Проблемы толкования правового статуса общежитий в решениях Конституционного Суда Российской Федерации

(Карпухин Д. В.) ("Жилищное право", 2011, N 8) Текст документа

ПРОБЛЕМЫ ТОЛКОВАНИЯ ПРАВОВОГО СТАТУСА ОБЩЕЖИТИЙ В РЕШЕНИЯХ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Д. В. КАРПУХИН

Карпухин Д. В., канд. ист. наук, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Московского института экономики, менеджмента и права.

Одной из главных проблем правоприменительной практики норм жилищного законодательства является несовершенство некоторых юридических конструкций правовых предписаний. Это обусловливает многочисленные заявления в судебные инстанции как с запросами о разъяснении определенных правовых норм, так и с заявлениями об отмене ранее принятых решений в связи с несоответствием ряда положений жилищного законодательства нормам Основного Закона России. В 2007 - 2010 гг. в Конституционном Суде было вынесено несколько решений по ст. 7 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации", анализу которых посвящена настоящая статья.

Согласно ст. 7 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" <1> (Вводный закон) к отношениям по пользованию жилыми помещениями, которые находились в жилых домах, принадлежавших государственным или муниципальным предприятиям либо государственным или муниципальным учреждениям и использовавшихся в качестве общежитий, и переданы в ведение органов местного самоуправления, применяются нормы Жилищного кодекса Российской Федерации о договоре социального найма. -------------------------------- <1> Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" (с послед. изм. и доп.) // СЗ РФ. 2005. N 1. Ст. 15, N 52. Ст. 5597.

Однако граждане, получившие общежития после введения в действие Жилищного кодекса РФ 1 марта 2005 г. <2> и пожелавшие заключить договор социального найма жилого помещения, столкнулись с проблемой процессуального оформления договора социального найма жилого помещения. Суды различных инстанций отказывали жильцам общежитий в удовлетворении исковых требований, так как считали, что соответствующая норма не применяются к отношениям, возникшим после введения в действие ЖК РФ. -------------------------------- <2> Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 188-ФЗ (с послед. изм. и доп.) // СЗ РФ. 2005. N 1. Ст. 14.

С другой стороны, юридические лица, изменившие организационно-правовую форму и реорганизовавшиеся в акционерные общества, стали поднимать вопрос о правомерности применения к общежитиям правовых предписаний, регламентирующих договор социального найма жилого помещения, так как это предоставляло возможность для последующей приватизации жилых помещений, что является посягательством на частную собственность юридических лиц. Противоречивые, непоследовательные казуальные толкования указанной нормы со стороны судов, взаимоисключающие решения судебных инстанций различных уровней, привели к обращениям судов, граждан и юридических лиц в Конституционный Суд РФ по вопросу о соответствии положений ст. 7 Вводного закона нормам Основного Закона РФ <3>. -------------------------------- <3> Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) (с поправками) // Российская газета. N 7. 21.01.2009.

Примечательно, что суды, граждане и юридические лица заявляют диаметрально противоположные требования по вопросам толкования и правоприменения указанной нормы. Для более четкого анализа позиций Конституционного Суда РФ целесообразно рассмотреть принятые им решения в зависимости от субъектов, оспаривающих положения ст. 7 Вводного закона.

ПОЗИЦИЯ СУДЕБНЫХ ИНСТАНЦИЙ, ОБРАТИВШИХСЯ В КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Одна из первых оценок указанного правового предписания была изложена в Определении Конституционного Суда РФ от 3 июля 2007 г. N 425-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запросов Лангепасского городского суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры Тюменской области о проверке конституционности статьи 7 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" <4>. Из обстоятельств дела следовало, что суд первой инстанции пришел к выводу о том, что подлежащая применению при рассмотрении находящихся в производстве дел ст. 7 Вводного закона не соответствует Конституции Российской Федерации, приостановил производство по этим делам и обратился в Конституционный Суд Российской Федерации с запросами о проверке ее конституционности. -------------------------------- <4> Определение Конституционного Суда РФ от 3 июля 2007 г. N 425-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запросов Лангепасского городского суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры Тюменской области о проверке конституционности статьи 7 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" // Текст опубликован не был. Правовая система "Консультант".

По мнению заявителя, названная норма ставит в неравное положение перед законом граждан, получивших жилые помещения, находящиеся в жилых домах, ранее принадлежавших государственным или муниципальным предприятиям либо государственным или муниципальным учреждениям и использовавшихся в качестве общежитий и переданных в ведение органов местного самоуправления, и граждан, занимающих жилые помещения, использующиеся в качестве общежитий и находящиеся в ведении органов местного самоуправления со дня их ввода в эксплуатацию, а потому противоречит ст. 7, 19 (ч. 1), 35 (ч. 2), 55 (ч. 3) Конституции Российской Федерации, а также ограничивает право граждан, проживающих в общежитиях, на приватизацию жилого помещения. Конституционный Суд отметил, что целью введения данного правового предписания являлась задача защиты прав тех граждан, которые после передачи органам местного самоуправления общежитий, ранее принадлежавших государственным или муниципальным предприятиям (учреждениям), выполнявшим в отношении указанных граждан функцию и наймодателя, и работодателя, оказались пользователями жилой площади, принадлежащей другому наймодателю, не являющемуся их работодателем, что исключало возможность использования этих помещений в качестве общежитий и, соответственно, выселения проживающих в них граждан по основаниям, предусмотренным для выселения из специализированного жилищного фонда. Фактически это привело к изменению их правового статуса и тем самым потребовало изменения правового режима занимаемых жилых помещений. Распространение законодателем, в полномочия которого входит определение действия закона по кругу лиц, на указанные жилые помещения действия норм Жилищного кодекса Российской Федерации о договоре социального найма устранило неопределенность правовых последствий передачи таких общежитий органам местного самоуправления и не может рассматриваться как нарушение конституционных прав и свобод, поскольку, вопреки утверждению заявителей, направлено исключительно на реализацию положений, закрепленных в ст. 40 Конституции Российской Федерации. Другой довод заявителей о неконституционности положения, предусмотренного ст. 7 Вводного закона, состоял в том, что она распространяется только на определенную категорию граждан - лиц, проживавших в жилых домах, принадлежавших государственным или муниципальным предприятиям (учреждениям), использовавшихся в качестве общежитий и переданных в ведение органов местного самоуправления, тогда как, по их мнению, нормы Жилищного кодекса Российской Федерации о договоре социального найма должны распространяться на все жилые помещения, используемые в качестве общежитий, а проживающие в них граждане должны иметь право на их приватизацию. Конституционный Суд РФ отметил, что фактически заявителями перед ним ставится вопрос о внесении изменений в действующее жилищное законодательство. Разрешение этого вопроса, которое потребовало бы отказа от существования специального режима использования определенных жилых помещений, не входит в его полномочия в соответствии с действующим законодательством. Важно подчеркнуть, что Конституционный Суд РФ разъяснил в указанном Определении, что ст. 7 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ не регулирует отношения по приватизации жилых помещений, осуществляемой на основании специального закона - Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" <5> и с учетом правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой ограничение прав и свобод человека и гражданина путем определения круга объектов, не подлежащих приватизации, допустимо только в том случае, если обстоятельства, фактически обусловливающие особенности правового режима жилья, прежде всего его целевое назначение, исключают возможность передачи жилого помещения в частную собственность (Постановление от 3 ноября 1998 г. N 25-П). -------------------------------- <5> Закон РФ от 4 июля 1991 г. N 1541-1 "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" (с послед. изм. и доп.) // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 28. Ст. 959.

ВЫВОДЫ

Таким образом, суд первой инстанции, обратившийся в Конституционный Суд РФ, исходил из того, что норма, предусмотренная ст. 7 Вводного закона, ставит в неравное положение различных категорий пользователей жилыми помещениями в общежитии, т. е. получивших жилые помещения, находящиеся в жилых домах, ранее принадлежавших государственным или муниципальным предприятиям либо государственным или муниципальным учреждениям и использовавшихся в качестве общежитий и переданных в ведение органов местного самоуправления, и пользователей, занимающих жилые помещения, использующиеся в качестве общежитий и находящиеся в ведении органов местного самоуправления со дня их ввода в эксплуатацию. Ведь первые, получив право на оформление договора социального найма жилого помещения, получали право на его приватизацию, в другой категории такая возможность не предоставлялась. Конституционный Суд РФ при принятии решения об отказе в принятии запросов суда первой инстанции исходил из телеологической интерпретации положения, предусмотренного ст. 7 Вводного закона. В основу толкования положений указанной статьи была положена цель его принятия, заключавшаяся в защите прав тех граждан, которые после передачи органам местного самоуправления общежитий, ранее принадлежавших государственным или муниципальным предприятиям (учреждениям), выполнявшим в отношении указанных граждан функцию и наймодателя, и работодателя, оказались пользователями жилой площади, принадлежащей другому наймодателю, не являющемуся их работодателем. Кроме того, телеологический подход Конституционного Суда РФ при интерпретации указанных норм нашел свое воплощение в доводе о том, что распространение на отдельную категорию лиц, предусмотренную ст. 7 Вводного закона, положений о договоре социального найма жилого помещения не может рассматриваться как нарушение конституционных прав и свобод, поскольку направлено исключительно на реализацию положений, закрепленных в ст. 40 Конституции Российской Федерации. В дальнейшем сформулированный в рассматриваемом Определении телеологический подход будет использован при принятии решений по заявлению граждан, оспаривающих соответствие ст. 7 Вводного закона конституционным предписаниям.

ПОЗИЦИЯ ГРАЖДАН, ОСПАРИВАЮЩИХ ПОЛОЖЕНИЯ СТ. 7 ВВОДНОГО ЗАКОНА

Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 2008 г. N 39-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Р. В. Андреевой, С. В. Андреевой и других на нарушение их конституционных прав статьей 7 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" <6> было отмечено, что суд первой инстанции отказал в удовлетворении исков граждан Министерству государственного имущества Республики Марий Эл и государственному унитарному предприятию Республики Марий Эл о признании права пользования жилыми помещениями на условиях договора социального найма и о понуждении к заключению договора передачи жилого помещения в собственность, указав, что в их делах ст. 7 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" применению не подлежит. -------------------------------- <6> Определение Конституционного Суда Российской федерации от 24 января 2008 г. N 39-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Р. В. Андреевой, С. В. Андреевой и других на нарушение их конституционных прав статьей 7 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" // Текст опубликован не был. Правовая система "Консультант".

Конституционный Суд РФ сослался на ранее принятое Определение от 3 июля 2007 г. N 425-О-О, в котором указывал на цель принятия соответствующей нормы, заключавшейся в защите определенной в ней категории граждан. Конституционный Суд РФ указал, что, разрешая вопрос о правомерности распространения на то или иное жилое помещение особого правового режима, суды не должны ограничиваться лишь формальным подтверждением целевого назначения данного помещения и обязаны проверять факты, обосновывающие в каждом конкретном случае такое распространение (Определения от 2 ноября 2000 г. N 220-О, от 14 декабря 1999 г. N 229-О и др.). Вместе с тем было отмечено, что разрешение вопроса о распространении норм Жилищного кодекса Российской Федерации о договоре социального найма на все жилые помещения, используемые в качестве общежитий, потребовало бы отказа от специального режима использования определенных жилых помещений, что не относится к полномочиям Конституционного Суда Российской Федерации. Аналогичное, по сути, решение содержится в Определениях Конституционного Суда Российской Федерации от 25 ноября 2010 г. N 1619-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Фотина Антона Вячеславовича на нарушение его конституционных прав статьей 7 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" и от 25 ноября 2010 г. N 1450-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Пономаревой Ольги Германовны на нарушение ее конституционных прав статьей 7 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" <7>. -------------------------------- <7> Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 25 ноября 2010 г. N 1619-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Фотина Антона Вячеславовича на нарушение его конституционных прав статьей 7 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации"; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 25 ноября 2010 г. N 1450-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Пономаревой Ольги Германовны на нарушение ее конституционных прав статьей 7 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" // Тексты опубликованы не были. Правовая система "Консультант".

Конституционный Суд РФ в обоснование отказа в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Фотина А. В. и Пономаревой О. Г. снова сослался на Определения от 3 июля 2007 г. N 425-О-О и от 24 января 2008 г. N 39-О-О, в которых было отмечено, что введение в действующее законодательство ст. 7 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" было обусловлено задачей защиты жилищных прав определенной категории граждан и само по себе не может рассматриваться как нарушение конституционных прав и свобод, поскольку направлено исключительно на реализацию положений, закрепленных в ст. 40 Конституции Российской Федерации. Разрешение же вопроса о законности и обоснованности судебных решений, включая выбор и толкование правовых норм, подлежащих применению в конкретном деле, не входит в полномочия Конституционного Суда Российской Федерации. Следует также обратить внимание на Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 25 ноября 2010 г. N 1510-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Циберева Юрия Ивановича на нарушение его конституционных прав положениями статьи 7 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" и статьи 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" <8>. Из обстоятельств дела следовало, что решением суда первой инстанции, оставленным без изменения судом кассационной инстанции, было отказано в удовлетворении исковых требований гражданина Циберева Ю. И. к правительству Нижегородской области о признании в порядке приватизации права собственности на занимаемое в общежитии жилое помещение. -------------------------------- <8> Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 25 ноября 2010 г. N 1510-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Циберева Юрия Ивановича на нарушение его конституционных прав положениями статьи 7 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" и статьи 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" // Текст опубликован не был. Правовая система "Консультант".

Заявитель оспаривал конституционность ст. 7 Вводного закона, согласно которой к отношениям по пользованию жилыми помещениями, которые находились в жилых домах, принадлежавших государственным или муниципальным предприятиям либо государственным или муниципальным учреждениям и использовавшихся в качестве общежитий, и переданы в ведение органов местного самоуправления, применяются нормы Жилищного кодекса Российской Федерации о договоре социального найма и ст. 4 Закона Российской Федерации от 4 июля 1991 г. N 1541-1 "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", согласно которой не подлежат приватизации жилые помещения, находящиеся в общежитиях. По мнению заявителя, эти нормы в силу своей неопределенности противоречат ст. 7, 19, 35, 40, 46 и 55 Конституции Российской Федерации. Конституционный Суд РФ, как и в ранее проанализированных решениях, отметил, что введение ст. 7 Вводного закона было обусловлено задачей защиты жилищных прав определенной категории граждан и само по себе не может рассматриваться как нарушение конституционных прав и свобод, поскольку направлено исключительно на реализацию положений, закрепленных в ст. 40 Конституции Российской Федерации.

ВЫВОДЫ

Практически все заявления граждан в Конституционный Суд Российской Федерации, касающиеся оспаривания положений ст. 7 Вводного закона, были связаны с тем, что суды различных инстанций отказывали гражданам, получившим общежития в домах, переданных органам местного самоуправления после введения в действие Жилищного кодекса РФ 1 марта 2005 г., в удовлетворении исков о понуждении заключения договоров социального найма жилого помещения. Отказы судебных инстанций были обусловлены тем, что, по их мнению, действие нормы, предусмотренной ст. 7 Вводного закона, не распространяется на отношения, возникшие после введения в действие ЖК РФ. При этом Конституционный Суд РФ при анализе доводов заявителей и в обоснование принятых решений неоднократно ссылался на телеологическую интерпретацию соответствующей нормы, изложенную в Определении Конституционного Суда РФ от 3 июля 2007 г. N 425-О-О и последующих решениях. При этом определение порядка применения соответствующей нормы в каждом конкретном случае, по мнению Конституционного Суда РФ, должны решать судебные инстанции.

ПОЗИЦИЯ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ, ОСПАРИВАЮЩИХ ПОЛОЖЕНИЯ СТ. 7 ВВОДНОГО ЗАКОНА

Примечательным является то обстоятельство, что оспаривание положений ст. 7 Вводного закона осуществляли не только физические, но и юридические лица. Так, 23 сентября 2010 г. Конституционный Суд Российской Федерации вынес Определение N 1157-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы открытого акционерного общества "Центр кадровой и социальной работы" на нарушение конституционных прав и свобод статьей 7 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации", статьей 1 и частью первой статьи 2 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда Российской Федерации" <9>. -------------------------------- <9> Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. N 1157-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы открытого акционерного общества "Центр кадровой и социальной работы" на нарушение конституционных прав и свобод статьей 7 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации", статьей 1 и частью первой статьи 2 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда Российской Федерации" // Текст опубликован не был. Правовая система "Консультант".

Из обстоятельств дела следует, что суд общей юрисдикции удовлетворил требования истицы о признании за ней права пользования спорным жилым помещением на основании договора социального найма и права собственности на данное помещение в порядке приватизации, предъявленные к ОАО и Управлению жилищного фонда и жилищной политики администрации городского округа "Город Воронеж". В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации ОАО оспаривает конституционность ст. 7 Вводного закона, ст. 1 и ч. 1 ст. 2 Закона Российской Федерации от 4 июля 1991 г. N 1541-1 "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации". По мнению заявителя, названные законоположения как допускающие возможность заключения договора социального найма в отношении жилого помещения, находящегося в частной собственности, и его приватизации, не соответствуют ст. 6 (ч. 2), 8, 19 (ч. 1 и 2), 35, 40 и 55 (ч. 3) Конституции Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что оспариваемые заявителем законоположения, закрепляющие право граждан на бесплатное получение в собственность жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов, а также особенности правового режима жилых помещений, которые находились в жилых домах, принадлежавших государственным или муниципальным предприятиям либо государственным или муниципальным учреждениям и использовавшихся в качестве общежитий, и были переданы в ведение органов местного самоуправления, сами по себе какие-либо конституционные права заявителя не нарушают. Разрешение же вопроса о законности и обоснованности судебных решений, включая проверку правильности определения правового режима спорного помещения и правомерности его приватизации, не входит в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации. 16 декабря 2010 г. Конституционный Суд РФ вынес Определение "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы закрытого акционерного общества "Эксплуатационно-жилищная организация" на нарушение конституционных прав и свобод статьей 7 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" и статьей 2 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" <10>. -------------------------------- <10> Определение Конституционного Суда РФ от 16 декабря 2010 г. N 1689-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы закрытого акционерного общества "Эксплуатационно-жилищная организация" на нарушение конституционных прав и свобод статьей 7 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" и статьей 2 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" // Текст опубликован не был. Правовая система "Консультант".

Заявитель в лице ЗАО оспаривает конституционность ст. 7 Вводного закона, устанавливающей особенности правового режима жилых помещений, которые находились в жилых домах, принадлежавших государственным или муниципальным предприятиям либо государственным или муниципальным учреждениям и использовавшихся в качестве общежитий, и переданы в ведение органов местного самоуправления, а также ст. 2 Закона Российской Федерации от 4 июля 1991 г. N 1541-1 "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", закрепляющей право граждан на бесплатное получение в собственность жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов. По мнению заявителя, названные законоположения как допускающие вследствие их произвольного применения судами возможность приватизации помещений, переданных в частную собственность, не соответствуют ст. 2, 17 (ч. 1 и 2), 18, 19 (ч. 1) и 46 Конституции Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации указал, что оспариваемые заявителем законоположения, закрепляющие жилищные и имущественные права граждан в отношении жилых помещений, принадлежащих к государственному и муниципальному жилищному фонду, сами по себе какие-либо конституционные права заявителя не нарушают. Разрешение же вопроса о законности и обоснованности судебных постановлений, включая проверку правильности определения правового режима спорного помещения и правомерности его приватизации, не входит в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации.

ВЫВОДЫ

Анализ обращений со стороны юридических лиц в Конституционный Суд РФ по вопросам соответствия положений ст. 7 Вводного закона конституционным нормам показывает, что юридические лица выдвигают диаметрально противоположные доводы по сравнению с гражданами. Основной акцент заявителей - юридических лиц сделан на то, что положения рассматриваемой статьи нарушают конституционное право заявителей на частную собственность. Кроме того, доводы юридических лиц о неконституционности положений, предусмотренных ст. 7 Вводного закона, увязаны с обоснованием несоответствия положениям Основного Закона России положений ст. 2 Закона Российской Федерации от 4 июля 1991 г. N 1541-1 "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", закрепляющей право граждан на бесплатное получение в собственность жилых помещений государственного и муниципального жилищного фонда, ввиду того, что допускают приватизацию жилых помещений, переданных в частную собственность.

ПРИНЦИПИАЛЬНОЕ ИЗМЕНЕНИЕ ПОЗИЦИИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РФ ПО ЗАЯВЛЕНИЯМ ГРАЖДАН, ОСПАРИВАЮЩИХ ПОЛОЖЕНИЯ СТ. 7 ВВОДНОГО ЗАКОНА

11 апреля 2011 г. Конституционный Суд Российской Федерации принял Постановление N 4-П "По делу о проверке конституционности статьи 7 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" в связи с жалобой граждан А. С. Епанечникова и Е. Ю. Епанечниковой" <11>. -------------------------------- <11> Постановление Конституционного Суда от 11 апреля 2011 г. N 4-П "По делу о проверке конституционности статьи 7 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" в связи с жалобой граждан А. С. Епанечникова и Е. Ю. Епанечниковой" // СЗ РФ. 18.04.2011. N 16. Ст. 2309.

Решением суда первой инстанции со ссылкой на ст. 7 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" были удовлетворены исковые требования супругов Епанечниковых, поддержанные в судебном заседании представителем участвовавшего в деле в качестве третьего лица ОАО. Судебная коллегия по гражданским делам Московского областного суда Определением от 15 июня 2010 г. отменила это решение, посчитав, что при разрешении спора суд первой инстанции не принял во внимание то обстоятельство, что указанная статья распространяет правовой режим социального найма на жилые помещения в общежитиях, которые были переданы в муниципальную собственность до 1 марта 2005 г. (даты введения Жилищного кодекса Российской Федерации в действие), истцы же вселены в спорное жилое помещение в октябре 2006 г. и, следовательно, жилое помещение по договору социального найма может быть им предоставлено только в порядке очередности по правилам раздела III Жилищного кодекса Российской Федерации. В передаче надзорной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 28 сентября 2010 г. было отказано. При этом высшая судебная инстанция РФ согласилась с судом кассационной инстанции в том, что с учетом установленных по делу обстоятельств спорные правоотношения ст. 7 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" не регулируются. В процессе анализа Конституционным Судом РФ правоприменительной практики применения ст. 7 Закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" было отмечено, что указанное правовое предписание рассматривается как не позволяющее применять нормы Жилищного кодекса Российской Федерации о договоре социального найма к отношениям по пользованию общежитиями, если граждане были вселены в них после 1 марта 2005 г., т. е. после введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации, и само общежитие было передано в муниципальную собственность после этой даты. Между тем, как отметил Конституционный Суд РФ, изменение правового режима таких жилых помещений было обусловлено передачей зданий, в которых они расположены, в ведение органов местного самоуправления, когда проживающие в них граждане оказываются пользователями жилых помещений, принадлежащих наймодателю, который не является их работодателем. Сообразно с этим определяется и дальнейшая юридическая судьба правоотношений, возникших ранее в связи с наймом жилых помещений в общежитии. Кроме того, ограничения конституционного права на жилище могут быть установлены в конституционно значимых целях только федеральным законом, но не могут следовать из него по умолчанию или на основании ограничительного толкования его норм. Однако ни ст. 7 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации", ни какие-либо другие его положения не содержат указания на ограничение действия данной статьи во времени, в пространстве или по кругу лиц. Поскольку жилищные правоотношения преимущественно носят длящийся характер, федеральный законодатель при установлении новой системы соответствующего правового регулирования, включив в Федеральный закон "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" норму ст. 7, восполнил пробел, имевшийся в ранее действовавшем жилищном законодательстве, которым не был определен правовой режим жилых помещений в зданиях общежитий, ранее находившихся на балансе государственных или муниципальных предприятий, а затем в связи с приватизацией этих предприятий переданных в ведение органов местного самоуправления. Проживающие в таких жилых помещениях граждане, которым они были предоставлены на законных основаниях как работникам соответствующего государственного или муниципального предприятия (учреждения), - независимо от того, до или после введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации эти граждане приобрели право пользования жилыми помещениями, а здание общежития передано в ведение органов местного самоуправления, - с точки зрения правового статуса составляют одну категорию субъектов жилищных правоотношений и, следовательно, равным образом подлежат защи те при реализации своего конституционного права на жилище. Конституционный Суд РФ отметил, что конституционно-правовая модель удовлетворения жилищных потребностей граждан, основы которой заложены ст. 40 Основного Закона России, обусловлена необходимостью установления в Российской Федерации правовых основ единого рынка и преобразования отношений собственности, требует соответствующего правового режима, гарантирующего защиту интересов граждан со стороны государства, в том числе посредством закрепления порядка приобретения и реализации ими права пользования жилыми помещениями. Исходя из того, что отношения, связанные с функционированием объектов, относящихся к жилищному фонду социального использования, и сохранением их целевого назначения, носят публично-правовой характер, федеральный законодатель, как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 16 мая 2000 г. N 8-П, осуществляя регулирование этих отношений и одновременно обеспечивая распределение между разными уровнями публичной власти функций социального государства, вправе определять, что те или иные принадлежащие им объекты, необходимые для жизнеобеспечения населения, подлежат передаче муниципальным образованиям. В Постановлении было отмечено, что в процессе преобразования отношений собственности в жилищной сфере федеральный законодатель вправе также издавать нормативные правовые акты, призванные в течение определенного периода обеспечивать правовое регулирование отношений по бесплатной передаче в собственность граждан занимаемых ими на правах нанимателей жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов, равно как и отменять их - при соблюдении требований разумной стабильности действующей системы норм, недопустимости внесения в нее произвольных изменений и с учетом того, что любая дифференциация, приводящая к различиям в правах граждан в той или иной сфере правового регулирования, должна отвечать требованиям Конституции Российской Федерации, в том числе вытекающим из закрепленного ею принципа равенства (ст. 19, ч. 1 и 2), в соответствии с которым такие различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели (ст. 55, ч. 3), а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им. Указанная позиция ранее излагалась в Постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июня 2006 г. N 6-П и от 5 апреля 2007 г. N 5-П. Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации сослался на ранее принятые Постановления от 3 ноября 1998 г. N 25-П и от 5 апреля 2007 г. N 5-П, а также на Определение от 15 мая 2007 г. N 378-О-П, в которых было отмечено, что соблюдение конституционного принципа равенства, гарантирующего защиту от любых проявлений дискриминации, означает, помимо недопустимости установления в законе какого-либо различия, исключения или предпочтения, основанного на признаках расы, пола, религии, политических убеждений, национальной принадлежности, социального происхождения или каких-либо других обстоятельств, запрет вводить такие различия в правах лиц, принадлежащих к одной и той же категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях). Исходя из этого, государство должно гарантировать равенство прав граждан, находящихся в одинаковых условиях, в данном случае - проживающих на законных основаниях в жилых домах, ранее использовавшихся в качестве общежитий, независимо от даты передачи таких домов в ведение органов местного самоуправления (до или после введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации) и при условии законного вселения в жилое помещение и в тех случаях, если оно имело место после 1 марта 2005 г. На основании изложенного Конституционный Суд РФ постановил, что ст. 7 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" не соответствует Конституции Российской Федерации, ее ст. 19 (ч. 1 и 2), 40 (ч. 1) и 55 (ч. 3), в той мере, в какой содержащаяся в ней норма - по смыслу, придаваемому ей сложившейся правоприменительной практикой, - не допускает возможность применения норм Жилищного кодекса Российской Федерации о договоре социального найма к отношениям по пользованию жилыми помещениями, которые находились в жилых домах, принадлежавших государственным или муниципальным предприятиям либо государственным или муниципальным учреждениям и использовавшихся в качестве общежитий, если эти жилые помещения были предоставлены гражданам на законных основаниях после 1 марта 2005 г. (даты введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации) и здания, в которых они находятся, переданы в ведение органов местного самоуправления также после этой даты.

ВЫВОДЫ

Принципиальное изменение позиции Конституционного Суда РФ по вопросам признания несоответствующей нормы, предусмотренной ст. 7 Вводного закона, положениям ст. 19 (ч. 1 и 2), 40 (ч. 1) и 55 (ч. 3) Основного Закона России стало возможным в связи с тем, что Конституционный Суд РФ применил системное толкование правового предписания, предусмотренного ст. 7 Вводного закона, основанное на анализе публично-правовой природы отношений, связанных с объектами, относящимися к жилищному фонду социального использования; оценки ее взаимосвязи с другими правовыми нормами. Конституционный Суд сослался на ранее принятые решения, в которых было изложено толкование конституционного принципа равенства, в соответствии с которым не допускается запрет вводить такие различия в правах лиц, принадлежащих к одной и той же категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях). Исходя из этого, государство должно гарантировать равенство прав граждан, находящихся в одинаковых условиях, независимо от даты передачи таких домов в ведение органов местного самоуправления (до или после введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации) и при условии законного вселения в жилое помещение и в тех случаях, если оно имело место после 1 марта 2005 г. Значение проанализированного Постановления Конституционного Суда РФ в том, что оно предоставило возможность для оформления договоров социального найма жильцам общежитий, получивших соответствующие жилые помещения, переданные в ведение органов местного самоуправления после 1 марта 2005 г. Оформление договоров социального найма жилого помещения открывает возможность для указанной категории лиц получить жилые помещения в собственность в порядке действующего законодательства о приватизации жилищного фонда в Российской Федерации.

ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ ВЫВОДЫ

Таким образом, на основании изложенного можно сделать следующие выводы: 1. Обращения граждан, юридических лиц и судебных инстанций с запросами и заявлениями в Конституционный Суд РФ о соответствии ст. 7 Вводного закона обусловлены несовершенством конструкции содержащегося в ней правового предписания. Так, законодатель не оговорил возможность оформления договора социального найма гражданами, получившими жилые помещения в общежитиях после 1 марта 2005 г., переданных в ведение органов местного самоуправления после указанной даты. Конституционный Суд РФ в 2008 - 2010 гг. по заявлениям граждан о соответствии нормы, указанной в ст. 7 Вводного закона, положениям, предусмотренным ст. 6, 8, 19 (ч. 1 и 2), 35, 40 и 55 (ч. 3) Основного Закона России, принимал решения об отказе в принятии к рассмотрению поступивших жалоб. В основе мотивации принятых решений лежал телеологический способ интерпретации правового предписания, предусмотренного ст. 7 Вводного закона, исходя из которого смысл правового предписания определялся целью его принятия. Фактически Конституционный Суд РФ предложил ограничительное толкование рассматриваемого правового предписания. Принципиальное изменение позиции Конституционного Суда РФ по вопросам толкования и применения положений ст. 7 Вводного закона обусловлено тем, что системный способ стал доминирующим при толковании рассматриваемого правового предписания. Рассматриваемая норма была увязана с публично-правовым характером института договора социального найма, а также с позицией Конституционного Суда РФ, изложенной в ранее изданных решениях, в соответствии с которой соблюдение конституционного принципа равенства трактуется как недопустимость установления в законе какого-либо различия, исключения или предпочтения, основанного на признаках расы, пола, религии, политических убеждений, национальной принадлежности, социального происхождения или каких-либо других обстоятельств. Исходя из этого, государство должно гарантировать равенство прав граждан, находящихся в одинаковых условиях, в данном случае применительно к гражданам, законно вселившимся в общежития, находящиеся в жилых домах после 1 марта 2005 г., при условии, что дома, в которых они находятся, переданы органам местного самоуправления. Фактически Конституционный Суд РФ предложил расширительное толкование рассматриваемого правового предписания. Примечательно, что в Постановлении от 11 апреля 2011 г. N 4-П нашли свое отражение некоторые доводы суда первой инстанции, изложенные в Определении Конституционного Суда РФ от 3 июля 2007 г. N 425-О-О, о том, что положения ст. 7 Вводного закона ставят в неравноправное положение различные категории граждан, проживающих в общежитии. Однако Конституционный Суд РФ в Постановлении от 11 апреля 2011 г. N 4-П, исходя из обстоятельств рассматриваемого дела, сделал акцент на неравноправное положение лиц, вселившихся в общежития до 1 марта 2005 г. и после указанной даты.

------------------------------------------------------------------

Название документа Интервью: Нарушения, выявленные антимонопольной службой в Москве ("Жилищное право", 2011, N 8) Текст документа

НАРУШЕНИЯ, ВЫЯВЛЕННЫЕ АНТИМОНОПОЛЬНОЙ СЛУЖБОЙ В МОСКВЕ

В. ЕФИМОВ

Ефимов В., руководитель Московского УФАС.

О работе антимонопольной службы в сфере ЖКХ рассказывает руководитель Московского УФАС Владимир Ефимов.

- Владимир Владимирович, чем занимается Ваша служба в сфере ЖКХ. Разрушена ли монополия в этой сфере? - Основной задачей Федеральной антимонопольной службы в сфере ЖКХ является обеспечение недискриминационного доступа потребителей к услугам монополистов и защита потребителей от произвола монополий, в том числе при заключении договоров, в которые организации коммунального комплекса очень часто пытаются включить выгодные только для себя условия. Если говорить о демонополизации данной отрасли, то, на мой взгляд, мы пока еще в самом начале пути. Достаточно много сделано с точки зрения законодательного регулирования для того, чтобы в отрасль пришли новые компании, но предстоит сделать еще больше, чтобы принятые нормы начали полноценно функционировать.

- Расскажите, пожалуйста, какие нарушения имеются в сфере оказания коммунальных услуг гражданам? - Если говорить о тех услугах, которые оказываются гражданам, то данная сфера делится на две составляющие: непосредственно жилищные услуги, так называемые содержание и ремонт - та строчка, которую мы все видим в нашей единой платежной квитанции, и коммунальные услуги: вода холодная и горячая, отопление и электроэнергия. Что касается платы за содержание и ремонт, в соответствии с действующим законодательством и Жилищным кодексом размер этой платы, а также перечень услуг, которые оказываются гражданам, определяются на общем собрании. К сожалению, мы на практике видим два нарушения: собрания общие не проводятся, при этом у нас есть новые дома, где это сделать практически невозможно, и есть дома, которые достаточно давно находятся в эксплуатации, и собственники вполне в состоянии это собрание провести. Здесь ситуация делится на две части. Первая: к нам поступает огромное количество обращений о том, что плата за жилищные услуги завышена, управляющая компания услуги оказывает плохо либо взимает какие-то платежи, не предусмотренные жилищным законодательством.

- В каких случаях данные нарушения являются компетенцией Вашей службы? - Позиции нашего управления и судов однозначны - если дом новый и будущие собственники еще не оформили свое право собственности, то в этой ситуации можно обращаться к нам, мы фиксируем факты завышения и навязанных невыгодных условий. У нас есть отдел, который занимается управляющими компаниями застройщиков, ТСЖ застройщиков, навязанными ими условиями и никому не нужными платежами. В частности, в прошлом году мы рассматривали дело в отношении одного из домов на Мичуринском проспекте, где управляющая компания застройщика умудрялась брать плату с жителей нового дома за подъем строительных материалов, въезд на территорию машин со строительными материалами, за изготовление пропусков на территорию и прочее. Понятно, что это нарушения. Что касается нарушений, связанных с эксплуатацией домов, где право собственности уже оформлено, то в этом случае компетенция не наша, а общего собрания. Когда мы пытались рассматривать соответствующие дела по нарушениям управляющих компаний, суды нас поправили: вы вмешиваетесь в гражданско-правовые отношения между собственником и подрядной организацией, которая должна работать на тех условиях, которые для нее определили собственники.

- А ценообразование на коммунальные услуги проходит без нарушений? - Ценообразование на коммунальные услуги - это плата за холодную и горячую воду, теплоснабжение. В этом году появилась отдельная проблемная составляющая - горячее водоснабжение. Крупнейший оператор, который работает в Москве, - МОЭК - с нового года перестал выставлять счета за горячее водоснабжение по тарифу за метр кубический, а стал выставлять плату исходя из стоимости холодной воды и тепловой энергии, которая необходима для ее подогрева, что грубым образом нарушает действующее жилищное законодательство. И соответствующий факт нарушения мы уже установили. Переплата управляющих компаний и жителей, потому что многие УК стали взимать эти деньги с жителей, составляет от 50 до 150 тыс. в месяц, в зависимости от размера дома. Мы уже рассмотрели несколько дел, по результатам которых установили факт нарушения порядка ценообразования и выдали предписание МОЭК об устранении указанного нарушения. Кроме того, 27 апреля 2011 г. состоялось совещание у замминистра регионального развития на эту тему, где в решении однозначно указано, что плата не может взиматься по той схеме, которую сейчас использует МОЭК, и соответственно это нарушение в ближайшее время будет устранено.

- Правильно ли проводятся перерасчеты по итогам года управляющими компаниями? - Действующее законодательство предусматривает обязанность УК провести перерасчет оплаты теплоснабжения по итогам года. У нас в 90% случаев тот норматив, по которому платят граждане за отопление квартиры, превышает расходы УК на тепло, которое оплачено ресурсоснабжающей организацией. Переплата порой достигает полутора раз. Все эти денежные средства должны быть возвращены, мы неоднократно на это указывали, направляли материалы в прокуратуру. По ряду районов перерасчет произведен, и эту ситуацию также обсуждали в Департаменте ЖКХ города Москвы. Здесь важно отметить, что граждане должны быть более активными, потому что требование о перерасчете находится в компетенции общего собрания. Гражданам необходимо требовать отчет от своих УК, информацию о том, сколько фактических расходов понесено на управление многоквартирным домом, в каком объеме были собраны средства с граждан. По результатам этого отчета жильцы могут требовать перерасчет или изменять схему оказания услуг.

- Но не все граждане оформили свои правовые отношения с УК, что не дает им возможности влиять на УК. Проводится ли какая-то работа в этом направлении? - В прошлом году Московским УФАС России проведен мониторинг по реализации способа управления многоквартирными домами. О чем у нас говорит Жилищный кодекс - о том, что собственники, во-первых, должны выбрать способ управления. Это или ТСЖ, или УК, или непосредственное управление. В Москве получили распространение первые две формы управления. Во-вторых, после выбора способа управления необходимо этот способ реализовать. В случае с УК должен быть подписан договор управления. Наш мониторинг показал, что практически во всех домах способ управления был не реализован. В многоквартирных домах были подписаны 1 - 2 договора управления между УК и собственником. Это говорит о том, что либо собрание было проведено не прозрачно и никто не знал или не участвовал в этом собрании, либо договор управления такой, что граждан он не устраивал. По результатам рассмотрения дел управами была проведена активная работа по подписанию договоров по управлению между УК и гражданами. В настоящий момент более половины собственников эти договоры подписали. Объясню, почему это важно. Я вначале говорил о тех нарушениях, которые могут быть в сфере управления многоквартирными домами, в сфере оказания коммунальных услуг. Так вот, проконтролировать наличие или отсутствие этих нарушений можно только в том случае, если у граждан есть договор. Договор управления многоквартирным домом четко предусматривает перечень услуг, которые необходимо оказывать, их периодичность и стоимость. И в случае если они не оказываются, граждане могут потребовать проведения соответствующих перерасчетов. Мы надеемся, что эта работа не напрасна и граждане получат эффективный механизм влияния на управляющую компанию.

- Какие есть типовые нарушения в установленном порядке ценообразования на содержание общего имущества в многоквартирном доме? - Самое распространенное нарушение - это самовольное установление управляющими компаниями платы за содержание и ремонт без обсуждения стоимости данных работ на общем собрании. Дело в том, что в соответствии с жилищным законодательством плата за содержание и ремонт должна утверждаться на общем собрании собственников помещений в многоквартирном доме. Сделано это для того, чтобы собственники могли самостоятельно определить перечень необходимых им работ, а также стоимость этих работ. На практике подобных собраний практически не проводится. Причем вина в этом не только управляющих компаний, но и самих жителей, которые, к сожалению, очень неохотно свыкаются с мыслью о том, что они собственники своего дома и о его содержании необходимо думать.

- А как обстоят дела с городскими жилищными программами, например "Молодой семье - доступное жилье"? - Что касается вопроса реализации городской программы "Молодой семье - доступное жилье", то в настоящий момент Правительством Москвы во исполнение нашего предписания внесены изменения в нормативно-правовую базу города, которые устранили существовавшие нарушения антимонопольного законодательства. В первую очередь это касается взимания 5% в пользу ГУП "Московский городской центр арендного жилья". В настоящий момент при заключении договоров социальной ипотеки оплата услуг указанного ГУП отсутствует.

И. Бикеева Интервьюер

------------------------------------------------------------------

Название документа