частности, является проживание заявителей в домах, в которых отсутствует хотя бы один из видов удобств, указанных в приложении 1 к Закону, независимо от учетной нормы площади жилого помещения (электроснабжение, водопровод, канализация, отопление, ванна или душ, газовая или электрическая плита, горячее водоснабжение или газовая колонка). Хочется отметить, что, требуя от всех граждан (независимо от основания нуждаемости) условия соблюдения десятилетнего срока, московский законодатель вступил в противоречие сам с собой, что можно проследить на примере другого дополнительного, то есть не предусмотренного Жилищным кодексом Российской Федерации, основания для признания жителей города Москвы нуждающимися в жилых помещениях. Так, в статье 8 указанного Закона, поименованной как «Основания для признания жителей города Москвы нуждающимися в жилых помещениях», в части второй указано буквально следующее: «Жители города Москвы, утратившие жилые помещения в городе Москве и имеющие право на предоставление жилых помещений, при невозможности возврата ранее занимаемых ими жилых помещений (дом снесен, переоборудован, в ранее занимаемые жилые помещения вселены в установленном законом порядке иные лица), признаются нуждающимися в жилых помещениях при отсутствии у них и членов их семей иных жилых помещений, в отношении которых они обладают правом самостоятельного пользования либо правом собственности. Жители города Москвы, указанные в настоящей части, имеют право на предоставление жилого помещения при условии, что они не получали компенсацию в денежной или натуральной форме по предыдущему месту жительства». Данную норму Закона следует, по всей видимости, рассматривать, как попытку московского законодателя защитить граждан, утративших по той или иной причине свои квартиры и оказавшихся на улице. Противоречивость указанной нормы, по нашему мнению, заключается в том, что гражданин, утратив единственное место жительства, теряет также регистрацию по месту жительства. Следовательно, без дополнительного указания в Законе, что к подобному основанию для признания нуждающимися в жилых помещениях условие о проживании в городе Москве по месту жительства на законных основаниях в общей сложности не менее 10 лет не применяется, действие данного основания для признания нуждающимся в жилых помещениях будет нивелировано условием ее применения. Уже в период действия Жилищного кодекса Российской Федерации была опубликована статья И. С. Викторова, являющегося ведущим научным сотрудником НИИ проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры Российской Федерации, который рекомендовал прокурорам основной перечень вопросов, подлежащих выяснению в ходе проверки. Например: «В процессе изучения содержания подобных нормативно-правовых актов прокурор обращает особое внимание на их соответствие закону и выясняет, нет ли в них каких-либо дискриминационных и иных противоправных положений, противоречащих Конституции Российской Федерации и требованиям Жилищного кодекса Российской Федерации: установление так называемого ценза оседлости — обязанности граждан проживать на соответствующей территории субъекта длительное время, 5, 10 лет, и т. п. ограничения» <1>. ——————————— <1> Викторов И. С. Организация работы прокурора по надзору за исполнением жилищного законодательства // Жилищное право. 2007. N 2.

В литературе отмечалось, что «прокурорские проверки свидетельствуют, что в большинстве регионов приняты свои законы в области жилищных правоотношений и в них допускаются существенные расхождения в плане содержания определения критериев, дающих право на признание малоимущих граждан нуждающимися в жилых помещениях, в частности установления так называемого ценза оседлости» <1>. ——————————— <1> Шалыгин Б. И. О некоторых проблемах реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» и состоянии законности в сфере жилищных правоотношений // Жилищное право. 2008. N 7.

Итогом этих проверок стали инициированные прокурорами дела об оспаривании установленных региональными законодателями сроков проживания в регионе как условия для признания нуждающимися в жилых помещениях уже в период действия Жилищного кодекса Российской Федерации. Так, прокурор Нижегородской области обратился в Нижегородский областной суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим подпункта 1 пункта 1 статьи 2 Закона Нижегородской области от 16.11.2005 N 179-3 «О порядке ведения органами местного самоуправления городских округов и поселений Нижегородской области учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма» в части слов «и проживающие на территории Нижегородской области не менее 10 лет», ссылаясь на то, что установление десятилетнего срока проживания в Нижегородской области как основания постановки на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, противоречит федеральному законодательству. Отказывая прокурору в удовлетворении заявления о признании этой нормы недействующей в части слов «и проживающие на территории Нижегородской области не менее 10 лет», Нижегородский областной суд в своем решении от 04.05.2006 сослался на те же доводы, что и Президиум Верховного Суда Российской Федерации в Постановлении от 18.09.2002 (нахождение жилищного законодательства в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов; поскольку вопрос о сроке постоянного проживания как условие для принятия на учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, законодательством Российской Федерации не урегулирован, Нижегородская область вправе установить такое условие, которое можно отнести к организационно-учетным правилам, направленным на обеспечение справедливого распределения жилья). Однако Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не согласилась с данным решением, Определением от 30.08.2006 признала не действующим Закон Нижегородской области в части слов «и проживающие на территории Нижегородской области не менее 10 лет» по следующим основаниям. В соответствии с подпунктом «к» пункта 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут регулировать правовые отношения, не урегулированные федеральным законом, но не могут ему противоречить. Вопросы оснований и порядка принятия на учет граждан, определение оснований признания малоимущих граждан нуждающимися, определение порядка предоставления малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений отнесены к компетенции Российской Федерации (части 3, 4 статьи 12 Кодекса), к компетенции субъектов Российской Федерации отнесено лишь установление порядка определения дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и определение порядка ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма (часть 7 статьи 13, статья 49 Кодекса). Оспариваемый Закон устанавливает в соответствии с частью 7 статьи 13 Жилищного кодекса Российской Федерации единый порядок ведения органами местного самоуправления городских округов и поселений Нижегородской области учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма. Подпунктом 1 пункта 1 статьи 2 указанного Закона право малоимущих граждан, признанных нуждающимися в жилых помещениях в соответствии со статьей 51 Жилищного кодекса, состоять на учете в целях последующего предоставления им по договорам социального найма жилых помещений, ставится в зависимость от срока проживания в конкретном населенном пункте. Таким образом, оспариваемая норма вводит дополнительное условие для постановки указанных граждан на учет. Между тем основания и порядок принятия на учет граждан в целях последующего предоставления им по договорам социального найма жилых помещений в государственном или муниципальном жилищном фонде установлены Жилищным кодексом Российской Федерации. Согласно части 1 статьи 6 Федерального закона от 29.12.2004 N 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» с 1 марта 2005 года принятие на учет граждан в целях последующего предоставления им по договорам социального найма жилых помещений в государственном или муниципальном жилищном фонде осуществляется по основаниям и в порядке, которые предусмотрены Жилищным кодексом Российской Федерации. По договору социального найма предоставляется жилое помещение государственного или муниципального жилищного фонда. Малоимущим гражданам, признанным по установленным ЖК РФ основаниям нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, жилые помещения муниципального жилищного фонда по договорам социального найма предоставляются в установленном Жилищным кодексом Российской Федерации порядке (части 1, 2 статьи 49 ЖК РФ). Основания признания граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, установлены статьей 51 Жилищного кодекса Российской Федерации. Порядок принятия на учет граждан в целях последующего предоставления им по договорам социального найма жилых помещений в государственном или муниципальном жилищном фонде установлен статьей 52 Жилищного кодекса Российской Федерации. Частью 2 статьи 52 Жилищного кодекса Российской Федерации определено, что состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях имеют право указанные в статье 49 настоящего Кодекса категории граждан, которые могут быть признаны нуждающимися в жилых помещениях. Таким образом, введение законодателем Нижегородской области предписания о 10-летнем сроке проживания как условия постановки на учет граждан, по существу, вводит дополнительные условия принятия на учет граждан, не предусмотренные федеральным законом, тем самым ограничивает права малоимущих граждан, признанных нуждающимися в жилых помещениях, на предоставление жилых помещений по договорам социального найма, установленные статьями 49, 52, 57 Жилищного кодекса Российской Федерации. Нельзя согласиться с доводом суда о том, что Нижегородская область как субъект Российской Федерации в отсутствие федерального закона была вправе принять собственный правовой акт по этому вопросу, установив десятилетний срок проживания, поскольку основания и порядок принятия на учет граждан установлены Жилищным кодексом Российской Федерации, который не предоставляет субъектам Российской Федерации права вводить дополнительные условия постановки граждан на учет по своему усмотрению. Ссылки суда на положения статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации в данном случае нельзя признать обоснованными, поскольку оспариваемый Закон устанавливает единый порядок ведения органами местного самоуправления городских округов и поселений Нижегородской области учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, подпункт 1 пункта 1 статьи 2 определяет условия постановки на учет малоимущих граждан, которым по договорам социального найма в соответствии с частью 2 статьи 49 Жилищного кодекса Российской Федерации предоставляются жилые помещения муниципального жилого фонда. Таким образом, в данном случае субъект Российской Федерации установил обязательные для исполнения нормы по распоряжению не только жилищным фондом, находящимся в его собственности, но и муниципальным жилищным фондом. При таких обстоятельствах несостоятелен довод суда о том, что Нижегородская область установила правила распоряжения принадлежащей ей собственностью по своему усмотрению. Что же касается Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 09.04.2002 N 123-О, на которое ссылается суд, то оно не затрагивало вопроса длительности постоянного проживания по предмету обращения в Конституционный Суд Российской Федерации, а организационно-учетные правила подчиняло реализации конституционного права на жилище. По изложенным мотивам вывод суда первой инстанции о соответствии подпункта 1 пункта 1 статьи 2 Закона Нижегородской области от 16.11.2005 N 179-З федеральному закону является ошибочным, а вынесенное по делу судебное решение не может быть признано законным и подлежит отмене. Данное решение приведено практически полностью по следующим основаниям. Во-первых, оно основано на действующем в настоящее время правовом регулировании, в частности на нормах Жилищного кодекса Российской Федерации. Во-вторых, в нем совершенно обоснованно указано, что при совместном ведении Российской Федерацией и ее субъектов жилищного законодательства правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить нормам федерального закона, в частности Жилищному кодексу Российской Федерации. В-третьих, к сожалению, в нем прозвучало суждение, из которого можно сделать вывод, что Нижегородская область не могла установить требование о необходимости десятилетнего проживания на территории Нижегородской области для постановки на учет граждан, жилые помещения которым будут предоставляться из муниципального жилищного фонда, поскольку вопрос предоставления жилых помещений из муниципального жилищного фонда не находится в компетенции субъектов Российской Федерации. Тем самым подтвердилось высказанное выше опасение, что в отсутствие в Жилищном кодексе нормы, регулирующей компетенцию органов в определении порядка предоставления жилых помещений гражданам, признанным нуждающимися в жилых помещениях, по основаниям, предусмотренным Жилищным кодексом Российской Федерации, но из жилищного фонда субъекта Федерации ввиду отсутствия в последнем муниципального жилищного фонда, правоприменители сочтут, что таковое право предоставлено органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Действительно, 11 июля 2007 года Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации признала законным решение Московского городского суда об отказе в признании норм Закона города Москвы от 14.06.2006 N 29 «Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения», предусматривающих десятилетний срок проживания в Москве в качестве необходимого условия для постановки на учет граждан, нуждающихся в жилых помещениях. По этому делу Судебная коллегия пришла к выводу о том, что вопрос о конкретном сроке постоянного проживания как обязательном условии признания граждан нуждающимися в жилых помещениях Жилищным кодексом Российской Федерации не решен. Поэтому город Москва как субъект Российской Федерации вправе был своим законом в опережающем порядке в силу пункта 2 статьи 3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» урегулировать этот вопрос. Признавая не противоречащими оспариваемые положения пункта 4 статьи 7, статьи 10, суд также исходил из того, что город Москва, являясь собственником жилищного фонда субъекта Российской Федерации, в соответствии со статьей 209 ГК РФ, закрепляющей правомочия собственника, вправе был установить в своем законе определенные условия передачи своей собственности во владение и пользование другим лицам, а также норм, направленных на защиту от возможных злоупотреблений в жилищной сфере города Москвы. Судебная коллегия находит такой вывод обоснованным, поскольку из анализа оспариваемых норм в их взаимосвязи с другими нормами Закона города Москвы от 14 июня 2006 года N 29 следует, что настоящий региональный Закон устанавливает порядок оказания помощи в приобретении жителями города Москвы жилых помещений за счет средств города Москвы. При этом норм, направленных на распоряжение муниципальной собственностью, как указывается в кассационной жалобе, в оспариваемых нормах нет. Не вступает в противоречие данный вывод суда и со статьями 1, 2, 13 Жилищного кодекса Российской Федерации, по смыслу которых органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище, в том числе обеспечивают защиту прав и законных интересов граждан, приобретающих жилые помещения. Таким образом, реализация права на жилище, включая право выбора жилых помещений для проживания в качестве нанимателей, собственников или на иных основаниях, может быть обусловлена определенными требованиями, закрепленными в нормативных актах субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции. Представляется, что данное решение принято больше по политическим мотивам, чем в строгом соответствии с нормами Жилищного кодекса Российской Федерации. В данном решении высказаны все те же суждения о том, что жилищное законодательство относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (часть 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации), а также о праве субъектов распоряжаться своим имуществом в виде постановки на учет и затем последующего предоставления. Таким образом, в условиях действия нового Жилищного кодекса Российской Федерации Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в Определении от 11.07.2007 ограничилась двумя доводами, которые были сформулированы еще в решении Московского городского суда от 25.06.2001, то есть с начала судебной эпопеи по определению легитимности ценза оседлости в жилищных отношениях. Никаких новых доводов в Определении нет, в то время как их необходимость объективно определялась действием нового Жилищного кодекса Российской Федерации. В решении суда отсутствует оценка пункта 4 части 1 статьи 12 Жилищного кодекса, регламентирующего, что определять основания признания граждан нуждающимися может только федеральный законодатель. При этом совершенно неважно, что терминологически десятилетний срок в московском Законе назван условием, а не основанием. Существенным является факт того, что данное условие является необходимым даже при наличии у малоимущего гражданина предусмотренных Жилищным кодексом оснований для признания нуждающимся в жилом помещении, без данного условия гражданин не принимается на учет, следовательно, применение данного условия противоречит федеральному закону. В. Ю. Быков, анализируя в совокупности нормы Конституции Российской Федерации, Жилищного кодекса Российской Федерации и нормы города Санкт-Петербурга, исключающие постановку на учет малоимущих граждан, обладающих основаниями для признания последних нуждающимися в жилых помещениях, ввиду отсутствия у них десятилетнего срока проживания в городе Санкт-Петербург, справедливо отмечает, что такие нормы города Санкт-Петербург противоречат федеральному закону.

В. Ю. Быков «После 1 марта 2005 года в связи с вступлением в силу Жилищного кодекса Российской Федерации, которым были установлены критерии и процедура отнесения граждан к категории малоимущих, полностью изменилось правовое регулирование жилищных правоотношений. В этой связи объем правового регулирования той или иной нормы федерального закона приобретает первостепенное значение, в результате правовой статус такой категории субъектов жилищных отношений по предоставлению жилья по договорам социального найма, как малоимущий гражданин, оказался выделен из прочих подобных субъектов и полностью урегулирован на уровне федерального закона, за исключением некоторых связанных с ним параметров материальной и жилищной обеспеченности, которые могут быть установлены региональным законодательством. Поэтому если Жилищный кодекс (часть 2 статьи 49) ограничивает право всех граждан на жилье, предусмотренное Конституцией Российской Федерации (часть 3 статьи 40), предоставляя жилье лишь малоимущим гражданам, то в отношении срока проживания по тому или иному месту жительства таких ограничений нет» <1>. ——————————— <1> Быков В. Ю. К вопросу о субъектах жилищных отношений по предоставлению жилья по договорам социального найма // Жилищное право. 2006. N 12.

Представляется, что требование наличия срока проживания по месту жительства от малоимущего гражданина, имеющего в соответствии с нормами Жилищного кодекса основания для признания его нуждающимся в жилых помещениях, ограничивает его жилищные права, именованные Конституцией России как право на жилище. В то же время в силу пункта 3 статьи 1 Жилищного кодекса Российской Федерации жилищные права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Подобные взаимосвязи между нормами Конституции России и Жилищного кодекса в Определении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 11.06.2007 не исследованы, что повлияло на снижение обоснованности судебного постановления. Кроме того, выявленное нами единственное различие между решениями Верховного Суда Российской Федерации об отсутствии права у Нижегородской области устанавливать ценз оседлости и о наличии такого права у города Москвы касается лишь одного довода, основанного на положениях статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации относительно прав собственника жилого фонда распоряжаться своим имуществом: запрета регионам устанавливать основания предоставления жилых помещений из муниципального фонда, в то время как в таком субъекте Федерации, как Москва, муниципальный фонд отсутствует. Следует признать, что относительно другого довода о том, что жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, решения Верховного Суда Российской Федерации мотивированы противоположно друг другу. В споре по московскому Закону Верховный Суд Российской Федерации полагает, что совместное ведение предполагает право региональных законодателей вводить правовое регулирование, отсутствующее в Жилищном кодексе Российской Федерации, в частности условие о конкретном сроке постоянного проживания как обязательном условии признания граждан нуждающимися в жилых помещениях. В деле об оспаривании нижегородского Закона Верховный Суд Российской Федерации напоминает, что региональные законодатели не имеют право осуществлять правовое регулирование в противоречии с федеральным законом, поскольку введение законодателем Нижегородской области предписания о 10-летнем сроке проживания как условия постановки на учет граждан, по существу, вводит дополнительные условия принятия на учет граждан, не предусмотренные федеральным законом, тем самым ограничивает права малоимущих граждан, признанных нуждающимися в жилых помещениях, на предоставление жилых помещений по договорам социального найма, установленные статьями 49, 52, 57 Жилищного кодекса Российской Федерации. Представляется, что проблема, по которой имеются противоположные суждения Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, должна быть разрешена, возможно, путем вынесения постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, в котором были бы разъяснены конкретные пределы правомочий органов власти субъектов Федерации по принятию правовых актов, регулирующих вопросы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Иные правовые последствия существования региональных цензов оседлости в жилищных правоотношениях, ведущие к нарушению прав граждан

Выше мы пытались доказать, что позиция Верховного Суда Российской Федерации по вопросу легитимности ценза оседлости в городе Москве, а значит, и других регионах, где признанным нуждающимися в жилых помещениях по основаниям, предусмотренным Жилищным кодексом, малоимущим гражданам жилые помещения предоставляются из жилищного фонда субъекта Федерации (например, города Москва и Санкт-Петербург), противоречит закону (пункт 3 статьи 1, пункт 3 части 1 статьи 12 Жилищного кодекса Российской Федерации), ведет к ограничению их жилищных прав по основаниям, не предусмотренным федеральным законом. В настоящее время следует признать, что игнорирование судебной практикой норм Жилищного кодекса Российской Федерации об исключительной компетенции федерального законодателя в определении оснований признания малоимущих граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, приводит к еще большему нарушению прав граждан — их выселению по основаниям, не предусмотренным федеральным законом. Так, решением Бутырского суда от 24.03.2010 по иску Бутырского районного прокурора города Москвы <1> было признано недействительным решение префекта Северо-Восточного округа города Москвы от 27.08.2007 N 2724ж, а семья из 8 человек была выселена из квартиры, занимаемой 3 года по договору социального найма, в ранее занимаемое жилое помещение. ——————————— <1> Напомним, что эпопея, связанная с оспариванием легитимности ценза оседлости, началась с заявления прокурором Москвы соответствующего иска. Более того, наличие ценза как дискриминационного для граждан предлагается выявлять в региональных законах в основном перечне вопросов, подлежащих выяснению в ходе прокурорских проверок. То есть до указанного дела прокуроры пытались воспрепятствовать ограничению прав граждан, не предусмотренных федеральным законом.

Единственным основанием данного решения явилось обстоятельство, что один из совершеннолетних членов семьи не прожил в городе Москве 10 лет. Следует отметить, что постановка на учет в феврале 2003 года семьи в качестве нуждающихся в жилых помещениях органами прокуратуры не оспаривалась. Однако одним из первых вопросов, который возникал по этому делу, было выяснение того, почему в принципе семья, в составе которой был гражданин, не проживший в городе Москве 10 лет, была поставлена на очередь? Полагаем, что данная ситуация стала возможной в результате судебных дебатов по поводу легитимности региональных цензов оседлости, которые привели к тому, что в период, например, отмены ценза в городе Москве на учет принимались семьи, не все члены которых прожили в Москве 10 лет, будучи зарегистрированными по месту жительства. Президиум Верховного Суда Российской Федерации, понимая данную ситуацию, счел необходимым указать: «В связи с тем что отмена Определения Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 05.10.2001 может существенно затронуть интересы граждан, которые были приняты на учет на основании Положения о порядке улучшения жилищных условий граждан в городе Москве с изменениями, внесенными указанными Определением, Президиум Верховного Суда Российской Федерации, исходя из конституционного принципа, что законы, ухудшающие положение граждан, обратной силы не имеют (статьи 54, 55, 57 Конституции Российской Федерации), полагает, что решения жилищных органов о постановке граждан на учет, принятые в период действия Определения Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, не подлежат пересмотру в судах». Необходимо отметить, что данную правовую позицию высшей судебной инстанции страны московские законодатели комментировали своеобразно: «В октябре прошлого года был устранен бюрократический «фильтр», мешавший «новым москвичам» просачиваться в списки очередников на бесплатное жилье… Мы целый год путали право человека на свободу передвижения и его право на получение социального жилья, — сказала в интервью «Известиям» глава комиссии по жилищной политике Мосгордумы Галина Хованская. — Улучшая виртуальные права вновь прибывших в Москву, мы нарушали права тех граждан, которые давно живут в этом городе и нуждаются в улучшении жилищных условий. Поэтому решение суда об отмене своего же постановления годичной давности — это не победа, это — восстановление элементарной справедливости… За год, пока в Москве не действовал ценз, около 600 семей успели воспользоваться временной юридической лазейкой и встали на учет. По словам депутата Хованской, они свое жилье получат, правда, только через десять лет» <1>. ——————————— <1> В Москве возвращается ценз оседлости // Сайт www. commercialrealty. ru. Дата: 20.09.2002.

Мы полагаем это утверждение спорным в силу тех же конституционных норм о недопустимости ухудшения правового положения граждан, уже вступивших в правоотношения по предоставлению жилых помещений, начавшиеся с момента постановки на учет в период отмены ценза. Косвенно это признавалось и самими московским законодателями, которые решили, что в связи с вышеописанными событиями необходимо принять новый закон: «10 октября на Комиссии Московской городской Думы по жилищной политике был рассмотрен проект городского Закона «Об улучшении жилищных условий города Москвы». Как сказала председатель Комиссии Галина Хованская, это тот вариант документа, который подготовлен к третьему чтению в Думе. Необходимость Закона назрела год назад, когда решением Верховного Суда РФ была отменена городская норма о десятилетнем сроке проживания в Москве, позволяющая гражданам встать в очередь по улучшению жилья, и следовало привести столичные правила в этой области в соответствие с федеральным законодательством. Также необходимо было закрепить те новые формы улучшения жилищных условий, которые уже практикуются в Москве: приобретение жилья с помощью субсидий или в рассрочку, а также предоставление социального жилья по договору безвозмездного пользования. Впрочем, Конституционный Суд несколько недель тому назад восстановил норму о десятилетнем проживании в Москве, и ее также следует отразить в будущем законе об улучшении жилищных условий в столице» <1>. ——————————— <1> Проект московского Закона «Об улучшении жилищных условий» будет рассмотрен Мосгордумой через две недели // Сайт www. commercialrealty. ru. Дата: 14.10.2002.

Таким образом, судебная эпопея с признанием недействительными норм о цензе оседлости жителей города Москвы, нуждающихся в улучшении жилищных условий, для московских властей послужила поводом для принятия нового Закона вместо Положения, чтобы восстановить заново ценз оседлости. Логика московских властей понятна: принять новый Закон и начать правовое регулирование с чистого листа. Однако Закон города Москвы от 15.01.2003 N 23 «Об улучшении жилищных условий жителей города Москвы» вступил в силу лишь 25 мая 2003 года после публикации 14 мая 2003 года в «Вестнике Мэра и Правительства Москвы». Этот момент имел важные правовые последствия, поскольку, как в дальнейшем показала судебная практика, в том числе и дело Бутырского районного суда, в период с 18 сентября 2002 года (дата принятия Постановления Президиума Верховного Суда Российской Федерации) по 25 марта 2003 года (дата вступления в силу нового Закона Москвы) жилищные комиссии города Москвы продолжали принимать на учет семьи, в которых не все члены семьи прожили в Москве 10 лет. Из решения Бутырского районного суда города Москвы от 24.03.2010 явствует, что семья была принята и состояла не в простой очереди, а в отдельной, в категории «Семьи, имеющие 5 и более детей». В 2007 году, который был назван властями Годом ребенка, все семьи из указанной категории, вставшие на учет до 1 марта 2005 года, были обеспечены жильем. В 2009 году Бутырский прокурор счел, что в интересах неопределенного круга лиц имеет право требовать выселения семьи из квартиры, где она прожила 3 года, в ранее занимаемое жилое помещение, а Бутырский районный суд города Москвы поддержал его, постановив решение о выселении. Правовыми основаниями иска послужили следующие нормы, на которые Бутырский районный суд сослался в обоснование своего решения: — пункт 23 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 02.07.2009 N 14 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации», в котором разъяснено, что суд вправе признать решение о предоставлении жилого помещения по договору социального найма недействительным, если будет установлено, в частности, что имели место иные нарушения порядка и условий предоставления жилых помещений по договору социального найма, предусмотренных Жилищным кодексом Российской Федерации, федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации; — часть 2 статьи 21 Закона города Москвы от 14.06.2006 N 29 «Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения», согласно которой жилые помещения предоставляются жителям города Москвы, включенным в утверждаемую Правительством Москвы программу обеспечения жилыми помещениями; — пункт 7.7.1.1 Постановления Правительства Москвы от 19.06.2007 N 468-ПП «Об итогах выполнения городских жилищных программ в 2006 году и о городских жилищных программах на 2007 — 2008 годы», где говорится о предоставлении в 2007 году жилых помещений гражданам, прожившим в городе Москве не менее 10 лет, имеющим на 1 января 2007 года пять и более детей, признанным до 1 марта 2005 года нуждающимися в улучшении жилищных условий. Тем самым была порождена судебная практика выселения как применения последствий недействительности сделки, в том числе по основаниям, не предусмотренным федеральным законом. Полагаем, что правовая конструкция, избранная судом, не может использоваться для выселения граждан в силу ее противоречия нормам Жилищного кодекса Российской Федерации. По нашему убеждению, признавать решение о предоставлении жилого помещения недействительным в связи с нарушением правового акта субъекта Федерации для применения последствий в виде недействительности сделки в виде выселения можно лишь до вселения граждан в жилое помещение. В соответствии с пунктом 4 статьи 3 Жилищного кодекса Российской Федерации никто не может быть выселен из жилища или ограничен в праве пользования жилищем, иначе как по основаниям и в порядке, которые предусмотрены настоящим Кодексом, другими федеральными законами. Более того, если опять обратиться к статье 12 Жилищного кодекса Российской Федерации, регулирующей исключительную компетенцию федерального законодателя в области жилищных отношений, то из нее следует, что основания, порядок и условия выселения граждан — это прерогатива органов государственной власти РФ. В силу пункта 3 статьи 1 Жилищного кодекса Российской Федерации жилищные права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Пункт 8 вышеназванного Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации также разъясняет, что «при разрешении споров, связанных с защитой жилищных прав, судам необходимо иметь в виду, что принцип неприкосновенности жилища и недопустимости произвольного лишения жилища является одним из основных принципов не только конституционного, но и жилищного законодательства (статья 25 Конституции Российской Федерации, статьи 1, 3 Жилищного кодекса Российской Федерации). Принцип недопустимости произвольного лишения жилища предполагает, что никто не может быть выселен из жилого помещения или ограничен в праве пользования им, в том числе в праве получения коммунальных услуг, иначе как по основаниям и в порядке, которые предусмотрены Жилищным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами (часть 4 статьи 3 Жилищного кодекса Российской Федерации). При этом судам следует учитывать, что положения части 4 статьи 3 Жилищного кодекса Российской Федерации о недопустимости произвольного лишения жилища, под которым понимается лишение жилища во внесудебном порядке и по основаниям, не предусмотренным законом, действуют в отношении любых лиц, вселившихся в жилое помещение». Внимательный анализ нижеприведенных норм права свидетельствует о том, что пункт 23 разъяснений вышеуказанного Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации противоречит как пункту 3 статьи 1, пункту 4 статьи 3, пункту 14 части 1 статьи 12 Жилищного кодекса Российской Федерации, так и пункту 8 этих же разъяснений. Между тем статья 3 Жилищного кодекса Российской Федерации является важнейшим условием соблюдения конституционного права на жилище, которое федеральный законодатель подчеркнул, указав, что выселять можно лишь по основаниям, которые установлены Жилищным кодексом и федеральными законами. Тем самым в процессе рассмотрения данного дела было выявлено несоответствие разъяснений, содержащихся в пункте 23 Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 14 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации», в той части, в которой они признают выселение возможным в случае нарушения закона субъекта Федерации, части 4 статьи 3 Жилищного кодекса Российской Федерации. Законом РСФСР «О судоустройстве РСФСР», действующим и в настоящее время, в статье 58 предусмотрена следующая процедура для коррекции руководящих разъяснений Пленума Верховного Суда. Пленум Верховного Суда РСФСР: «6) рассматривает представления Председателя Верховного Суда СССР и Председателя Верховного Суда РСФСР о несоответствии руководящих разъяснений Пленума Верховного Суда РСФСР законодательству Союза ССР, РСФСР или постановлениям Пленума Верховного Суда СССР; 7) осуществляет другие полномочия, предоставленные ему законодательством». Поэтому по данному делу было направлено обращение на имя Председателя Верховного Суда Российской Федерации с просьбой внести представление в Пленум Верховного Суда Российской Федерации о несоответствии пункта 23 разъяснений действующему федеральному законодательству. К сожалению, Верховный Суд РФ в ответ на данное обращение ограничился указанием на то, что с ним ознакомлены в Пленуме Верховного Суда Российской Федерации. Если продолжить рассмотрение правовых оснований к выселению, то следует, что сама часть 2 статьи 21 Закона города Москвы от 14.06.2006 N 29 «Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения» не предусматривает требования десятилетнего срока проживания при предоставлении жилых помещений, указывая, что жилые помещения предоставляются по программе, утверждаемой Правительством города Москвы. Что касается ссылки Бутырского районного суда города Москвы в решении на Постановление Правительства Москвы от 19.06.2007 N 468-ПП, следует указать, что в этом акте отсутствует упоминание о том, что именно данное Постановление является той программой обеспечения жилыми помещениями на год, утверждаемой Правительством Москвы, которая упоминается в части 2 статьи 21 Закона города Москвы. В то же время в городе Москве существует несколько Постановлений по поводу выполнения в 2007 году жилищных программ, среди них не только упомянутое судом, но и ряд других, в которых нет условий о том, что жилые помещения предоставляются семьям, имеющим 5 и более детей, при условии проживания в городе Москве 10 лет: — Постановление Правительства Москвы от 27.01.2007 N 24-ПП «О среднесрочной жилищной программе «Москвичам — доступное жилье» на период 2007 — 2009 гг. и задании на 2010 год»; — распоряжение Департамента жилищной политики и жилищного фонда города Москвы Правительства Москвы от 28.02.2007 N 94 «О мерах по выполнению Постановления Правительства Москвы от 27.01.200 N 24-П «О среднесрочной жилищной программе «Москвичам — доступное жилье» на период 2007 — 2009 гг. и задании на 2010 год». При таких обстоятельствах как минимум подлежал выяснению вопрос о том, какое же постановление Правительства Москвы является той программой, которая упомянута в части 2 статьи 21 Закона города Москвы от 14.06.2006 N 29 «Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения», за нарушение которой последовала санкция в виде выселения. Эти обстоятельства судом не выяснялись, доводы о недопустимости выселения по основаниям, предусмотренным правовым актом Москвы и отсутствующим в федеральных законах, остались без внимания. Таким образом, правовая мотивация решения суда, выселившего семью из жилого помещения, крайне низка, однако последнее вступило в силу, Судебная коллегия по гражданским делам Московского городского суда 1 июля 2010 года оставила это решение без изменения. Представляется, что такое решение могло быть вынесено лишь по причине того, что судьи нижестоящих судов осознали только один посыл Верховного Суда РФ — о легитимности ценза оседлости. Нормы права, не вписывающиеся в этот постулат, например о недопустимости ограничения жилищных прав, о выселении лишь по основаниям, предусмотренным федеральным законом, то есть прямо опровергающие его, не учитываются правоприменителями, что, безусловно, отрицательно влияет на обоснованность и законность судебных решений, нарушает права граждан, предусмотренные законом.

Проблема справедливости норм, устанавливающих срок проживания по месту жительства для постановки на учет и предоставления жилых помещений

Одним из главных аргументов сторонников сохранения ценза оседлости, несмотря на более чем сомнительную правовую аргументацию, не учитывающую всю совокупность норм конституционного и жилищного законодательства, является справедливость при распределении жилья. Несмотря на то что понятие справедливости в принципе не является основным в судебном споре (в силу статьи 195 ГПК РФ решение суда должно быть законным и обоснованным), в юридической литературе обоснованно отмечено, что справедливым исследуемое ограничение прав также признавать нельзя. В. Н. Литовкин пишет о несправедливости данного правила применительно к группе иногородних граждан, объективно вынужденных менять место жительства, нуждающихся в улучшении жилищных условий, но лишенных права удовлетворить жилищную потребность на общих основаниях, тем более если отдельные лица из их числа являются носителями права на льготное обеспечение жильем в силу федерального законодательства (инвалиды и участники Великой Отечественной войны), работники милиции и др. <1>. ——————————— <1> Литовкин В. Н. О цензе оседлости в жилищных правоотношениях. Комментарий судебной практики. Выпуск 9 / Под ред. К. Б. Ярошенко. Юридическая литература, 2004.

Представляется, что данное ограничение несправедливо и по отношению к самим коренным жителям данных регионов. Так, среди жителей Москвы сложно найти семьи, все члены которой родились и выросли в Москве. Это объективно предопределяется большим количеством высших учебных заведений, большим, чем где бы то ни было, количеством рабочих мест, закрытием производств в моногородах России. Между тем наличие в составе семьи иногороднего гражданина препятствует постановке семьи в очередь. Так, москвичке 20 сентября 2007 года распоряжением Главы Управы района Лефортово N 292/7 было отказано в признании ее и членов ее семьи нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма, в том числе на основании того, что зять заявительницы прибыл на жилую площадь из Калининградской области. Между тем заявительница, ее дочь, внук (москвичи) и зять проживали в одной комнате площадью 16 квадратных метров в квартире коммунального заселения. Следует отметить, что семья относилась к категории малоимущих, получила в установленном порядке статус малоимущих. Получение данного статуса само по себе является сильным фильтром, ведь проверяется уровень материальной и жилищной обеспеченности всех близких родственников: родителей, детей, братьев и сестер, проверяется наличие имущества не только в регионе по месту постановки на учет, но и в других регионах РФ. В суде заявители доказывали необоснованность отказа в том числе и по основаниям того, что даже до регистрации брака дочери с иногородним зятем мать с дочерью вдвоем являлись нуждающимися в улучшении жилищных условий, а значит, имели безусловное право быть принятыми на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий. Лефортовский районный суд Москвы согласился с их доводами, решением от 14.04.2008 исковые требования удовлетворил, признал нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма. Представляется, что суд первой инстанции, прежде всего, проявил справедливость при разрешении данного вопроса, так как жить двумя семьями с маленьким ребенком в одной комнате в коммуналке, где на каждого проживающего приходится жилой площади существенно меньше учетной нормы, без перспектив предоставления жилья даже в будущем, очень тяжело. Тем более что до замужества и прописки иногороднего зятя заявители имели безусловные основания для постановки на учет. Однако Определением Судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 25.09.2008 данное решение было отменено. Кассационная инстанция сочла, что две заявительницы сами по себе не могут быть поставлены на учет, так как по смыслу закона на учет принимается весь состав семьи, зарегистрированный на жилой площади по месту жительства. Поскольку в составе семьи есть иногородний гражданин, значит, семья в настоящее время не может быть поставлена на учет. Вышеприведенный пример судебной практики показывает, что призывы о защите коренного населения являются большей частью голословными, простые москвичи и питерцы также страдают от неконституционного, нарушающего их права ценза оседлости. В ранг политической проблемы исследуемый вопрос вновь возвели обещания Президента и Председателя Правительства РФ обеспечить жилыми помещениями ветеранов Великой Отечественной войны. Оказалось, что многие наши ветераны, в силу их возраста не могущие жить без заботы родственников, переехали к своим детям, в том числе в города Москву и Санкт-Петербург. Не удивительно, что, несмотря на обещанные федеральным Правительством денежные средства на обеспечение жильем ветеранов, регионы, имеющие ценз оседлости, не признают ветеранов нуждающимися в жилых помещениях, потому что они не прожили требуемый для этого срок.

Широкое освещение данная проблема получила в г. Санкт-Петербурге, где по данному поводу собирались круглые столы, обращались к губернатору, предлагалось исключение данного ценза, названного «постыдным»: «Редакция газеты «Вечерний Петербург» обратилась к губернатору Санкт-Петербурга Валентине Матвиенко и председателю городского парламента Вадиму Тюльпанову с просьбой отменить ценз оседлости для ветеранов при получении жилья». Об этом «Балтинфо» сообщил главный редактор издания Константин Миков. Чтобы получить жилье, ветеран должен проживать в Петербурге не менее 10 лет. «К нам на горячую линию поступают жалобы от ветеранов, которые из-за ценза оседлости не могут получить квартиру, в силу возраста и состояния здоровья многие меняют место жительства, переезжают к детям, родственникам и несправедливо сталкиваются с проблемой прописки и улучшения жилищных условий», — пояснил Миков. По словам главного редактора газеты, функция города — запросить деньги у федеральных чиновников и построить на них жилье. «Какая разница, где проживает ветеран? Город ни копейки не вкладывает в строительство этих квартир, жилье приобретается на федеральные деньги», — отметил Миков <1>. ——————————— <1> Журналисты просят Матвиенко отменить ценз оседлости для ветеранов при получении жилья // Газета «Невское время». 9 апреля 2010 года.

«Законодательное собрание Петербурга отклонило законопроект фракции КПРФ о сокращении ценза оседлости для постановки в очередь на жилье, сообщает корреспондент ЗАКС. Ру. Напомним, коммунисты предложили изменить Закон «О порядке ведения учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях и предоставлении жилых помещений по договорам социального найма в Санкт-Петербурге» и снизить ценз оседлости с десяти до двух лет для ветеранов Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий, состоящих на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях. По словам лидера фракции Владимира Дмитриева, пора «изменить постыдный ценз оседлости для ветеранов». Совсем его отменить нельзя, так как это, заметил депутат, приведет к неконтролируемому росту заявлений на постановку в очередь. На выступление Дмитриева представитель губернатора в ЗакСе Михаил Бродский не без ехидства заметил: «Вот вы говорите о постыдном цензе, а ввели его в 1960 году коммунисты, Ленинградский обком КПСС». После чего инициатива была отклонена» <1>. ——————————— <1> В Петербурге отказались сокращать ценз оседлости для ветеранов // Сайт www. zaks. ru. Дата: 12 мая 2010 года.

Интересно, что на обращения ветеранов о том, что их не признают нуждающимися в жилых помещениях из-за отсутствия срока проживания в том или ином субъекте Федерации, очень резко отреагировал глава Минрегиона Виктор Басаргин, который предостерег власти регионов от введения ценза оседлости при выделении жилья ветеранам Великой Отечественной войны: «Мы сегодня видим, что вводится какой-то ценз на оседлость по ряду субъектов. Мы обращаем внимание городов Москва и Санкт-Петербург, что сегодня есть Гражданский кодекс… вводить какие-то ограничения, 10 лет и так далее — это противозаконно. Мы по каждому такому факту будем разбираться», — заявил Басаргин на селекторном совещании с регионами, посвященном обеспечению ветеранов жильем. Министр также сообщил, что из тех ветеранов, кто встал на учет на получение жилья до 1 марта 2005 года, необеспеченными жильем остаются 1 тысяча 290 человек. Он потребовал от властей регионов обеспечить их жильем до мая 2010 года, как этого неоднократно требовал Президент России Дмитрий Медведев. «Мы сегодня не принимаем никаких оправданий со стороны субъектов по невыполнению этой задачи. Можно было все подготовить даже в самых труднодоступных районах», — сказал Басаргин <1>. ——————————— <1> Ценз оседлости при выделении жилья ветеранам недопустим — Басаргин. Сюжет: Меры социальной поддержки ветеранов Великой Отечественной войны // Сайт www. rian. ru. Дата: 7 апреля 2010 года.

Представляется, что возникшую проблему требуется решать не индивидуально, принимая по каждому выявленному факту нарушений отдельное правительственное решение, а комплексно. Правовое регулирование жилищного законодательства в настоящее время состоит в том числе в принятии государством социальных обязательств по обеспечению малоимущих граждан жилыми помещениями по договору социального найма. Анализ законодательства России, произведенный в настоящей статье, позволяет утверждать, что региональные цензы оседлости противоречат нормам федерального законодательства, ограничивают права граждан по сравнению с федеральным Жилищным кодексом, а значит, не могут и не должны применяться. Однако чтобы исключить возможность двусмысленного толкования норм Жилищного кодекса, регулирующих основания признания нуждающимися в жилых помещениях и основания предоставления жилых помещений по договорам социального найма, предлагается внести следующие изменения в Жилищный кодекс РФ. 1. Пункт 3 части 1 статьи 12 Жилищного кодекса РФ изложить в следующей редакции: «Определение условий и оснований признания малоимущих граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма». 2. Пункт 4 части 1 статьи 12 Жилищного кодекса РФ изложить в следующей редакции: «Определение условий и порядка предоставления малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений государственного и муниципального жилищного фонда». 3. Пункт 2 статьи 49 Жилищного кодекса РФ изложить в следующей редакции: «Малоимущим гражданам, признанным по установленным настоящим Кодексом основаниям нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договора социального найма, жилые помещения государственного и муниципального жилищных фондов по договорам социального найма предоставляются в установленном настоящим Кодексом порядке». В случае внесения в Жилищный кодекс Российской Федерации вышеуказанных изменений региональные законодатели лишатся права устанавливать условия признания малоимущих граждан нуждающимися в жилых помещениях, определять условия и порядок предоставления малоимущим гражданам по договорам социального найма из жилищного фонда, в том числе субъектов Российской Федерации <*>. ——————————— <*> Комментирует: Дмитрий Карпухин, к. и.н. В целом, соглашаясь с предложениями автора, по изменению нормативной базы ЖК РФ, следует отметить, что в основе разграничения компетенции между органами государственной власти РФ и субъектов РФ в жилищной сфере лежит разноуровневый характер собственности по отношению к жилищному фонду. Компетенция органов государственной власти субъектов РФ в соответствии со статьей 13 ЖК РФ распространяется в отношении жилых помещений жилищного фонда субъекта РФ. Изменение компетенции органов государственной власти субъектов РФ в пользу органов государственной власти РФ может привести к спорам о нарушении разграничения полномочий между РФ и ее субъектами по отношению к объектам собственности субъектов РФ.

Тем самым в случае возникновения судебных споров позиция о праве установления срока постоянного проживания при выделении жилых помещений из жилищного фонда субъектов Федерации не будет иметь правового обоснования. Напротив, отсутствие изменений в правовом регулировании данного вопроса будет приводить к дальнейшему необоснованному ограничению жилищных прав граждан по основаниям, не предусмотренным федеральным законом, противоречивой судебной практике.

——————————————————————

Название документа

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *