Компетенция органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства

(Стукалов А. В.) («Административное и муниципальное право», 2010, N 12) Текст документа

КОМПЕТЕНЦИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА

А. В. СТУКАЛОВ

Стукалов Алексей Вячеславович, аспирант кафедры государственного и международного права Ставропольского государственного университета.

В статье рассматриваются правовые вопросы реализации полномочий органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства, проблемы, связанные с отсутствием механизма разграничения полномочий федеральных органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления. Автор высказывает вполне справедливые предложения по законодательному урегулированию указанной проблемы, что подтверждает проведенный анализ законодательства и судебной практики.

Ключевые слова: органы местного самоуправления, жилищно-коммунальное хозяйство, полномочия, вопросы местного значения, реформирование, законодательство, судебная практика, органы государственной власти, модернизация.

Competence of Local Self-Government Authorities in the Sphere of Housing and Utilities A. V. Stukalov

The article views the legal issues of enforcement of local self-government authorities’ powers in the sphere of housing and utilities and problems caused by the absence of the mechanism of delineation of powers between federal authorities of the RF, constituents of the RF and local self-government agencies. The author expresses quite reasonable suggestions on legal regulation of the mentioned above issue which is evidently proved by the analysis of legislative and judicial practice.

Key words: local self-government authorities, housing and utilities, powers, matters of local significance, reformation, legislation, judicial practice, public authorities, modernization.

Конституция Российской Федерации в ст. 12 закрепила местное самоуправление как одну из важнейших основ конституционного строя. В свою очередь, органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя <1>. Поэтому установление органов местного самоуправления является одним из условий признания России демократическим государством. ——————————— <1> См.: Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. // СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 4466.

Согласно законодательству РФ органами местного самоуправления признаются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Можно говорить об особой институализации муниципальной власти: аппарат, реализующий муниципально-властные полномочия, обособлен и опирается на специальное законодательство о местном самоуправлении. Качественным отличием местного самоуправления от государственного властвования является также и то, что местное самоуправление не обладает собственным аппаратом принуждения. Этот аппарат в необходимых случаях заимствуется у государства <2>. ——————————— <2> См.: Пешин Н. Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М., 2007. С. 461.

Ю. А. Тихомиров отметил, что в настоящее время «предстоит по-новому осмыслить понятие публичности в обществе, не сводя его к обеспечению государственных интересов. Это — общие интересы людей как разного рода сообществ, объединений, это — объективированные условия нормального существования и деятельности людей, их организаций, предприятий, общества в целом, это — коллективная самоорганизация и саморегулирование, самоуправление» <3>. ——————————— <3> См.: Тихомиров Ю. А. Публичное право. М., 1995. С. 35.

Основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией РФ в гл. 8 с одноименным названием «Местное самоуправление» и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Принято выделять две основные группы полномочий органов местного самоуправления: первая группа — это полномочия, финансируемые из местного бюджета (вопросы местного значения); вторая группа — это полномочия, финансируемые целевым образом из федерального бюджета или бюджета субъектов РФ. Федеральным органам государственной власти и органам государственной власти субъектов РФ предоставляются широкие права по контролю за осуществлением этих полномочий. В случае их ненадлежащего исполнения они изымаются у органов местного самоуправления и осуществляются непосредственно федеральными органами государственной власти или органами государственной власти субъектов РФ. Таким образом, проведенный анализ законодательства свидетельствует о том, что органы государственной власти решают вопросы государственного значения, а органы местного самоуправления решают вопросы местного значения. В соответствии с пп. 4, 10 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения поселения, в частности, относятся: организация в границах поселения электро-, тепло-, газо — и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания. В настоящее время в РФ законодательно не определен круг полномочий органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства. В частности, нет и законодательно установленного определения «жилищно-коммунальное хозяйство». Жилищно-коммунальные услуги — надежное и устойчивое обеспечение холодной и горячей водой, электрической энергией, газом, отоплением, услугами отведения и очистки сточных вод, содержания и ремонта жилых домов, придомовой территории, а также благоустройства территории населенного пункта в соответствии с установленными стандартами, нормами и требованиями <4>. ——————————— <4> См.: Методическое пособие по содержанию и ремонту жилищного фонда. МДК 2-04.2004 // СПС «КонсультантПлюс».

Если использовать расширительное толкование вышеуказанных норм Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», т. е. когда норме права придается более широкий смысл, чем это вытекает из ее словесного выражения, то можно сказать, что ЖКХ — это особая отрасль народного хозяйства, где федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления обеспечивают надежную и устойчивую деятельность исполнителя коммунальных услуг по холодному водоснабжению, горячему водоснабжению, водоотведению, электроснабжению, газоснабжению и отоплению, гарантируя комфортные условия проживания граждан в жилых помещениях. Под исполнителем следует понимать юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, предоставляющее коммунальные услуги, производящее или приобретающее коммунальные ресурсы и отвечающее за обслуживание разводящих и внутридомовых инженерных систем, с использованием которых потребителю предоставляются коммунальные услуги. Исполнителем могут быть организации, поставляющие коммунальные услуги, управляющая организация, товарищество собственников жилья, жилищно-строительный, жилищный или иной специализированный потребительский кооператив, а при непосредственном управлении многоквартирным домом собственниками помещений — иная организация, производящая или приобретающая коммунальные ресурсы. Рассмотрим пример из судебной практики. Общество обратилось в суд с иском к муниципальному образованию о взыскании задолженности за тепловую энергию и теплоноситель в жилые дома, переданные в муниципальную собственность ответчику. Суд первой инстанции <5> удовлетворил исковые требования в полном объеме, указав на обязанность муниципального образования произвести оплату фактически потребленной тепловой энергии. ——————————— <5> См.: Решение Арбитражного суда Ярославской области от 31 марта 2009 г. по делу N А82-14449/2008-36.

Апелляционный суд постановлением <6> оставил решение без изменения. ——————————— <6> См.: Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 4 июня 2009 г. по делу N А82-14449/2008-36.

Суд кассационной инстанции судебные акты оставил без изменения по следующим основаниям <7>. ——————————— <7> См.: Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 9 сентября 2009 г. по делу N А82-14449/2008-36.

В соответствии с абз. 19 ч. 11 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъектов РФ или муниципальную собственность и из собственности субъектов РФ и муниципальной собственности в федеральную собственность принимаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим полномочия собственника имущества, если иное не установлено Правительством РФ. В силу п. 4 ст. 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросы организации теплоснабжения в границах поселения относятся к ведению органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления в силу положений ст. 165 Жилищного кодекса РФ, ст. 18 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» обязаны создавать условия для управления многоквартирными домами. Суды установили, что принятые по акту приема-передачи имущества в муниципальную собственность тепловые сети непосредственно присоединены к сетям энергоснабжающей организации. В соответствии со ст. 210 Гражданского кодекса РФ собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором. Таким образом, установив факт оказания услуг по теплоснабжению спорных объектов жилого фонда, суды правомерно пришли к выводу об обязанности муниципального образования произвести оплату фактически принятой тепловой энергии. Резкое падение уровня доходов населения, безработица, обусловленные мировым финансовым кризисом, негативно сказались на изменении экономических условий функционирования организаций коммунального комплекса. По мнению В. И. Васильева, «местное самоуправление в последнее десятилетие, будучи утвержденным в качестве одной из основ конституционного строя, оказалось на обочине государственных забот. Несмотря на многочисленные программы государственной поддержки местного самоуправления, муниципалитеты, во всяком случае значительная их часть, хирели. Конституционные принципы самостоятельности местного самоуправления привели на деле не только к отделению местного самоуправления от государства, но, к сожалению, и к отделению государства от самоуправления» <8>. ——————————— <8> См.: Пешин Н. Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М., 2007. С. 461.

Государство фактически устранилось, в частности, от забот жилищно-коммунального хозяйства, решив, что свою роль в значительной мере выполнило, передав жилье в собственность граждан, и окончательно ее выполнит, настояв на приватизации жилищно-коммунального хозяйства <9>. ——————————— <9> См.: Васильев В. И. Государственная власть и местное самоуправление: продолжение спора // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2004. С. 6.

Указанное положение подтверждает судебная практика. Общество обратилось в арбитражный суд с иском к администрации муниципального образования об обязании принять в муниципальную собственность объекты жилищно-коммунального хозяйства, а именно канализационные сети, водопроводные сети, здание с пристройками, канализационную насосную станцию, тепловые сети. Решением <10>, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда <11>, исковые требования удовлетворены в полном объеме. Судебные акты мотивированы тем, что обязанность администрации принять в муниципальную собственность спорные объекты возникла в соответствии с распоряжениями федеральных органов государственной власти РФ. ——————————— <10> См.: Решение Арбитражного суда Краснодарского края от 21.01.2008 по делу N А32-23243/2007-21/390. <11> См.: Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.04.2008 по делу N А32-23243/2007-21/390.

Кассационная инстанция <12> судебные акты оставила без изменения, а жалобу администрации — без удовлетворения по следующим основаниям. ——————————— <12> См.: Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 22 июля 2008 г. N Ф08-4097/2008 по делу N А32-23243/2007-21/390.

В соответствии с п. 2 Постановления Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 <13> объекты государственной собственности, в частности объекты инженерной инфраструктуры городов (за исключением входящих в состав имущества предприятий), независимо от того, на чьем балансе они находятся, передаются в муниципальную собственность городов и районов. ——————————— <13> См.: Постановление ВС РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 (ред. от 24.12.1993) «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».

В силу п. 2 Положения «О порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов РФ и муниципальную собственность» (утратило силу) <14> передаче в муниципальную собственность подлежат объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности, находящиеся в ведении предприятий, не включенные в состав приватизируемого имущества предприятий. ——————————— <14> См.: Постановление Правительства РФ от 14.07.2006 N 437 «О признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации о передаче объектов из федеральной собственности в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность» // Собрание законодательства РФ. 2006. N 30. Ст. 3399.

Также в данном Положении было установлено, что органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, в собственность которых передаются вышеуказанные объекты, совместно с администрациями предприятий в месячный срок с момента принятия соответствующего решения оформляют необходимую техническую документацию и акты приема-передачи по утверждаемой Министерством строительства РФ и Министерством финансов РФ форме. Суд апелляционной инстанции обоснованно, учитывая названные положения нормативных правовых актов, исходил из того, что объекты жилищно-коммунального хозяйства, не включенные в состав приватизированного имущества, подлежат передаче в муниципальную собственность, при этом на администрацию возложена обязанность по их принятию, которая не обусловлена какими-либо дополнительными обстоятельствами, в том числе фактической заинтересованностью в получении объектов коммунально-бытового назначения в муниципальную собственность, а также возможностью решения вопросов местного значения за счет переданного имущества. Как установили суды первой и апелляционной инстанций, спорные объекты являются объектами инженерной инфраструктуры муниципального образования и предназначены для водоснабжения и отопления жилых домов, а также для отвода сточных вод, поэтому в силу приведенных норм на администрации лежит обязанность по их принятию в муниципальную собственность. При рассмотрении спора суды обоснованно отклонили ссылку администрации на Определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2007 г. N 828-О-П <15> по вопросу положений ч. 11 ст. 154 Закона N 122-ФЗ, устанавливающей порядок безвозмездной передачи в муниципальную собственность находящегося в федеральной собственности имущества в связи с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Указанным актом правовые отношения по передаче муниципальному образованию от предприятия-балансодержателя имущества, не вошедшего в состав приватизируемого имущества, не регулируются, и правовая оценка им Конституционным Судом РФ в названном Определении не дана. Распространение позиции Конституционного Суда РФ о необходимости учета волеизъявления органа местного самоуправления и объективной необходимости такой передачи для осуществления местным самоуправлением своих полномочий на отношения по передаче имущества от частного собственника публично-правовому образованию необоснованно, поскольку в противном случае на приватизируемое предприятие неправомерно возлагается дополнительное финансовое бремя содержания имущества, собственником которого оно не является. Поэтому выводы судебных инстанций являются верными и основанными на законе. ——————————— <15> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2007 г. N 828-О-П // Собрание законодательства РФ. 2008. N 2. Ст. 129.

В настоящее время можно выделить следующие основные проблемы модернизации жилищно-коммунального комплекса в России: — недостаточное развитие коммунальных систем для обеспечения возрастающих потребностей общества, в том числе связанных с новым строительством; — неравномерное распределение коммунальных мощностей, приводящее к неэффективному использованию ресурсов; — высокий уровень морального и физического износа объектов и сооружений; — недостаточное обеспечение потребления коммунальных ресурсов приборами учета, отсутствие систем сбора и анализа этой информации и сведений текущих балансов коммунальных ресурсов, а также отсутствие единой базы данных о проживающих гражданах. Предполагается, что Всероссийская перепись населения 2010 г. позволит решить данную проблему; — неэффективное использование природных ресурсов в виде потерь ресурсов при транспортировке, а также тепловой и электрической энергии в процессе производства и транспортировки до потребителей; — низкая эффективность системы управления в жилищно-коммунальном хозяйстве, преобладание административных методов хозяйствования над рыночными. Объекты коммунальной инфраструктуры, несмотря на проводимую реформу, находятся в изношенном состоянии. По данным технической инвентаризации, в Российской Федерации по состоянию на 1 января 2009 г. физический износ основных фондов котельных составил 55%, центральных тепловых пунктов — 50,1%, тепловых сетей — 62,8%, тепловых насосных станций — 52,3%, требуют немедленной перекладки около 16% теплопроводов и 30% сетей водоснабжения и канализации. В результате этого износа расход энергетических ресурсов на российских коммунальных предприятиях на 25 — 30%, а иногда и до 50% выше, чем на европейских. Потери коммунальных ресурсов, которые оплачивают потребители, по воде составляют 20%, по электроэнергии — 15%, по теплу — до 40% <16>. ——————————— <16> См.: Распоряжение Правительства РФ от 02.02.2010 N 102-р «Об утверждении Концепции федеральной целевой программы «Комплексная программа модернизации и реформирования жилищно-коммунального хозяйства на 2010 — 2020 годы» // СЗ РФ. 2010. N 7. Ст. 769.

Сложившаяся ситуация в отрасли может привести к тому, что: — средний износ производственного оборудования в малых городах и сельских поселениях достигнет 70%; — аварийность в системах коммунальной инфраструктуры возрастет; — около 20% населения страны будут пить воду, не отвечающую санитарным требованиям; — зависимость от зарубежного оборудования, технологий, проектных решений в сфере коммунального хозяйства усилится; — потери энергетических ресурсов и воды в процессе их доставки потребителям не снизятся; — экологическое состояние водных объектов, особенно источников питьевого водоснабжения, значительно ухудшится; — техническое перевооружение и реконструкция отрасли не будут обеспечены. Направлениями развития жилищно-коммунального хозяйства органами местного самоуправления в России сегодня должны стать: — развитие конкурентных отношений в сфере управления и обслуживания жилищного фонда; — развитие системы управления имущественным комплексом коммунальной сферы с использованием концессионных соглашений и иных механизмов государственно-частного партнерства; — внедрение механизмов рыночной экономики в эту отрасль и повышение ответственности перед населением предприятий, оказывающих жилищно-коммунальные услуги, путем перевода льгот и субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг в денежную форму, составляющего основу реформы жилищно-коммунального хозяйства; — создание условий для эффективного инвестирования в коммунальную инфраструктуру в целях снижения издержек и повышения надежности при обеспечении доступности коммунальных услуг для потребителей и минимально необходимой нагрузки на бюджетную систему; — развитие системы ресурсо — и энергосбережения в сфере ЖКХ; — реализация жестких нормативных требований к наличию приборов учета, установленных законодательством РФ об энергосбережении и повышении энергетической эффективности, и создание единых муниципальных баз информационных ресурсов, включающих в себя автоматизированный сбор информации, расчетно-сервисное обслуживание потребителей услуг по принципу «одного окна», контроль за несанкционированным потреблением ресурсов, обмен данными с отраслевыми государственными автоматизированными системами и другие мероприятия; — переход от договоров аренды систем коммунальной инфраструктуры к концессионным соглашениям; — предоставление субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ; — привлечение средств внебюджетных источников на развитие жилищно-коммунального комплекса; — разработка программы комплексного развития и единой муниципальной базы информационных ресурсов; — использование кредитных ресурсов. Безусловно, решить поставленные задачи только силами местного бюджета невозможно, поскольку проблемы носят межотраслевой и межведомственный характер и не могут быть решены без участия федеральных органов власти. Сферу ЖКХ регулируют только на федеральном уровне свыше 90 нормативных правовых актов, следовательно, неизбежно значительное число расхождений и прямых противоречий, серьезные проблемы при их применении, а также возможна и коррупционная составляющая в данной области. Таким образом, по нашему мнению, сегодня необходимо разработать и принять Федеральный закон «О деятельности органов местного самоуправления в области жилищно-коммунального хозяйства, обеспечения населения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания в Российской Федерации», который позволит внести правовую определенность в сфере полномочий органов публичной власти и кардинально повысить уровень и качество жизни граждан РФ. Создание комфортной городской среды для человека и эффективного жилищно-коммунального хозяйства — это одно из приоритетных направлений развития современной России <17>. ——————————— <17> Подробнее см: Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р (ред. от 8 августа 2009 г.) «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» // СЗ РФ. 2008. N 47. Ст. 5489.

Решение проблем в сфере ЖКХ органами местного самоуправления окажет существенное положительное влияние на социальное благополучие общества, общее экономическое развитие и рост производства.

Библиографический список

1. Васильев В. И. Государственная власть и местное самоуправление: продолжение спора // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2004. 2. Пешин Н. Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М., 2007. 3. Тихомиров Ю. А. Публичное право. М., 1995.

——————————————————————

Название документа

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *