(«Государственная власть и местное самоуправление», 2007, N 12)
СТЕНОГРАФИЧЕСКИЙ ОТЧЕТ ОБ ОБЩЕРОССИЙСКОМ СОБРАНИИ СОВЕТОВ
МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(МОСКВА, 23 ОКТЯБРЯ 2007 ГОДА)
Киричук С. М.: Уважаемый Президент Российской Федерации!
Уважаемые коллеги!
На Собрание советов муниципальных образований Российской Федерации прибыли представители 84 субъектов Российской Федерации. Приглашены и принимают участие представители других общественных организаций, занимающихся вопросами местного самоуправления. Участвуют руководители Правительства, министерств, ведомств, средства массовой информации.
Разрешите выразить нашу благодарность Вам, уважаемый Владимир Владимирович, за то, что Вы приняли наше приглашение и сегодня участвуете в работе этого собрания. Вы находитесь в кругу единомышленников, в кругу сторонников укрепления основ местного самоуправления и российской государственности.
Информирую уважаемое собрание, что установленная 131-м Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления конструкция представления интересов местного самоуправления всеми муниципальными образованиями состоялась. Во всех субъектах Российской Федерации созданы советы муниципальных образований, и в середине прошлого года они образовали Общероссийский конгресс муниципальных образований. Фактически впервые сформирована система, которая способна представлять интересы всех типов муниципальных образований Российской Федерации. Конечно, эту систему необходимо наполнить работой, содержанием (так же, как и Общероссийский конгресс), найти пути и потенциал взаимовыгодного сотрудничества между действующими общественными организациями, ассоциациями, союзами, которые работают в области местного самоуправления.
Уважаемые коллеги!
Мы в таком составе собрались впервые, специально тему нашего собрания не обозначали и не выбирали. Я думаю, что сегодня мы услышим разноплановые выступления и сумеем обсудить актуальные проблемы местного самоуправления.
Приветствую всех участников Общероссийского собрания советов муниципальных образований, приглашенных, гостей, участников, которые выразили желание принять участие в работе.
Предоставляю слово Президенту Российской Федерации Владимиру Владимировичу Путину.
Путин В. В.: Добрый день, уважаемые коллеги!
Ваше собрание созвано по инициативе Единого общероссийского объединения (Конгресса) муниципальных образований, объединения, в которое входят представители региональных советов муниципальных образований практически всех субъектов Российской Федерации.
Ваш Конгресс (фактически впервые) создал общественную систему представительства интересов местного самоуправления. Тем самым помог установить постоянное межмуниципальное сотрудничество, а также более тесное взаимодействие с органами государственной власти. Как результат — в стране появилась единая площадка для прямого заинтересованного диалога представителей муниципалитетов страны.
Вы знаете, принятие в 2003 году Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и целого ряда других федеральных и региональных актов позволило заметно повысить роль местного самоуправления в жизни российского общества и государства. И сегодня муниципалитеты совместно с органами государственной власти участвуют в решении всех общегосударственных задач. Я чуть попозже скажу и о 131-м Законе. Хочу вместе с тем отметить, что одни из авторов этого Закона, Козак Дмитрий Николаевич и Медведев Дмитрий Анатольевич, здесь присутствуют, и я попрошу их после перерыва остаться. И если у вас будут — а они наверняка будут — какие-то замечания по тому, как функционируют эти законодательные акты, а также другие, которые регулируют вашу деятельность, то было бы правильно, если бы в прямой дискуссии (а может быть, даже уже и прессы было бы поменьше), прямо, четко обозначить эти проблемы с тем, чтобы представители Правительства могли отреагировать и совместно с депутатами Государственной Думы уже поставить, допустим, эти проблемы на осенней сессии в этом созыве, ну, и передать эту шайбу будущему составу Государственной Думы, вместе подумать над тем, что можно сделать дополнительно для того, чтобы муниципальный уровень власти у нас был самодостаточным и функционировал эффективно.
Именно в регионах и на местах активно реализуются приоритетные нацпроекты. Значительные государственные средства вкладываются в укрепление муниципального здравоохранения и образования, в расширение возможностей для жилищного строительства и развития АПК, в развитие предпринимательской и творческой инициативы людей. Сейчас, когда на федеральном уровне мы существенно расширяем эти программы, нужно обеспечить четкий и удобный для людей порядок их реализации на местах. И сделать это можно только при вашем прямом и ответственном участии.
Пройдя через довольно сложные этапы становления, местное самоуправление уже сумело заявить о себе как о серьезном ресурсе развития страны, и это одно из убедительных подтверждений правильности выбранного пути на укрепление самостоятельности и повышение ответственности местной власти. Вы знаете, это традиция, которая заложена очень давно, еще до Октябрьской революции 1917 года. И это то, о чем наши общественные деятели говорят, по-разному говорят, но в целом мысль эта сводится к тому, чтобы развивать этот уровень управления. И вы наверняка знакомы и с идеями Александра Исаевича Солженицына: он очень много говорит о том, как укреплять вот это звено в государстве Российском, с тем чтобы сделать всю систему власти гораздо более эффективной.
Большая ответственность ложится на органы местного самоуправления и сегодня, когда мы вступили в предвыборный период, сначала — в Государственную Думу, а затем — и в период президентских выборов. По их итогам в стране будут сформированы новые высшие органы законодательной и исполнительной власти. И в этой ситуации крайне важно обеспечить преемственность государственной политики, хочу это подчеркнуть особо, выполнение взятых перед гражданами России обязательств. Это наше с вами общее обязательство, это не я все напридумывал и не только Государственная Дума и Правительство — это наше общее обязательство перед гражданами страны.
Учитывая большое значение предстоящих парламентских выборов, необходимо создать все условия, чтобы как можно больше россиян смогли принять в них участие. Активную роль в этом должны сыграть главы местного самоуправления. Они знают конкретные проблемы избирателей и, будучи лидерами в своих территориях, способны донести до каждого гражданина политическую значимость участия гражданина России в выборах.
Уважаемые коллеги! Нам вместе предстоит решать задачи по дальнейшему укреплению правовых и экономических основ местного самоуправления. Здесь еще остается много вопросов, и это, в частности, показала недавняя телевизионная «прямая линия» с гражданами страны. Людей по-прежнему волнует необустроенность и слабая социальная инфраструктура, причем большого количества, значительного количества поселений. А также низкое качество коммунальных услуг, муниципального здравоохранения и образования. И в этой связи вопрос обеспечения муниципалитетов достаточной финансовой и материальной базой остается основополагающим. Не секрет, что значительному числу муниципальных образований собственных доходов пока не хватает. Это реальная проблема, и для ее решения государство выделяет большие финансовые ресурсы. О том, что нужно (и если нужно) перенастроить, вы сможете поговорить и после перерыва, но фактом остается то, что государство с федерального уровня все больше и больше уделяет этому внимания. Для ее решения выделяются большие финансовые ресурсы. Так, на дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности вот эти средства составили в прошлом году 255 миллиардов рублей. И еще 437 миллиардов рублей было выделено на исполнение делегированных полномочий. Всего же бюджет местного самоуправления в 2006 году составил 16 процентов от консолидированного бюджета страны и 41 процент от консолидированного бюджета регионов. И надо сказать, что муниципальная часть так же, собственно говоря, как и региональная часть в консолидированном бюджете страны, растет. Причем уже за первую половину 2007 года прирост трансфертов составил более 60 процентов.
Вы видите, государство активно помогает становлению эффективной, достаточной и самостоятельной системы местного самоуправления. Полагаю также, что Правительству России надо подумать и о дополнительных решениях в сфере межбюджетных отношений.
В то же время муниципальные власти должны сами искать пути как к увеличению доходов местных бюджетов, так и к повышению качества услуг населению. Потому что от этого зависят и доходы.
Предпосылки к этому созданы и расширяются. Повторяю, если чего-то не хватает, поговорим об этом дополнительно. Как вы знаете, в основном завершено разграничение полномочий по уровням власти, введен принцип соответствия доходов расходам. Принят и новый Федеральный закон о муниципальной службе. Опираясь на эти решения, следует последовательно укреплять имущественную, финансовую, кадровую базу местного самоуправления — разумеется, при активном содействии этому со стороны региональных и федеральных органов власти.
Однако здесь хотел бы обратить ваше особое внимание на ряд приоритетных проблем, о которых мы знаем неплохо. Так, необходимо расширять возможности частной инициативы на местах. Монополизация локальных рынков, волокита и поборы местных чиновников за каждую справку и подпись стали непреодолимым барьером на пути развития предпринимательства. Они по-прежнему не дают возможности для наполнения местных бюджетов и соответственно для создания достойных условий жизни наших граждан.
Недавно (вернусь опять к «прямой линии» — на этой «прямой линии») фермеры говорили о том, что посредники при реализации сельхозпродукции забирают себе большую часть доходов. А органы местного самоуправления как раз не только могли бы, но обязаны помочь селянам решить эту проблему. Нужно избавиться от этого монополизма.
Кроме того, нужно в соответствии с требованиями Градостроительного и Земельного кодексов разработать документы территориального планирования и в том числе найти для этого необходимые финансовые средства. Низкое качество разработки генеральных планов и схем или вовсе их отсутствие у некоторых муниципалитетов уже стало серьезным препятствием для осуществления программ жилищного строительства. И здесь как Правительству, так и Министерству регионального развития есть над чем задуматься.
Далее. Одна из самых проблемных тем — жилищно-коммунальное хозяйство — в полной мере находится в зоне ответственности муниципалитетов. Между тем эта отрасль продолжает оставаться самой нереформируемой, самой неэффективной и проблемной. Знаю, что любой сидящий в этом зале скажет: денег у нас нет. И правда, я согласен с тем, что вы скажете на этот счет, потому что, действительно, ни на здравоохранение, ни на образование — все оставили внизу; там, в начале 90-х, и финансирование нулевое было, я понимаю. Это мы учитываем, поэтому и десятки миллиардов направляются из федерального бюджета на поддержание этой системы. Но вот то, о чем я сейчас сказал только что выше, — это все-таки в значительной степени ваша ответственность. Ничего не реформируется почти что, очень мало регионов, где это происходит. По-прежнему доминируют муниципальные предприятия, по большей части убыточные, заинтересованные в росте тарифов и напрямую связанные с местной бюрократией. Вот в чем одна из серьезных проблем. И по-прежнему в эту сферу с большой неохотой пускают малый и средний бизнес. И не практикуют передачу в концессии инженерной инфраструктуры (хотя, как я понимаю, это тоже вопрос такой спорный, но там, где это делается, и делается с умом, эффект есть).
Еще один вопрос. Государством создана система подготовки и переподготовки кадров муниципальных служащих. Теперь региональные власти должны обеспечить условия, чтобы муниципалитеты могли воспользоваться этими образовательными ресурсами.
И наконец, органам власти всех уровней нужно в целом учиться теснее взаимодействовать друг с другом. У вас много общих, перекрестных вопросов. При этом ответственность перед народом у нас у всех неделима. Именно поэтому предприняты изменения в 131-й Федеральный закон, предусматривающие формирование системы показателей оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления. Хочу обратить ваше внимание, что речь идет не только об эффективности деятельности местного самоуправления — речь идет и об эффективности деятельности регионального уровня, и об эффективности деятельности федерального Правительства. Мы все должны выработать ясные критерии, которые позволили бы нам судить о том, кто и как работает — вне зависимости, на каком уровне.
Рассчитываю, что усилия Единого общероссийского объединения муниципальных образований будут направлены на решение именно этих проблем.
И в заключение. Я говорил, много говорил о тех проблемах, с которыми вам приходится сталкиваться и которые вам приходится решать, и говорил достаточно откровенно и критически. Но я знаю, что самая трудная работа в стране — это внизу, это у вас. Это тот уровень, где представители власти напрямую, лицом к лицу сталкиваются с людьми. Они — вы — своими руками должны решать проблемы страны. Это очень важная, ответственная задача, очень сложная. Я вам желаю успехов.
Спасибо большое за внимание.
Киричук С. М.: Слово предоставляется первому заместителю Председателя Правительства Российской Федерации Дмитрию Анатольевичу Медведеву.
Медведев Д. А.: Уважаемый Владимир Владимирович!
Уважаемые коллеги!
Хотел бы несколько слов сказать о перспективах нашей общей, совместной работы, наверное, прежде всего по реализации национальных приоритетов. Вы знаете, что в текущем году государство удвоило их финансирование, выделив на эти цели 289 миллиардов рублей из средств федерального бюджета и 33 миллиарда рублей из государственных внебюджетных фондов. Примерно такой же объем ассигнований сохранится и в предстоящие два года.
Отмечу, что вся необходимая сквозная инфраструктура от Федерации до муниципалитетов, для того чтобы заниматься реализацией этих программ, создана. Сейчас органы местного самоуправления практически включены в систему планирования и отчетности и самое главное — в реализацию самих мероприятий.
Но есть и некоторые проблемы, о которых я хотел бы сказать. В бюджетах отдельных муниципальных образований вплоть до настоящего времени не предусмотрены средства на ввод в эксплуатацию поставляемого государством медицинского оборудования, а также для обучения медицинского персонала на нем. Есть много проблем, связанных с ремонтом школьных зданий и оснащением их, с работой по пожарной сигнализации. Понятно, что это вопрос финансирования, и надо им совместно заниматься.
Кроме того, есть и довольно значительный блок проблем, связанных с выделением земельных участков. Кстати сказать, после того как мы начали на эту тему общение (это произошло полтора года назад), муниципалитеты очень многое сделали и сумели развязать очень большое количество проблем, но кое-где с выделением земли все-таки эти проблемы остаются. В ряде регионов и муниципалитетов до сих пор не налажен соответствующий земельный контроль и отсутствуют нормативно-правовые акты, которые определяют процедуру и критерии предоставления земельных участков под застройку.
Целый узел проблем сохраняется в ЖКХ, об этом только что сказал Владимир Владимирович.
И наконец, муниципалитеты должны разработать и принять полный пакет документов территориального планирования, о чем тоже только что говорилось. Но для страны это огромная задача. Вот, если вдуматься, нам нужно актуализировать, а по сути, написать заново, с чистого листа, более пятисот генеральных планов городских округов и почти две тысячи генпланов городских поселений. Это работа колоссальная, трудозатратная и требующая финансирования, но сделать ее нужно обязательно, в противном случае мы остановимся в своей работе. У нас сегодня есть все условия для проведения этой работы: у нас есть ипотека, которая начала работать, пусть и не в полном объеме, но в большинстве регионов; у нас есть средства застройщиков; у нас есть необходимые, хотя и не вполне уже достаточные мощности в стройиндустрии, но дело не сдвигается, если нет системы генпланов. Понятно, что это вопрос финансирования, но, на мой взгляд, как раз лучше отказать себе в чем-то другом, но общие планы подготовить.
Более активно муниципалитеты могли бы сейчас заняться и демографической проблемой. Вы знаете, что за последнее время увеличен размер пособий по уходу за ребенком в возрасте до полутора лет. По итогам первого полугодия он составил в среднем 2028 рублей по первому ребенку, а по второму и последующему — 3177 рублей. Для сравнения: еще год назад любое пособие составляло 700 рублей независимо от количества детей. И по состоянию на 10 октября принято почти 226 тысяч заявлений на получение материнского капитала.
Почему я об этом говорю? Вся текущая работа по выплатам, по оформлению документов идет в муниципалитетах, и она, разумеется, должна быть организована в удобном ключе, для того чтобы люди могли получать соответствующие документы без волокиты.
Принято решение о строительстве и оснащении 23 современных перинатальных центров. Необходимые для этого средства тоже из бюджета выделены, но создание нормальных инженерных коммуникаций, коммунальных условий работы — это, конечно, совместная ответственность и регионов, и муниципалитетов. Мы об этом договаривались и будем здесь тоже работать с вами.
Кроме того, нам предстоит поднять до требуемого уровня систему родовспоможения. Сегодня родильные дома и женские консультации относятся преимущественно к сфере муниципального здравоохранения, и сюда по родовым сертификатам поступают значительные средства государственных ассигнований. Причем учреждения теперь их могут направлять и на оплату труда, и на модернизацию медицинской техники. В этой связи главным вопросом остается их рациональное использование, потому что эти средства есть, они пошли, и надо признаться, что родовые сертификаты оказались очень эффективным инструментом.
Знаю, что в продолжение федеральных решений ряд регионов уже принял собственные планы развития и строительства родильных домов. И такой опыт, конечно, заслуживает самого широкого распространения и тиражирования.
Все вышесказанное имеет отношение и к тому, как мы проведем наступающий Год семьи. Это мероприятие, по сути, открывает новый этап в решении демографических проблем. Его результаты прямо зависят от уровня работы на муниципальных площадках. Поэтому мы в Правительстве рассчитываем, что ваш форум внесет свой вклад в решение всех перечисленных вопросов. Ведь муниципальные лидеры, до тонкостей знающие особенности и проблемы своих территорий, о чем только что говорил Президент, способны предложить наиболее эффективные пути реализации национальных приоритетов. И именно они способны найти необходимые инструменты для повышения качества муниципального управления.
Спасибо, и успехов.
Киричук С. М.: Слово предоставляется заместителю главы администрации муниципального образования «Устьянский муниципальный район» Архангельской области Лидии Валентиновне Буториной.
Буторина Л. В.: Добрый день, Владимир Владимирович!
Добрый день всем собравшимся в этом зале!
Благодарю за честь и предоставленную возможность мне, жителю сельской глубинки, выступить перед столь уважаемым собранием.
Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на территории России. Сегодня как никогда эта норма актуальна и реализуется в полной мере. Свидетельство тому — реформа местного самоуправления. 131-й Федеральный закон в корне изменил представление о местном самоуправлении, четко обозначил полномочия всех уровней власти, определив имущественную и финансовую основу для реализации этих полномочий. Но, к сожалению, достаточно большой перечень вопросов местного значения требует соответствующего объема расходных обязательств муниципальных образований. Доходная база местных бюджетов при этом не увеличивается. Также до настоящего времени не существует обоснованной методики формирования расходных обязательств по решению вопросов местного значения.
Что же делать? Ждать или действовать? В Архангельской области решили действовать, и на помощь здесь пришла сельская инициатива. Для нас это не просто новое направление — это один из важнейших элементов социальной политики, это большая работа по возрождению села, по поиску путей выживания наших деревень. Последние десятилетия были особенно трудными для сельской глубинки. Обвал производства привел к массовой безработице, а там, где предприятия сохранились, ситуация также оставалась достаточно сложной. На глазах стала разрушаться инфраструктура. Это сопровождалось целым букетом социальных недугов. Если это наложить на наши огромные расстояния, оторванность многих территорий, отсутствие нормальных дорог, становится понятным, с каким сложнейшим клубком сельских проблем мы работаем сегодня.
Также одной из причин такой ситуации оказалась и неспособность населения проявлять инициативу в решении своих проблем. К сожалению, люди привыкли к тому, что решения спускались сверху. Но, чтобы вовлечь население в процесс развития своих территорий, в процесс формирования будущего как их собственного, так и их детей, мы поняли, что надо работать непосредственно с людьми. И начало такой работе было положено международным проектом «Северный путь», где участвовал и наш Устьянский район. Знания и опыт, полученные во время реализации данного проекта, и сегодня помогают развивать маломасштабное производство на нашей территории в области туризма, в переработке дикорастущих ягод и грибов, декоративно-прикладного творчества. И особенность таких производств — прежде всего их социальная направленность.
Итак, с 97-го года на территории области ведется работа, направленная на то, чтобы всколыхнуть глубинку, расшевелить людей, помочь им поверить в себя. Это длительный и нелегкий процесс, необходимо обязательно учитывать специфику России. Даже в рамках Северо-Западного федерального округа нельзя подходить с единой меркой ко всем его субъектам. Разный исторический путь прошли Карельская Республика и Республика Коми, Мурманская, Вологодская, Архангельская области, да и в рамках одной области, даже в рамках одного района необходимо учитывать местные особенности и менталитет людей. Важны и исторический фон, и опыт предшествующих поколений, и религиозные и нравственные представления: по каким законам жила деревня, какие традиции объединяли людей в повседневной жизни. Если раньше это было отделение совхоза, бригада, то сейчас каков статус деревни: социальный, экономический, правовой? Решение начинается с переосмысления своей роли в жизни и понимания того, что за себя мы должны отвечать сами. Это чрезвычайно сложный, серьезный процесс — работа с сознанием людей. На это уходят годы. Но сегодня в мире это один из основных подходов к развитию территорий.
И если вспомнить крестьянские общины, земства, то это наш, русский, подход. Особенно это характерно для Русского Севера, где не было крепостного права, где деревня всегда управлялась мирским советом. Так что в известном смысле слова это возврат к нашим исконным ценностям.
Как бы ни было тяжело, дело сдвинулось с мертвой точки. Стали возникать первые группы сельской инициативы, женсоветы, советы деревень, органы ТОС [территориальное общественное самоуправление], общины, другие общественные советы. И в настоящее время в Архангельской области активно работают более 130 самых различных групп развития. Сегодня мы вышли на уровень, когда сельская инициатива стала силой, способной брать на себя решение практических задач развития своих деревень.
Важную роль в развитии территориального общественного самоуправления играет областной конкурс «Сельское развитие», проводимый администрацией Архангельской области. Конкурс доказал свою исключительную значимость для развития северных деревень. За пять лет успешно реализовано более сотни проектов. В 2007 году предполагается реализовать 63 проекта при затратах бюджета областного — 3,5 миллиона, а экономический эффект — более 10 миллионов. Но кроме высокого экономического эффекта мы все-таки предполагаем и предусматриваем прежде всего огромное социальное значение этих проектов. Более всего представлено проектов на благоустройство населенных пунктов, развитие физической культуры и спорта, сохранение и использование местного исторического и культурного наследия, развитие въездного туризма.
Количество ТОС и инициативных групп растет. Территориальное общественное самоуправление превращается в массовое движение. В 2006 году на конкурс было подано 56 заявок, а в 2007-м — уже в два раза больше.
Вот несколько примеров из нашего района, на какие темы поступили заявки: «Ледовая мечта» — строительство хоккейного корта; «Здоровое поколение» — строительство спортивной площадки; «Нам здесь жить» — обустройство трех колодцев, пешеходного моста через родниковый ручей, обустройство места для полоскания белья; «Берег левый, берег правый» — строительство пешеходного подвесного моста через реку; «Дороги глубинки» — ремонт и отсыпка дорог внутри поселения и ряд других проектов. Область профинансировала все эти проекты в размере 600 тысяч рублей, и еще 600 тысяч рублей мы изыскали из бюджета района, поселений с привлечением бизнес-сообщества и личных вкладов самих жителей нашего района. Все эти проекты успешно реализованы.
Именно местное самоуправление является, на наш взгляд, ключевым элементом преодоления кризиса, сохранения и развития наших деревень. Можно без преувеличения сказать, что в Архангельской области сложилась новая для российской действительности ситуация в сфере местного развития. Но успокаиваться рано. Есть ряд проблем, которые необходимо решать с участием властей федерального уровня, три позиции, на которых я бы хотела остановиться.
Первая. Бюджеты муниципальных образований регионов вправе иметь специальную статью финансовой поддержки местных инициатив и социально значимых проектов, и эта статья в процентном отношении должна увеличиваться по мере расширения социальной экономики, стимулируя людей повышать активность и развивать навыки самоуправления.
Вторая. В государстве должна сложиться такая система финансирования проектов социальной направленности, когда доля личного вклада членов местного сообщества подкрепляется грантами районного, областного и федерального уровней, возможно, через создание федеральной целевой программы по местному развитию. В качестве пилотной территории мы предлагаем взять нашу Архангельскую область, где уже имеется опыт, который можно распространить на другие регионы России, чтобы сделать его более массовым и устойчивым.
И третье. Считаю важным, чтобы Общероссийский конгресс муниципальных образований помог организовать распространение опыта по вовлечению населения в самоуправление, накопленного как за рубежом, так и того опыта, который имеется у нас в стране.
Уважаемые коллеги!
Именно в деревне корни рода нашего. Именно деревня до сих пор питает соками древо нации, остается хранительницей подлинной национальной культуры, определяет менталитет нашего народа. Подруби эти корни — и рухнет дерево. Это надо помнить и понимать. Деревню мы должны сохранить обязательно, без нее нет и не может быть России.
Благодарю за внимание.
Киричук С. М.: Слово предоставляется Гальченко Валерию Владимировичу, депутату Государственной Думы, председателю Всероссийского совета местного самоуправления.
Гальченко В. В.: Уважаемый Владимир Владимирович!
Уважаемые участники собрания!
Уважаемый Владимир Владимирович, Вы поставили перед страной масштабные задачи. Их осуществление требует мобилизации всех ресурсов, вовлечения каждого гражданина России в реализацию предложенных Вами планов.
Одним из важнейших ресурсов развития страны «Единая Россия» считает местное самоуправление, то есть местное сообщество. В 90-е годы, когда страна находилась в глубоком кризисе, а федеральные ветви боролись за власть, в это время именно местное самоуправление, практически без какой-либо помощи, решая простые, но важные для большинства людей задачи, спасло страну от окончательного хаоса и революционных потрясений.
Много причин, по которым партия считает местное самоуправление важнейшим ресурсом государства. Но есть четыре ключевые причины.
Первая. Начатый Вами, Владимир Владимирович, процесс укрепления единства страны, консолидации элит невозможно завершить, не включив в него огромную армию глав и депутатов местного самоуправления, а главное — лидеров муниципальной общественности, то есть всего муниципального сообщества.
Вторая причина. Мы осознаем, что развитие экономики и повышение уровня жизни граждан будет реализовано только при активном развитии экономического потенциала каждого города, каждого поселка, каждой деревни.
Третья причина. Все мы хорошо понимаем, что местная власть — это «приемная власти», всей власти. И по ней, по этой «приемной», граждане судят о власти в целом.
И наконец, четвертое. Именно органы местного самоуправления могут обеспечить для руководителей государства достоверную обратную связь, без которой ни одна социальная система не может быть устойчивой.
Понимая это, «Единая Россия» активно работает с муниципальным сообществом. И поэтому год назад была учреждена общественная организация «Всероссийский совет местного самоуправления». В ВСМС на основе личного членства входят главы, депутаты, представители муниципальной общественности, то есть все муниципальное сообщество.
Благодаря большой работе, которую партия ведет совместно с ВСМС, сегодня мы очень хорошо, на наш взгляд, понимаем реальную ситуацию, которая сложилась с реформой местного самоуправления.
В целом концепция 131-го Закона, безусловно, правильная, однако в ходе подготовки Закона и в дальнейшей реализации принимались решения, которые существенно влияли, собственно, на ее реализацию.
Уважаемый Владимир Владимирович!
В течение года Всероссийский совет местного самоуправления работал над докладом «Местное самоуправление — ресурс развития страны». В этой работе приняла участие б ольшая часть сидящих сегодня в зале — это главы, депутаты местных советов, региональные депутаты, депутаты Государственной Думы, эксперты из научного сообщества, а главное — практически все общественные организации, радеющие за местное самоуправление, то есть все муниципальное сообщество. Здесь собран реальный муниципальный опыт, а также примеры решений, которые мешают сегодня мобилизовать полностью муниципальный ресурс в интересах развития государства. Здесь огромный фактический материал, но я приведу только четыре примера такого рода решений.
Первое. Довольно часто приходят руководители и директора предприятий, как ни странно, к нам. И вот не так давно ко мне пришел генеральный директор нашего титанового монополиста, предприятия с миллиардными оборотами — 60 процентов титановых изделий «Airbus», 40 процентов [титановых изделий] «Boeing» изготавливаются на этом предприятии. Развивается оно сегодня в рамках Рособоронэкспорта. «И только одна проблема, — говорит об этом мне директор, — скоро у меня будет «хрустальный куб в пустыне». Разрыв между предприятием и социальной средой огромен, люди уходят». И, конечно же, он говорит о том, что если бы хоть часть налога на прибыль шла на развитие территорий, то это было бы правильно, предприятие дышало бы, в том числе развивалась бы и территория.
Или загсы — решение старое, очень старое, сейчас корректируется в регионах (в 90-е годы, в конце, принималось). Но последствия, боюсь, расхлебывать будем долго. Кто-то в одном из ведомств придумал «красивую» идею («красивую», конечно, в кавычках) укрупнить загсы, забрать функции регистрации из сельсоветов в район, построить красивый дворец бракосочетаний. А что в результате? Если раньше человек с радостью — рождением ребенка или свадьбой — или с горем — со смертью близкого — шел в родной деревне в сельсовет, там регистрировал этот факт, там же с родными и близкими праздновал или горевал, а цветы возлагал к Вечному огню, где лежат его земляки, здесь, рядом, в деревне, то сейчас этим, казалось бы, безобидным решением мы превращаем наших людей в Иванов, не помнящих родства. А ведь без любви к малой родине не будет любви к России.
Или одно из последних решений — малокомплектные школы. Смотрите, как узковедомственное решение приводит к таким серьезным глобальным последствиям. Министерство образования, руководствуясь благими намерениями экономии (это действительно так, это правильно), активно проводит идею ликвидации малокомплектных школ. А ведь тем самым мы и русскую поговорку «Где родился, там и пригодился» во многом убиваем. А главное — создаем условия для вымирания огромного количества сельских населенных пунктов. Если человек до 17 лет прожил в деревне, то, скорее всего, он там и останется, на родной земле. Но если в семь лет уехал в районный центр, в город, вероятность возвращения очень мала.
И наконец, еще один пример такого общего характера. Наши собственные исследования Всероссийского совета местного самоуправления, а кроме того, документы, например, Счетной палаты говорят о том, что сегодня 95 процентов муниципальных образований являются дотационными, и в этом смысле они подталкиваются к некоему иждивенчеству.
Уважаемый Владимир Владимирович, таких примеров можно приводить множество. Но мне представляется, что этих достаточно, чтобы сделать вывод о том, что есть необходимость в некоторых, может быть, оперативных шагах. Выделю только два.
Первое. Готовить и принимать решения, затрагивающие сферу ответственности и полномочия местного уровня власти, нужно, безусловно, на наш взгляд, только с обязательным участием представителей муниципального сообщества. В частности, для этого мы вчера учредили муниципальный совет при Федеральном Собрании, при Председателе Государственной Думы.
И второе. Нужна корректировка межбюджетных отношений. Должен быть реализован основной принцип реформы — расходы должны быть обеспечены доходами. Для этого необходимо в первую очередь посчитать расходы, которые несут города, поселки и деревни, и после этого станет очевидным, что необходимо рассмотреть возможность увеличения собственной налоговой базы муниципальных образований за счет закрепления за местными бюджетами налоговых отчислений от предприятий малого и среднего бизнеса, части на прибыль (я об этом говорил), транспортного налога, увеличить долю от НДФЛ. При этом необходимо изменить ситуацию, толкающую местные власти к определенному иждивенчеству. Для этого как минимум надо зафиксировать на трехлетний период, как это сделано с федеральным бюджетом, нормативы, регулирующие источники и трансферты муниципалов.
Теперь о главном на самом деле. Сегодня, когда Россия вернула себе статус мировой державы, успешно решает стратегические задачи на международной арене, создает точки экономического роста и модернизирует Вооруженные Силы, фокус угроз в плавном развитии страны смещается все более в усугубляющийся разрыв между центром и значительной частью российских провинций. Разрыв этот касается прежде всего качества власти и эффективности управления. Ситуацию в этом смысле можно сравнить с обстоятельствами военной кампании, когда передовые части чрезвычайно оторвались от основной линии фронта, от тыловых частей, от обозов. А мы знаем, чем это может закончиться.
Между тем именно местное самоуправление образует систему приводных ремней и передаточных шестеренок любого национального проекта. Именно здесь, в городах, в поселках и деревнях, создаются инфраструктуры будущего роста. Здесь решается задача и сбережения народа. Здесь в конечном итоге формируется действительно консолидированное большинство граждан страны. Здесь утверждаются принципы гражданской и социальной солидарности. Более того, сама реформа местного самоуправления является самым масштабным нашим проектом.
Все это я говорю в обоснование одного тезиса. Сегодня именно муниципальная реформа нуждается в особой схеме управления, которую Вы, Владимир Владимирович, в Послании 2007 года назвали «ручным управлением». Сегодня муниципальное сообщество более чем кто-либо нуждается в лидере. Лидере, авторитет которого беспрекословен. Не случайно земскими реформами в России всегда занимались самые влиятельные, самые выдающиеся государственные деятели. Это было и в XVI веке при Иване Грозном, это было и в девятнадцатом, когда земская реформа осуществлялась под личным попечением выдающегося государя Александра II. Ведь то, что раньше называли земщиной, а сегодня является территорией местного самоуправления, это и есть вся Россия.
Владимир Владимирович, обращаюсь к Вам с этой трибуны от всего муниципального сообщества. Может быть, не сегодня, может быть, в недалеком будущем возьмите муниципальную реформу под свое попечение. А в качестве залога возможного решения я хотел бы передать Вам этот доклад от имени этого зала.
Путин В. В.: Спасибо.
Киричук С. М.: Я попросил бы товарищей укладываться в отведенные семь минут.
Слово предоставляется главе Печерского сельского поселения Смоленской области Александру Геннадьевичу Козлову.
Семь минут, Александр Геннадьевич.
Козлов А. Г.: Уважаемый Владимир Владимирович!
Уважаемые участники собрания!
Я являюсь с 92-го года главой небольшого поселения поселкового типа численностью 4,5 тысячи человек с бюджетом около 8 миллионов. Не понаслышке за эти годы знаю о трудностях местной власти, были лучшие годы, были худшие. Что хотел бы сказать?
Услышал финал выступления Валерия Владимировича, и, не поверите, просто не поверите: в 2003 году приснился мне сон, что небольшая группа лиц, человек пять-шесть, несут тяжелую раму (рама — это авто) грузовика, сгибаясь под тяжестью железа. И среди них Владимир Владимирович. А вечером следующего дня, того же, вернее, дня, в программе «Время» Владимир Владимирович стоял напротив карты России и объяснял, что он собирается принимать Закон 131-й и что территория России будет поделена, вместо 3 тысяч муниципальных образований — 26, и говорил о перспективах местного самоуправления.
Путин В. В.: Вы мне теперь тоже приснитесь.
Козлов А. Г.: Я тогда понял сразу, что это как раз та рама, это основа. Рама — это основа. Понимаете, с чего все начинается? Государство начинается, наша жизнь. А самоуправление — это как раз, наверное, и есть основа всего, что может быть. И через четыре года, я чувствую, Владимир Владимирович возьмется вместе с нами за эту раму.
А теперь что хотел, уже без шуток, конечно, сказать. Все-таки первые два года работы муниципальных образований, несмотря на заверения скептиков, противников реформы местного самоуправления, показали, что местное самоуправление приживается, приживается как институт гражданской, местной власти. Оно нужно людям. Люди вдохновились на местах от того, что они сами могут обсуждать и самое главное — решать местные проблемы. Появились десятки и сотни людей в каждом муниципальном образовании, которые свой творческий потенциал готовы принести на общее дело. Причем эта тенденция развивается дальше. От села они становятся патриотами, как бы (это очень заметно, особенно среди молодежи) уже патриотами России. Это очень отрадно.
А трудности, они несколько преувеличиваются. Большинство тех трудностей, конечно, прежде всего заставило нас считать деньги. И оказалось, что во многих местах в своих проблемах мы можем найти источники экономии: в организации уличного освещения по какому-то новому типу, в вопросах экономии по расходам на бани.
Приведу пример из работы своего коммунального хозяйства. Подача горячей воды в летний период осуществлялась от большой котельной, которая обогревает зимой весь поселок, от котла большой мощности. Так как он большой мощности, а объем горячей воды летом малый — использовалось только 30 процентов. 200 тысяч уходило в месяц на газ, около 50 тысяч — на электроэнергию. Так вот, молодые руководители предложили программу и установили в этом году, весной, экономичный котел: всего 30 тысяч уходит на газ и 15 тысяч — на электроэнергию, то есть экономия за летний период около миллиона рублей. Это из восьмимиллионного бюджета нашего поселения. Масштабы у каждого свои, поэтому вы должны понять.
Что еще хотелось бы сказать. Ответственно заявляю, что те муниципалитеты, которые появились в Смоленской области и, наверное, в других областях в 1997 году на уровне муниципальных районов, все-таки были далековаты от людей, население с трудом воспринимало их как органы местного самоуправления. И только когда власть снова вернулась к нам во вновь образованные муниципальные образования сельских поселений, они стали по-настоящему местной властью. Именно с работой этих учреждений люди связывают оценку власти в целом. От того, как глава поселения, как депутаты решают их проблемы, насколько много они проблем могут решить, настолько люди оценивают уровень всей власти, всей российской власти, той, которую сформировал Президент. И поэтому, как сказал Валерий Владимирович, «приемная» всей власти, и эту местную власть нужно всемерно, я считаю, укреплять.
Не хотел бы, конечно, сильно критиковать, хотелось больше положительного сказать, но некоторые трудности все-таки доставляет в работе двухуровневая система муниципалитетов. Населению непонятно все-таки, почему на одной территории, в одном селе им дважды предоставлено право местного самоуправления, они дважды избирают органы местного самоуправления: одни органы местного самоуправления для решения одних вопросов — городских или районных, другие — для решения межпоселенческих. В результате голова у них идет кругом, частенько от этого страдает дело, причем и в тех и в других. Я бы сказал, что это однобокий подход. Особенно это заметно в решении земельных вопросов. Эта тема уже два года звучит, но очень, честно сказать, острая.
И еще о переходном периоде. (Когда принимаем мы другие законы: бюджетные, налоговые — их вот приняли вчера, еще мы о них не знаем, а уже налоговый инспектор выписывает штрафы, а сотрудник ГАИ, стоя на дороге, докажите ему, что ремни безопасности нельзя пристегивать сегодня, если вчера об этом объявили.) В то же время вот этот трехлетний переходный период позволил некоторым чиновникам и главам просто уйти от ответственности за реализацию этого Закона. Многие главы, кстати, мои коллеги с легкостью передали свои полномочия опять на муниципальный районный уровень, пользуясь этим термином «переходный период». В результате они как бы забыли то, что избиратели их избирали конкретно для решения вопросов местной власти, то есть как местную власть.
И последнее, немножко даже зачитаю. Если обеспечить муниципалитетам полноценные условия работы, они сами могут решать большинство проблем, снимая большую часть забот с плеч федеральной власти. Сейчас муниципальное сообщество является тем союзником или инструментом, как хотите, в котором нуждаются наше Правительство и Президент.
Спасибо за внимание.
Киричук С. М.: Слово предоставляется мэру города Новосибирска, президенту Ассоциации сибирских и дальневосточных городов Владимиру Филипповичу Городецкому.
Городецкий В. Ф.: Уважаемый Владимир Владимирович! Уважаемые коллеги!
В следующем году заканчивается переходный период муниципальной реформы, которая началась в 2003 году в связи с принятием Федерального 131-го закона. В Новосибирской области и в Ставропольском крае переход на новые принципы мы проводили в порядке эксперимента уже с 1 января 2005 года. И сегодня можно уверенно сказать, что этот эксперимент прошел вполне успешно.
Возможность отработки положений закона на уровне отдельного региона, во-первых, позволила заблаговременно выявить целый ряд проблем и найти пути их решения, в том числе и на федеральном уровне. Важную роль в этом сыграли ассоциации муниципальных образований, ставшие на тот момент особой экспериментальной площадкой по обмену опытом и мнениями по проблемам, возникающим в ходе реформы. Так, активное обсуждение положений 131-го Федерального закона в рамках Ассоциации сибирских и дальневосточных городов позволило как оперативно решать вопросы на примере нашего города, так и отразилось на уровне готовности к внедрению положений реформы в других регионах. И как результат: переход практически всех регионов Сибири и Дальнего Востока на новую нормативную базу местного самоуправления уже свершился в 2006 году.
Эксперимент позволил муниципальным образованиям войти в новое правовое пространство, регламентируемое 131-м Законом, максимально плавно, без резких изменений, которые могли бы негативным образом отразиться на жизни наших граждан. Реализация реформы связана с разграничением полномочий между уровнями власти, и исчерпывающее определение перечня вопросов муниципального значения можно считать главным положительным результатом вот этого периода времени.
Хочу также обратить внимание на тот факт, что муниципальную реформу не следует связывать только с реализацией 131-го Закона, так как произошли очень серьезные изменения в других отраслях, касающиеся органов местного самоуправления. На сегодняшний день приняты новый Бюджетный кодекс, изменения в налоговом, земельном, жилищном, градостроительном законодательствах. И более того, текущий год является особым, поскольку мы готовимся (подготовительный этап для внедрения в жизнь изменений бюджетного процесса — это переход на трехлетнее финансовое планирование, бюджетное планирование).
На наш взгляд, мы видим, что самая сложная сегодня реформа как по организации, так и по своим возможным социальным последствиям — это все-таки реформа жилищно-коммунального хозяйства. Мы в течение года пытались привести самые разумные аргументы и доказать, что те проблемы, которые накапливались десятилетиями в жизни России и в каждом регионе — в частности, по крайней мере, капитальный ремонт — нельзя перекладывать на плечи граждан. И отрадно, что мы наконец-таки услышаны, вышел соответствующий Федеральный закон о реформе ЖКХ и фонде, который значительно подкрепляет наши усилия.
Что хотел бы в этом плане сказать? Дмитрий Николаевич [Козак], к Вам обращаюсь. Мы не беремся сегодня говорить, насколько хорош или плох этот Закон, жизнь покажет его сложности и плюсы, но глубоко убежден, что сегодня, до конца года, необходимо сделать какие-то региональные семинары в рамках округов или регионов, чтобы рассмотреть практику применения Закона. Она нам сегодня непонятна. Непонятно, как обеспечить софинансирование бюджетов, в том числе населения. Непонятно, на каком уровне и когда проводить аукционы. Если мы эту ясность получим в январе, поверьте, потеряем половину 2008 года. Это недопустимо. Поэтому предлагаю, уже готовы мы в Новосибирске, после выборов, в первой декаде декабря, провести такой семинар.
Хочу сказать несколько слов о практике межбюджетного регулирования. Основные рычаги сейчас находятся в рамках субъектов Федерации. Ключевым элементом новой модели является переход от сметного финансирования к подушевому финансированию. Фактически объектом бюджетного финансирования становится не муниципальное учреждение, а объем бюджетных услуг, оказанных одному жителю. Практическое внедрение этой модели переводит межбюджетные отношения субъекта Федерации на четкую и правовую основу, создает обстановку финансовой стабильности и предсказуемости. Я думаю, это принципиально важно. В ближайшее время необходимо только разработать финансовые нормативы, регламенты оказания услуг, критерии качества. И делать это нужно совместно и региональной, и муниципальной властям.
Существенным образом изменилась ситуация в таких отраслях, как образование и здравоохранение. И мы благодарны за то, что нас здорово поддержали теми финансами по национальным проектам. Мы бы никогда за десятилетие не создали такие предпосылки к изменению этой материальной базы. Поэтому сегодня самой главной своей задачей видим следующее: добиться конечного результата, добиться значительного улучшения качества медицинского обслуживания населения. Материальная база изменилась, а менталитет врачей сегодня еще меняется очень и очень медленно. Вот здесь нам надо работать гораздо эффективнее.
Сейчас можно говорить об изменении отношения населения к деятельности муниципалитетов. Происходит осознание, что местное самоуправление — это не просто ближайший к населению уровень власти. Решение вопросов местного значения напрямую затрагивает всех жителей, что требует их активного участия в разработке и реализации планов развития. И мы пошли по пути максимального вовлечения более активного населения в систему управления городом, в систему разработки принимаемых решений. Нами созданы консультативные советы абсолютно по всем направлениям развития города с привлечением специалистов и представителей общественности. По наиболее важным вопросам проводятся общественные слушания. В течение пяти лет мы создавали в микрорайонах систему территориальных органов самоуправления. И сегодня я могу сказать: система работает, никогда бы не произошло в Новосибирске таких изменений, если бы не была поддержка такой активной части населения. Сегодня это 13 тысяч активистов: старшие по дому, по подъезду, которых избрали сами жители.
Масштабные изменения коснулись всех сфер жизни, и мы в рамках Ассоциации сибирских и дальневосточных городов проводим постоянно мониторинг всех проблем, процессов, которые происходят, и хотелось бы остановиться на наиболее острых, с нашей точки зрения. (И Вы, Владимир Владимирович, просили, чтобы мы высказали свои предложения, что нужно все-таки дальше реформировать и менять.)
Во-первых, хотелось бы вновь вернуться и упомянуть о перечне полномочий органов местного самоуправления.
Развитие и рост экономики города требуют последовательной, системной реализации промышленной, инвестиционной и инновационной политики, политики в сфере строительства. Однако эти функции закреплены за субъектом Федерации. Они не значатся в перечне наших муниципальных полномочий. Мне думается, это самая главная концептуальная ошибка Закона. Мы об этом говорили, когда были в рабочей группе.
Ведь смотрите, что происходит. Взять Новосибирск. 72 процента консолидированного бюджета области формируется на просторах города Новосибирска, где промышленность и наука. И в это время мы не имеем никаких полномочий для этого. Нам не нужны дополнительные деньги. Мы не об этом говорим. Мы сегодня даем гранты для молодых ученых. Мы создаем в бюджете небольшой фонд для поддержки инновационных проектов промышленности. Но товарищ прокурор, господин прокурор, регламентирует сегодня это как превышение полномочий, не свои полномочия, и называет (так, уже по ходу) очень выверенную статью Уголовного кодекса. Нам думается, это неправильно.
Другая группа вопросов, требующих решения, связана с формированием финансовой и имущественной базы муниципальных образований, адекватной закрепленным за нами полномочиям.
Данные за прошедший год свидетельствуют о том, что налоговые доходы муниципалитетов растут существенно ниже, низкими темпами, чем перечисления из вышестоящих бюджетов. То есть мы закрыты в виде субвенций на прямые расходы, которые передаются, но мы не формируем базу для развития. Это сегодня такая ситуация. И поэтому собственные возможности органов местного самоуправления значительно ограничены собираемостью земельного налога, ограничены налогом на имущество физических лиц и единого налога на вмененный доход. В то же время у нас отсутствуют (я не говорю о каком-то массовом, я говорю, хотя бы доли процента, чтобы создать нашу мотивацию) такие налоги, которые зависят от экономической деятельности хозяйствующих субъектов на территории города. Это, думаю, принципиально важно. Мы много раз обсуждали, мы понимаем, что есть понимание какое-то и в Минфине, и знаем, что в Правительстве и в Думе сегодня рассматриваются некоторые проблемы, как закрепить некие налоги дополнительно за нами.
Отдельную проблему представляет финансирование капитальных расходов местных бюджетов. Если быть объективными, на текущие расходы грешить не нужно, у нас есть чем заплатить зарплату, чем заплатить коммунальные платежи. Но разве мы этими целями должны жить, одним днем? Нам думается, мы должны обеспечить развитие регионов. И здесь далеко не у всех, даже крупных городов, появляется возможность развития бюджетов.
Поэтому одной из острейших проблем реализации реформы местного самоуправления является формирование имущественной базы муниципалитетов. Установленный 50-й статьей 131-го Закона закрытый перечень муниципального имущества, на наш взгляд, содержит ограничения, которые не учитывают всего многообразия местных условий. Мы считаем, что предметом законодательного регулирования может быть ограничение на отдельные виды хозяйственной деятельности органов местного самоуправления, но не на состав имущества. И мы должны получить ответ: что нам делать 1 января 2009 года, когда мы должны по 131-му Закону избавиться от непрофильного имущества? Нам думается, эту норму нужно очень серьезно и быстро изменить.
Большинство обозначенных мною проблем наиболее, естественно, остро стоят перед крупными муниципальными образованиями. Поэтому мы считаем целесообразным выделить крупные города и центры регионов в группу муниципальных образований с более широкими, логически мотивированными полномочиями в сфере образования, здравоохранения, социальной поддержки, комплексного социально-экономического развития территорий.
И в заключение хочу сказать, что местное самоуправление состоялось как особый институт публичной власти. За несколько лет, уважаемые коллеги, мы с вами прошли путь, который в других странах проходили десятилетиями, и нам есть чем гордиться. Поэтому мы считаем необходимым постоянное развитие 131-го Закона, он должен быть не догмой, а инструментом для совершенствования системы местного самоуправления.
И хотел бы еще раз сказать: регламентирована сегодня роль Общероссийского конгресса [муниципальных образований], но сегодня нужно пойти дальше, зарегламентировать отношения Конгресса с федеральными органами власти, тогда это будет очень мотивированно, наша площадка диалога, и мы будем знать, что в обязанности определенных структур федеральной власти находится слышать нас, слушать и, по крайней мере, быть в каком-то нормальном таком диалоге, который будет способствовать дальнейшему развитию местного самоуправления.
Спасибо.
Киричук С. М.: Слово предоставляется депутату Ульяновской городской Думы, председателю ассоциации «Совет муниципальных образований Ульяновской области» Марине Павловне Беспаловой.
Беспалова М. П.: Добрый день, уважаемый Владимир Владимирович!
Добрый день, уважаемые коллеги!
Я сегодня буду говорить об общественном органе, как региональном, так и федеральном, о советах муниципальных образований и об Общероссийском конгрессе муниципальных образований.
Объединение муниципальных образований — это мост, перекинутый от высокого берега государственной власти к островку местного самоуправления, затерянному в пучине правовых требований, внутренних конфликтов законодательства и безграничной ответственности. И от того, насколько прочным и надежным будет этот мост, зависит и эффективность работы органов местного самоуправления, следовательно, и качество жизни населения.
131-й Федеральный закон считает необходимым создание объединений муниципальных образований, но укрепить положение советов, определить их место в системе взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления оказалось далеко не просто.
Хочу отметить, что губернатор нашей области оказал значимую помощь в становлении и организационном обеспечении Совета муниципальных образований, при этом не вмешиваясь в его деятельность. Но далеко не все государственные структуры и служащие, в том числе и на территории субъекта, приняли Совет всерьез либо отнеслись к нему доброжелательно. Между тем главы муниципальных образований с первых дней работы Совета потянулись именно к нам, именно в Совет. Но далеко не все советы могут работать полноценно. Поэтому прошу: федеральным законодательством более четко обозначить статус объединений муниципальных образований, их работников в системе органов управления, обязать принять региональные законы о советах муниципальных образований, где урегулировать систему взаимодействия органов государственной власти и советов, определить их финансовую и материальную базу.
Если мы хотим, чтобы муниципальная власть работала в каждом из регионов России, необходимо единое научное, методическое, организационное обеспечение, это задача Общероссийского конгресса муниципальных образований. Он создан советами муниципальных образований в соответствии с Законом, признан государством, взял на себя часть функций государства по работе с органами местного самоуправления. Поэтому, полагаю, по аналогии с Общественной палатой финансирование работы Конгресса, возможно, могло бы осуществляться из федерального бюджета. Отдельный вопрос — это аппарат региональных советов. Нужны высококвалифицированные кадры. Следовательно, встает вопрос о гарантиях, об оплате труда. Эта проблема сегодня не решена.
В аппарат нашего регионального Совета специалисты пришли с должностей государственной либо муниципальной службы, соответственно потеряв ее обеспечение. Сейчас их заработная плата финансируется также из бюджета за счет взносов муниципальных образований. Получается, что сотрудники аппарата регионального Совета выполняют функции и государственных, и муниципальных служащих, таковыми не являясь. Эта двойственная ситуация также нуждается в разрешении на законодательном уровне.
Серьезным шагом в становлении нашего регионального Совета было заключение соглашения о сотрудничестве с губернатором, с главным федеральным инспектором, с законодательным собранием области. Представители Совета в обязательном порядке входят в состав рабочих групп, создаваемых органами государственной власти субъекта и законодательного собрания области, по вопросам местного самоуправления. Наш Совет наделен полномочиями и правом законодательной инициативы в регионе. Но хотелось, чтобы региональные советы теснее работали, в том числе и с полномочными представителями Президента в федеральных округах. Живые встречи дадут всем более полную картину о состоянии местного самоуправления, чем обобщенные и усредненные отчеты администраций субъектов о ходе реформы.
Чем занимается наш Совет ежедневно? Это оказание консультативной помощи органам местного самоуправления, семинары, подготовка методических рекомендаций, аналитических обзоров, проектов модельных актов, поиск грантов в пользу муниципальных образований. Но, к сожалению, — я даже не знаю, какое слово подобрать, может быть, меня неправильно поймут — мы не находим понимания, или это нежелание некоторых органов государственной власти на территории субъектов территориальных с нами работать.
Так, например, суды своими решениями обязывают органы местного самоуправления взять на свое содержание бесхозные объекты повышенной опасности, игнорируя разграничение полномочий в соответствии со 131-м Федеральным законом.
Или такой пример. На 131 нормативно-правовой акт вынесены районным прокурором протесты, два только подлежат удовлетворению. В районе один юрист, который ведет правовое обеспечение как самого муниципального района, так и советов районных депутатов и еще оказывает помощь городским и сельским поселениям этого муниципального района, потому что нет специалистов, нет юристов. Это беда местного самоуправления сельского и городского уровней.
При этом хочу отметить, что советы не должны стоять на позиции противостояния органам власти всех уровней. Это недопустимо. У нас такие случаи, коллеги, к сожалению, имеются. Только сотрудничество и совместная деятельность способствуют оперативному и эффективному решению местных проблем. Ведь оценка эффективности управления в регионе будет высокой только тогда, когда и государственные, и муниципальные органы власти будут работать сообща.
Немного о кадрах. Как региональный совет может организовать обучение муниципальных служащих? При нашем Совете (наш Совет создан в 2005 году, в марте, до вступления в силу 131-го Закона) созданы и успешно работают секции: правовая, по экономике, финансам и бюджету, земельно-имущественным отношениями. В секции — руководители аппарата и управляющий делами. Участники секций обмениваются опытом, вместе с нашими юристами разбирают спорные ситуации. К работе секции привлекаются высококвалифицированные кадры, специалисты из профильных организаций и учреждений. С помощью Совета специалисты поселения не остаются один на один со своими трудностями.
В целом, надо признать, подготовка и переподготовка, повышение квалификации муниципальных служащих находится у нас, как и везде, на начальном этапе.
Вы, Владимир Владимирович, уже ранее отмечали в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации, еще в 2003 году, что, несмотря на огромное число чиновников, в стране тяжелейший кадровый голод. Муниципальные образования (округа не буду брать во внимание), все остальные уровни ощущают это, это проблема в целом. И вновь отметили эту проблему в октябре этого же года.
Но хочу проинформировать участников собрания, что Правительством Российской Федерации создана и начала работать система подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для органов местного самоуправления. Так, уже сегодня действует 90 учебно-методических центров в регионах России, в которых в настоящее время прошло обучение свыше 15 тысяч муниципальных служащих. Это, конечно, очень мало, но начало есть. Нужно продолжить эту работу. Наряду с этим на сегодняшний день создается Общероссийский совет муниципальной службы. Это общественный орган, но этот орган важен.
В нашей области по договору с Академией народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации на базе Ульяновского государственного университета открыт учебно-методический центр системы подготовки кадров поддержки и сопровождения органов местного самоуправления, работает филиал Поволжской академии государственной службы. Прошли обучение свыше тысячи муниципальных служащих и выборных должностных лиц. Обучение оплачивалось за счет как местных бюджетов, так и региональных. Но это непосильная ноша для муниципальных образований, особенно для небольших поселений. Вопрос требует немедленного поиска и принятия решений. Полагаю, что необходима государственная целевая программа в подготовке и переподготовке муниципальных служащих.
Учитывая благоприятные организационные условия, наш Совет предложил Министерству регионального развития Российской Федерации, Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации создать в 2008 году на территории Ульяновской области пилотную сеть межмуниципальных методических центров подготовки кадров, поддержки в сопровождении органов местного самоуправления. Можно до бесконечности говорить на эту тему. Эта проблема ясна.
Уважаемые коллеги! Уважаемый Владимир Владимирович!
И еще хочу обратить внимание, именно Ваше внимание, Владимир Владимирович, на недостаточное освещение в средствах массовой информации, как региональных, так и федеральных, жизни муниципальных образований, региональных советов и Общероссийского конгресса муниципальных образований. Я думаю, что эта тема актуальна. Иногда что-то мелькает, но это, как правило, негатив, это не во благо. До населения нужно доносить положительные опыты работы органов местного самоуправления. Конечно, наша работа, ежедневная работа, — это не реалити-шоу, не светские сплетни и это не прибыльные программы. Чтобы доступно рассказывать о местном самоуправлении, надо понять суть реформы, уяснить отличие местного самоуправления от прежней системы. Нам, муниципалам, необходимо обмениваться опытом, изучать примеры успешной работы, делиться удачными решениями. Мы не всегда можем поехать друг к другу. Это слишком затратно по времени и финансово. Страна огромная.
Я считаю, что для прорыва подобного информационного вакуума муниципальному сообществу и Общероссийскому конгрессу нужен регулярный выход на федеральные телеканалы и печатные СМИ, а может, и собственные программы. Надеюсь, что с помощью федерального центра этот прорыв станет возможным.
Уважаемый Владимир Владимирович! Уважаемые коллеги!
Я закончу свое выступление словами Солженицына. В заключение хочу сказать, что, когда в России появится класс людей, довольных уровнем своей жизни, довольных своей судьбой, заинтересованных в развитии своего города, района, поселка, села или аула, людей неравнодушных — тогда и можно сказать, что местное самоуправление в России состоялось, к этому нужно стремиться.
Спасибо за внимание.
Киричук С. М.: Президент Российской Федерации Владимир Владимирович Путин.
Путин В. В.: Уважаемые коллеги!
Позволю себе в таком полуформальном режиме просто отреагировать на несколько замечаний, которые здесь прозвучали. Они будут носить не системный характер — это реакция на то, что мне показалось важным (вообще все было важным, разумеется, и очень интересная дискуссия началась, и уверен, что она такой и останется после перерыва).
На что я обратил внимание?
Первое — это генпланы развития территорий, пятисот городов, двух тысяч поселений. Конечно, это возложено на муниципалитеты, но все-таки, думаю, будет правильно, если мы скажем, что эта работа должна быть начата прежде всего в Федерации. Должна быть разработана схема территориального развития Российской Федерации на основе стратегического развития страны. И федеральные органы власти должны сами определиться, где и что у них будет размещено, дать это муниципалитетам, и тогда у вас будет в руках инструмент, опираясь на который вы сможете закончить эту работу. Без этого просто практически ничего невозможно сделать. И соответствующим образом я, конечно, и сформулирую поручение Правительству. Если нужно внести какие-то изменения в законодательство, это тоже можно сделать. Думаю, что депутаты согласятся и помогут. Это первое замечание, которое я хотел бы сделать.
Теперь лирическое отступление: «Деревню мы должны сохранить, без нее нет и не может быть России». Полностью согласен, во-первых. Во-вторых, приятно отметить, что в ряде регионов Центральной России демографические показатели стали приближаться к югу Российской Федерации. Это ряд показателей — не все, но ряд показателей. Это очень приятная новость. Очень рассчитываю на то, что мы вместе: и Правительство, и регионы, и муниципалитеты — сделаем все, чтобы этот тренд, эту тенденцию сохранить.
Конечно, нам важны все регионы, и на юге мы должны сохранить все, что в этом отношении позитивного есть, но другие, депрессивные в этом смысле, регионы нам нужно, конечно, оживлять. И то, что мы сейчас видим в некоторых регионах Центральной России, — это очень приятная тенденция.
Теперь о главном — о деньгах, налоге на прибыль. Вы знаете, девятнадцать, если мне не изменяет память, процентов в региональный бюджет, четыре — в федеральный, муниципалитетам пока ничего не достается. Вместе с тем обращаю ваше внимание (если вы забыли либо кто-то не обратил на это внимание): действующее законодательство позволяет регионам часть этих ресурсов перераспределять в пользу муниципалитетов. (Шум в зале.)
Несмотря на шум в зале, докладываю вам, что в 20 субъектах Российской Федерации такие решения приняты. Не говорю, что это идеальная ситуация. Я так понимаю, что вы бы предпочли, чтобы федеральное законодательство обязало регионы… (Аплодисменты.)
Позвольте считать ваши бурные аплодисменты согласием, как в прежние времена говорили. Обещаю вам, что такое поручение Правительству будет сформулировано. Поговорим и с депутатами. Но думаю, что и вы со мной согласитесь: ведь когда наш коллега выступал, он правильно сказал; он говорил не только о налоге на прибыль, он говорил об укрупнении загсов, о малокомплектных школах, о корректировке межбюджетных отношений. Но он сказал правильные слова: сделать это нужно на основе анализа, анализа обязательств. В принципе когда мы думали о том, как сформулировать основные положения 131-го Закона, мы из этого и исходили. Здесь меня коллега призывал возглавить как бы вот это движение по совершенствованию муниципальной деятельности. Но я вам должен честно сказать: я занимался этим предметно всегда и над 131-м Законом также предметно работал, я вернусь к этому попозже. Но это, конечно, нужно сделать на основе анализа доходов и обязательств. Если мы посмотрим на обязательства Федерации по обороне, по правоохранительной деятельности, по целому набору тех задач, которые стоят перед Федерацией, мы посчитаем примерно, сколько это стоит. Но мы должны это делать, конечно, исходя из реалий сегодняшнего дня. Потому что тот же Минфин мне докладывает темпы роста региональных бюджетов. Правда, если бы здесь сидели руководители российских регионов, они бы сейчас тоже всплакнули и сказали, что им тоже денег не хватает. Денег всегда всем не хватает. Но на основе анализа подумать над этим, конечно же, можно и нужно. Давайте сделаем это, давайте подумаем.
Я не знаю по укрупнению загсов. Конечно, мне кажется, ни к чему все это было делать. Непонятно. Но что касается малокомплектных школ: если в 10 — 13 лет ребенок уезжает, он уже в деревню не вернется. В некоторых регионах, вы же знаете, решили по-другому: дети никуда не уезжают, дети просто имеют возможность добраться до приличных образовательных центров и, что самое главное, получить качественное образование. Ведь понимаете, в чем проблема? Конечно, нельзя здесь под одну гребеночку всех причесывать, я полностью с этим согласен. И есть, наверное, и маленькие деревни, и маленькие поселки, где хоть небольшую школу, но оставить нужно. Знаете, это от вас должно зависеть, чувство это — где это нужно оставить, а где все-таки нужно переходить на крупные образовательные центры. Почему? Потому что в маленьких школах все-таки трудно обеспечить то качество подготовки школьников, которое позволяло бы им взглянуть на свои жизненные перспективы так, как их сверстники в крупных или даже в средних городах. Равенство молодых граждан России, маленьких граждан России должно быть нами с вами обеспечено, а это в значительной степени начинается со школы. В качестве образования дело. И там, где регионы и муниципалитеты смогли договориться, смогли дороги хорошие сделать, смогли автобусы закупить, смогли создать эти центры образовательные, — там, в общем, качество изменилось.
Вот я совсем недавно был в одном из регионов (наверное, кто-нибудь из вас видел, это пресса освещала). Деревенская школа, но у преподавателей — глаза другие. Простая деревенская школа, ей пятьдесят лет уже. И качество образования просто на порядок выше, на порядок больше стало учеников поступать в ведущие вузы страны. Казалось бы, простая поселковая школа…
Поэтому еще раз хочу подчеркнуть: под одну гребенку нельзя все подгребать, но все-таки нужно думать о том, чтобы у нас дети имели возможность получать качественное образование.
По корректировке межбюджетных отношений я уже говорил. Очень важно (согласен просто с выступавшим): разрыв между центром и регионами, местным уровнем, и главное в этой проблеме — это качество управления. Это то, над чем мы должны все вместе как следует подумать. Сейчас без всяких рецептов, просто обращаю внимание на то, что абсолютно правильно сформулирована, на мой взгляд, проблема.
Теперь капитальный ремонт, вернее, «недоремонт». Так же, как и образование, в меньшей степени, в большей — здравоохранение, и уж, конечно, капитальный ремонт свалили на муниципалитеты, что абсолютно несправедливо. Именно поэтому я поручил Правительству часть дополнительных доходов (это я лично поручил Правительству, могу сказать вам это открыто, в споре даже с Правительством), все-таки часть дополнительных доходов погрузить в этот денежный мешок под названием «фонд» (как его там назвали, уже не помню), и Закон сделали, да? Потому что я считал и считаю, что это не мешает нам достигать макроэкономических параметров, поскольку это один из видов стерилизации денежной массы.
Мы же не все собираемся сразу тратить, а рассчитываем на несколько лет вперед. Но зато это гарантирует, что мы будем иметь эти деньги, что они не растворятся в федеральных задачах и в федеральном бюджете, и мы их никогда не увидим потом или в каких-то там инструментах иностранных их заметим, но они нам ничего не дадут. Но это гарантирует нам, что мы сможем решать эту задачу последовательно, спокойно, без рывков, зная, что эти средства есть, так же как и по развитию, скажем, инфраструктуры.
Мосты мы решили закончить как можно быстрее — те, которые уже строятся по 10 — 15 лет. И таким же образом сформулировать задачи в сфере науки. Скажем, мы создали фонд по поддержке и развитию нанотехнологий. Это в целом одна философия. И здесь надеюсь, что эти средства будут тратиться эффективно.
Но хочу обратить ваше внимание на то, что мне бы очень хотелось, чтобы это не просто было освоение ресурсов — как раньше говорили: освоили столько-то денег, столько-то миллиардов освоили, — а чтобы это реально меняло ситуацию в сфере ЖКХ, чтобы это подталкивало реформы, о которых я говорил в своем вступительном слове.
Теперь перечень полномочий, закрепление дополнительных собственных источников. Конечно, это очень важно. И думаю, что мы должны к этому вернуться.
Последняя выступающая говорила о необходимости более тесной работы местного самоуправления с региональным и с федеральным даже уровнем власти, с государственным уровнем власти. Проблема, или не проблема, или все-таки проблема, это 12-я статья Конституции, которая отделила муниципальный уровень управления от государственной власти, какую-то стенку там такую законодательную воздвигла. Один из выступавших говорил о том, что муниципалитеты — это публичная власть (публичная в том смысле, что народом избираемая, да), но по теории права вроде и непубличная, потому что публичная — это государственная. Вы знаете мою позицию по изменению Конституции, я думаю, что здесь ничего трогать не надо, но надо подумать, как на практике выстроить эту работу.
И, отвечая на предложение возглавить движение по совершенствованию деятельности муниципалитетов, думаю, что, наверное, будет правильно посмотреть на то, что мы сейчас делаем по подготовке к Олимпийским играм. У нас развитие муниципального уровня управления ничуть не меньшая задача, чем подготовка к Олимпийским играм. Поэтому восстановим совет по муниципальному уровню управления при Президенте Российской Федерации и при нем, при этом совете, организуем президиум во главе с Председателем Правительства Российской Федерации.
Спасибо.
Хочу пожелать вам всего самого доброго. Спасибо большое.
