Как новый Закон об образовании регулирует жилищное обеспечение педагогических работников, или О качестве отдельных правовых норм образовательного законодательства и последствиях их применения

(Воробьев Е. Г.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2013, N 8) Текст документа

КАК НОВЫЙ ЗАКОН ОБ ОБРАЗОВАНИИ РЕГУЛИРУЕТ ЖИЛИЩНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПЕДАГОГИЧЕСКИХ РАБОТНИКОВ, ИЛИ О КАЧЕСТВЕ ОТДЕЛЬНЫХ ПРАВОВЫХ НОРМ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ПОСЛЕДСТВИЯХ ИХ ПРИМЕНЕНИЯ <*>

Е. Г. ВОРОБЬЕВ

——————————— <*> Vorobyev E. G. How the new Law on education regulates the housing of pedagogical workers, or About the quality of some of the legal norms of the educational legislation and consequences of their application.

Воробьев Евгений Геннадьевич, кандидат юридических наук, доцент.

Правило нового Закона об образовании о внеочередном предоставлении жилья педагогическим работникам затруднено в реализации. Восполнение пробелов в правовом механизме предполагает дополнительную юридическую регламентацию, но уже сейчас очевидно, что практика исполнения Закона в существующем виде повлечет негативные социальные последствия для всех субъектов образовательных отношений.

Ключевые слова: Закон об образовании, право на жилище, жилищные права работников образовательных организаций, проблемы реализации права.

Rule of the new Law on education of the extraordinary provision of housing for pedagogical workers is difficult to implement. Filling the gaps in the legal mechanism requires additional legal regulation, but it is clear already now that the practice of enforcement of the law in its present form will lead to negative social consequences for all subjects of educational relations.

Key words: the Law on education, the right to housing, housing rights of the employees of educational organizations, the problem of realization of the right.

Опубликование нового Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» <1> стало долгожданным и знаковым правовым событием. Впервые в истории постсоветского нормотворчества федеральный законодатель столь долго и кропотливо примеривался к новому порядку регулирования образовательных отношений, пытаясь, надо полагать, максимально учесть не только юридико-профессиональное, но и общественное мнение вообще. ——————————— <1> Федеральный закон от 29 дек. 2012 г. N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» // РГ. 2012. 30 дек. Далее — Закон об образовании.

Известно, что работа над этим документом длилась более трех лет. За это время проект Закона прошел не только многочисленные экспертные обсуждения, но и общественные слушания в Интернете. Официальная статистика поражает размахом проведенной подготовительной работы. На специальный сайт поступило около 11 тыс. комментариев. После общественных слушаний все поправки от граждан были проанализированы, обобщены и включены в текст новой версии. Но и после этого споры продолжились. В итоге даже на первом и втором слушаниях в Госдуме текст проекта значительно дорабатывался. По словам Председателя Комитета по образованию Госдумы А. Дегтярева, в Комитет Госдумы обратились 600 тыс. граждан и поступило более 40 тыс. коллективных сообщений <2>. ——————————— <2> Ивойлова И. Президент России Владимир Путин подписал Закон «Об образовании» // РГ. 2012. 29 дек.

Однако длительность и масштабность, отражающие публичные хлопоты по поводу «социализации» формы и содержания нового Закона, так и не стали гарантией надлежащего качества конечного результата. Сегодня уже не вызывает сомнений то, что содержание нового Закона еще не раз станет объектом критического научно-практического анализа его положений, но в нашем случае разговор пойдет лишь о небольшой по юридико-техническому объему, зато весомой по своей социальной значимости норме, о правиле, установленном в п. 6 ч. 5 ст. 47 Закона об образовании, которым впервые за последние 20 лет прямо гарантировано право натурального жилищного обеспечения для всех нуждающихся работников образовательной сферы по признаку их профессиональной принадлежности. Пока еще действующее (до 1 сентября 2013 г.) федеральное законодательство об образовании вообще не предусматривает каких-либо конкретных гарантий в области жилищных прав педагогических работников, за исключением правила об оплате части жилищных расходов в сельской местности, «перекочевавшего» из прежнего порядка, некогда отмененного законодательством о монетизации льгот, но возвращенного вследствие прямого вмешательства конституционного правосудия, вставшего на защиту этого права <3>. ——————————— <3> Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 4 дек. 2007 г. N 965-О-П по жалобам граждан Абросимовой Людмилы Дмитриевны, Антоновой Валентины Афанасьевны и Смирновой Ольги Борисовны на нарушение их конституционных прав положениями Федерального закона от 22 авг. 2004 г. N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 1 апр. 2008 г. N 480-О-П по жалобе гражданки Шуровой Элеоноры Александровны на нарушение ее конституционных прав Законом Республики Бурятия «Об установлении размера, условий и порядка возмещения расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки по оплате коммунальных услуг специалистам, проживающим, работающим в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Республики Бурятия»; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апр. 2009 г. N 553-О-П по жалобе граждан Капустиной Валентины Максимовны, Своровской Валентины Ивановны и других на нарушение их конституционных прав частью 3 статьи 1 и пунктом 2 части 2 статьи 2 Закона Новосибирской области «О мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, проживающих и работающих в сельской местности и поселках городского типа на территории Новосибирской области».

Чтобы убедиться в достоверности сказанного, достаточно обратиться к законоположениям об экономике системы образования, о материальных гарантиях и мерах социальной поддержки работников образовательных учреждений (ст. 39 — 49, 54 — 56 Закона об образовании 1992 г. <4>; ст. 27 — 30 Закона о профессиональном образовании <5>). Никаких упоминаний о жилищных правах работников системы образования эти положения не содержат. ——————————— <4> Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3266-1 «Об образовании» (с изм. и доп.). Далее — Закон об образовании 1992 г. <5> Федеральный закон от 22 авг. 1996 г. N 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (с изм. и доп.). Далее — Закон о профессиональном образовании.

И неслучайно исследователи этого вопроса попросту «не замечают» того, чего нет в законе. О жилищных правах педагогов чаще всего умалчивают, как это делают, в частности, комментаторы соответствующих норм федерального законодательства А. А. Батяев, Р. Л. Наумова <6>, А. В. Кирилин <7>, В. И. Шкатулла <8> и др. Но некоторые из юристов, отмечая все тот же факт отсутствия жилищных гарантий таким работникам, подчеркивают социальную потребность заполнения этой юридической пустоты. Например, поднимая проблемы обеспечения жильем педагогических работников вузов, Т. В. Лукьянова прямо указала на то, что «социальная защищенность научно-педагогического работника российской высшей школы недостаточна, система обеспечения жильем… развита слабо. Действующие в этой сфере нормативы ориентированы преимущественно на студентов, без должного учета потребностей преподавателей и ученых» <9>. Другой правовед, И. В. Нечай, тоже отметила, что среди жилищно-обеспечительных мер, вмененных органам местного самоуправления как главным исполнителям делегированных государственных полномочий в области жилищных отношений, меры по жилищному обеспечению работников образовательных учреждений отсутствуют <10>. ——————————— <6> Батяев А. А., Наумова Р. Л. Комментарий к Закону Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3266-1 «Об образовании» [Электронный ресурс] // Система «Гарант», 2011. <7> Кирилин А. В. Комментарий к Закону Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3266-1 «Об образовании». М.: Деловой двор, 2008. <8> Комментарий к Закону Российской Федерации «Об образовании» (постатейный) / Под ред. В. И. Шкатуллы. М.: Юристъ, 1998. <9> Лукьянова Т. В. Организационно-экономическое обеспечение профессионального роста научно-педагогических работников высшей школы: Дис. … канд. экон. наук. М., 2003. С. 112. <10> Нечай И. В. Правовые основы деятельности органов местного самоуправления в жилищной сфере: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2009. [Электронный ресурс] URL: http://www. dissercat. com/content/pravovye-osnovy-deyatelnosti-organov-mestnogo-samoupravleniya-v-zhilishchnoi-sfere (дата обращения: 20.01.2012).

Подобная негативная оценка правового «безразличия» к урегулированию насущных жилищных потребностей работников системы образования, сложившаяся в последние десятилетия, свидетельствует о давно назревшей необходимости восполнения этой составляющей в совокупности с прочими социально-экономическими гарантиями. Поэтому понятно, почему вопросы материального стимулирования педагогического труда и создания им должных жилищно-бытовых условий в том или ином виде все чаще начали подниматься среди прочих предложений о необходимости кадрового укрепления системы российского образования в ходе его реформирования. Однако, во-первых, речь всегда шла преимущественно лишь о молодых учителях и преподавателях и, во-вторых, основой решения их жилищных проблем предлагалось ипотечное или иное приобретение жилья за счет средств самих работников, т. е. исключительно возмездное самообеспечение на условиях несколько лучших, чем для других «рядовых» граждан. Обратимся к новейшей истории исследуемого вопроса. Относительно недавно, 5 сентября 2011 г., В. В. Путин в ходе Межрегиональной конференции Северо-Западных отделений «Единой России» в г. Череповце впервые за многие годы предложил создать особые условия ипотечного жилищного кредитования именно для педагогов, в первую очередь для молодых (до 35 лет). Ипотека предполагалась с пониженной ставкой и минимально возможным первоначальным взносом без учета размера зарплаты. При обычной ставке по ипотеке 13 — 14% годовых премьер-министр инициировал предоставление льготного «учительского» ипотечного кредита в 8,5% с первоначальным взносом не более 10% от покупной цены жилья. Однако уже и тогда было ясно, что коммерческие банки могут пойти на подобное кредитование только при условии дополнительного субсидирования со стороны государства, поскольку ставки по столь невыгодным кредитам формируются в зависимости от стоимости ресурсов для банковских структур. Поэтому изначально решалось, что компенсировать половину первоначального взноса для молодых преподавателей должны, как всегда в последние годы, местные власти. В. В. Путин отметил, что льготной ипотекой могли бы воспользоваться 50 — 60 тыс. учителей, а для остальных преподавателей премьер предложил запустить параллельный проект «Учительский дом» по строительству кооперативного жилья, в который могли бы войти все школьные преподаватели вне зависимости от возраста. Фонд развития жилищного строительства на безвозмездной основе должен предоставлять таким кооперативам участки под застройку, а обустройство таких участков было предложено возложить на отдельные субъекты Федерации. 3 октября 2011 г. реализация этих двух программ («Учительская ипотека» и «Учительский дом») стартовала в Москве и Подмосковье, а затем в Курске, Ростове, Челябинске и в некоторых других регионах России <11>. ——————————— <11> Жилье для учителей: обещания и результат [Электронный ресурс] // Сайт «Индикаторы рынка недвижимости». 2012. 10 окт. URL: http://www. irn. ru/articles/33818.html (дата обращения: 04.01.2013).

Правда, уже по истечении года тон государственных обещаний приобрел более скромные оттенки. Теперь уже Президент России В. В. Путин призвал регионы самим активнее решать проблему обеспечения жильем школьных учителей. «Обеспечение жильем — это муниципальная и региональная проблема. Ее сложно решать, хотя это всегда вопрос приоритетов», — заявил глава государства на встрече с финалистами конкурса «Учитель года России — 2012». По словам руководителя страны, средств всегда, даже в периоды получения сверхдоходов, не хватает, поэтому необходимо правильно распределить их по основным направлениям. «Нужно определить приоритеты в рамках наших возможностей, и это задача муниципалитетов и регионов», — вновь резюмировал Президент <12>. ——————————— <12> Путин: Проблема жилья для учителей должна решаться на уровне регионов [Электронный ресурс] // РИА Новости. 2012. 3 окт. URL: http://news. mail. ru/politics/10458894/ (дата обращения: 04.01.2013).

Как же сегодня обстоят дела с выполнением обозначенной выше задачи? По данным Агентства по ипотечному жилищному кредитованию (АИЖК), к моменту принятия Закона об образовании, к концу 2012 г., ипотеку молодым учителям выдавали лишь в 10 из 83 субъектов Федерации (в 12% регионов). Некоторые из регионов обещали подключиться к программе только в 2013 г., но в большинстве подготовка к запуску программы затянулась или вообще не начиналась. Но даже в АИЖК считают, что с помощью нового ипотечного продукта проблему с жильем смогут решить лишь 20 тыс. молодых учителей из 180 тыс. (столько молодых педагогов, которым еще не исполнилось 35 лет, сегодня работают, по данным Министерства образования и науки, в российских школах). По крайней мере, именно на такое весьма «скромное» количество заемщиков в настоящее время рассчитано федеральное финансирование, предоставляемое АИЖК <13>. ——————————— <13> Ипотека. Повезло не всем: кредиты молодым учителям выдают лишь в каждом десятом регионе? / Т. Александрова, А. Горяйнов, Ю. Кривошапко, А. Шевнина, А. Ярошенко // РГ. 2012. 27 дек.

И в настоящее время, поясняя структуру новых расходов на образование, согласно изменившемуся Закону, Минобрнауки России вообще не закладывает в нее каких-либо специальных бюджетных расходов на целевое жилищное обеспечение учителей и преподавателей <14>. ——————————— <14> Российское образование: цифры и факты [Электронный ресурс] // Официальный сайт Министерства образования и науки Российской Федерации. URL: http://ic. pics. livejournal. com/mon_ru/38423652/53494/53494_original. jpg (дата обращения: 06.01.2013).

Указанное выше позволяет лучше понять, почему на фоне исторически «запущенного» жилищного вопроса педагогов при массе фактически неразрешенных текущих жилищно-бытовых проблем в новоиспеченных ипотечных механизмах, предложенных таким гражданам, появление нормы п. 6 ч. 5 ст. 47 Закона об образовании 2012 г. выглядит, мягко говоря, необыкновенно, ибо вообще не вяжется с устойчиво проводимой государственной политикой последних лет. Для окончательного уяснения подобной настороженности в оценке нового правила следует конкретно продемонстрировать само это правило. Поэтому обратимся к первоисточнику, к норме Закона, в которой федеральный законодатель в качестве одной из социальных гарантий реализации прав и свобод недвусмысленно провозглашает право на предоставление педагогическим работникам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, вне очереди жилых помещений по договорам социального найма и право на предоставление жилых помещений специализированного жилищного фонда. «Что же в этом необычного или неестественного?» — вполне обоснованно спросит каждый верующий букве закона. Если государство наконец-то всерьез берется за кардинальное решение проблемы повышения качественного уровня всей системы российского образования (а именно под этим лозунгом и создавался новый Закон), то подобный подход следует рассматривать как элемент пусть не текущей задачи, но все-таки задачи на перспективу, как некую программу-максимум, что, надо полагать, вполне посильно государству. Все бы так, если бы не некоторые «но». А заключаются эти скептические «но» в том, что ни в самом Законе об образовании, ни в Жилищном кодексе Российской Федерации <15> мы не находим необходимых элементов правового механизма реализации столь громко провозглашенных государством новых гарантий жилищных прав всех педагогических работников, нуждающихся в жилье. ——————————— <15> Жилищный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29 дек. 2004 г. N 188-ФЗ. Далее — ЖК РФ.

Анализ содержания Закона об образовании прямого ответа на вопрос, кто и как обеспечит подобное право на жилье, не дает, хотя по смыслу данный нормативный акт как раз и должен был бы охватить основной спектр многочисленных общественных отношений — как непосредственно образовательных, так и сопутствующих им (что, согласно ст. 1 Закона об образовании, и составляет предмет его регулирования). Соответственно, именно этот Закон должен был бы указать не только на адресатов права на жилище, но и на соответствующих адресатов обязанностей по их удовлетворению и на порядок исполнения. В общих нормах Закона о целях правового регулирования имеются абстрактные положения об установлении им государственных гарантий, механизмов реализации прав участников образовательных отношений и их защиты, а также о задачах, в т. ч. по созданию правовых, экономических и финансовых условий для свободного функционирования и развития системы образования (ч. 2, 3 ст. 4 Закона об образовании). Из положений, регламентирующих разграничение функций субъектов публичной власти, следует, что каждый из них в отдельности (федеральные, региональные, муниципальные власти) реализует определенные Законом полномочия учредителей соответствующих образовательных организаций и в т. ч. участвует в обеспечении имущественной стороны их деятельности (ст. 6 — 9, 22 Закона об образовании). Нормы о задачах образовательных организаций свидетельствуют о том, что именно на них, а не на их публичных учредителей, возлагаются общие обязанности по материально-техническому обеспечению образовательной деятельности, по исполнению обязательств в трудоправовых отношениях с педагогическими работниками, для чего данные организации наделяются известной административной и финансово-экономической автономией (ч. 1, 3, 6 ст. 28 Закона об образовании). Финансирование же таких организаций рассчитывается сугубо из нормативных затрат в соответствии с объемом подготовки учащихся. Норм об иных, в частности о дополнительных специальных расходах в интересах реализации жилищных прав их работников, в Законе не имеется (ст. 99, 100 Закона об образовании). Итак, юридическая конструкция нормы о праве педагогических работников на жилище отражает лишь гипотезу, но не содержит положений, относящихся к ее диспозиции и санкции. Перед нами, следовательно, классическое «голое», или декларативное, право, представленное нормой-декларацией. В качестве антипода такой конструкции, противоположного примера, когда установленное законом право опирается на конкретный правовой механизм его реализации, приведем упомянутую ранее норму о праве педагогических работников, проживающих и работающих в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), на предоставление им компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения. Закон об образовании определяет не только лиц, обязанных конкретизировать порядок такого предоставления, но и источник финансирования этих социальных гарантий: для федеральных работников таким источником являются бюджетные ассигнования федерального бюджета, а для педагогических работников образовательных организаций субъектов Российской Федерации и муниципальных образовательных организаций — ассигнования бюджетов субъектов Российской Федерации (ч. 8 ст. 47 Закона об образовании). Таким образом, предложенный законодателем финансово-экономический механизм публичного управления образовательными организациями, как и механизм функционирования таких организаций, не указывает на юридически обязанных лиц и конкретные источники гарантированной реализации закрепленных в Законе об образовании новых жилищных прав их работников. Однако допустимо предположить, что следы таких источников все-таки могут быть отысканы в иных законах, в частности в ЖК РФ. Ведь именно этот кодифицированный правовой акт нацелен на урегулирование жилищных правоотношений всех видов. Памятуя об уже рассмотренной системе государственного управления образовательными правоотношениями в части, нас интересующей, заглянем и в этот специализированный закон. Вот что мы в нем находим. Во-первых, все жилищные правоотношения публичного и частного порядка системно разграничены по источникам жилищного обеспечения. Как следует из норм ст. 12 — 14 ЖК РФ, каждый субъект публичной власти наделен правом устанавливать собственные категории граждан, обеспечиваемых жильем федеральными, региональными или муниципальными властями. Во-вторых, основой реализации таких полномочий служат самостоятельность публичных жилищных фондов разной принадлежности и предназначения, а также автономность источников жилищного обеспечения из соответствующих бюджетов. Иными словами, согласно нормам ЖК РФ, педагогические работники образовательных организаций могут стать субъектами жилищно-обеспечительных правоотношений, предусмотренных Законом об образовании, лишь при наличии следующих условий: — прямое указание на таких работников как на адресатов права по предоставлению публичного жилья (по договору социального найма или по договору служебного найма); — конкретизация условий, порядка принятия на учет и распределения социального или служебного жилья соответствующими публичными субъектами; — определение конкретных государственных и (или) муниципальных органов, обязанных осуществлять такое обеспечение; — установление источников и порядка финансирования жилищного обеспечения педагогических работников. Казалось бы, что первое из этих условий уже формально закреплено в Законе об образовании, о чем было сказано ранее. Но как быть с остальными условиями? Ведь абстрактное перенесение общего правила о жилищном обеспечении всех нуждающихся в жилье педагогических работников (и федеральных, и региональных, и муниципальных, и даже частных организаций) не гарантирует его реализацию без урегулирования всех прочих элементов правового механизма на соответствующем уровне. Пусть это не покажется банальным, но жилищное законодательство прямо предусматривает необходимость указания на таких работников в собственных нормативных правовых актах каждого из публичных субъектов в раздельности, что прямо вытекает из разграничения компетенций публичных собственников жилищных фондов (ст. 12 — 14 ЖК РФ). По этому поводу, анализируя механизмы реализации нормативных положений о предоставлении социального жилья (ч. 3 ст. 49 ЖК РФ) или служебного жилья (ч. 2 ст. 104 ЖК РФ), правовед А. В. Кудашкин выводит следующие принципы регулирования. Категории граждан, обеспечиваемых жильем, определяются: — федеральным законодательством (законом или указом Президента РФ) — для обеспечения из федерального жилищного фонда (например, федеральных государственных служащих); — законами субъектов РФ — для обеспечения из жилищного фонда субъекта Федерации (например, государственных служащих субъекта РФ); — органами местного самоуправления — для обеспечения из своих жилищных фондов малоимущих граждан, граждан, определенных правовыми актами органов местного самоуправления, и иных лиц в силу делегирования им государственных полномочий <16>. ——————————— <16> Кудашкин А. В. Жилищное право: Учеб. М.: НОРМА; Инфра-М, 2010. С. 72 — 73, 250 — 251.

Обратим внимание на то, что наложение одной и той же категории субъекта прав (педагогический работник) разной правовой принадлежности (работник федеральный, региональный, местный) на многоуровневую и многоисточниковую систему регулирования (уровень и правовые акты Федерации, субъектов Федерации, органов местного самоуправления) не ведет к единству правового регулирования, ибо предполагает появление множества аналогичных, но не тождественных, а потому самостоятельных механизмов предоставления жилья гражданам пусть даже однотипной профессиональной принадлежности. Положение усугубляется и тем, что подобная конкретизация всех приведенных элементов механизма реализации жилищных прав педагогических работников не делегируется хотя бы на подзаконный уровень правового регулирования, ибо подобное делегирование законом не предусмотрено, как, например, в нормах о других вопросах образовательных отношений (ч. 2 ст. 3, ч. 9 ст. 11, ч. 2 ст. 20, ч. 13, 14 ст. 22 и т. п. Закона об образовании). Даже в заключительных положениях этого Закона нет предписаний о необходимости дальнейшего развития интересующих нас нормативных правил. Досужий правовед с известной долей правоты вполне может упрекнуть нас в том, что некая формальная определенность возможного выхода из существующего положения все-таки присутствует. Более того, она в какой-то мере просматривается из озвученных нами нормативных положений. Действительно, если принять во внимание предписания ЖК РФ о том, что федеральным законодательством устанавливаются те категории граждан, которые должны быть обеспечены из федеральных фондов социального назначения или из специальных федеральных служебно-жилищных фондов, то довольно легко выстроить следующий незамысловатый силлогизм: Закон об образовании — федеральный закон. Граждане, указанные в федеральном законе, приобретают право на жилищное обеспечение из жилищных фондов Российской Федерации. Федеральный закон об образовании устанавливает гарантию жилищного обеспечения для всех педагогических работников, нуждающихся в жилье. Следовательно, каждый педагогический работник, нуждающийся в жилье, должен быть обеспечен им по договору социального найма или путем предоставления служебного жилья Российской Федерацией и именно из федеральных жилищных фондов. Но так ли это на самом деле? Ведь вся система правил, закрепленных в Законе об образовании и в ЖК РФ, говорит не в пользу полученного вывода. Аналогичным образом и практика государственного управления рассматриваемыми нами вопросами также свидетельствует об ином. Еще раз вернемся к позиции федерального центра, озвученной руководителем страны на встрече с финалистами конкурса «Учитель года России — 2012» в октябре 2012 г., в которой государственное участие ограничивается следующими принципиальными условиями: «Федеральный центр может и должен играть роль триггера, спускового крючка… обеспечение жильем — это муниципальная и региональная проблема… с федерального уровня оказывается поддержка региональным жилищным программам» <17>. ——————————— <17> Путин: Проблема жилья для учителей…

Подобная позиция федерального государства опять-таки не соответствует выведенному нами теоретическому силлогизму, но зато вполне вписывается в канву нормативно закрепленной и практически реализуемой долгосрочной федеральной бюджетной политики, согласно которой современная система управления общественными (государственными и муниципальными) финансами осуществляется путем: — разграничения полномочий и, соответственно, расходных обязательств и доходных источников публично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований); — ликвидации «необеспеченных федеральных мандатов» и упорядочения основных социальных обязательств; — введения формализованных методик распределения основных межбюджетных трансфертов <18>. ——————————— <18> Основные результаты и направления бюджетной политики на 2012 и период до 2014 года: Информ. вып. / Министерство финансов РФ. 2011. 14 дек. [Электронный ресурс]. URL: http://wwwl. minfin. ru/ru/reforms/budget/ (дата обращения: 11.02.2013).

Действительно, предложенное нами умозаключение о том, что принятие Закона об образовании, которым декларировано право на получение жилья всеми нуждающимися в нем педагогическими работниками, предполагает его реализацию за счет фондов именно Российской Федерации, содержит в себе ту неточность, что оно абсолютизирует лишь одно из правил, выхваченное из контекста иных норм, и оставляет без внимания прочие, более многочисленные и не менее юридически гарантированные нормы (о системе образовательных отношений и источниках их финансирования, о разграничении компетенций в жилищных правоотношениях и проч.). Иными словами, как указывают правоведы А. В. Смирнов и А. Г. Манукян, примененное нами логическое толкование не содержит достаточных (непротиворечивых) оснований, а потому ведет к определенному абсурду, не соответствующему системе иных правовых предписаний. Следовательно, предпочтение следует отдавать тому толкованию, которое ведет к неабсурдному или менее абсурдному результату <19>. ——————————— <19> Смирнов А. В., Манукян А. Г. Толкование норм права: Учеб.-практ. пособие. М.: Проспект, 2008. С. 135 — 136.

Таковым является уже продемонстрированный тезис о том, что предусмотренное в п. 6 ч. 5 ст. 47 Закона об образовании право педагогических работников на жилищное обеспечение представляет из себя норму-декларацию, «сиротливо» приютившуюся в массе правовых положений, которые нельзя назвать юридическим вакуумом, но все-таки и не приспособленных к ее самореализации, ибо для «оживления» продекларированного, но не детализированного права необходимо создание дополнительной, довольно сложной системы соответствующих правовых предписаний. В качестве аналога возникшей ситуации можно назвать не только приведенные в начале статьи примеры трудностей с реализацией программ «Учительская ипотека» и «Учительский дом» (им всего около двух лет), но и долгосрочную программу «Жилье для ветеранов Великой Отечественной войны», которой скоро исполняется 5 лет, и окончание которой планируется лишь в 2013 — 2014 гг. Напомним, что первоначальный отсчет масштаба государственного обеспечения нуждающихся в жилье граждан этой категории исчислялся от цифры около 20 тыс. человек. Но, по данным Министерства регионального развития Российской Федерации, в период после 1 марта 2005 г. и до начала 2012 г. на учет были поставлены 241 тыс. ветеранов Великой Отечественной войны. Более 175 тыс. из них уже были обеспечены жильем. В очереди нуждающихся в обеспечении стояло 42 тыс. ветеранов и ожидалась открытая постановка на учет еще более 20 тыс. человек. В октябре 2012 г. в очереди оставалось около 26 тыс. человек, для жилищного обеспечения которых в бюджет 2013 г. уже заложено боле е 23 млрд. руб. <20>. ——————————— <20> На жилье для ветеранов ВОВ будет выделено около 30 миллиардов рублей // РГ. 2012. 16 февр.; В 2013 г. на жилье для ветеранов ВОВ будет потрачено 23,4 млрд. руб. // Индикаторы рынка недвижимости. [Электронный ресурс]. URL: http://www. irn. ru/news/67625.html (дата обращения: 12.01.2013).

А теперь, опять прибегнув к аналогии, представим себе всю остроту социальной проблемы, порожденной в нашем случае благим обещанием законодателя, взглянем на факты общественной действительности с учетом уже продемонстрированных правил о средствах их достижения. Согласно данным Федеральной службы государственной статистики (Росстата), на начало 2011/2012 учебного года в системе государственного и муниципального образования было задействовано более 1,5 млн. педагогических работников: численность учителей в общеобразовательных учреждениях составляла около 1047 тыс. чел. <21>, преподавателей в образовательных учреждениях начального профессионального образования — более 50 тыс. чел. <22>, среднего профессионального образования — более 114 тыс. чел. <23>, а высшего — около 319 тыс. чел. <24>. Добавив к этому количеству и педагогических работников дошкольных образовательных учреждений, интернатных учреждений для детей, а также работников частных образовательных учреждений всех уровней образования (напомним, что согласно норме ч. 7 ст. 4 Закона об образовании действие норм этого Закона распространяется на все организации, осуществляющие образовательную деятельность на территории Российской Федерации и, соответственно, на всех педработников, независимо от видов и типов образовательных организаций), расчет потенциальной потребности в социальном жилье и в жилье специализированного жилищного фонда должен производиться от цифры, приближающейся к количеству 2 млн. граждан. ——————————— <21> Россия в цифрах — 2012 г. // Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики. [Электронный ресурс]. URL: http://www. gks. ru/bgd/regl/b12_11/IssWWW. exe/Stg/dl/08-03.htm (дата обращения: 05.01.2013). <22> Там же. URL: http://www. gks. ru/bgd/regl/b12_11/IssWWW. exe/Stg/dl/08-06.htm (дата обращения: 05.01.2013). <23> Там же. URL: http://www. gks. ru/bgd/regl/b12_11/IssWWW. exe/Stg/dl/08-07.htm (дата обращения: 05.01.2013). <24> Там же. URL: http://www. gks. ru/bgd/regl/b12_11/IssWWW. exe/Stg/dl/08-09.htm (дата обращения: 05.01.2013).

Конечно, далеко не все лица из этого значительного числа могут сразу же быть признаны нуждающимися в улучшении постоянных жилищных условий посредством получения жилья, согласно нормам жилищного законодательства, на условиях социального найма (ст. 51 ЖК РФ) или временного размещения на период исполнения ими трудовых обязанностей по правилам служебно-жилищного обеспечения (ст. 99, 104, 105 ЖК РФ). Однако число реально нуждающихся в жилье педагогов всегда было весьма велико, но это попросту де-юре «не замечалось» законом на основании «несуществующих» фактических жилищных прав таких граждан, о чем упоминалось в самом начале статьи. Теперь же, когда подобный сдерживающий «шлюз» нормативной невосприимчивости открылся, более нет оснований не замечать потенциальные многочисленные жилищные притязания педагогических работников: 1) не являющихся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений или членами семьи собственника жилого помещения; 2) являющихся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений или членами семьи собственника жилого помещения и обеспеченные общей площадью жилого помещения на одного члена семьи менее учетной нормы; 3) проживающих в помещении, не отвечающем установленным для жилых помещений требованиям; 4) являющихся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма, членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма или собственниками жилых помещений, членами семьи собственника жилого помещения, проживающими в квартире, занятой несколькими семьями, если в составе семьи имеется больной, страдающий тяжелой формой хронического заболевания, при которой совместное проживание с ним в одной квартире невозможно, и не имеющими иного жилого помещения, занимаемого по договору социального найма или принадлежащего на праве собственности; 5) имеющих постоянное жилье в отдалении от места работы, не обеспеченных каким-либо жилым помещением в соответствующем населенном пункте, где расположена образовательная организация. Итак, повторим, что коль есть нормативно закрепленное право, то должна наличествовать и соответствующая ему нормативно закрепленная обязанность. Как следует из анализа ранее приведенных положений Закона об образовании, жилищные требования работников должны предъявляться или непосредственно к работодателю (организации), или к учредителю образовательной организации (к соответствующему публично-правовому образованию или к частному лицу). Аналогичные выводы вытекают и из норм жилищного законодательства, т. к. распорядителями предоставления помещений жилищных фондов выступают не только их собственники, но и уполномоченные ими лица. При этом следует исходить из того очевидного факта, что все указанные выше «потенциально» обязанные субъекты не станут добровольно принимать на себя новые жилищные обязательства, столь аморфные по их адресной конкретике и порядку реализации, зато вполне конкретные по непомерно обременительным материальным затратам, необходимым для их исполнения. Поэтому, не довольствуясь лишь констатацией факта правовой неопределенности в вопросе о том, кто же и каким образом будет удовлетворять заложенные в законе жилищные притязания педагогических работников, попробуем самостоятельно наметить вектор возможного восполнения выявленного правового пробела. В теоретическом плане проблематика восполнения правовых норм достаточно исследована, поэтому обратимся к уже имеющимся наработкам других юристов. Согласно научным положениям, изложенным в работе Ф. Р. Уранского, правом на восполнение пробелов в правовой системе Российской Федерации обладают только судебные органы, которые, принимая конкретное решение в условиях наличия пробела в праве, не только разрешают спорную ситуацию, но и фактически создают новое, не существовавшее ранее, правовое положение, действующее в отношении данного конкретного случая. Несудебные правоприменительные органы полномочны преодолевать пробелы законодательства, однако этот процесс нуждается в дополнительной регламентации. Принципиальное отличие таких органов от судебных, по мнению этого ученого, заключается в том, что, во-первых, принятое ими решение может быть оспорено в суде и, во-вторых, в целях преодоления пробелов они не могут использовать аналогию права <25>. ——————————— <25> Уранский Ф. Р. Пробелы в праве и способы их восполнения в правоприменительной деятельности: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2005.

Другой правовед, В. В. Фидаров, также согласен с тем, что субъектами использования аналогии закона и аналогии права в правовой системе России с целью преодоления пробелов в праве в процессе правоприменения могут быть как судебные органы, так и любые иные правоприменительные органы, но правомочия последних всегда нуждаются в дополнительном законодательном закреплении. Основная же проблема, по мнению В. В. Фидарова, заключается в том, что в правовой системе России нужно отграничить те области, где преодоление пробелов в праве с помощью аналогии закона и аналогии права в принципе недопустимо. Среди таких областей автор указывает и на рассматриваемую нами сферу жилищно-правового регулирования в той ее части, которая относится к административно-распорядительной деятельности органов государственной и муниципальной власти, а также их организаций как представителей последних (автор указывает на «материальные пробелы в сфере публичных отношений, регулирование которых осуществляется императивным методом, и где возникновение материальных прав и обязанностей соответствующего субъекта обусловлено наличием норм права конкретного содержания»). Иными словами, в подобных случаях легитимность допущенной аналогии следует рассматривать как аномалию, вынужденную меру, ограниченную во времени до принятия полномочным правотворческим органом соответствующего нормативно-правового акта, полностью устраняющего существующий правовой пробел <26>. ——————————— <26> Фидаров В. В. Пределы допустимости применения института аналогии права и аналогии закона в правовой системе России: Дис. … канд. юрид. наук. Тамбов, 2009.

Приведенные теоретические положения вполне уместно перевести в интересующую нас научно-практическую плоскость. Указанное выше означает, что граждане из числа педагогических работников, при наличии у них фактических обстоятельств для возможного признания нуждающимися в улучшении жилищных условий или получении служебного жилья, на законных основаниях смогут заявлять свои жилищные притязания как к организациям-работодателям, так и к их учредителям. Последние всячески будут препятствовать удовлетворению заявленных требований, которые при существующей системе нормативных предписаний в добровольном порядке нереализуемы или почти нереализуемы. Поэтому именно в результате судебных решений такие органы будут обязаны удовлетворять заявленные жилищные требования педагогических работников, принимая их на жилищный учет для последующего предоставления жилья. Исполнение же судебных решений вновь столкнется с отсутствием правового механизма реализации исследуемого права. На первый взгляд, подобная ситуация вполне типична для российской правовой действительности последних лет, когда субъективное право уже есть, но нормативная конкретизация механизма его реализации еще не создана. Ведь поставить в очередь (принять на жилищный учет) — еще не значит дать жилье. Очередники почти всех публичных субъектов ожидают такого предоставления десятилетиями. Однако в нашем случае с правами педагогических работников в части нормативно установленного времени ожидания удовлетворения их требований не все так просто. Федеральный законодатель, как мы уже убедились, довольно небрежен в юридико-техническом смысле не только по форме создаваемых им правовых конструкций, уже рассмотренных выше, но и по их содержанию. Он в который раз с легкостью вырывает в законе правовую «яму», в которую тут же угождает, причем не только сам, но и подсаживает в нее всех прочих субъектов образовательных отношений. Дело в том, что примененная им юридическая категория очередности в отношении порядка реализации права педагогических работников на получение жилых помещений по договору социального найма представлена в самой экстраординарной из всех правовых форм, т. е. вне очереди. Что из этого вытекает, требует отдельного пояснения. Очередность — есть термин, специальное понятие, которое не существует само по себе, а является элементом системы понятий, системы терминов, несущих в себе не только по-житейски обыденное, но и научное правовое содержание. Корневое понятие очереди нашло отражение в различных контекстах данного термина. Лингвисты указывают на то, что этот термин может нести разное содержание. 1. Очередь как порядок в следовании кого-нибудь или чего-нибудь. Некоторые примеры. По очереди — друг за другом, по одному. В первую очередь — прежде всего. В свою очередь — со своей стороны, так же, как и другие. Быть на очереди — быть очередным. Поставить на очередь — включить в общий порядок следования кого-нибудь или чего-нибудь. Наиболее типичным примером этого понимания является устойчивое выражение «Очередь на получение квартиры». 2. Очередь как чье-нибудь место в таком порядке следования. Пример — пропустить свою очередь. 3. Очередь как люди, располагающиеся один за другим для получения или совершения чего-нибудь в последовательном порядке. Примеры. Стоять в очереди за билетами. Живая очередь — то есть без предварительной записи <27>. ——————————— <27> Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. 4-е изд. М.: Азбуковник, 1999. С. 487.

И иные термины, содержащие в корне сочетание «черед», подтверждают уже обозначенную связь понятий: очередь — черед — череда. Очередник — человек, включенный в списки тех, кто ожидает своей очереди на получение чего-нибудь. Пример — очередь на получение квартиры. Очередной — ближайший в ряду предстоящих дел, задач; происходящий в определенной последовательности, в определенные сроки. Примеры — очередная задача, очередной вопрос, очередной номер газеты, очередная смена <28>. ——————————— <28> То же. С. 486 — 487.

Таким образом, согласно грамматическому толкованию, интересующему нас, очередь понимается как категория, отражающая отдельные сущностные признаки явления очередности вообще, выражающегося в упорядочении удовлетворения требований в условиях ограниченных возможностей удовлетворить все требования сразу. В действующем жилищном законодательстве установлено общее правило об ординарной очередности, когда почти все поступающие жилищные требования становятся в очередь до их удовлетворения в последовательности, определяемой временем (датой) обращения (ч. 1 ст. 57 ЖК РФ). Исключение составляет экстраординарный порядок, именуемый предоставлением жилья вне очереди. Право на внеочередное жилищное обеспечение связывается с такими жизненными обстоятельствами (юридическими фактами), при которых адресаты права на жилище вообще оказываются без жилья и должны быть незамедлительно пристроены (ч. 2 ст. 57 ЖК РФ). Но такие случаи единичны и не столь распространены, по сути, это житейские исключения, требующие незамедлительной государственно-социальной помощи. Поясняя соотношение категорий «очередник — внеочередник», правоведы единодушны: внеочередники обладают преимущественным правом получения жилья по отношению к очередникам независимо от времени заявленных ими требований, ибо жилье им должно предоставляться вне очереди (немедленно) <29>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации (под ред. П. В. Крашенинникова) включен в информационный банк согласно публикации — Статут, 2010 (3-е издание, переработанное и дополненное). —————————————————————— <29> Постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации / Под ред. П. В. Крашенинникова. М.: Статут, 2006. С. 336; Литовкин В. Н. Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации (постатейный). М.: ТК «Велби»; Проспект, 2006. С. 118 — 119.

Однако есть еще один весьма существенный признак качества внеочередности, а именно тот, что права различных внеочередных требований не устанавливают своей особой очередности между собой, ибо они, как не зависящие от времени их поступления, юридически равносильны. И в этом смысле равнозначности внеочередных жилищных прав каждый внеочередник не конкурирует с другими внеочередниками <30>. ——————————— <30> Седугин П. И. Жилищное право: Учеб. для вузов. М.: Норма, 2004. С. 130 — 133; Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. Ю. Ф. Беспалова. М.: Ось-89, 2008. С. 215 — 216.

В теоретическом и в практическом смыслах это означает, что установленное в п. 6 ч. 5 ст. 47 Закона об образовании право педагогических работников, нуждающихся в жилье согласно нормам ЖК РФ, на обеспечение по договору социального найма во внеочередном порядке юридически равнозначно для всех таких работников независимо от времени их обращения и оно должно быть удовлетворено не только незамедлительно (сразу), но и одновременно для каждого из них. В изложении юридического материала весьма редко случаются ситуации, при которых хочется сразу же поставить точку по причине выявления очевидного правового тупика. Но в данном месте — именно такой случай. Трудно понять конкретную причину, по которой законодатель внезапно «рассыпался бисером» об особом праве педагогических работников на их жилищное обеспечение. Еще труднее объяснить, каким образом законотворец представлял себе реализацию этого теоретически и практически труднореализуемого, точнее, даже нереализуемого права? О причинах случившегося лишь можно догадаться. Как в ходе обсуждения, так и после принятия Закона об образовании в оценке его качества преобладает нейтрально-настороженный тон, который специалисты чаще всего связывают с такими эпитетами, как «компромиссный», «промежуточный», «проблемный» и т. п. Основу подобной «нейтральности» дает и долговременность его разработки, и значительная отсрочка вступления Закона в силу. Мол, жизнь покажет… Но этот же правовой акт очень часто подвергается и предельно острой критике, при которой употребляются термины «пресловутый», «скандальный», «противоречащий конституции», «ухудшающий положение», «лишающий средств», «коммерциализирующий образование», «отменяющий былые гарантии»… На фоне господства нейтрально-отрицательной оценки этого Закона весьма говорящим выглядит и тот факт, что тех, кто оценивает новый Закон только положительно, совсем немного. В комментариях почти не встречаются позитивные утверждения о том, что этот новый закон очевидно более «полный», «взвешенный», «полезный», «социально ориентированный», «гармоничный» и проч. по сравнению с прежним. Такие положительные отклики идут, как правило, от лиц «причастных», «ответственных» за его разработку и, следовательно, предвзятых представителей власти и общества. Есть все основания полагать, что исследованный нами феномен новоиспеченного жилищного права педагогических работников есть своеобразный откуп законодателя, вполне осознающего огрехи нового порядка правового регулирования образовательных отношений, в т. ч. в части «изъятия» некоторых правовых гарантий, ранее предоставляемых таким работникам. Получается, что законодатель не нашел ничего лучшего, как бросить своего рода жемчужное зерно в массу правовых норм, далеких по своему содержанию от действительных общественных потребностей, а по форме — от юридико-технического совершенства. Как справедливо заметил педагог Е. Ямбург, новый Закон оказался таким же гибким, как нравственность его разработчиков. Они совсем не глупые люди, попытавшиеся свести концы с концами, соотнеся широкомасштабные социальные обещания государства с его реальными возможностями и рисками, которые могут возникнуть при неблагоприятной экономической и политической конъюнктуре. Отсюда невероятная размытость формулировок, отсылок к подзаконным актам, которых пока в природе не существует, стремление оставить маневр в применении закона на практике <31>. ——————————— <31> Ямбург Е. Закон о злокачественном образовании: в школы придут священники, но выгонят дефектологов // Московский комсомолец. 2013. 14 янв.

В итоге всех рассуждений мы вполне можем смоделировать то, с чем предстоит столкнуться обществу в ближайшем будущем в процессе осуществления рассмотренного нами права. Во-первых, с началом массовых жилищных притязаний со стороны педагогических работников всех уровней образования и всех видов образовательных организаций. Во-вторых, с очевидным недостатком правовых предписаний для регулирования нормального порядка реализации этих притязаний, а потому — с явными (открытыми) или неявными отказами в их удовлетворении. В-третьих, с правосудным присуждением работникам недвусмысленно установленного Законом права на их жилищное обеспечение. В-четвертых, с проблемами исполнения судебных актов ввиду массового неисполнения присужденных жилищных прав по все той же причине пороков качества правовых норм. По сути, это означает легитимацию открытого правового конфликта между федеральным государством, субъектами Федерации, муниципалитетами, администрациями образовательных организаций и гражданами как по горизонтали, так и по вертикали социальных отношений, порожденного некачественным Федеральным законом. Это своего рода узаконивание квазиправового социального беспорядка вместо правовой социальной упорядоченности. Должно ли подобным образом осуществляться правовое регулирование в социальном правовом государстве XXI в. — вопрос риторический. Задача социально ответственного законодателя, хотя бы по конкретному, исследованному нами частному вопросу, состоит в незамедлительной ликвидации собственных нормотворческих огрехов. Она очевидна, и ее решение не терпит отлагательств.

——————————————————————

Название документа

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *