Роль региональных уполномоченных по правам человека в совершенствовании российского законодательства

(Анисимова Л. В.)

("Омбудсмен", 2013, N 2)

Текст документа

РОЛЬ РЕГИОНАЛЬНЫХ УПОЛНОМОЧЕННЫХ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА

В СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Л. В. АНИСИМОВА

Анисимова Любовь Викторовна, уполномоченный по правам человека в Архангельской области, заслуженный экономист РФ, кандидат экономических наук.

В статье рассматриваются формы и проблемы взаимодействия региональных уполномоченных по правам человека, в т. ч. в сфере совершенствования российского законодательства, на примере урегулирования ситуации с наличием задолженности населения за жилищно-коммунальные услуги.

Ключевые слова: взаимодействие региональных уполномоченных по правам человека, право на жилище, задолженность за жилищно-коммунальные услуги, совершенствование законодательства.

The role of regional ombudsmen in the improvement of russian legislation

L. V. Anisimova

The article discusses forms and problems of interaction of regional ombudsmen, including in the field of improvement of russian legislation, an example of resolving the situation with the presence of the debt of the population for housing and communal services.

Key words: interaction of regional ombudsmen, the right to housing, debt for housing and communal services, improvement of legislation.

В этом году наша страна отмечает 20 лет Конституции Российской Федерации, определившей основные права человека и гражданина в новых условиях. При этом жилищные права являются важнейшей составляющей прав и свобод человека и гражданина. Конституция Российской Федерации (ст. 40) относит право на жилище к числу основных прав и свобод человека и гражданина, которые неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения (ст. 17). При этом право на жилище не может быть ограничено даже в условиях чрезвычайного положения (ст. 56). Конституция Российской Федерации предусматривает вполне определенные гарантии этого права, что делает его стабильным.

Право на жилище универсально. Оно означает возможность получения или приобретения жилья любыми предусмотренными законом способами и возможность постоянного пользования жилым помещением. Конституция Российской Федерации устанавливает недопустимость незаконного лишения граждан права на жилище, его неприкосновенность и защиту от проникновения в жилище других лиц. Согласно положениям Конституции Российской Федерации, жилищное законодательство должно основываться на необходимости беспрепятственного осуществления жилищных прав и их судебной защиты.

Происходящие в России политические и социально-экономические перемены кардинальным образом влияют на условия проживания граждан, на формирование нормативной правовой базы, способствующей реализации права на жилище, существенно меняют содержание жилищных отношений, в т. ч. в части прав и обязанностей по пользованию жильем, ответственности за нарушение правил пользования жилым помещением, содержания и использования жилищного фонда. Каждый последующий этап характеризуется новыми подходами к регулированию жилищных отношений.

В то же время одной из важнейших задач региональных уполномоченных по правам человека в Российской Федерации является содействие совершенствованию законодательства в области защиты прав и свобод человека и гражданина. При этом лишь незначительное количество региональных уполномоченных наделены правом законодательной инициативы в своих субъектах Российской Федерации. Однако это не мешает им активно содействовать совершенствованию и развитию действующего законодательства, причем не только регионального, но и федерального. На протяжении ряда лет особое место в деятельности Уполномоченного по правам человека в Архангельской области занимают вопросы защиты жилищных прав граждан. Анализ обращений данной категории, поступающих в адрес Уполномоченного, их количество (более 28% от общего числа) позволяют говорить о многочисленных нарушениях в сфере жилищно-коммунального хозяйства. В последнее время вопросы совершенствования и развития сферы ЖКХ, в т. ч. ее законодательного регулирования, приобрели особую актуальность. Можно утверждать, что современная российская система удовлетворения потребностей граждан в жилище не отвечает требованиям времени; проблема доступного и комфортного жилья в настоящее время вышла на первый практический политический план. Поэтому совершенствование жилищной государственной политики, и в т. ч. жилищного законодательства, - важнейшая государственная задача.

Одной из острых проблем, характерных для большинства регионов России, является неудовлетворительное качество предоставляемых населению жилищно-коммунальных услуг, а также наличие задолженности самих граждан по коммунальным платежам. При этом к постоянному росту задолженности в т. ч. приводят неблагоприятная социально-экономическая ситуация в ряде регионов и муниципальных образований, невысокий уровень доходов населения, рост тарифов и стоимости коммунальных услуг. В феврале 2013 г. при Президенте Российской Федерации состоялось совещание о мерах по улучшению качества предоставления жилищно-коммунальных услуг, по итогам которого главой государства был дан перечень поручений, одним из которых является принятие нормативных правовых актов, предусматривающих в т. ч. усиление ответственности потребителей жилищных и коммунальных услуг за несвоевременную оплату услуг надлежащего качества.

Весной текущего года на официальном сайте рабочей группы по развитию ЖКХ Экспертного совета при Правительстве Российской Федерации (http://новоежкх. рф) был опубликован проект Федерального закона "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (по вопросу порядка оказания коммунальных услуг и отношений в сфере управления жилищным фондом). Законопроект предусматривал возможность обращения взыскания на жилое помещение (его часть) в случае неисполнения собственником обязательств по внесению платы за жилое помещение, коммунальные услуги, взносов на капитальный ремонт. Так, управляющая организация, иное юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, которым вносятся плата за жилое помещение, коммунальные услуги, взносы на капитальный ремонт, наделялись правом обратиться в суд с иском об обращении взыскания на жилое помещение (его часть), в отношении которого собственником-должником не исполняются указанные обязательства, даже если оно является единственным пригодным для постоянного проживания помещением, для удовлетворения за счет этого имущества требований, вызванных неисполнением обязательств, установленных решением суда, если указанное решение суда не исполнено в течение 3 месяцев. При этом особую озабоченность вызывал тот факт, что принятие судом такого решения становилось возможным при наличии задолженности в размере более 5 процентов от рыночной стоимости жилого помещения (его части). Таким образом, учитывая примерную стоимость жилищно-коммунальных услуг, угроза лишиться жилья могла возникнуть, если не оплачивать жилищно-коммунальные услуги в течение непродолжительного периода времени.

Законопроектом предусматривалось также, что гражданам, утратившим жилые помещения в результате обращения взыскания на эти помещения и не имеющим возможности приобретения иного жилого помещения в собственность, должны предоставляться жилые помещения муниципального жилищного фонда по договорам социального найма в порядке, установленном Жилищным кодексом Российской Федерации. Однако представляется, что исполнение данного обязательства было бы практически невозможным ввиду фактического отсутствия социального жилищного фонда. Кроме того, ситуация усугубляется постоянно растущим количеством ветхого и аварийного жилищного фонда. Таким образом, условия для реализации данных положений законопроекта в настоящее время не созданы и, представляется, по объективным причинам не могут быть созданы в ближайшее время. В таких условиях предложенный законопроект, предусматривающий ужесточение мер по отношению к неплательщикам коммунальных услуг вплоть до принятия судебного решения о выселении из единственного занимаемого жилого помещения, в случае его принятия в значительной мере мог ограничивать жилищные права граждан.

Принимая во внимание, что данный вопрос является одним из наиболее острых и непосредственно затрагивающих права и интересы значительной части населения страны, Уполномоченным по правам человека в Архангельской области были направлены соответствующие обращения в Комитет по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Общественную палату Российской Федерации, региональным уполномоченным по правам человека.

Попытка Уполномоченного привлечь внимание органов государственной власти, а главное - представителей институтов гражданского общества к данной проблеме вызвала широкий отклик. Особенно хочется обратить внимание на яркий пример взаимодействия региональных уполномоченных по правам человека по этим важнейшим аспектам совершенствования российского законодательства. Но здесь хочется отметить и другое - межрегиональное взаимодействие уполномоченных. Это связано с некоторыми особенностями института региональных уполномоченных по правам человека. У этих региональных государственных органов нет никакой, в т. ч. и федеральной, вертикали, в своей основной деятельности региональные уполномоченные никому не подчиняются. Серьезные проблемы в функционировании и развитии института создает и отсутствие федерального закона "Об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации", определяющего единые функции и требования уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации. Вместе с тем региональные уполномоченные призваны обеспечивать единые подходы к реализации и защите прав человека на территории всей страны.

Конечно, региональные уполномоченные сегодня обмениваются информацией - и в первую очередь своими ежегодными и специальными докладами; функционирует Координационный совет российских уполномоченных по правам человека, который выполняет важные функции: обмен информацией, обсуждение наиболее острых и актуальных проблем, а главное - приглашение на рабочие встречи руководителей федеральных министерств и ведомств и руководства государства. На северо-западе в одном из первых среди федеральных округов был сформирован Координационный совет уполномоченных по правам человека в Северо-Западном федеральном округе. Организацией деятельности Совета занимается уполномоченный по правам человека в Санкт-Петербурге. Совет функционирует уже более 2 лет и дает возможность обсудить важнейшие проблемы и выработать необходимые решения.

Однако следует признать, что при всех позитивных моментах такие формы не дают, да и не могут дать возможности объединения усилий по решению проблем и вопросов, имеющих особую значимость для определенных регионов. И в этой связи следует особо отметить опыт развития двухсторонних отношений региональных уполномоченных. Впервые в Российской Федерации договор о взаимодействии региональных уполномоченных по правам человека был заключен между Архангельской областью и Ненецким автономным округом еще в 2009 г. Это не стало пустой формальностью - у этих субъектов Российской Федерации особые отношения и особый порядок реализации государственных полномочий. Особенность эту усиливает и тот факт, что некоторые учреждения, требующие постоянного внимания со стороны омбудсмена, находятся только в Архангельской области - например учреждения УФСИН и др. Поэтому подобное взаимодействие признано очень эффективным и постоянно совершенствуется.

В 2012 г. по инициативе Уполномоченного по правам человека в Архангельской области были заключены двухсторонние соглашения о взаимодействии с соседями по Северо-Западному федеральному округу: Республикой Карелия и Новгородской областью, а также соглашения с Уполномоченными в Воронежской, Смоленской, Брянской областях и Приморском крае, а теперь уже и в Вологодской области. Такая география в первую очередь связана с интересами жителей этих регионов, возникающими проблемами, необходимостью развития форм содействия в восстановлении прав граждан, объединения усилий по совершенствованию федерального законодательства.

Поэтому Уполномоченный по правам человека в Архангельской области обратилась в первую очередь к коллегам в Новгородской, Смоленской, Воронежской, Вологодской, Брянской областях и Приморском крае с просьбой высказать свою позицию по рассматриваемому законопроекту. Региональные уполномоченные по правам человека оперативно откликнулись на это обращение. В ответах, полученных от региональных уполномоченных, высказана схожая позиция, заключающаяся в том, что данный законопроект требует комплексной проработки и соответствующей оценки экспертов, особенно в части возможности обращения взыскания на единственное жилое помещение должника. В частности, по мнению уполномоченных, вышеуказанная законодательная инициатива расценивается как излишняя, несоразмерная величине причиненного убытка и не отвечающая общепризнанным принципам соблюдения прав и свобод человека, ставящая должников в неравные условия по отношению к кредиторам. При этом также отмечается заведомо неисполнимая обязанность органов местного самоуправления по предоставлению жилых помещений муниципального жилищного фонда в том случае, когда денежных средств после обращения взыскания на имущество должника будет недостаточно для приобретения им жилья. Кроме того, неясен вопрос с правом собственности или правом проживания несовершеннолетних, которые окажутся заложниками ситуаций, возникших по вине родителей (законных представителей) - неплательщиков коммунальных услуг, а также вопрос установления факта недостаточности денежных средств, оставшихся после реализации жилого помещения для приобретения иного жилого помещения в собственность (http://www. pomorupolnom. ru) [1, 2, 3, 4, 5, 6].

Особенно важно, что Председатель Комитета по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, рассмотрев обращение Уполномоченного по правам человека в Архангельской области, отметил "положительную социальную направленность позиции Уполномоченного, направленную на защиту прав граждан" [7].

Высказанные мнения, включая позицию Комитета по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству Государственной Думы и уполномоченных по правам человека в указанных субъектах Российской Федерации, были обобщены Уполномоченным по правам человека в Архангельской области и направлены непосредственно разработчику законопроекта - председателю рабочей группы по развитию ЖКХ Экспертного совета при Правительстве Российской Федерации.

С удовлетворением хочется отметить, что доводы уполномоченных по правам человека были услышаны и учтены в полной мере. Министерством регионального развития Российской Федерации совместно с рабочей группой по развитию ЖКХ Экспертного совета при Правительстве Российской Федерации проект Федерального закона "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (по вопросу порядка оказания коммунальных услуг и отношений в сфере управления жилищным фондом) был значительно изменен. Доработанный законопроект также включает в себя ряд положений, направленных на усиление ответственности потребителей жилищно-коммунальных услуг за несвоевременную оплату услуг надлежащего качества, в частности предусматривает возможность ограничения (обременения) прав на жилое помещение (его части) в случае неисполнения собственником обязательств по внесению платы за жилое помещение или коммунальные услуги. Таким образом, разрешение проблемы неплатежей населения предложенным способом представляется более цивилизованным по отношению к неплательщикам.

Кроме того, подтверждением целесообразности проделанной работы и правоты обозначенной уполномоченными позиции является поступившее в адрес Уполномоченного по правам человека в Архангельской области письмо за подписью заместителя Министра регионального развития Российской Федерации, в котором сообщается, что "проект Федерального закона "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", ранее размещенный на официальном сайте Минрегиона России в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, был концептуально доработан во время прохождения согласования заинтересованными федеральными органами исполнительной власти. Доработанный законопроект в т. ч. не содержит положений, предусматривающих возможность обращения взыскания на единственное жилое помещение, принадлежащее лицу, у которого имеется задолженность по оплате жилого помещения и коммунальных услуг" [8].

Вместе с тем с учетом того, что в большинстве случаев взыскание задолженности за жилищно-коммунальные услуги производится в судебном порядке, особая роль при взыскании долгов отводится службе судебных приставов как органу принудительного исполнения судебных актов. При этом перечень мер, которые могут быть использованы судебными приставами-исполнителями, достаточно широк. Однако, как показывает практика, далеко не во всех случаях судебными приставами-исполнителями принимаются исчерпывающие меры, предусмотренные законодательством об исполнительном производстве, направленные на исполнение решения суда, а также меры к понуждению должника исполнить вступившее в законную силу решение суда, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации.

Таким образом, и в рамках ныне действующего законодательства возможно повысить эффективность работы по взысканию платежей, в т. ч. по судебным решениям, организовав надлежащим образом работу самих судебных приставов-исполнителей и повысив контроль в данной сфере. Представляется допустимым введение дополнительных мер, направленных на разрешение проблемы задолженности населения за жилищно-коммунальные услуги, в частности возможность ограничения (обременения) прав на жилое помещение (его часть) в случае неисполнения собственником обязательств по внесению платы за жилое помещение или коммунальные услуги.

Вместе с тем целесообразно при формировании законодательной базы и совершенствовании действующих нормативных правовых актов учитывать мнение региональных уполномоченных по правам человека как государственного института, оказывающего содействие в защите основных конституционных прав граждан на территории всей страны и хорошо знакомого с существующими проблемами и реальными потребностями и возможностями жителей своих регионов.

Уполномоченный по правам человека в Архангельской области выражает надежду, что законодательная инициатива по исполнению поручения Президента Российской Федерации в части повышения ответственности потребителей жилищных и коммунальных услуг за несвоевременную оплату услуг надлежащего качества будет способствовать разрешению проблемы неплатежей населения и учитывать в то же время необходимость защиты и обеспечения основных конституционных прав граждан, в т. ч. права на жилище как наиболее социально значимого и влияющего на уровень жизни человека.

На момент подготовки настоящей статьи проект Федерального закона "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (по вопросу порядка оказания коммунальных услуг и отношений в сфере управления жилищным фондом), по заявлению разработчиков, находился в стадии согласования и обсуждения вопросов, входящих в предмет регулирования законопроекта.

Литература

1. Ответ Уполномоченного по правам человека в Приморском крае от 20 мая 2013 г., исх. N УПЧ-21-15/292.

2. Ответ Уполномоченного по правам человека в Смоленской области от 22 мая 2013 г., исх. N 646/0113.

3. Ответ Уполномоченного по правам человека в Новгородской области от 30 мая 2013 г., исх. N 492.

4. Ответ Уполномоченного по правам человека в Воронежской области от 7 июня 2013 г., исх. N 703/13.

5. Ответ Уполномоченного по правам человека в Брянской области от 10 июня 2013 г., исх. N 581/02.

6. Ответ Уполномоченного по правам человека в Вологодской области от 2 авг. 2013 г., исх. N 261.

7. Ответ Комитета по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 3 июня 2013 г., исх. N 3,23-23/720.

8. Письмо Министерства регионального развития Российской Федерации от 4 сент. 2013 г., исх. N 16218-135/11.

------------------------------------------------------------------

Название документа