Прежний правовой механизм обеспечения военнослужащих постоянным жильем заменен принципиально новым. Что далее? (краткий научно-практический комментарий к Федеральным законам N 298-ФЗ и N 405-ФЗ)

(Воробьев Е. Г.) («Право в Вооруженных Силах», 2014, N 3) Текст документа

ПРЕЖНИЙ ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ ПОСТОЯННЫМ ЖИЛЬЕМ ЗАМЕНЕН ПРИНЦИПИАЛЬНО НОВЫМ. ЧТО ДАЛЕЕ? (КРАТКИЙ НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКИЙ КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНЫМ ЗАКОНАМ N 298-ФЗ И N 405-ФЗ)

Е. Г. ВОРОБЬЕВ

Воробьев Е. Г., кандидат юридических наук, доцент, полковник юстиции.

Новые положения законодательства о статусе военнослужащих существенным образом изменили порядок жилищного обеспечения постоянным жильем. Отмечаются как положительные, так и отрицательные стороны нового правового механизма, нацеленного на приоритетную замену предоставления жилья в натуре выплатой денежных сумм для его приобретения или строительства.

Ключевые слова: статус военнослужащих, жилищное обеспечение военнослужащих, новые формы жилищного обеспечения, замена механизма предоставления жилья, жилищная субсидия.

Former legal order for servicemen permanent living quarters fundamentally changed. What follows from this? E. G. Vorobev

The new provisions of the law on the status of servicemen significantly changed the way of housing for permanent housing. There have been both positive and negative aspects of a new legal mechanism aimed at providing housing priority replacement in kind payment of sums of money for its purchase or construction.

Key words: military status, housing for servicemen, new forms of housing, replacement of providing housing, housing subsidy.

«Карфаген должен быть разрушен» — дошедшее до наших дней общеизвестное латинское выражение, ставшее крылатым и означающее настойчивый призыв к борьбе с врагом или каким-либо препятствием. В более широком смысле — это постоянное возвращение к одному и тому же вопросу, независимо от общей тематики обсуждения <1>. ——————————— <1> Карфаген должен быть разрушен. С латинского: Carthaginem esse delendam (картагинэм эссэ дэлендам). Древнегреческий историк Плутарх (ок. 45 — ок. 127) в своем сочинении «Жизнь Катона Старшего» сообщает, что римский полководец и государственный деятель Катон Старший (Марк Порций Катон, 234 — 149 до н. э.), непримиримый враг Карфагена, такими словами заканчивал каждое свое выступление в римском сенате. Плутарх пишет: «Говорят, что Катон, о чем бы ему ни приходилось говорить в сенате, прибавлял каждый раз: «А кроме того, я полагаю, что Карфаген не должен существовать». Фраза — символ неуклонной воли, решимости (или объективной, насущной необходимости) покончить со злом, которое не может быть более терпимо. Цит. по: Серов В. Энциклопедический словарь крылатых слов и выражений. М., 2003.

К чему бы такое начало в публикации, посвященной развитию современного военно-жилищного законодательства? Дело в том, что Министерство обороны Российской Федерации довольно давно и настойчиво добивалось принципиального изменения десятилетиями существовавшего правового механизма натурального жилищного обеспечения военнослужащих постоянным жильем и наконец-то добилось своего. С принятием Федерального закона от 2 ноября 2013 г. N 298-ФЗ «О внесении изменений в статьи 15 и 24 Федерального закона «О статусе военнослужащих» <2> и Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 405-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О статусе военнослужащих» <3> «Карфаген» прежнего порядка обеспечения военнослужащих жилыми помещениями для постоянного проживания действительно разрушен, а новый юридический порядок, водруженный на его месте, принципиально отличается от былого. ——————————— <2> Далее — ФЗ N 298. <3> Далее — ФЗ N 405.

Осмыслению произошедших изменений правового механизма жилищного обеспечения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, причин и правовых последствий этого и посвящается предлагаемый комментарий. Сразу же оговорим ряд моментов. Во-первых, анализу подвергаются законоположения, которые адресованы лишь двум категориям военнослужащих, проходящих службу по контракту. Речь идет о лицах, вступивших в военно-правовые отношения с государством при заключении первого контракта до 1 января 1998 г. (за исключением курсантов военно-учебных организаций) и после этой даты до 2005 г. включительно. Такое сужение по субъектному составу адресатов права означает, что за рамками комментария остались вполне самостоятельные жилищные права граждан, уволенных с военной службы, но иных категорий, военнослужащих — участников накопительно-ипотечной системы и жилищные права членов семей погибших (умерших) военнослужащих. Вопросы соответствующего нового порядка обеспечения этих категорий в данном случае не исследуются. Во-вторых, предлагаемый комментарий распространяется лишь на главные (сущностные) нормативные изменения, относящиеся к базовым элементам системы постоянного жилищного обеспечения, и в этой части также не претендует на полноту охвата применительно ко всем законодательным новшествам, содержащимся в ФЗ N 298 и ФЗ N 405 (например, в отношении введения дополнительных гарантий многодетным семьям военнослужащих). Кроме того, комментатором не преследуются цели отслеживания детальной поэтапной динамики изменений в законе, ведь временные границы между датами вступления в силу этих двух взаимно связанных нормативных правовых актов составляют немногим более одного месяца. В этом смысле законоположения Федерального закона от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» <4> сравниваются в прежней его редакции (до 2014 г.) и в новой редакции (после 2014 г.), а обращение к каждому из рассматриваемых правовых актов в отдельности осуществляется лишь по мере необходимости, оправданной потребностями дополнительной конкретизации. ——————————— <4> Далее — Закон о статусе.

В-третьих, рассуждения по сути изменений не выходят за рамки представленных в комментируемых Законах нормативных правовых предписаний. Не исследуется, в частности, наиболее животрепещущий для военнослужащих вопрос о соотношении реальной рыночной стоимости жилья в натуре и денежной компенсации на его приобретение или строительство взамен его предоставления. Обладая информацией об издании Постановления Правительства Российской Федерации от 3 февраля 2014 г. N 76 <5> о размерах денежных субсидий на приобретение или строительство жилья, автор воздерживается от такого анализа как требующего дополнительного отдельного рассмотрения. ——————————— <5> Гаврилов Ю. Живые деньги — к новоселью. Подсчитано, какую сумму наличными получит офицер на покупку жилья: Комментарий к Постановлению Правительства Российской Федерации от 3 февраля 2014 г. N 76 «Об утверждении Правил расчета субсидии для приобретения или строительства жилого помещения (жилых помещений), предоставляемой военнослужащим — гражданам Российской Федерации и иным лицам в соответствии с Федеральным законом «О статусе военнослужащих» // Рос. газ. 2014. 8 февр.

Итак, далее предлагается следующий алгоритм комментария: после сравнения сути прежних и новых правил (что было и что стало) исследовать причины и следствия произошедших изменений (почему это произошло и что из этого следует) с определенными практическими рекомендациями для заинтересованных адресатов права. К этому и приступим.

Часть 1. Что было и что стало

Основным мотивом разработки и принятия ФЗ N 298 была идея восстановления социальной и правовой справедливости в отношении жилищных прав военнослужащих, заключивших первый контракт до 1998 г., о чем нами писалось ранее <6>. Права таких граждан на постоянное жилищное обеспечение (по договору социального найма) по месту военной службы и на весь период военной службы (по истечении первых пяти лет) стали неочевидными в силу изменений норм военного и жилищного законодательства, а потому не реализовывались обычным порядком, так как обычным стало только служебно-жилищное обеспечение. ——————————— <6> Воробьев Е. Г. Поражение в правах отменяется? К вопросу об инициативе легитимации прав военнослужащих, заключивших первый контракт до 1 января 1998 года, на получение ими жилых помещений по договору социального найма по истечении первых пяти лет военной службы // Право в Вооруженных Силах. 2011. N 7.

С принятием ФЗ N 298 и ФЗ N 405 былое «неопределенное» правило изменилось, наполнившись правовой конкретикой. Если норма абз. 3 п. 1 ст. 15 Закона о статусе (в прежней редакции) гарантировала указанным военнослужащим по истечении первых пяти лет военной службы (на который они обеспечивались только служебным жильем) новый порядок в виде обеспечения жильем «на общих основаниях», то в новой редакции Закона права таких граждан дополнительно конкретизированы, причем вполне логично разделены на два вида жилищных прав: в период их военной службы и при увольнении. Приведем рассматриваемую норму в новой редакции. «Военнослужащим-гражданам, заключившим контракт о прохождении военной службы до 1 января 1998 года (за исключением курсантов военных профессиональных образовательных организаций и военных образовательных организаций высшего образования), и совместно проживающим с ними членам их семей, признанным нуждающимися в жилых помещениях, федеральным органом исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба, предоставляются субсидия для приобретения или строительства жилого помещения (далее — жилищная субсидия) либо жилые помещения, находящиеся в федеральной собственности, по выбору указанных граждан в собственность бесплатно или по договору социального найма с указанным федеральным органом исполнительной власти по месту военной службы, а при увольнении с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, по состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями при общей продолжительности военной службы 10 лет и более — по избранному месту жительства в соответствии с нормами предоставления площади жилого помещения, предусмотренными статьей 15.1 настоящего Федерального закона» (абз. 3 п. 1 ст. 15 Закона о статусе). Аналогичный набор жилищных прав был предоставлен законодателем и гражданам, вступившим в военно-правовые отношения после 1 января 1998 г. (за исключением участников накопительно-ипотечной системы). Ранее в соответствии с Законом о статусе такие лица на весь период военной службы обеспечивались только служебным жильем, но по достижении общей продолжительности военной службы 20 лет и более (в случае признания их нуждающимися в улучшении жилищных условий) приобретали право на обеспечение жильем по месту службы путем предоставления помещений в собственность бесплатно или по договору социального найма, а при увольнении с военной службы по «льготным» основаниям при продолжительности 10 лет и более им гарантировалось аналогичное право по избранному месту жительства при увольнении со службы (абз. 12 п. 1 ст. 15 Закона о статусе в прежней редакции). Новый порядок жилищного обеспечения указанных военнослужащих расширен таким же образом, как и для военнослужащих, заключивших первый контракт до 1998 г. Согласно новому порядку «военнослужащим-гражданам, обеспечиваемым на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями и признанным нуждающимися в жилых помещениях, по достижении общей продолжительности военной службы 20 лет и более, а при увольнении с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, по состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями при общей продолжительности военной службы 10 лет и более федеральным органом исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба, предоставляются жилищная субсидия или жилые помещения, находящиеся в федеральной собственности, по выбору указанных граждан в собственность бесплатно или по договору социального найма с указанным федеральным органом исполнительной власти по избранному постоянному месту жительства и в соответствии с нормами предоставления площади жилого помещения, предусмотренными статьей 15.1 настоящего Федерального закона» (абз. 12 п. 1 ст. 15 Закона о статусе в новой редакции). Помимо этого, для всех рассматриваемых категорий военнослужащих сохранилось ранее существовавшее право на приобретение жилья с помощью государственных жилищных сертификатов по избранному месту жительства (п. 14 ст. 15, п. 4 ст. 15.1, абз. 3 п. 1 ст. 23 Закона о статусе в новой редакции). Осталась неизменной и норма о том, что военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, предоставляется по их желанию право на вступление в жилищно-строительные (жилищные) кооперативы либо на получение ими земельных участков для строительства индивидуальных жилых домов (абз. 15 п. 1 ст. 15 Закона о статусе в новой редакции). Таким образом, изменения в военно-жилищном законодательстве свидетельствуют о расширении набора правовых средств, предоставляемых военнослужащим. В этом смысле новый порядок определенным образом улучшает правовое положение лиц рассматриваемых категорий. В то же время введение новых форм возможной реализации жилищных прав проведено с одновременным кардинальным изменением механизма использования предоставляемых этих самых правовых средств, причем таким образом, который существенно сузил правовые возможности граждан. Подкрепим последнее утверждение теорией права и фактами правовой действительности. Правоведению известны два способа регулирования вариативности правомерного поведения субъектов: альтернативный и факультативный. При альтернативном способе субъекту предоставлена возможность выбора любого из разрешенных вариантов поведения по усмотрению в зависимости от приоритета его интересов. Именно этим (альтернативным регулированием) отличался прежний правовой механизм реализации жилищных прав до комментируемых изменений. Такое «широкое» дозволение в значительной мере нейтрализовало многие негативные факторы и недостатки в правовом регулировании («скромная» покупательная способность государственных жилищных сертификатов, предложения жилья низкого качества, предложения жилья, расположенного в социально не обустроенных местах и т. п.), так как давало возможность гражданам изменять выбор в целях минимизации последствий от нарушений их прав и охраняемых законом интересов. Вот как оценил право повторного выбора жилья заместитель начальника Департамента жилищного обеспечения Министерства обороны Российской Федерации И. Лысенко в эфире телеканала «Вести 24» 30 мая 2013 г. Этот представитель военного ведомства честно признал, что число случаев отказов от предлагаемых жилых помещений достаточно велико. «В связи с возросшим предложением жилья военнослужащим возросли и требования военнослужащих к характеристикам жилья, в том числе к месту расположения, качеству самого жилья. И военнослужащие зачастую отказываются от тех жилых помещений, которые им предлагаются», — пояснил И. Лысенко. «Есть у нас некоторые затруднения в настоящее время с заселением жилых помещений, которые мы строим в районе Молжаниново. Дело в том, что эти дома, там сейчас построено четыре корпуса, они находятся за МКАД и пока микрорайон, в котором находятся эти четыре дома, он еще не имеет той инфраструктуры, которую хотели бы иметь военнослужащие». Приведя пример таких типичных причин отказа военнослужащих, заместитель начальника Департамента жилищного обеспечения успокоил общественность и особо отметил, что в соответствии с Законом о статусе жилье можно выбирать несколько раз <7>. ——————————— <7> URL: http://itar-tass. com/obschestvo/587405 (дата обращения 22.01.2014).

При факультативном способе субъекту предоставлена возможность разрешенного варианта поведения только в конкретной последовательности, вмененной ему законодателем. В новой редакции Закона о статусе былая альтернативность не исчезла полностью, но существенно ограничена. Кроме того, наряду с альтернативным порядком (уже в ограниченном виде) появился и дополнительный факультативный подход. В результате подобной «правки» правового механизма из всех форм возможного жилищного обеспечения военнослужащих на первое (приоритетное) место выдвинута только одна из них — приобретение жилья в собственность посредством жилищной субсидии. Для подтверждения данного утверждения обратимся к соответствующим новым правовым нормам, появившимся в Законе о статусе. Цитируем их ниже. Право выбора населенного пункта в качестве избранного места жительства в целях предоставления военнослужащему-гражданину жилого помещения предоставляется один раз. Граждане, уволенные с военной службы и состоящие на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях в федеральном органе исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба, обеспечиваются жилыми помещениями в населенных пунктах, выбранных ими в качестве избранного места жительства до увольнения с военной службы (п. 18 Закона о статусе в новой редакции). Военнослужащим-гражданам, проходящим военную службу по контракту, признанным нуждающимися в жилых помещениях, гражданам, уволенным с военной службы, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях в федеральном органе исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба, отказавшимся от предложенного жилого помещения, расположенного по месту военной службы или по избранному месту жительства, которое соответствует требованиям, установленным законодательством Российской Федерации, а также изъявившим желание изменить ранее избранное место жительства, предоставляется жилищная субсидия (п. 19 Закона о статусе в новой редакции). Лица, указанные в абз. 3 — 12 п. 1 ст. 15 Закона о статусе, выбравшие населенный пункт в качестве избранного места жительства в целях обеспечения их жилыми помещениями до 1 января 2014 г., обеспечиваются жилыми помещениями в населенных пунктах, избранных местом жительства до 1 января 2014 г. Этим же лицам, отказавшимся начиная с 1 января 2014 г. от предложенного жилого помещения, расположенного по месту военной службы или по избранному до 1 января 2014 г. месту жительства, которое соответствует требованиям, установленным законодательством Российской Федерации, а также изъявившим начиная с 1 января 2014 г. желание изменить избранное до дня вступления в силу вышеназванного Закона место жительства, предоставляется жилищная субсидия (п. п. 1 — 2 ст. 3 ФЗ N 405). Помимо приведенных положений, делающих выбор способа натурального жилищного обеспечения и места его реализации разовым правом, законодатель незаметно для граждан изъял из Закона о статусе особую норму, ранее гарантирующую сохранение у военнослужащих и бывших военнослужащих, заключивших первый контракт после 1998 г., права на легальное продолжение использования служебных жилых помещений до момента окончательного решения их жилищного вопроса в связи с увольнением со службы. Такое правило, закрепленное в норме абз. 12 п. 1 ст. 15 Закона о статусе (в прежней редакции), прямо отменено ФЗ N 298. Если же припомнить, что Жилищный кодекс Российской Федерации содержит правило о запрете выселения из служебного жилья без предоставления иного жилого помещения только членов семей погибших (умерших) или пропавших без вести военнослужащих при исполнении ими обязанностей военной службы (ч. 2 ст. 103 Жилищного кодекса Российской Федерации), получается, что прежняя норма-гарантия исчезла как правило, обязательное для исполнения, и данная категория отставников более не застрахована от выселения из служебного жилья в связи с прекращением служебных отношений с государством. В качестве первого промежуточного вывода из комментария укажем следующее. Государство исполняет свои обязательства перед военнослужащими, пытаясь разрешить возникающие проблемы посредством изменений в правовом регулировании. Однако новые правила, закрепленные в Законе о статусе с принятием ФЗ N 298 и ФЗ N 405, для рассматриваемых категорий граждан нельзя оценивать только позитивно в силу появления в законе и значительного числа ограничений их былых жилищных прав.

Часть 2. Почему так произошло и что из этого следует

Поговорка «Там, где тонко, там и рвется» вполне приемлема для описания истинных причин случившегося. Как бы это ни казалось странным, но принятие ФЗ N 298 и ФЗ N 405 было осуществлено под напором заинтересованных представителей исполнительной власти и в крайне сжатые сроки. Казалось бы, что это необоснованное утверждение применительно к ФЗ N 298, который «вызревал» в стенах Государственной Думы Российской Федерации ни много ни мало, а целых три года. В силу подобной длительности его разработки и принятия такой акт должен быть добротным и всесторонне взвешенным. Однако справка о том, как на самом деле шла законотворческая работа, говорит о все той же скоропалительности прохождения соответствующего законопроекта N 486672-5. Дело в том, что под прикрытием инициативы двухгодичной давности (отложенной «на потом») депутаты приняли совсем иной правовой акт, значительно изменивший суть первоначального замысла. Судите сами. Первоначальный законопроект был внесен на рассмотрение в январе 2011 г., «отлеживался» после его принятия в первом чтении целых два года и заново «варился» с марта 2013 г., превратившись в иной законопроект под похожим, но все-таки другим названием и с другим содержанием. Зато с 18 октября 2013 г. действительно новый Закон успешно «пролетел» все ступени прохождения от второго чтения до его опубликования 6 ноября 2013 г. <8>. ——————————— <8> URL: http://asozd2.duma. gov. ru/main. nsf/(SpravkaNew)?OpenAgent&RN;=486672-5&02 (дата обращения: 17.01.2014).

А история разработки и принятия ФЗ N 405 служит показательным «образчиком» предельно скоростного и полностью оторванного от гласного общественного обсуждения, что сам же законодатель якобы осуждает и давным-давно обещает не допускать подобного подхода <9>, а юристы-ученые откровенно признают существенным дефектом государственного управления, ибо «законотворчество не должно быть сиюминутным, а законы конъюнктурными. Иначе в спешке не избежать ошибок» <10>. Обратим внимание на даты. ——————————— <9> Нарышкин С. Е. Верховенство права и развитие России. К 20-летию Основного Закона и парламента России // Рос. газ. 2013. 12 нояб. <10> Закон как анекдот. Интервью Р. Г. с доктором юридических наук профессором Т. Я. Хабриевой // Рос. газ. 2013. 12 авг.

Законопроект N 401159-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О статусе военнослужащих», был внесен для первоначального рассмотрения 4 декабря 2013 г., а 30 декабря 2013 г. был официально опубликован <11>. ——————————— <11> URL: http://asozd2.duma. gov. ru/main. nsf/(SpravkaNew)?OpenAgent&RN;=401159-6&02 (дата обращения: 17.01.2014).

При подобных темпах законотворческой деятельности ни о каких детальных обсуждениях, а тем более общественных, не может быть и речи. По сути, рассматриваемые новшества были внезапно (разговоры о намерениях не в счет) преподнесены военнослужащим и военным отставникам как состоявшееся безапелляционное одностороннее правовое решение, вынесенное без общественного диалога с гражданами, которым эти нововведения были адресованы. Следовательно, обещание первых официальных лиц не допускать поспешности в правовом регулировании, обеспечивать диалог государства и гражданского общества <12> по-прежнему не реализуется, играет роль ширмы, позволяющей «внезапно» принимать любые правовые акты без оглядки на социум. Причина этому известна: в государстве разрушена система сдержек и противовесов властей, чем нарушено главное условие правовой стабильности. «Господствующая» исполнительная власть давно уже превратила текущее законотворчество в орудие исполнения своих же обязанностей, сделав из него средство упрощения решения любых проблем исполнителя. Зачем подчиняться закону, требующему длительной и кропотливой работы в интересах каждого гражданина в погонах, если можно заменить прежний порядок иными, более удобными, правилами. Для кого удобными — вопрос неуместный, так как ответ на него лежит на поверхности. Впрочем, Правительство Российской Федерации, выступившее с поддержкой нормотворческой инициативы Министерства обороны Российской Федерации, этого и не скрывало. ——————————— <12> Путин В. В. Демократия и качество государства // Рос. газ. 2012. 6 февр.

Ниже представлено обоснование к законопроекту N 401159-6 о единовременной выплате на приобретение (строительство) жилого помещения, превратившемуся в ФЗ N 405. Цель воспроизведения пояснительной записки к проекту этого нормативно-правового акта проста: дать читателю возможность своими глазами увидеть, чьи же интересы на самом деле превалируют в комментируемом Законе. Цитируем с небольшими купюрами. «Проектом федерального закона… предлагается внести изменения… касающиеся наделения федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, правом принимать решение о предоставлении военнослужащим жилого помещения либо единовременной выплаты на приобретение (строительство) жилого помещения. В настоящее время основной формой жилищного обеспечения военнослужащих является предоставление им жилых помещений (квартир) в натуральной форме, построенных (купленных) федеральными органами исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба. Реформирование существующей системы предполагается проводить с 1 января 2014 г., введя единовременную выплату на приобретение (строительство) жилого помещения с сохранением накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения, предоставлением государственного жилищного сертификата и обеспечением жилыми помещениями. В соответствии со ст. 154 Бюджетного кодекса Российской Федерации исполнительные органы государственной власти обеспечивают исполнение бюджета, а также осуществляют полномочия главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств. При этом статьей 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что главный распорядитель бюджетных средств осуществляет планирование соответствующих расходов бюджета, составляет обоснования бюджетных ассигнований, а также вносит предложения по формированию и изменению лимитов бюджетных обязательств и предложения по формированию и изменению сводной бюджетной росписи. Таким образом, заинтересованные федеральные органы исполнительной власти с учетом их специфики и особенностей получат возможность самостоятельно определять, в какой форме будет реализовано право военнослужащего на жилищное обеспечение — предоставление жилого помещения по договору социального найма или в собственность бесплатно, либо обеспечение единовременной выплатой на приобретение (строительство) жилого помещения. Принятие законопроекта приведет к оптимизации государственных обязательств по жилищному обеспечению военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и повышению эффективности использования выделяемых на эти цели средств федерального бюджета» <13>. ——————————— <13> URL: http://asozd2.duma. gov. ru/main. nsf/(SpravkaNew)?OpenAgent&RN;=401159-6&02 (дата обращения: 17.01.2014).

Все ли высказано? Отнюдь. Есть необходимость припомнить истинную подоплеку форсирования введения денежной субсидии на приобретение или строительство жилья, а именно необходимость скорейшего распределения уже построенного, но весьма трудно реализуемого жилищного фонда Министерства обороны Российской Федерации, созданного не там, где надо, и не так, как надо <14>. ——————————— <14> Переназначение по квартирному вопросу. Решению жилищной проблемы военного ведомства мешают некомпетентность и бюрократизм его чиновников // Независимое военное обозрение. 2012. 27 апр.

Начальник Департамента жилищного обеспечения Министерства обороны Российской Федерации С. Пирогов в начале 2014 г. объявил, что Министерство всерьез нацелено на полное закрытие былых долгов по новым правилам. Названный руководитель объяснил, что оставшимся в очереди претендентам на постоянную жилплощадь в общей сложности предлагали около 85 тыс. вариантов расселения, но въехали в квартиры немногим более 20 тыс. военных семей. По его данным, каждый очередник в среднем получил по два-три предложения. И лишь 2,5 тыс. человек пока не услышали долгожданного сообщения о выделении им квартиры. В прошлом году удалось обеспечить жильем 20,5 тыс. военнослужащих, кроме того, 700 человек реализовали свое право через государственные жилищные сертификаты. На сегодняшний день 10,4 тыс. военнослужащих не приняли решение, сообщил С. Пирогов. По его данным, каждый очередник в среднем получил по два-три предложения. И лишь 2,5 тыс. человек пока не услышали долгожданного сообщения о выделении им квартиры. Но что это за военные? С. Пирогов объяснил: 1600 очередников выбрали города, где у оборонного ведомства вообще нет жилищного фонда. Остальные уже отказывались брать квартиру. Еще несколько сотен человек имеют право на жилплощадь менее 31,4 квадратного метра, но такие маленькие квартиры Министерство не строило и не покупало. Поэтому людям были готовы дать помещения чуть больших размеров, но за соответствующую доплату. 900 военнослужащих доплачивать не согласились <15>. ——————————— <15> Гаврилов Ю. Офицеру дадут на квартиру. Выплачивать военным жилищные субсидии начнут в марте // Рос. газ. 2014. 27 янв.

Иными словами, уже освоенные и планируемые к освоению миллиарды бюджетных средств в полной мере не принесли достижения целей их выделения. И потраченные активы надо довести до потребителей любой ценой, в том числе путем умаления прежнего права альтернативы выбора форм и методов жилищного обеспечения граждан. При таких целевых установках жилищные интересы военнослужащих уходят на второй план, становятся условиями, сопутствующими решению более значимых государственных интересов. Отсюда и вытекает та чрезмерная «жесткость» новых правил, весьма неблагоприятная для граждан, но столь желанная для реализации очевидных планов исполнительной власти наконец-то «закрыть» извечный жилищный вопрос. Представленные в комментарии юридический анализ изменений в военно-жилищном законодательстве и выводы из их осмысления свидетельствуют: по сути произошедшего современная жилищная политика в отношении жилищных прав военнослужащих противоречива и не отличается последовательностью. Количественные показатели нормотворчества в области жилищных прав и гарантий граждан не всегда свидетельствуют о его качестве как по юридико-техническим показателям, так и по существу нормативных изменений, на что недавно обратил внимание военный правовед В. М. Корякин <16>. ——————————— <16> Корякин В. М. Жилищное законодательство множится. Поможет ли это решить жилищную проблему? // Право в Вооруженных Силах. 2013. N 9.

Повторимся, что нет смысла отрицать факт расширения юридических возможностей для военнослужащих в виде новой формы приобретения жилья введением правового института жилищной субсидии. Однако одновременно с расширением набора правовых средств, пригодных для реализации жилищных интересов граждан, законодатель создал особый механизм подавления права выбора, закрепив приоритет именно за жилищной субсидией. Получается, что под девизами дальнейшего развития правовых норм и выработки новых правил, определенным образом улучшающих права военнослужащих и бывших военнослужащих сообразно происходящим социально-экономическим изменениям, «контрабандой протащены» <17> и правовые нормы, блокирующие и даже отменяющие прежние, наиболее существенно значимые правила. ——————————— <17> Энгельс Ф. Анти-Дюринг. М., 1978.

В результате принятия ФЗ N 298 и ФЗ N 405 под сомнение поставлено самоисполнение государством недвусмысленных конституционных требований о запрете издания законов, отменяющих или умаляющих права и свободы граждан (ч. 2 ст. 55 Конституции Российской Федерации) <18>, о допустимости законодательных ограничений жилищных и иных прав и гарантий военнослужащих лишь прямыми предписаниями федеральных законов, причем лишь в определенной, ограниченной мере (с тем, чтобы быть соразмерными) <19>, и только в конкретных, предусмотренных законом обоснованных конституционно значимых целях, относящихся к таким ограничениям, а не вытекающих из иных частных или публичных интересов (ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации) <20>. ——————————— <18> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2004 г. N 17-П и др. <19> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 апреля 2003 г. N 4-П и др. <20> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 мая 2001 г. N 8-П и др.

Законодателем, принявшим комментируемые акты, также не приняты во внимание и требования норм военного законодательства, в которых провозглашается отнюдь не ограничение былых прав и гарантий, а их неуклонное дальнейшее расширение. В этом месте приходится констатировать, что государство все чаще более на словах, чем на деле, придерживается соблюдения им же ранее установленных правил. Речь идет об отступлении от нормативно закрепленных обещаний: — дополнительных социальных гарантий и компенсаций, которые должны предлагаться военнослужащим и бывшим военнослужащим всеми ветвями власти и на всех уровнях государственного и муниципального управления (п. 5 ст. 1 Закона о статусе); — правовой защиты военнослужащих как функции государства, реализуемой посредством закрепления в законах и иных нормативных правовых актах их прав, гарантий и компенсаций, а также конкретных механизмов их реализации (п. 2 ст. 3 Закона о статусе); — социальной защиты военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, как еще одной функции государства, предусматривающей реализацию уже закрепленных прав и совершенствование их механизмов (п. 3 ст. 3 Закона о статусе); — недопустимости ограничений военнослужащих в законно установленных правах и свободах и об ответственности за нарушение этого запрета (п. 5 ст. 3 Закона о статусе). Все приведенные ниже принципиальные правоположения, сохраняющие свое юридическое значение и силу, были установлены в интересах граждан. Они же нацелены на создание правовой стабильности в отношениях между государством и военнослужащими, обеспечение уверенности людей в неизменяемости государственной политики, в поддержке их дополнительными гарантиями и компенсациями взамен законно установленного существенного ограничения имущественных и личных неимущественных прав в период военной службы (абз. 2 п. 2 ст. 1 Закона о статусе). Однако не следует забывать и того, что приведенные выше принципы и нормы военного законодательства неправильно рассматривать лишь как однозначно не допускающие изменений в существующих правах, компенсациях и гарантиях. Отнюдь. Все тот же Федеральный закон не только допускает, но и прямо указывает на порядок такой возможной отмены и снижения существующего уровня социальной защищенности военнослужащих. В частности, норма п. 2 ст. 4 Закона о статусе содержит положение о том, что правовые и социальные гарантии военнослужащим, включая меры их правовой защиты, а также материального и иных видов обеспечения, предусмотренные законом, не могут быть отменены или снижены федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации иначе как путем внесения изменений и дополнений в Закон о статусе. Собственно, подобное (с элементами введения новых гарантий, но с одновременной отменой, заменой, снижением уровня прежних) и произошло. Таким образом, по правовым признакам (по форме, по букве закона) проведенная перестройка норм Закона о статусе в отношении порядка постоянного жилищного обеспечения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей вполне легитимна, хотя по существу (по содержанию, по духу закона) далека от юридической непогрешимости. Перед гражданами в погонах и ветеранами военной службы предстал нормативный подход, при котором лица, причастные к законотворчеству, наряду с расширением правовых возможностей одновременно «выветрили» из прежних правоположений значительную долю духа государственной заботы о своих подопечных. Ослабление государственной заботы — сигнал для военнослужащих, который нельзя пропускать мимо ушей и делать соответствующие выводы. Русский поэт, общественный деятель, один из пяти казненных руководителей декабрьского восстания 1825 г. К. Ф. Рылеев в одной из агитационных песен, написанной совместно с А. А. Бестужевым, советовал: А до бога высоко, до царя далеко, Да мы сами Ведь с усами, Так мотай себе на ус <21>. ——————————— <21> Рылеев К. Ф. Ах, тошно мне и в родной стороне… // Рылеев К. Ф. Избранное. М., 1977.

Видимо, есть смысл прислушаться к этому мудрому завету и, помимо прочего, призадуматься над введенным новым порядком, попытавшись выработать соответствующую линию своего правового поведения в интересах реализации существующих жилищных прав с учетом произошедших изменений механизма их реализации. Об этом и поговорим в заключение комментария. Практические рекомендации военнослужащим, гражданам, уволенным с военной службы, и членам их семей Чего ожидать очередникам из числа рассмотренных категорий военнослужащих, вполне понятно. В планах Министерства обороны Российской Федерации — максимальное форсирование раздачи предложений для получения квартир из имеющегося нераспределенного фонда, что позволит или предоставить ранее невостребованное жилье, или перевести очередников, все-таки отказавшихся от натурального обеспечения, в разряд очередников на получение денежной субсидии. Для этого планируется создание специального подразделения. А имеющиеся технологии компьютерных рассылок не заставят ждать очередных писем с уведомлением, которые непрерывно рассылаются всем адресатам. Как бы это не показалось странным, но военнослужащим и бывшим военнослужащим, которым решения о предоставлении жилья пришли ранее (до февраля 2014 г.), предлагается не спешить с принятием предложений, которые на самом деле их не устраивают. Правовая основа такого непринятия жилищных предложений (отказ в виде ни отказа, ни согласия) существует. И она достаточно крепка с юридической точки зрения. Дело в том, что такие предложения поступили до официального опубликования Постановления Правительства Российской Федерации N 76, как это предусмотрено законом (абз. 2 ст. 16 Закона о статусе в новой редакции). Но, не имея точных сведений о размере полагающейся субсидии, каждый военнослужащий, получивший извещение о предоставлении нежелательного жилья, в этот временной период вправе сослаться на невозможность сознательного выбора между известным ему вариантом натурального жилищного обеспечения и неизвестным альтернативным вариантом субсидии ввиду отсутствия точной суммы полагающихся денежных средств. Именно эта правовая неопределенность и создает условие для возможного нового выбора более приемлемых вариантов. Вполне понятно, что подобная защита может работать лишь в период с 1 января 2014 г. и до даты официального опубликования соответствующего постановления Правительства Российской Федерации. С момента конкретизации механизма расчета денежной субсидии военнослужащим придется делать осознанный выбор между жильем в натуре и деньгами. При предложениях нежелательного жилья и не устраивающей суммы жилищной субсидии возможно использовать иные допускаемые законом средства защиты. Например, доказывать, что предложенное жилье согласно ст. 15.1 Закона о статусе на самом деле не соответствует допускаемому размеру (вплоть до его более точного измерения независимыми специалистами на предмет недостаточности или избыточности общей площади, которую военнослужащий оплачивать не обязан) или что по условиям состава семьи недопустимо заселение одного помещения лицами разного пола, кроме супругов, без их согласия (ч. 1 ст. 58 Жилищного кодекса Российской Федерации). Наконец, возможна апелляция к правосудию на существенную разницу в стоимости предложенного жилья и очевидно недостаточной сумме жилищной субсидии для приобретения квартиры такого же размера по рыночным ценам. Так как основания последнего варианта поведения наиболее абстрактны, вытекают не из прямых правовых норм, а из принципов закона, этот вариант защиты наименее гарантирован для быстрой реализации, но вполне возможен на перспективу в части оспаривания конституционности новых правил или несоответствия закону подзаконного правового акта Правительства Российской Федерации. Впрочем, стоит ли так забегать вперед и заранее прогнозировать развитие лишь самого неблагоприятного для военнослужащих сценария? Ведь руководство страны постоянно обещает, что будет действовать плановый порядок обеспечения квартирами военнослужащих и граждан, увольняемых с военной службы, и такого понятия, как бесквартирный офицер, больше быть не должно <22>. Напомним, что законом предоставлена крайне широкая дискреция главным исполнителям закона, федеральным органам исполнительной власти, в которых законом предусмотрено прохождение военной службы (абз. 18 п. 1 ст. 15 Закона о статусе в новой редакции). Следовательно, практика правоисполнения и правоприменения комментируемых правовых норм вполне способна усилить позитивные элементы и одновременно сгладить те очевидные недостатки, которые уже выявлены при их анализе. ——————————— <22> Из выступления Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации Президента Российской Федерации В. В. Путина на расширенном заседании коллегии Министерства обороны 27 февраля 2013 г. // URL: http://news. kremlin. ru/news/17588 (дата обращения: 02.02.2014).

С этой надеждой на лучшее и завершим наше краткое изложение комментария к двум Федеральным законам, внесшим существенные изменения в порядок жилищного обеспечения военнослужащих постоянным жильем. Данный порядок не может быть оценен однозначно, так как в нем отмечаются как положительные, так и отрицательные моменты. Однако уже сейчас очевидно, что новый правовой механизм «вмонтирован» в прежнюю систему норм Закона о статусе таким образом, чтобы обеспечить приоритетность замены предоставления жилья в натуре выплатой денежных сумм на его приобретение или строительство. С принятием Постановления Правительства Российской Федерации N 76 эквивалентность такой замены хотя и определена, но по-прежнему вызывает массу вопросов, а потому требует дополнительного юридического и экономического анализа. Следовательно, поднятая проблематика остается актуальной для дальнейшего правоведческого и общественного обсуждения.

——————————————————————

Название документа

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *