КАКОЙ ЗАКОН НЕОБХОДИМО ПРИМЕНЯТЬ К ЖИЛИЩНЫМ ОТНОШЕНИЯМ, ЧТОБЫ ПРАВОМЕРНО ЗАЩИТИТЬ ПРАВА ГРАЖДАН?
Е. Н. МОЗЫМОВА
Мозымова Е. Н., очный аспирант НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ.
В рамках законопроектов по формированию рынка доступного жилья принят новый Жилищный кодекс Российской Федерации <*> (далее — ЖК РФ), в корне поменявший характер жилищных отношений. ——————————— <*> Введен в действие с 1 марта 2005 г. Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации».
ЖК РФ фактически изменил метод правового регулирования жилищных отношений. Преобладающим стал диспозитивный метод <*>, больше подходящий для регулирования гражданских правоотношений <**>, а императивный, по нашему мнению, наиболее уместный в настоящих условиях, сведен к минимуму. И некоторые авторы уже безапелляционно рассматривают жилищное законодательство как специальную часть гражданского законодательства <***>. ——————————— <*> Диспозитивный метод — это метод юридического равенства сторон с наименьшим вмешательством государства в регулирование соответствующих отношений. <**> Некоторое присутствие публично-правовых норм все же присуще и гражданскому праву, но только в целях его нормального функционирования. <***> См.: Иванов А. Вопросы недвижимости в Жилищном кодексе РФ // Хозяйство и право. 2005. N 6. С. 87.
В связи с этим естественным покажется то, что нововведения привели в недоумение все российское общество. Изменились основания возникновения, реализации, изменения, прекращения жилищных прав. Претерпели изменение и гарантии на жилище, предоставляемые государством наиболее не защищенным слоям населения, в частности несовершеннолетним. Перефразировав меткое замечание депутата Государственной Думы Г. П. Хованской, зададим риторический вопрос: какой уровень цивилизованности у нас сегодня, если цивилизованность государства определяется по его отношению к своей первейшей обязанности — заботе о стариках, детях и инвалидах? <*> ——————————— <*> Оправдались ли наши ожидания? // Закон. 2005. N 6. С. 4.
Не давая преждевременных оценок преобразованиям в жилищной сфере, попытаемся ответить на следующие наиболее важные и интересующие нас вопросы. Главная тема настоящей статьи — определить, что же у нас произошло в сфере жилищных отношений; каким образом предполагалось законодателем изменить характер жилищных отношений: постепенно, без резких преобразований, безболезненно для общества, или предполагалось совершить коренной переворот, резкий скачок от одних отношений к другим? Какой характер имеют данные изменения: революционный или реформенный <*>? Таким образом, необходимо проанализировать, насколько быстро поменялось регулирование жилищных отношений новым законодательством и насколько гуманна такая резкая или, наоборот, медленная перемена по отношению к российскому обществу <**>. Решить основную задачу можно, только ответив на вопрос, к каким жилищным отношениям применять сейчас нормы прежнего жилищного законодательства, а к каким — нормы нового. Так как ключевым понятием в определении необходимого к применению акта жилищного законодательства является жилищное отношение, попутно придется разграничить жилищные отношения от отношений, регулируемых другим законодательством. ——————————— <*> В Толковом словаре русского языка (Ожегов С. И. и Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1999) дается такое толкование данным понятиям. Революция — коренной переворот, резкий скачкообразный переход от одного качественного состояния к другому (с. 672). Реформа — преобразование, изменение, переустройство чего-нибудь (с. 678). <**> О том, в какой степени поменялся характер жилищных отношений, уже идет много разговоров, и мы в данной статье будем касаться этого вопроса постольку, поскольку это необходимо для раскрытия темы.
Правильное решение поставленных задач, теоретических в основной своей массе, будет способствовать наиболее эффективному практическому применению жилищного законодательства главным образом при защите жилищных прав граждан в гражданском процессе. На практике возникает резонный вопрос, как применять по времени акты жилищного законодательства. Интересно, что в ранее действовавшем ЖК РСФСР не было нормы, регулирующей особенности действия жилищного законодательства во времени. В настоящее время потребность в такой норме очевидна. Было бы крайне некорректно со стороны законодателя поставить своих граждан в такое положение, чтобы жилищные права, которые они имели вчера, в корне изменились, образно говоря, за один день. Большая часть российского населения оказалась бы в таком случае в беззащитном состоянии. Жилищные права и обязанности появились у граждан по их воле из расчета на то, что они (эти права и обязанности) будут гарантироваться государством в той мере, в какой это закреплено в прежнем ЖК РСФСР. И распространять на них нормы совершенно нового жилищного законодательства, в корне меняющие и гарантии защиты жилищных прав, и сами жилищные отношения, по нашему мнению, было бы негуманно. Таким образом, в ч. 1 ст. 6 ЖК РФ законодатель целесообразно, на наш взгляд, установил принцип «закон обратной силы не имеет», то есть акт жилищного законодательства применяется к жилищным отношениям, возникшим после введения его в действие. В данной норме закреплен общеправовой принцип <*>. Однако это правило привнесено в ЖК РФ в таком виде, в каком оно отражено в ГК РФ в ст. 4, 422 ГК РФ, то есть со всеми исключениями из него. Так, уже последующие три части статьи предусматривают возможность отступления от указанного принципа. Причем каждая последующая часть предоставляет все больше возможностей для такого отступления, и уже последней частью статьи данный принцип сведен на нет. Более того, ЖК РФ пошел дальше и придал возможность обратный силы не только законам, как это указано в абз. 2 ч. 1 ст. 4 ГК РФ, но и всем актам жилищного законодательства, однако «только в случаях, прямо предусмотренных этим актом» (ч. 2 ст. 6 ЖК РФ). Не слишком ли это смело, ведь к актам жилищного законодательства относятся даже акты органов местного самоуправления? ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) (под ред. О. Н. Садикова) включен в информационный банк согласно публикации — КОНТРАКТ, ИНФРА-М, 2005 (издание третье, исправленное, дополненное и переработанное). —————————————————————— <*> Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой / Отв. ред. О. Н. Садиков. М., 2004. С. 4.
В ст. 5 Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» (далее — Вводный закон), по сути, продублировавшей ч. 3 ст. 6 ЖК РФ, нашла применение ч. 2 ст. 6 ЖК РФ. В ней указано, что к жилищным отношениям, возникшим до введения в действие нового Кодекса, он применяется в части тех прав и обязанностей, которые возникнут после введения его в действие. Но наибольший интерес представляет ч. 4 ст. 6 ЖК РФ, распространившая применение норм акта жилищного законодательства на права и обязанности, возникшие до введения его в действие. Это допустимо в случае, если названные права и обязанности возникли в силу договора, заключенного до введения в действие акта жилищного законодательства, и если последним прямо установлено, что его действие распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров. А поскольку жилищные права и обязанности по преимуществу возникают из договоров (послуживших основанием для возникновения жилищных правоотношений), то, по сути, законодатель данной нормой умело завуалировал правомерный обход рассматриваемого принципа. Добавим к этому то, что ст. 7 Вводного закона распространила нормы ЖК РФ о договоре социального найма на отношения по пользованию жилыми помещениями, которые, во-первых, находились в жилых домах, принадлежащих государственным или муниципальным предприятиям либо государственным или муниципальным учреждениям, во-вторых, использовались в качестве общежитий и, в-третьих, были переданы в ведение органов местного самоуправления. Получается, что эти отношения возникли из якобы заключенных договоров. Действие этих якобы заключенных договоров могло начаться и до вступления в силу как Вводного закона, так и нового ЖК РФ. Из этого вытекает логичный вывод о том, что данное указание Закона распространяет применение норм нового ЖК РФ на права и обязанности, возникшие из якобы заключенных договоров социального найма, в том числе и до 1 марта этого года. То есть в данном случае наглядный пример применения ч. 4 ст. 6 ЖК РФ на практике. Ранее считалось, что упомянутые выше жилищные отношения возникали из прямого указания в законе. Но получается, что отныне они будут считаться договорными. Таким образом, законодатель еще более сузил круг жилищных прав и обязанностей, возникавших не из договоров. Тем самым установленный в ч. 1 ст. 6 ЖК РФ принцип «закон обратной силы не имеет», на наш взгляд, в отношении наиболее важных жилищных отношений умело сведен на нет хитросплетениями норм. Обоснованно ли законодателем придана некоторым нормам нового жилищного законодательства обратная сила? Уместно ли общеправовой принцип закреплять в жилищном законодательстве в интерпретации гражданского права? С точки зрения того, что с момента принятия нового ЖК РФ жилищное право фактически стало специальной частью гражданского права, да, уместно. Тем более что, по мнению доктора юридических наук Д. Н. Егорова, обратная сила закона обычно «придается таким нормам гражданского права, которые рассчитаны на отношения, ранее вообще не урегулированные гражданским законодательством, либо теми нормами права, которые устанавливают более льготный режим для участников гражданского оборота или обеспечивают повышенную защиту их прав и охраняемых законом интересов» <*>. ——————————— <*> Гражданское право / Н. Д. Егоров, И. Д. Елисеев и др.; Отв. ред. А. П. Сергеев, Ю. К. Толстой. М., 2004. С. 54.
Однако нормы нового жилищного законодательства, которым придается обратная сила, в основном защищают права наименьшей части российского общества: богатых собственников жилых помещений. При этом положение основной части населения значительно ухудшается. И в данном случае не может быть аргументом то, что государство предоставляло всем гражданам возможность стать собственниками жилых помещений (посредством приватизации), так и принцип «кто не успел, тот опоздал». Не случайно законодатель предусмотрел возможность деприватизации. Ведь удовольствие быть собственником жилья, оказывается, очень дорогое, и не все выдерживают такое бремя. Помимо прочего, право на жилье — это основа человеческого существования. Степень значимости жилищных отношений более высока для общества в целом и для гражданина в частности. И поэтому мы считаем, что не все институты гражданского права корректно распространять на жилищные отношения. Опять же, новый характер нормам жилищного права, позволяющий рассматривать его как часть гражданского права, придал не кто иной, как законодатель. И если учесть позицию Конституционного Суда, согласно которой закон, ухудшающий положение граждан, обратной силы не имеет <*>, то, по нашему мнению, у граждан есть все основания обратиться в Конституционный Суд о проверке конституционности соответствующих положений нового ЖК РФ и Вводного закона, касающихся действия нового жилищного законодательства. ——————————— <*> СЗ РФ. 1996. N 45. Ст. 5202.
И кто знает, как пойдет у нас практика применения норм нового жилищного законодательства? Ведь вполне возможно вышеприведенными нормами обосновать невозможность применения норм прежнего ЖК РСФСР с 1 марта 2005 г. ко всем наиболее важным (в основном по пользованию жилым помещением) существующим на сегодняшний день жилищным правоотношениям. Может, все-таки регулирование и характер жилищных отношений у нас поменялись в день вступления в силу ЖК РФ? И если учесть, что в результате применения норм нового жилищного законодательства большое число граждан фактически лишится жилья <*>, не является ли принятый пакет законопроектов по формированию рынка доступного жилья своеобразной «революцией» жилищной сферы? Но отнюдь не реформой, предполагающей постепенное проведение в жизнь намеченных преобразований? ——————————— <*> Нормы нового ЖК РФ фактически лишают права пользования жилым помещением бывших членов семьи собственника жилого помещения (ст. 31 ЖК РФ). Также ослаблен государственный механизм защиты жилищных прав несовершеннолетних при совершении сделок с жилыми помещениями.
Все же ситуация, когда прежний Кодекс совсем не должен применяться, не довлеющая. Останутся отношения, к которым необходимо будет применять нормы ЖК РСФСР. Однако здесь тоже не все так просто. И теперь мы вплотную подходим к решению следующей проблемы. На самом деле довольно неясна ситуация с тем, какие же нормы следует применять к жилищным отношениям. И все же добиться единообразия в правоприменении необходимо в силу значимости жилищных отношений. Правоприменители, в частности судьи, очень осторожно применяют сейчас нормы жилищного законодательства, содержащиеся как в прежнем, так и в новом Жилищном кодексе. Практика складывается очень медленно и противоречиво, а Верховный Суд РФ не спешит с толкованием порядка применения норм жилищного законодательства. Хотя уже сейчас возникают вопросы принципиального характера. Понимая, что последнее слово в данном вопросе останется за Верховным Судом РФ, мы сделаем попытку проанализировать данную ситуацию с точки зрения логики и общепринятых подходов в решении вопроса об отнесении тех или иных отношений к конкретным отраслям права. Судьям для определения необходимых к применению норм приходится в первую очередь выяснять, какие отношения в данном случае являются жилищными и когда они возникли. И уже в этом моменте возникает путаница. Жилищные отношения смешивают с гражданско-процессуальными. Так, распространены случаи, когда при решении вопроса о том, нормы какого из Кодексов следует применять, исходят из даты подачи искового заявления в суд о защите тех или иных жилищных прав. Если заявление подано до введения в действие ЖК РФ, то считается, что жилищные отношения, а соответственно и права и обязанности из них, возникли также до вступления в силу нового Кодекса и, следовательно, необходимо применять нормы прежнего ЖК РСФСР. И наоборот, если после — то подлежат применению нормы нового ЖК РФ. Вполне возможно, что практика пойдет именно по такому пути. Однако полагаем, что это вопрос неоднозначный. Ведь момент подачи иска может повлиять только на возникновение процессуальных прав и обязанностей у сторон: истца, ответчика, а также третьей стороны. Но никак не на появление жилищных отношений, так как подача иска не может повлечь за собой возникновение жилищных прав и обязанностей. На наш взгляд, в данном случае идет подмена понятий. Даже среди оснований возникновения жилищных прав и обязанностей, установленных ст. 10 ЖК РФ, нет искового заявления. Не указано исковое заявление как основание возникновения жилищных прав и в старом ЖК РСФСР. Если идти до конца, то в ч. 1 ст. 4 ЖК РФ раскрывается, какие отношения регулируются жилищным законодательством. Среди перечисленных в ней отношений также не указано отношений по поводу защиты жилищных прав в судебном порядке. Да и это было бы абсурдом, так как в данном случае речь идет о совершенно иной гражданско-процессуальной сфере отношений, регулируемой гражданско-процессуальным законодательством. Если суд будет исходить из подобного подхода решения проблемы, то это будет нарушать элементарные законы логики. Так, если отношение возникло до введения в действие ЖК РФ, права и обязанности из него могут возникнуть и до 1 марта 2005 г., и после. То есть для правильного разрешения дела к правам и обязанностям, возникшим до введения в действие ЖК РФ, необходимо применить нормы прежнего ЖК РСФСР, а к правам и обязанностям, возникшим после его введения, необходимо применить нормы нового ЖК РФ. И, несомненно, будут такие ситуации, когда, разрешая определенное гражданское дело, суд не сможет ограничиться нормами только прежнего жилищного законодательства или только нового. Ставить в данном случае вопрос «или, или», на наш взгляд, было бы ошибочно. При защите жилищных прав граждан в суде следует обращать особое внимание на те моменты, которые рассмотрены в данной статье. Очевидно, что решение суда, принятое на основе неправильного применения закона, не может повлечь восстановление прав, а наоборот, только ущемит и затянет процесс их восстановления. В заключение хочется отметить, что своеобразно с позиции сегодняшнего дня осуществляются нормы ч. 1 и 2 ст. 40 Конституции РФ о том, что никто не может быть произвольно лишен жилища и что органы госвласти и местного самоуправления создают условия для осуществления права на жилище. Теперь, как и ранее, никто не сможет быть произвольно лишен права на жилище, но власть имущие создали своеобразные условия для осуществления гражданами России своих жилищных прав.
——————————————————————
Вопрос: Я являюсь нанимателем по договору социального найма однокомнатной квартиры, которую я получила путем обмена со своей бабушкой. Я вышла замуж и прописала своего мужа в этой квартире. У нас родилась дочь. По достижении дочери 18 лет муж ушел из семьи. По прошествии 2-х лет мы с ним оформили расторжение брака. В течение этих 2 лет плату за квартиру вносила я. Имею ли я право просить суд лишить бывшего супруга права пользования этим жильем? («Жилищное право», 2006, N 1)
Вопрос: Уважаемая редакция! Я являюсь нанимателем по договору социального найма однокомнатной квартиры площадью 18 кв. метров, которую я получила в 1985 г. путем обмена со своей бабушкой. В этом же году, через несколько месяцев, я вышла замуж и прописала своего мужа в этой квартире. У нас родилась дочь. По достижении дочери 18 лет муж ушел из семьи. По прошествии 2-х лет, в 2005 г., мы с ним оформили расторжение брака. Разумеется, в течение этих 2 лет плату за квартиру вносила я. Добровольно выписаться из квартиры бывший супруг отказывается. На него было получено жилье его родителями, то есть он был вписан в ордер на их квартиру, после его выписки родители разменяли квартиру и живут в отдельной двухкомнатной квартире. Имею ли я право на основании статьи 69, части 4 ЖК РФ просить суд лишить бывшего супруга права пользования этим жильем? При обращении к юристам я получаю следующий ответ: «В целях борьбы с бомжами мы не выписываем в подобных случаях, потому и на суд подавать не советуем, так как у Вас нет шансов выиграть дело».
Ответ: Вопрос о выселении из жилого помещения бывшего члена семьи нанимателя по договору социального найма — один из наиболее противоречивых в жилищном законодательстве РФ. Нет единых подходов к решению данного вопроса у специалистов в области жилищного права, крайне неоднозначна и судебная практика. Если исходить из буквального толкования части 4 статьи 69 Жилищного кодекса РФ во взаимосвязи с другими нормами Кодекса, то можно сделать следующие предварительные выводы. Согласно этой норме, если гражданин перестал быть членом семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма, но продолжает проживать в занимаемом жилом помещении, за ним сохраняются такие же права, какие имеют наниматель и члены его семьи. Из этого следует, что бывший член семьи нанимателя, не проживающий в занимаемом помещении, не обладает той полнотой прав, которые имеют наниматель и члены его семьи и которые перечислены в статье 67 ЖК РФ. В то же время, поскольку в ЖК РФ ничего не сказано об обязанностях бывших членов семьи нанимателя, не проживающих совместно с последним, можно предположить, что за ними сохраняются обязанности, перечисленные в статье 67 ЖК РФ, в том числе и обязанность своевременно вносить плату за жилое помещение и коммунальные услуги. Таким образом, по нашему мнению, автор письма может обратиться в суд с требованием о взыскании с бывшего супруга задолженности по оплате жилья и коммунальных услуг. Что же касается выселения бывшего супруга, то, на наш взгляд, по действующему ЖК РФ сделать это практически невозможно. Во-первых, ЖК РФ установил исчерпывающий перечень оснований для выселения граждан из жилых помещений, предоставленных по договорам социального найма (статьи 84 — 91). Во-вторых, как указал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 23 июня 1995 г. N 8-П, выбывающие из места постоянного проживания на какой-либо длительный срок не должны утрачивать право на занимаемое по договору жилое помещение, поскольку это противоречит установленным Конституцией РФ свободе передвижения и выбору места жительства. Комментируя данное положение, известный специалист в области жилищного права, в частности, указывает, что именно поэтому жилищные права и обязанности бывшего члена семьи не могут быть изменены независимо от того, утратил ли выбывший семейную связь с проживающими, образовал ли он новую семью, обеспечен ли он другим жилым помещением <*>. В связи с этим наличие у родителей бывшего супруга отдельной двухкомнатной квартиры, на что указывает автор письма, не может служить весомым доводом для принятия решения о выселении бывшего супруга. ——————————— <*> См.: Литовкин В. Н. Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации (постатейный). М.: ТК Велби, Проспект, 2005. С. 137.
Вместе с тем необходимо еще раз подчеркнуть, что нерешенность вопроса о правовом статусе бывших членов семьи нанимателя, совместно с ним не проживающих, является одним из существенных пробелов в жилищном законодательстве. Возможно, этот пробел будет со временем восполнен.
А. О.Аполлонов Кандидат юридических наук, заместитель генерального директора ООО «Андреевы и партнеры»
Э. Л.Страунинг Кандидат юридических наук, руководитель юридического департамента ООО КБ «Инкредбанк»
