(Борисевич А. Н.) («За права военнослужащих», 2005)
МЕСТО ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ВОЕННОСЛУЖАЩИМ ЖИЛЫХ ПОМЕЩЕНИЙ. ПРОБЛЕМЫ БЫЛИ И ОСТАЛИСЬ
А. Н. БОРИСЕВИЧ
Борисевич А. Н., подполковник юстиции, офицер юридической службы Вооруженных Сил Российской Федерации.
Произошедшие новеллы в правовом регулировании общественных отношений, связанных с реализацией военнослужащими своего конституционного права на жилище, частично установили новые правила поведения в данной области, частично изменили порядок жилищного обеспечения военнослужащих и членов их семей, в том числе и по вопросам, связанным с местом предоставления жилых помещений. Динамика внесения кардинальных изменений в законодательную базу, регулирующую наиболее значимые для военнослужащих вопросы обеспечения жилыми помещениями, была такова (применительно к теме статьи): 1. Федеральным законом от 20 июля 2004 г. N 71-ФЗ абз. 2 п. 1 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» был дополнен предложением следующего содержания: «Жилые помещения предоставляются в населенных пунктах, в которых располагаются воинские части, а при отсутствии возможности предоставить жилые помещения в указанных населенных пунктах — в других близлежащих населенных пунктах». 2. Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ в ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» внесены изменения, в частности, абз. 2 п. 1 ст. 15 после слов «место военной службы» дополнен словом «служебные», слова «за счет государственного или муниципального жилищного фонда, закрепляемого за Министерством обороны Российской Федерации (иным федеральным органом исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба)» исключены, слова «жилые помещения» заменены словами «служебные жилые помещения». Данные изменения вступили в силу с 1 января 2005 г. 3. С 1 марта 2005 г. вступил в силу Жилищный кодекс Российской Федерации, который по-новому регулирует многие вопросы, связанные с реализацией гражданами права на жилище, в том числе и военнослужащими. Анализ ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» (далее — Закон) позволит сделать вывод, что после всех произошедших новаций военнослужащим и членам их семей при реализации государственной гарантии на жилище могут быть предоставлены (только для военнослужащих, не находящихся в процессе увольнения с военной службы): — служебные жилые помещения. Данные жилые помещения предоставляются не позднее трехмесячного срока с момента прибытия военнослужащего на новое место военной службы в соответствии с нормами, установленными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, с учетом права на дополнительную жилую площадь. Служебные жилые помещения предоставляются в населенных пунктах, в которых располагаются воинские части, а при отсутствии возможности предоставить жилые помещения в указанных населенных пунктах — в других близлежащих населенных пунктах. Такой порядок предоставления служебных жилых помещений предусмотрен в настоящее время для всех без исключения категорий военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, т. е. для тех, кто обеспечивается на весь срок военной службы только служебным жильем, и для тех, кто заключил контракт о прохождении военной службы до 1 января 1998 г. (за исключением курсантов военных образовательных учреждений профессионального образования), прослужил по контракту 5 лет и получил право на предоставление жилого помещения на общих с другими гражданами основаниях; — жилые помещения на основании договора социального найма. До внесения последних изменений в Закон государство гарантировало предоставление в трехмесячный срок военнослужащим, имевшим на это право, именно таких жилых помещений. В настоящее время конкретные сроки предоставления жилого помещения по договору социального найма военнослужащим не установлены. В Законе указано, что военнослужащим, заключившим контракт о прохождении военной службы до 1 января 1998 г. (за исключением курсантов военных образовательных учреждений профессионального образования), и совместно проживающим с ними членам их семей на первые 5 лет военной службы предоставляются служебные жилые помещения или общежития. При продолжении военной службы свыше указанных сроков им предоставляются жилые помещения на общих основаниях. Таким образом, военнослужащие, заключившие контракт о прохождении военной службы до 1 января 1998 г. (за исключением курсантов военных образовательных учреждений профессионального образования) и прослужившие по контракту 5 лет, в настоящее время приравнены в жилищных правах к другим гражданам Российской Федерации. Здесь можно констатировать, что данная категория военнослужащих лишилась существенной для них льготы, которая, однако, была только на бумаге и на практике не работала; — общежития — до получения жилых помещений по нормам, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; — служебные жилые помещения, пригодные для временного проживания (переоборудованные казармы, подсобные помещения и т. д.), — до получения жилых помещений по нормам, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; — жилые помещения, которые арендуются воинскими частями и передаются военнослужащим на основании договора безвозмездного пользования либо субаренды; — жилые помещения на основании договора краткосрочного найма из фонда, переданного в полное хозяйственное ведение предприятий или в оперативное управление учреждений. Также военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, имеют право (может быть реализовано только по желанию военнослужащего): — на вступление в жилищно-строительные (жилищные) кооперативы либо на получение ими земельных участков для строительства индивидуальных жилых домов; — на ежемесячную выплату им денежной компенсации за наем по договору коммерческого найма либо поднаем жилых помещений в порядке и размерах, которые определяются Правительством Российской Федерации. При предоставлении военнослужащим жилых помещений нередко возникают проблемы, связанные с тем, что органы военного управления неоднозначно толкуют нормы Закона о месте предоставления жилого помещения. Зачастую военнослужащему предлагается жилое помещение, находящееся не по месту прохождения военной службы или даже не вблизи от него. Причем командование и довольствующие квартирные органы законность своих действий обосновывают новыми изменениями в жилищном законодательстве. Правомерны ли такие действия? Для ответа на данный вопрос необходимо проанализировать последние изменения, внесенные в законодательство о статусе военнослужащих применительно к жилищным правам военнослужащих. Как видно из новой редакции ст. 15 Закона, по общему правилу местом предоставления жилого помещения (как служебного, так и любого другого) является населенный пункт, где располагается воинская часть. Здесь первостепенное значение имеют вопросы боеготовности, связанные со временем прибытия военнослужащих к месту исполнения обязанностей военной службы. Населенный пункт в соответствии с Толковым словарем русского языка под редакцией С. И. Ожегова и Н. Ю. Шведовой — это общее название мест с постоянными жителями (город, деревня, поселок). Исходя из ст. 15 Закона порядок предоставления военнослужащему жилого помещения и место его предоставления могут быть следующими. При прибытии на новое место военной службы военнослужащему в трехмесячный срок должно быть предоставлено служебное жилое помещение в населенном пункте, где располагается воинская часть. Служебное жилое помещение предоставляется в порядке и на условиях, которые предусмотрены жилищным договором, заключаемым между военнослужащим и командиром воинской части. Примерная форма такого договора установлена приложением к Положению об условиях и порядке заключения жилищного договора между военнослужащими и Министерством обороны Российской Федерации или иным федеральным органом исполнительной власти, в котором законом предусмотрена военная служба, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 мая 1999 г. N 487. Однако военнослужащему с первого же дня прибытия на новое место военной службы надо где-то жить, поэтому до получения указанного служебного жилого помещения ему и членам его семьи может быть предоставлено служебное помещение, пригодное для временного проживания (статус такого помещения не определен), или общежитие. Исходя из положений п. 2 ст. 99 Жилищного кодекса Российской Федерации можно заключить, что все вышеуказанные помещения должны предоставляться в населенном пункте, где дислоцируется на постоянной основе воинская часть. В случае отсутствия таких жилых помещений воинская часть должна предоставить военнослужащему и членам его семьи арендованное жилое помещение. Условия, на которых предоставляется данное жилое помещение, определяются соглашением сторон, если иное не предусмотрено законодательством. Здесь необходимо отметить, что в Жилищном кодексе Российской Федерации вопросы аренды жилых помещений не отражены, а гражданское законодательство, которое регулирует правоотношения, связанные с арендой, содержит в основном диспозитивные нормы, предусматривающие свободу усмотрения вступающих в договорные отношения субъектов. Таким образом, по договоренности сторон арендованное жилое помещение может быть предоставлено не только в населенном пункте, где дислоцируется воинская часть, но и в ближайших населенных пунктах. Наконец, военнослужащий может на рынке жилья подыскать себе жилое помещение и, обратившись с соответствующим рапортом, получать денежную компенсацию за его наем. Данное жилое помещение может располагаться как в населенном пункте, где дислоцируется воинская часть, так и в ближайших населенных пунктах. Условия и порядок его найма должны также регулироваться соответствующим договором. При наличии у воинской части возможности получения свободных жилых помещений из жилищного фонда социального использования в населенном пункте, где дислоцируется данная воинская часть, прибывшему военнослужащему может быть предоставлено жилое помещение по договору социального найма, если он заключил контракт о прохождении военной службы до 1 января 1998 г. (за исключением курсантов военных образовательных учреждений профессионального образования) и прослужил по контракту 5 лет. Данное помещение может быть предоставлено только вне закрытых военных городков, в порядке очередности, с соблюдением норм и социальных гарантий, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Пунктом 5 ст. 57 Жилищного кодекса Российской Федерации установлено, что по договору социального найма жилое помещение должно предоставляться гражданам по месту их жительства (в черте соответствующего населенного пункта). Таким образом, жилое помещение по договору социального найма должно предоставляться военнослужащему только в населенном пункте, где дислоцируется воинская часть, т. е. где он постоянно или преимущественно проживает и исполняет обязанности военной службы. Как было уже сказано, в ст. 15 Закона законодателем введено новое правило: «Служебные жилые помещения предоставляются в населенных пунктах, в которых располагаются воинские части, а при отсутствии возможности предоставить жилые помещения в указанных населенных пунктах — в других близлежащих населенных пунктах». Если применить формально-юридический метод исследования к ст. 15 Закона, то можно сделать вывод, что данная новация применима только к служебным жилым помещениям, т. е. только они могут быть предоставлены как в населенных пунктах, в которых располагаются воинские части, так и в других населенных пунктах. Здесь не случайно законодатель не использовал слово «служебные» во второй части предложения. Таким образом, при невозможности предоставить военнослужащему в населенном пункте, где располагается воинская часть, служебное жилое помещение, жилое помещение по договору социального найма (только для определенной в Законе категории военнослужащих), служебное жилое помещение, пригодное для временного проживания, общежитие, арендованное жилое помещение командир воинской части обязан в трехмесячный срок обеспечить военнослужащего служебным жилым помещением в близлежащем населенном пункте. Что касается увольняемых по «льготным» основаниям военнослужащих, то порядок и место решения их жилищной проблемы определены в абз. 2 п. 1 ст. 23 Закона, который предусматривает, что военнослужащие, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более, нуждающиеся в улучшении жилищных условий по нормам, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (далее — увольняемые военнослужащие), без их согласия не могут быть уволены с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями без предоставления им жилых помещений. Закон в данном случае говорит о предоставлении жилых помещений именно по месту военной службы, т. е. в населенном пункте, где дислоцирована воинская часть. Данное жилое помещение должно быть предназначено для постоянного проживания и не относиться к специализированному жилищному фонду (служебное жилое помещение, общежитие). На практике жилое помещение для постоянного проживания увольняемому военнослужащему может быть предоставлено на основании договора социального найма, приобретено самим военнослужащим с помощью государственного жилищного сертификата либо приобретено федеральным органом исполнительной власти, где военнослужащий проходит военную службу, за счет федерального бюджета и предоставлено в собственность военнослужащему и членам его семьи. В любом случае такое жилое помещение должно находиться в населенном пункте, где дислоцирована воинская часть, откуда увольняется военнослужащий. Предоставить же жилое помещение не по месту увольнения с военной службы возможно только по желанию самого военнослужащего. Так, абз. 2 п. 1 ст. 23 Закона определяет, что при желании указанных военнослужащих получить жилые помещения не по месту увольнения с военной службы они обеспечиваются жилыми помещениями по избранному месту постоянного жительства в порядке, предусмотренном п. 14 ст. 15 Закона. В данном случае одно из обязательных условий для получения жилого помещения — это признание военнослужащего нуждающимся в получении жилого помещения в избранном месте жительства в порядке, предусмотренном Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 1998 г. N 1054. На практике указанные положения реализуются в основном путем покупки военнослужащим жилья в избранном месте жительства с помощью государственного жилищного сертификата, хотя Закон в новой редакции предусматривает установленный жилищным законодательством Российской Федерации порядок обеспечения жилыми помещениями, в частности на основании договора социального найма. Необходимо отметить еще одну особенность при определении места предоставляемого жилого помещения увольняемым военнослужащим. Дело в том, что в соответствии с п. 22 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О некоторых вопросах применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих» от 14 февраля 2000 г. N 9 «…требования военнослужащих о предоставлении им жилых помещений не по месту их военной службы за счет фонда Министерства обороны Российской Федерации или иного федерального органа исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба, могут являться обоснованными в тех случаях, когда соответствующие органы военного управления, воинские части и учреждения участвуют в строительстве жилых домов или покупают квартиры в населенных пунктах и местностях, избранных военнослужащими для постоянного проживания после увольнения с военной службы. В этих случаях нуждающиеся в улучшении жилищных условий военнослужащие, проходящие службу в указанных органах, частях и учреждениях и подлежащие увольнению, вправе претендовать на получение этого жилья». В данном случае военнослужащему нет необходимости быть признанным нуждающимся в предоставлении жилого помещения по избранному месту жительства — достаточно стоять в жилищной очереди воинской части, откуда он увольняется. Таким образом, в соответствии с действующим законодательством увольняемые военнослужащие обеспечиваются жилыми помещениями в населенных пунктах по месту расположения воинских частей, где они проходят военную службу. Предоставление жилого помещения в ином другом месте, в том числе и в ближайшем населенном пункте, возможно исключительно по желанию военнослужащего. Что касается понятия «близлежащий населенный пункт», то здесь пока существует правовая неопределенность. Заместитель начальника Главного квартирно-эксплуатационного управления Министерства обороны Российской Федерации генерал-майор В. Никольский в интервью «Красной звезде» <*> дал по данной проблеме следующий комментарий: «…четкого юридического толкования термина «близлежащий» нет, да и, наверное, быть не может. Тут все должно решаться из соображений логики и здравого смысла… если говорить, к примеру, относительно Москвы, то в понятие «близлежащий населенный пункт» входят прежде всего города и поселки так называемой зеленой зоны — районы Подмосковья, непосредственно граничащие со столицей». ——————————— <*> См.: Красная звезда. 2005. 16 февраля.
Что касается Московского гарнизона, то такая «зеленая зона» была уже определена, в частности, в приложении к Директиве министра обороны Российской Федерации «Об упорядочении работы должностных лиц Вооруженных Сил Российской Федерации по назначению военнослужащих на воинские должности в воинские части, дислоцированные в городе Москве и Московской области» от 4 сентября 1996 г. N Д-21. Таким образом, у довольствующих квартирных органов и командиров сейчас большая свобода маневра: военнослужащему, проходящему службу в Москве, можно предоставлять служебную жилую площадь в пределах огромной территории, относящейся к ближайшему Подмосковью, конечно, с учетом поддержания необходимой боевой готовности частей, учреждений и организаций, дислоцированных в г. Москве. Директива министра обороны Российской Федерации N Д-21 в настоящее время устарела, должна применяться в части, не противоречащей действующему законодательству, и в настоящее время необходимо нормативное определение понятия «близлежащий населенный пункт» в подзаконных правовых актах с учетом судебной практики военных судов. Необходимо также кратко остановиться еще на одной важной проблеме, связанной с местом предоставления военнослужащим жилых помещений. Проблема состоит в неоднозначной трактовке довольствующими квартирными органами, органами военного управления, должностными лицами и самими военнослужащими понятия «место военной службы», с которым Закон связывает место предоставления военнослужащим жилого помещения. Данное понятие уже неоднократно было предметом исследования в различных научных периодических изданиях, в частности в журнале «Право в Вооруженных Силах» <*>. ——————————— <*> См.: Корнишин С. В. Место военной службы: что это такое? // Право в Вооруженных Силах. 2000. N 3.
Так, С. В. Корнишин делает вывод, что место военной службы военнослужащего — это либо воинская часть, расположенная в пункте постоянной дислокации, в штате которой он состоит (в распоряжении командира которой находится), либо место исполнения военнослужащим обязанностей военной службы на постоянной основе вне пункта постоянной дислокации воинской части, в штате которой он состоит. Автор считает такое раскрытие данного понятия юридически правильным и, кроме того, подтвержденным судебной практикой. Взять хотя бы пример из жизни. Военнослужащий назначен для прохождения дальнейшей военной службы в воинскую часть, расположенную в г. Москве. В этой части он поставлен на все виды довольствия, но постоянно проживает и исполняет обязанности военной службы в одном из населенных пунктов Подмосковья, где обеспечен служебным жилым помещением. В Москве у данной части находится только управление и ряд подразделений. В данном случае командование части полагает, что военнослужащий должен обеспечиваться жилым помещением при увольнении по месту фактического исполнения им служебных обязанностей, т. е. в населенном пункте, расположенном в Подмосковье, а не в г. Москве. Военнослужащий считает, что такими действиями нарушаются его права на получение жилого помещения в г. Москве, и обращается в военный суд. По одному из таких дел военнослужащим были пройдены все судебные инстанции, в удовлетворении заявления ему было отказано, и в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 27 мая 2004 г. были сделаны следующие выводы: «Обосновывая свои требования о выделении жилья в г. Москве, К. утверждает, что местом его службы является юридический адрес войсковой части 00000, и хотя и не отрицает того, что в г. Москве он никогда служебных обязанностей не исполнял, ранее проходил службу в одном из обособленных подразделений войсковой части 00000 в Пензенской области и приказом министра обороны Российской Федерации, о котором он упоминает в надзорной жалобе, назначен на должность в другое подразделение этой же войсковой части, дислоцированное в г. Чехове-3 Московской области. Тем самым, считает К., изменилась лишь местность, а место его службы по юридическому адресу управления войсковой части 00000 осталось прежним. Однако эти его доводы являются несостоятельными. В судебных постановлениях по делу правильно указывается, что в соответствии с п. 1 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, и совместно проживающим вместе с ними членам их семей жилые помещения предоставляются по месту их военной службы. Никаких указаний о том, что местом службы военнослужащего является юридический адрес органов управления и штабов воинских частей, обособленные подразделения которых на постоянной основе дислоцируются в других областях, населенных пунктах и военных округах, в том Законе не содержится. При таких обстоятельствах приведенные в надзорной жалобе доводы К. о том, что местом его службы является г. Москва, лишены законных оснований». Таким образом, местом предоставления военнослужащему жилого помещения является место прохождения им военной службы, которое может быть определено как: — населенный пункт, в котором располагается на постоянной основе воинская часть, в штате которой военнослужащий состоит; — населенный пункт в месте исполнения военнослужащим обязанностей военной службы на постоянной основе вне пункта постоянной дислокации воинской части, в штате которой он состоит. Для исключения в дальнейшем судебных споров автор считает, что необходимо нормативно определить на уровне приказа министра обороны Российской Федерации понятие «место военной службы» применительно к реализации жилищных прав военнослужащих. Необходимо также в подзаконных нормативных актах раскрыть понятие «близлежащий населенный пункт» и более детально регламентировать весь порядок предоставления военнослужащим жилых помещений в свете нового жилищного законодательства.
