Автор концепции — Литовкин Валерий Николаевич, заведующий отделом гражданского законодательства ИЗиСП при Правительстве РФ, кандидат юридических наук.
I. Группа жилищных отношений, подлежащих регулированию
1. Конституция РФ в отличие от советских конституций признает жилищное законодательство как отрасль в системе российского законодательства наряду с другими отраслями (административное, трудовое, семейное и т. д.). Оно не отрасль права, но как отрасль законодательства должно ответить на вопрос: в каких границах, в каком законе должны быть урегулированы отношения с учетом прав РФ и субъектов Федерации?
Жилищное законодательство — комплексное, в нем соединились правовые нормы разных отраслей российского права, отличающихся друг от друга по предмету, методу и принципам регулирования общественных отношений, но объединенных целью сформировать нормативную систему удовлетворения жилищных потребностей в стране на базе одного объекта регулирования, каким является жилище, законченное строительством, принятое в эксплуатацию и подлежащее использованию по назначению.
Жилище выступает как объект права собственности, права владения, права пользования, а также как объект управления и эксплуатации.
Комплексность законодательства в советский период вызывалась социалистическими принципами (основными началами) удовлетворения жилищных потребностей граждан. Комплексность сохраняется и сейчас, когда эта система принципиально изменилась. При всех переменах в новой системе удовлетворения жилищных потребностей граждан сохранились публичные формы собственности на жилище, необходимость распределения, перераспределения и предоставления нуждающимся в жилье помещений в этих фондах, хотя и не в таких масштабах, как в советский период, участие этих фондов в рыночных отношениях, необходимость комплексного решения жилищной проблемы, не решенной в советский период и усугубившейся в настоящее время.
Жилищное законодательство распространяет свое действие в основном на две большие группы разнородных общественных отношений — гражданских и административных, регулируемых разными отраслями права, каждая из которых имеет свой состав:
— группа гражданских отношений — владение и пользование гражданами на условиях найма или безвозмездного пользования чужой жилой площадью, принадлежащей другим субъектам права собственности на жилище; отношения по осуществлению правомочий владения и пользования собственником своего жилья, а также вещных прав других лиц, проживающих совместно с собственниками;
— группа административных отношений — учет граждан, не только нуждающихся в улучшении своих жилищных условий, но и нуждающихся в жилье; распределение, перераспределение и предоставление жилища гражданам; отношения по управлению жилищным фондом, организации ремонта и эксплуатации жилых домов, функционирования жилищного хозяйства, технического учета площади жилищного фонда.
К ним примыкают небольшие сопутствующие группы земельных отношений, связанных с земельными участками, на которых находятся жилые дома, и семейных отношений, связанных с пользованием жильем и вещными правами на жилище совместно проживающих с титулодержателем; к ним примыкают сопутствующие отношения страхования жилища.
В рамках жилищного закона может быть полномасштабное регулирование трех групп гражданских отношений:
— собственно жилищных отношений — самостоятельных отношений по владению и пользованию чужим жильем, принадлежащим другим субъектам на праве собственности, на условиях найма и безвозмездного пользования.
К ним примыкают также договорные жилищные отношения, но не самостоятельные, устанавливаемые в рамках основного рентного договора пожизненного содержания с иждивением, требующие своего нормативно — правового развития с точки зрения владения и пользования жилым домом (квартирой) получателем ренты, передавшим его в собственность плательщику ренты, поскольку по договору ренты ее получатель вправе продолжать пользоваться жильем, бывшим в его собственности до передачи по договору. Это не самостоятельные, а производные жилищные отношения. В Гражданском кодексе РФ не решены вопросы владения и пользования жилищем получателем ренты с условием его пожизненного содержания с иждивением, хотя ему требуются гарантии пользования.
Отношения, условно называемые жилищными, по осуществлению правомочий собственником владения и пользования собственным жильем, названных двух из трех правомочий собственника жилища, слагаемых в самостоятельное право собственника, — также несамостоятельны. Третье правомочие права собственности на жилище — правомочие распоряжения жилищем — ограничено его пользованием.
В жилищный закон может быть включено полномасштабное регулирование двух групп административных отношений, условно называемых жилищными и являющихся самостоятельными. Первая — управление собственностью на жилище, в частности, публичными формами и собственностью в условиях рынка жилья; наличие общей собственности независимо от форм собственности на жилище; система госорганов управления и их полномочий; организация эксплуатации и ремонта жилищного фонда; функционирование жилищного хозяйства; технический учет жилищного фонда. Вторая — учет граждан, нуждающихся в жилье или улучшении жилищных условий, распределение, перераспределение и предоставление жилых помещений в домах публичных форм собственности.
Интегрированные жилищным законом, эти отношения разнородны по предмету, методу правового воздействия и принципам, что осложняет формирование отрасли законодательства на базе одного объекта регулирования — жилища.
Вместе с тем эта комплексность позволяет законодателю системно подойти к регулированию всей социальной технологической цепочки, механизма удовлетворения жилищных потребностей граждан, привлекая нормы разных отраслей права.
Сложность интеграции норм разных отраслей права в рамках жилищного закона в том, что комплекс должен иметь твердо очерченные границы, не может быть расплывчатым нормативно — правовым массивом, легко меняющимся по воле законодателя в ту или иную сторону в зависимости от жилищной политики.
В условиях федеративного устройства государства, когда существует множество правотворческих центров, не должна нарушаться внутренняя согласованность федеративной правовой системы; нужно исключить возможность вторжения субъекта Федерации в сферу прерогативной компетенции РФ, нарушения жилищных прав граждан и имущественных прав юридических лиц.
2. Одно из неверных направлений, которое зачастую используют правотворческие органы, — регулирование в рамках жилищного закона отношений жилищного строительства.
Попытка урегулировать в жилищном законе эти отношения не как смежные с жилищными, а как собственно жилищные может привести лишь к образованию совершенно нового нормативно — правового массива с иным предметом правового регулирования — жилищно — строительного законодательства. К отношениям по строительству жилья следует отнестись как к смежным, требующим взаимодействия.
Жилищное законодательство в принципе должно начинаться с регулирования отношений после принятия жилого дома в эксплуатацию и оформления его принадлежности. Жилищным законом должен быть установлен строгий режим отбора собственником, управляющей организацией законченных строительством и передаваемых в эксплуатацию домов — новостроек, прошедших государственную регистрацию прав на жилой дом, жилое помещение. Это штатная ситуация.
Но могут быть и многочисленные нештатные ситуации, требующие определения судьбы жилых домов (жилых помещений), в частности, самовольно построенных жилых домов, отношений, связанных с ними и не урегулированных в ГК РФ (ст. 222), ограниченного перехода дач и садовых домиков в категорию жилых домов. Регулировать отношения, связанные с владением и пользованием дачами, садовыми домиками в рамках жилищного закона нельзя, поскольку эти строения не являются жилыми, местом постоянного жительства. Они — всего лишь место пребывания. Эти понятия наше постсоветское законодательство развело в противоположные стороны.
Жилищные отношения не равны бытовым, и поэтому нормы жилищного права не адресованы этим отношениям.
Вместе с тем жилищное строительство как способ возникновения права собственности на жилье имеет для жилищного законодательства двоякое значение.
Из юридических фактов длящихся взаиморасчетов по строящейся или завершенной строительством жилой площади должны быть сделаны выводы уже в рамках жилищного закона применительно опять же к владению и пользованию этой площадью или состоянию учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий или в жилье. Это первое. В рамках жилищного закона могут регулироваться и организационные связи в объединениях граждан в жилищно — строительные некоммерческие организации — ЖСК, ТСЖ. Такая необходимость сейчас существует применительно к строительству кондоминиумов органами власти, поскольку ФЗ «О товариществах собственников жилья» имеет существенные дефекты в этой части. Не должно быть непреодолимого раздела между регулированием группы жилищных отношений и смежных с ними в рамках жилищного закона. Но соотношение должно быть таким, как соотношение правила и исключения из правила.
Другим ложным направлением в развитии жилищного законодательства, используемым правотворческими органами, является регулирование в рамках жилищного закона иных гражданских отношений.
Так, Основы жилищной политики г. Москвы и проект Жилищного кодекса РФ относят к его предмету возникновение, изменение и прекращение права собственности на жилище, а московский закон — еще и оформление права собственности на жилище (ст. 3).
Не надо смешивать эти отношения как предмет деятельности органов исполнительной власти в жилищной сфере с теми же отношениями, но уже в качестве предмета регулирования жилищным законом. В первом случае госорганы должны руководствоваться гражданским, а не жилищным законом. Основания приобретения права собственности принимаются во внимание как данность, установленная гражданским законом, кроме отдельных оснований.
Таким основанием является приватизация квартир в государственном и муниципальном жилищных фондах лишь потому, что является реализацией права нанимателя и членов его семьи на приватизацию. ГК РФ выделяет регулирование приватизации как специальное законодательство.
Но регулирование в рамках жилищного закона такого основания, как наследование квартиры, не осуществляется и не должно осуществляться.
Было бы ошибочно утверждать, что нормы ЖК РСФСР 1983 г. распространялись исключительно на наемное жилье. Оно, естественно, преобладало, но не настолько, чтобы не принимать во внимание правомочия собственника индивидуального жилого дома, вещные права членов его семьи и жилищные права других лиц, совместно с ним проживающих. Правда, в ЖК РСФСР 1983 г. их отношения регулировались постольку — поскольку, не углубленно, но регулировались и служат ориентиром в судебной практике до сих пор.
В настоящее время отношения собственности принципиально изменились по сравнению с советской эпохой, и регулирование их требует своих решений в рамках этой отрасли законодательства.
Участие государства и муниципальных образований своей собственностью на жилище в рынке жилья требует в рамках рассматриваемого законодательства урегулирования отношений по определению порядка выделения долей в публичных формах собственности для использования в коммерческих и социальных целях, учета особенностей отчуждения в этом жилищном фонде квартир (домов) лицам, заинтересованным в приобретении их в собственность, по образованию кондоминиумов, ТСЖ и способов управления многоквартирными домами, относящимся к разным формам собственности, в том числе публичным, а также последствий изменения формы собственности в ЖК, ЖСК на квартиры, влияющих на изменение организационно — правовой формы некоммерческого объединения, определения природы государственных жилищных сертификатов в системе российских ценных бумаг в той части, в какой она не урегулирована нормативными правовыми актами, и т. д.
Смежными с жилищными являются также отношения регистрации граждан по месту жительства, которые, хотя и не входят в предмет жилищного законодательства, в настоящее время в силу ФЗ о свободе передвижения и выбора места жительства 1993 г. отделены от возникновения, изменения и прекращения жилищных и имущественных прав. Однако жилищный закон должен вновь подтвердить независимость этих прав и обязанностей граждан от факта наличия (отсутствия) их регистрации по месту жительства, с учетом истории взаимоотношений режима прописки и состояния жилищных прав и обязанностей. Смежными являются и отношения неприкосновенности жилища, требующие своего развития в жилищном законе.
3. Обновленное кодифицированное жилищное законодательство должно фундаментально проработать объект регулирования — жилище, его потребительские качества. Нежилые строения (нежилые помещения) не являются объектом этой отрасли.
Однако нельзя согласиться с действующим Законом «Об основах федеральной жилищной политики» и проектом ЖК, включающих в состав жилищного фонда дома ночного пребывания (гостиницы — приюты) для размещения лиц, не имеющих места жительства и работы, оказавшихся в экстремальных условиях. Из состава жилищного фонда гостиницы вообще давно уже исключены. Тем более необоснованно включать в этот фонд гостиницы — приюты, социальные гостиницы, центры социальной адаптации, создаваемые в системе органов социальной защиты населения, поскольку это здания временного пребывания и на них никак не могут распространяться нормы жилищного законодательства. К ним могут применяться нормы имущественного найма или безвозмездного пользования имуществом.
Жилище — место постоянного жительства, хотя и может быть местом временного проживания. Если это функциональное назначение дополняется каким-либо социальным обслуживанием, это уже не жилой дом, а учреждение, и к жилищному законодательству не имеет никакого отношения, равно как и к жилищному фонду.
Названные нормативные установки обусловлены их неразработанностью в законе. Хотя исследования на эту тему есть, ни в советском, ни в постсоветском праве нет определения модели жилища. Преобладают характеристики непригодности потребительских качеств, лишающих возможности постоянного проживания, да и то на уровне ведомственного нормативного акта.
Эта задача реально стоит перед жилищным законом, поскольку современное гражданское законодательство своей непоследовательностью подорвало основное достижение советского жилищного законодательства (установившее в ЖК РСФСР 1983 г. функциональное назначение жилого помещения, дома), дав два разных противоречивых определения назначения жилища как объекта права собственности (ст. 288 ГК РФ), с одной стороны, и наемных отношений (ст. 673 ГК РФ), а также ипотечного кредитования жилищного строительства (ст. 74 ФЗ «Об ипотеке»), с другой стороны.
Жилище во всех измерениях не должно иметь две разные функциональные характеристики. ГК РФ также нечетко определил понятийный аппарат основных ячеек жилищного фонда. Кроме того, нельзя до сих пор принимать за основу такое объединяющее минимальное требование к дому — новостройке и дому, находящемуся в эксплуатации, как изолированность жилого помещения, в наемных отношениях, впервые введенное в 1964 г. и повторенное в ЖК РСФСР 1983 года.
Практика, кроме того, показала недостаточность институциональной проработки трансформации жилых домов, жилых помещений при их перепланировке и переоборудовании, реконструкции, разделе, а также условий и порядка капитального и текущего ремонта независимо от форм собственности.
II. Смена принципов жилищного законодательства
1. Произошла смена социальных принципов: то, что было господствующим в советский период, утратило такую роль и приобрело значение локального, а что вообще было утрачено, возродилось и претендует на роль главенствующего.
Теперь жилищное законодательство основывается на признании права частной собственности на жилище в структуре жилищного фонда и землю на равных условиях с публичными формами собственности, приватизации государственного и муниципального жилья, перехода к рынку жилья и земли, демонополизации жилищного хозяйства, утверждения инициативного удовлетворения жилищных потребностей на рынке жилья и земли, и прежде всего путем строительства или приобретения собственного жилища, а также земельных участков, постепенного расширения сферы действия договора коммерческого найма жилого помещения и сужения сферы действия договора социального найма жилого помещения по мере роста материального благосостояния населения, распределения и предоставления жилых помещений в домах жилищного фонда социального использования, а также постепенного перехода на полную оплату проживающими затрат на содержание и ремонт жилья и соответственно принятие мер, гарантирующих обеспечение жилищных прав социально незащищенным гражданам.
2. Указанные социальные принципы должны быть зафиксированы. Вместе с тем сохраняет действие специфический потребительский принцип использования жилья, который сформировал к настоящему времени фонд социального использования, состоящий, правда, исключительно из жилых домов и помещений публичных форм собственности, где продолжают функционировать нормирование, распределение жилой площади и договор социального найма жилья как договор длительного пользования.
К сожалению, в состав этого фонда по действующему закону не вошел частный жилищный фонд, принадлежащий юридическим лицам, что лишает последних возможности предоставлять жилые помещения членам трудового коллектива на условиях договора социального найма, даже если органы управления юридических лиц очень хотели бы этого. Видимо, в проекте ЖК целесообразно расширить состав фонда социального использования, включив в него и дома (жилые помещения), принадлежащие юридическим лицам. Наличие в его составе и специализированного фонда также определяет необходимость такого решения. Ведь у юридических лиц есть и будут общежития и служебные квартиры. Последние неосновательно выведены из его состава, хотя у них те же признаки, что и у общежитий. Не случайно действующий ЖК 1983 г. объединил их как площади одной целевой категории, по прошлой терминологии — специальные жилые помещения, предназначенные обслуживать решение производственных задач предприятий, учреждений и организаций.
Поэтому ЖК должен дифференцировать виды фонда не только по формам собственности на жилище, но и по критерию его использования. Вместе с тем многоструктурность жилищного фонда должна исключить из его состава ведомственный фонд как самостоятельную разновидность, который ускоренными темпами ликвидируется по причине приватизации государственных и муниципальных предприятий, жилых домов, жилых помещений, передачи ведомственных жилых домов в муниципальную собственность, преобразования государственных и муниципальных предприятий в открытые АО, продажи предприятий как имущественных комплексов и их ликвидации.
В специализированном фонде должен утвердиться и стать всеобщим другой принцип — принцип договорного начала потребительского типа, базирующийся на фактах возникновения, изменения и прекращения жилищных отношений и, кроме того, должны действовать конституционные принципы, такие как свобода выбора места жительства, отказ от произвольного лишения жилища, равенство и т. д. Наем или безвозмездное пользование не могут не быть договорными.
3. Утверждение потребительского принципа использования жилой площади в фонде социального использования может основываться на ликвидации всех его искажений, оставшихся от советского жилищного законодательства даже после отмены уже в постсоветское время института выселения рабочих и служащих из ведомственного фонда в связи с прекращением трудовых отношений. Имеется в виду действующая часть ст. 95 ЖК РСФСР 1983 г., позволяющая колхозам выселять из колхозных домов граждан, вышедших или исключенных из колхоза, а также постановление Правительства, объявляющее совхозный фонд служебным и наделяющее администрацию совхозов правом выселять работников, прекративших трудовые отношения, из служебных помещений.
Решение о правовом режиме площади фонда социального использования ГК РФ поручил, в основном, жилищному законодательству. Сейчас используется режим, установленный в ЖК РСФСР 1983 г. для государственного фонда.
На будущее целесообразно его сохранить с определенными поправками, имея в виду требования новой Конституции РФ, постановлений Конституционного Суда РФ, изменившегося законодательства, устранивших те одиозные нарушения потребительского принципа договорного начала, которые названы выше.
Так, ст. 40 Конституции РФ назвала в числе нуждающихся в жилье наряду с другими категориями, указанными в законе, самостоятельную новую в сравнении с советским периодом категорию малоимущих.
Как же установить материальное положение этих лиц, не имеющих возможности инициативно решать свою жилищную проблему? Москва в своем проекте ЖК относит к ним всех тех, кто имеет размер зарплаты на каждого постоянно проживающего не свыше 10-кратного минимального уровня.
Однако названный уровень не позволяет и другим категориям, лицам, имеющим доходы выше предлагаемой планки, решать свою жилищную проблему инициативно, за свой счет и даже участвовать в ипотечном кредитовании жилищного строительства.
Необоснованное социальное решение создает для нуждающихся неразрешимые жилищные проблемы. Оно не учитывает неуклонное снижение реальных денежных доходов населения, особенно их падение после 17 августа 1998 года. Люди не могут приобрести жилье за свой счет, не вправе рассчитывать на государство и органы местного самоуправления.
Введение, как в советское время, ценза оседлости, да еще если он равен такому большому сроку для постановки на очередь, как 10 лет постоянного проживания в регионе, является нарушением как потребительского принципа, так и конституционной нормы о равенстве всех граждан перед законом (ст. 19 Конституции Российской Федерации) независимо от места жительства.
Помимо этого, проект ЖК, еще и заимствуя норму из местных правил, предусматривает поражение в жилищных правах тем, что приостанавливает действие права на получение жилого помещения в течение длительного времени — пяти лет, если претендент умышленно ухудшил свои жилищные условия путем обмена или отчуждения жилого помещения. Однако эти действия правомерны, и признавать их недействительными можно, только если они нарушают закон. Оценку, был умысел или нет, будут давать во внесудебном порядке, тем более без указания в законе оснований, свидетельствующих о злоупотреблении правом. Такая норма уже была объектом справедливой критики.
Есть общий для всей правовой системы запрет ухудшать правовое положение граждан против того положения, которое уже сложилось. Это норма Конституции РФ (ст. 55), конституционный запрет, совпадающий с потребительским принципом, действующим в жилищном праве.
Предложения, содержащиеся в проектах, — еще одно свидетельство отступления от этих требований. Социальная норма общей площади вытесняет норму жилой площади, что явно ухудшает правовое положение нанимателя по сравнению с советским периодом. Хотя установленный в то время норматив был заниженным, вновь утверждаемый — занижен еще более, особенно когда он применяется к семье, состоящей из нескольких человек.
Для человека важно само по себе качество проживания, сумма потребительских качеств предлагаемого жилища, а не только норматив обеспеченности жилой или общей площадью, который в проекте ЖК приблизился к фактическому удовлетворению граждан жилой площадью, но резко отличается от научно разработанных нормативов.
Социальная норма общей площади должна сохранить функции узкого применения. К сожалению, она приобрела характер расчетного норматива в исчислении наемной платы, что нарушает Закон о квартирной плате 1928 г., действующий сегодня, и с этой позиции опять возникло противоречие со ст. 55 Конституции РФ, не позволяющей ограничивать права граждан.
Не слишком ли много мер, ведущих к ухудшению правового положения граждан, в проекте нового Закона?
В отличие от социального коммерческий наем не лимитирован в оплате, краткосрочен, лишен ряда правомочий пользователя по договору социального найма (права на приватизацию, обмен), не нормирован предоставлением и пользованием. Вместе с тем, коммерческий наем не является антиподом потребительскому принципу использования жилой площади.
Если договор социального найма надлежит, в основном, полностью урегулировать в ЖК, то регулирование коммерческого найма ГК должно быть дополнено четкостью некоторых характеристик, в частности, разъяснением положения сонанимателей, в отличие от правового положения таких же сонанимателей в договоре социального найма, снятием несуразицы в ГК, разграничившим лиц, проживающих совместно с нанимателем по договору коммерческого найма, и членов семьи нанимателя или собственника квартиры, дома, проживающих совместно с ним (ст. 677). Наконец, перед кодификацией жилищного законодательства стоит задача определить, что такое аренда жилья юридическим лицом, исключающая аренду жилья гражданами, поскольку коммерческий наем выполняет функции договора аренды жилья. Можно было бы рассмотреть вопрос о введении аренды жилья в помещениях специализированного жилищного фонда.
III. Принципы и порядок разграничения полномочий в регулировании жилищных отношений
Жилищное законодательство по Конституции — предмет совместного ведения. По ФЗ «О принципах и порядке разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» субъекты РФ наделены правом инициативно регулировать отношения, являющиеся предметом совместного ведения.
Здесь уместно напомнить, что жилищное законодательство — комплексное, в состав которого входят и нормы гражданского права, отнесенные Конституцией РФ к исключительной компетенции Федерации.
Представляется, что субъекты РФ вправе инициативно, опережая федеральные органы, развивать все составные части этого комплекса, кроме положений гражданского права. В пользу такой версии говорит формулировка конституционной нормы об исключительном праве РФ регулировать гражданские отношения. Если бы Конституция РФ предусматривала какую-то часть гражданского права в качестве предмета совместного ведения, ее формулировка ст. 71 «о» была бы иной, она допускала бы возможность какой-то части гражданского права быть предметом совместного регулирования, в этом случае совместное ведение ограничивало бы исключительное ведение. Однако формулировка исключительной компетенции РФ и формулировка совместного регулирования РФ и ее субъектов в Конституции параллельны, не предполагают ограничить эту прерогативу Федерации.
Думается, что именно в жилищном законодательстве субъекты РФ могут проявлять инициативу в регулировании группы жилищных отношений, кроме гражданских, то есть отношений владения и пользования чужим или собственным жилищем. Это прерогатива РФ. Ее субъекты вправе регулировать эту область имущественных отношений исключительно в силу имеющихся поручений от федеральных органов. Именно поручения РФ будут определять диапазон регулирования гражданских отношений в региональном жилищном законодательстве.
При этом следует иметь в виду следующее. По Конституции РФ (ст. 71 «в») регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина отнесены к ведению РФ, а к совместной компетенции (ст. 72 «б») — лишь защита их прав и свобод. Это означает, что в целях единообразия прав граждан субъект РФ не вправе устанавливать какие-либо новые институты с участием граждан и отдельные права граждан, и не только в гражданских отношениях, но и в административных и других отношениях, регулируемых жилищным законом субъекта РФ, если такие полномочия не переданы субъекту в виде прямых поручений или в силу заключенного договора (соглашения). Поэтому следует при проработке компетенции субъектов РФ очень внимательно определяться с поручениями субъектам РФ.
Стало быть, конституционные нормы о двух прерогативах РФ — правового регулирования гражданских отношений, в том числе и в жилищной сфере, а также прав (свобод) человека и гражданина — не могли быть откорректированы названным ФЗ о разграничении полномочий таким образом, чтобы субъекты РФ могли проявлять инициативу на опережение федерального центра в регулировании как гражданских отношений в жилищной сфере, так и прав и свобод граждан в административных отношениях, в том числе жилищной сфере.
Таким образом, без поручения РФ субъекты Федерации не вправе регулировать в жилищной сфере гражданские отношения в целом и жилищные права граждан в административных и иных отношениях вообще.
Были ли такие поручения? Были.
Так, ФЗ «Об основах федеральной жилищной политики» (1992 г.) за год до принятия Конституции РФ наделил не только субъекты Федерации, но и органы местного самоуправления полномочиями регулировать деятельность участников гражданских отношений в жилищной сфере. В этот федеральный закон не вносились изменения в связи с принятием Конституции РФ, ГК РФ и ФЗ «О принципах местного самоуправления», но это общая беда нашего законодательства — законы в большинстве своем не приводятся в соответствие с вновь вышедшими законами.
ГК РФ (ст. 672) передал на регулирование жилищного законодательства только отношения по договору социального найма. По коммерческому найму и другим гражданским отношениям никаких поручений не было. Вообще, как правило, исключительная компетенция не делегируется. Поэтому именно на федеральном уровне должны быть урегулированы гражданские отношения в жилищной сфере.
Во всех случаях в законодательстве РФ и, в частности, в ЖК и других федеральных законах, регулирующих жилищную сферу, определяются основы (общие принципы) правового регулирования жилищных отношений, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти в жилищной сфере.
Надо воспользоваться предоставленной Конституцией РФ и названным ФЗ о разграничении полномочий возможностью взаимной передачи осуществления части своих полномочий в форме договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации — в форме соглашений.
При этом целесообразно установить в законе часть полномочий, которые никогда не будут предметом договоров и соглашений. Представляется возможным отнести сюда основания, условия и порядок выселения граждан и возмещение гражданам за сносимое жилище. Эти отношения целесообразно оставить в исключительной компетенции РФ. Принципы и основные начала оплаты наемной платы также должны оставаться в ведении РФ. Конституция РФ (ст. 71 «ж») к ведению РФ относит установление правовых основ единого рынка, кредитное регулирование, основы ценовой политики.
По Конституции РФ (ст. 132, ч. 2) органы местного самоуправления могут наделяться законом как РФ, так и субъекта РФ отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
В передачу государственных полномочий могут входить только те полномочия, которыми наделен передающий орган. Субъекты РФ не могут передавать органам местного самоуправления регулирование отношений с участием граждан в жилищной сфере. Эти отношения не относятся к вопросам местного значения, они связаны с осуществлением конституционного права на жилище. Основами федеральной жилищной политики (ст. 3) органам самоуправления предоставлено право регулировать деятельность субъектов жилищной сферы (нанимателей, арендаторов и собственников недвижимости в этой сфере, застройщиков, исполнителей работ, агентов по торговле и аренде, страховых компаний). Но это — закон 1992 г., принятый до Конституции 1993 г., по которой область гражданского законодательства отнесена к исключительной компетенции РФ.
IV. Система жилищного законодательства
Целесообразно определиться и с формой базового закона субъекта РФ, регулирующего группу жилищных отношений. Субъектам РФ в этом случае желательно отказаться от кодекса, потому что в силу ограниченности своей компетенции субъект не сможет последовательно, концептуально изложить весь нормативно — правовой материал. Излагать материал, следуя поручениям, в таком законодательном акте, как кодекс, невозможно, это возможно только в текущем законе, не имеющем характера кодекса, то есть базового, концептуального для отрасли законодательства акта.
Таким законом субъекта РФ мог бы стать закон об использовании и сохранности жилищного фонда, где можно было бы решить нормативно те вопросы, которые переданы в компетенцию субъекта РФ, и инициативно регулируемые.
Базовыми законами на федеральном уровне стали бы ГК, ЖК, на региональном уровне — закон субъекта РФ об использовании и сохранности жилищного фонда. Нельзя повторять ошибку кодификации жилищного законодательства 80-х гг., когда ЖК поглотил всю главу о жилищном найме, тогда как в ГК наем был представлен лишь одной символической статьей, давшей его определение. Весь наем из ГК перекочевал в ЖК. Сейчас делать это нежелательно. Параллельное сосуществование нормативного материала в двух федеральных кодексах может внести неудобство в применение норм: в ЖК будет договор социального найма и какие-то нормы коммерческого найма, в ГК — коммерческий наем или его большая часть, в ЖК будут нормы о праве собственности и других вещных правах на жилище, а в ГК — нормы о праве собственности на жилище.
Конечно, в основе такого решения лежит приемлемость тех нормативных решений, которые содержатся в ГК. Отдельные поправки, корректирующие нормы ГК, могут быть внесены одновременно с утверждением ЖК. Если же нормирование в ГК удовлетворяет в принципе, то нежелательно его трансформировать в нормы ЖК. Во всяком случае сейчас открываются две возможности: либо откорректировать соответствующие нормы ГК в ЖК, либо полностью изменить доктрину коммерческого найма, а также права собственности на жилище в ГК, что представляется и крайне сложным, и необоснованным.
Стало быть, соответствующие нормы ГК входят в систему актов жилищного законодательства. Очевидно, что предусмотренный ГК ФЗ «О товариществах собственников жилья» также полностью не будет вытеснен содержанием ЖК, хотя он и требует существенной переработки, и поэтому останется в системе законодательства, равно как и содержащий юридико — технические детали будущий ФЗ «О приватизации жилья», тогда как принципиальные вопросы подлежат урегулированию в ЖК. Одна статья, содержащаяся в проекте ЖК, не может отразить все принципиальные вопросы процесса приватизации жилья. В частности, желательно исключить возможность прекращения приватизации, о чем мечтают отдельные регионы.
Очевидно, нельзя сохранять в качестве отдельных акты об условиях и порядке обмена и бронирования жилых помещений, эти темы должны быть исчерпывающе изложены в ЖК.
Следует принять специальный закон о государственных жилищных сертификатах, поскольку регулирование этой сферы не будет полномасштабным в ЖК.
Особо, в отдельных актах, необходимо на федеральном уровне специально решить вопросы дополнительной площади и наемной платы и оплаты коммунальных услуг, хотя принципиальные установки должны содержаться в ЖК.
Решая вопрос о наполнении содержанием федерального акта, надо ясно себе представлять, какое содержание будет у регионального законодательства. Оно должно быть таким же оригинальным, как и федеральное. Как федеральный ЖК не должен своими словами излагать то же нормативное содержание, что и содержание ГК, так и головной закон субъекта РФ не должен содержать свое изложение действующих федеральных норм ГК и ЖК. Задача как федеральных органов, так и органов субъектов РФ должна быть единой — максимальное развитие норм соответственно Кодекса и базового закона субъекта РФ; как можно меньше поручений издавать законы в развитие Кодекса и базового закона субъекта РФ, поручений органам исполнительной власти, либо вообще свести на нет правотворчество исполнительных органов.
