Рђр”рњр?рќр?рўрўр рђрўр?р’рќрћ-рџр рћр¦р•рўрўрјрђр›р¬рќрћр• рџр рђр’рћ - р р•рђр›р¬рќрђрї рџр рђр’рћр’рђрї рћрўр рђрўр›р¬

М.Я. МАСЛЕННИКОВ

Масленников Михаил Яковлевич, заслуженный юрист Российской Федерации, ведущий научный сотрудник ВНИИ МВД России, кандидат юридических наук, доцент.

Изложена авторская концепция о сущности, содержании и обеспеченности административного процесса административно-процессуальными нормами. Внесены предложения о критериях формирования правовой отрасли "российское административно-процессуальное право".

Ключевые слова: административный процесс, критерии правовой отрасли, взаимодействие правовых отраслей, систематизация и кодификация административно-процессуальных норм.

Administrative-procedure law is a real legal branch

M.Ya. Maslennikov

The author presents his conception on the essence, content and provision of administrative law by administrative-procedure norms, proposes criteria of formation of legal branch "Russian administrative-law branch".

Key words: administrative procedure, criteria of legal branch, interaction of legal branches, systematization and codification of administrative-procedure norms.

Составной частью проводимой в Российской Федерации административной реформы является существенное концептуальное и содержательное обновление и развитие административного законодательства. Такая примета современности имеет убедительное конституционное подтверждение в п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, закрепившей в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации административное и административно-процессуальное законодательство. Соответствующие реформаторским преобразованиям конституционные правоустановления способствуют интеграции и взаимному обогащению федерального и регионального законодательства, в том числе об административной ответственности и порядке ее реализации.

Отмеченные обстоятельства стали мощным катализатором для активизации научных исследований, совершенствования федерального и регионального законодательства об административной ответственности и оптимизации правоприменительной практики. Примечательно также то, что активно, инициативно и предметно стали обсуждаться и плодотворно разрешаются теоретические проблемы административного права и административного процесса. Положительная оценка дана авторским проектам Административно-процессуального кодекса <1>.

--------------------------------

<1> Шергин А.П. Проблемы противодействия административной деликтности // Актуальные проблемы деятельности органов внутренних дел в современной России: Сб-к мат-в Всерос. науч.-практич. конф-и. М., 2009. С. 150; см. также: Вестник Евразийской академии административных наук. 2008. N 4. С. 11 - 84.

Более 60 лет продолжаются дискуссии о сущности, предмете и содержании административного процесса. И будут продолжаться не всегда плодотворно до тех пор, пока не совершится переход от количества к качеству. Иными словами, необходима радикальная трансформация от доктринального понимания сущности, содержания и предмета административного процесса к легитимному закреплению его политико-правового статуса, т.е. от виртуального его представления к реальному состоянию. На базе легитимного установления понятия административного процесса могут определиться содержание, пределы и формы систематизации и кодификации административно-процессуальных норм. Системный и комплексный подход будет консолидировать теорию административного процесса и правотворчество с учетом необходимых социально-эффективных интересов правоприменительной практики.

В юридической литературе объективно, обоснованно и справедливо отмечаются определенные научные достижения в их связи с прикладными интересами правоприменительной практики. В монографических исследованиях, материалах научно-практических конференций и специализированных журналах в интегрированном виде представлены доминирующие формулы административного процесса. Многие из таких работ были названы ранее <2>.

--------------------------------

<2> Масленников М.Я. Российский административный процесс: перспективы легитимации, централизации и систематизации. М., 2009; Он же: Административно-процессуальные нормы - содержательная база формирования российского административного процесса // Административное право и процесс. 2011. N 1; Он же: Российский Административно-процессуальный кодекс - реальный и самодостаточный // Административное право и процесс. 2012. N 2.

Подчеркивая позитивные и во многом прогрессивные научные достижения в развитии российского административного процесса, надо включать в повестку дня решение проблемных задач по оптимизации прикладных функций административного процесса. Решение таких задач достижимо только посредством углубленной интеграции теории и практического опыта правотворческой и правоприменительной практики.

Организационный и социально-политический ресурсы для этого достаточно богатые, основываются на базе федерального и регионального законодательства об административной ответственности и указанной практики. Но эти ресурсы нуждаются в консолидации, что, в свою очередь, может быть продуктивным при условии формирования самостоятельной правовой отрасли - административно-процессуального права. Включение ее в образовательные стандарты юридических вузов и факультетов открывает перспективы для активизации учебного и научного процессов, тесно взаимосвязанных и плодотворно влияющих на развитие правотворческой инициативы и качество законопроектов.

Нельзя исключить, что с проблемами изучения административного процесса связываются качество и перспективы даже директивных документов, не только нормативных правовых актов. Например, на заседании Правительства РФ в 1993 г. была поставлена задача о подготовке первоочередных законопроектов, в числе которых назван проект Административного кодекса <3>. Было поручено подготовить проект Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях <4>. Подготовка КоАП РФ стала понятной и поэтому выполнена, хотя и через шесть лет. Невыполнимой оказалась непонятная задача "завершить в 1996 г. разработку проектов Административного и Административно-процессуального кодексов Российской Федерации" <5>.

--------------------------------

<3> Российская газета. 03.11.1993. С. 2.

<4> РЎР— Р Р¤. 1995. N 23. РЎС‚. 2225.

<5> РЎР— Р Р¤. 1996. N 24. РЎС‚. 2868; 1997. N 17. РЎС‚. 1608.

Заметим, что "Административный кодекс", подобный одноименному Закону 30-х годов XX столетия, в настоящее время нереален и неприемлем ввиду необъятно широкой сферы административного управления. Но критерии и параметры российского Административно-процессуального кодекса вполне предметны, конкретны и обоснованно трансформируются из виртуального представления в реальный свод административно-процессуальных норм, имеющих предмет правового регулирования, значительный правовой массив, включаются в процессуально-правовую систему, взаимодействуют с правовыми нормами иных правовых отраслей, обеспечивают завершение полного цикла правоприменительного процесса посредством принятия и исполнения итогового акта-документа. Подобный завершенный правоприменительный цикл обеспечивают гражданские процессуальные и уголовно-процессуальные нормы, тоже во многом взаимодействующие с правовыми нормами иных правовых отраслей.

К настоящему времени в систему процессуального права включаются три процессуальные отрасли: гражданское процессуальное право, уголовно-процессуальное право и административно-процессуальное право <6>. Административно-процессуальное право имеет свои предмет и структуру, но они нуждаются в уточнении. Обоснованное определение этих отраслевых критериев будет способствовать более глубокому исследованию проблем юридического процесса. Такое исследование может быть проведено при дифференцированном изучении различных административно-процессуальных институтов.

--------------------------------

<6> См.: Алексеев С.С. Общая теория права. М., 1981. Т. 1. С. 249 - 250; Галаган И.А. Административная ответственность в СССР. Воронеж, 1976. С. 9; Процессуальные нормы и отношения в советском праве / Под ред. И.А. Галагана. Воронеж, 1985. С. 46; Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. М., 1972. С. 51.

Четкое доктринальное и легитимное определение места административного процесса в российской правовой системе важно для выработки твердых позиций по легальному определению понятия "российский административный процесс" и его формированию в качестве самостоятельной правовой отрасли. "Нам давно нужна уже систематизация законодательства, позволяющая не только учесть новые экономические реалии, но и сохранить традиционные отрасли, опасно "размытые" в последние годы" <7>.

--------------------------------

<7> Не будет ни революций, ни контрреволюций: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 04.04.2001. С. 3.

В этом отношении показательно Постановление Правительства РФ, обязывающее разработчиков законопроектов определять "место будущего закона в системе действующего законодательства с указанием отрасли законодательства, к которой он относится" <8>.

--------------------------------

<8> Основные требования к концепции и разработке проектов федеральных законов: Утв. Постановлением Правительства РФ от 2 августа 2001 г. N 576 // Российская газета. 09.08.2001.

Одним из критериев всякой правовой отрасли является предмет правового регулирования. "Определить предмет той или иной отрасли права - значит выделить круг однородных общественных отношений, регулируемых данной отраслью", - писал Ю.М. Козлов <9>. Сложность отграничения предмета правового регулирования отдельных отраслей права предопределяется тем, что "в современных условиях социального прогресса грани между различными отраслями права весьма подвижны вследствие динамической подвижности самих общественных отношений, подвергаемых правовому регулированию" <10>. Это обстоятельство важно при определении предмета правового регулирования такой сравнительно "молодой" правовой отрасли, как административно-процессуальное право.

--------------------------------

<9> Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. М., 1967. С. 3.

<10> Керимов Д.А. Философские проблемы права. М., 1972. С. 295.

Будучи средством реализации материально-правовых норм административного права, административно-процессуальное право также отличается от других процессуальных отраслей мобильностью, которая характерна для административного права. Определение предмета административно-процессуального права осложняется и тем, что его нормы обеспечивают реализацию норм не только административного права, но и ряда других отраслей - трудового, финансового, земельного, гражданского, экологического, таможенного и уголовно-процессуального права. Административно-процессуальное право взаимодействует, кроме того, с гражданским процессуальным правом (в связи с исполнением постановлений по делам об административных правонарушениях и применением имущественных наказаний и их принудительным исполнением по правилам гражданского судопроизводства). Взаимодействие административно-процессуального с уголовно-процессуальным правом проявляется во взаимной преемственности "наработанных" материалов (протоколы, доказательства) и сохранении их процессуального значения при изменении юридической квалификации правонарушения из административного в уголовное и, наоборот, в ходе административного или уголовного расследования.

Что касается применения мер административного принуждения в сфере функционирования органов исполнительной власти (административно-правовых санкций), то следует признать, что эта часть функций органов управления по объему значительна. Тут проявляется специфика в предмете правового регулирования общественных отношений, так как последние в сфере административной юрисдикции не связываются с отношениями управленческого (служебного) подчинения. Это создает предпосылки для определения четкой структуры административного процесса и утверждения его в качестве самостоятельной отрасли процессуального права.

Административно-процедурная (управленческая) деятельность - это урегулированная компетенционными нормами и организационно-техническими правилами правоустановительная и правоприменительная деятельность органов государственного управления, а в предусмотренных законом случаях и иных органов и их должностных лиц по реализации норм административного права и разрешению индивидуально-конкретных дел, возникающих из отношений управленческого (служебного) подчинения, т.е. в сфере реализации исполнительно-распорядительных функций органов исполнительной государственной власти и органов местного самоуправления.

Осуществление административной юрисдикции связывается исключительно с реализацией административно-правовых норм, обеспеченных санкциями. Иными словами, как и всякая юрисдикционная деятельность, административная юрисдикция тесно связана с возникающими правовыми конфликтами <11>. В сфере административной юрисдикции административно-правовые санкции применяются в отношении граждан (физических и должностных лиц) и юридических лиц, признаваемых в установленном административно-процессуальными нормами порядке виновными в совершении административных правонарушений, т.е. в нарушении предписаний административно-правовых норм. Здесь имеется в виду и применение процессуальных санкций (привод лица, в отношении которого рассматривается дело об административном правонарушении, в орган, рассматривающий дело; отмена или изменение постановления по делу об административном правонарушении, вынесенного неправомочным органом, - ст. 27.15, 30.7 КоАП РФ).

--------------------------------

<11> См.: Явич Л.С. Общая теория права. Л., 1976. С. 229.

Содержанием административного процесса являются процедурные и процессуальные действия его участников по реализации материально-правовых административных норм и процессуально-правовых норм, регламентирующих порядок применения первых. И хотя эти действия не связаны с отношениями управленческого (служебного) подчинения, они тем не менее носят государственно-властный характер, ибо правомочные органы (должностные лица) в этом процессе всегда действуют от имени государства, а выносимые ими постановления о применении мер административного принуждения являются обязательными для исполнения государственными и общественными органами, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами (ст. 31.2 КоАП РФ). Некоторые постановления о применении мер административного принуждения (административного штрафа) исполняются принудительно судебными приставами-исполнителями (ч. 5 ст. 32.2 КоАП РФ).

При осуществлении административной юрисдикции выявляются и фиксируются факты совершения административных правонарушений, производится разбирательство по ним (собственно правоприменение), исполняются постановления о наложении административных наказаний и разрешаются различные вопросы, связанные с их исполнением. Содержание административного процесса состоит в совершении его участниками действий, регламентированных административно-процессуальными нормами, которые обеспечивают реализацию взаимно корреспондирующих прав и обязанностей. Такие нормы множественны, мобильны и сложны, а поэтому требуют квалифицированного их применения.

Бессистемные и не всегда реальные "точечные" изменения и дополнения, вносимые в КоАП РФ, по-своему разрушают его изнутри, подрывают его стабильность и надежность, порождают правовые неопределенности. Так, Федеральным законом от 23 июля 2010 г. N 171-ФЗ была введена ч. 1.1 ст. 30.1 КоАП РФ, установившая право должностного лица, составившего протокол об административном правонарушении, обжаловать постановление судьи по делу об административном правонарушении <12>. Федеральным законом от 18 июля 2011 г. N 242-ФЗ была изменена редакция указанной ч. 1.1 ст. 30.1 КоАП РФ: право обжалования постановления судьи предоставлено должностному лицу, уполномоченному в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении. При этом не были определены предметы обжалования в части юридической квалификации правонарушения, вида и меры назначенного наказания <13>.

--------------------------------

<12> РЎР— Р Р¤. 2010. N 30. РЎС‚. 4002.

<13> РЎР— Р Р¤. 2011. N 30. РЎС‚. 4590.

Но возникает вопрос о том, в какой части может обжаловать постановление судьи должностное лицо, составившее протокол либо уполномоченное его составлять. Представляется, что во всяком случае противоречат смыслу закона пререкания указанных структур государственной власти. И сложно представить, чтобы руководитель федерального органа внутренних дел ставил вопрос об изменении вида или меры наказания, назначенных правонарушителю. Пререкания между различными ветвями государственной власти крайне противоестественны.

Нельзя утверждать, что нормативные правовые нечеткости и неопределенности в каждом случае являются причиной признания незаконными постановлений по делам об административных правонарушениях. Но в значительной мере эта взаимосвязь проявляется в нежелательных показателях качества таких постанов лений, до 40% которых отменяются либо изменяются, например, из числа обжалованных в судебном порядке <14>.

--------------------------------

<14> См. обзоры судебной практики по делам об административных правонарушениях: Российская юстиция. 2007. N 5. С. 67 - 71; 2009. N 8. С. 63 - 73; 2010. N 6. С. 61 - 71; 2011. N 7. С. 61 - 73.

Множественность и частота вносимых в КоАП РФ изменений и дополнений не всегда системны и обоснованны. Для сравнения: в КоАП РФ 1984 г. они вносились 65 раз за 17 лет его действия; в КоАП РФ 2001 г. только за 9 лет таковых стало чуть более 200, первое дополнение внесено до введения этого Кодекса в действие - введена ст. 12.37 <15>.

--------------------------------

<15> РЎР— Р Р¤. 2002. N 18. РЎС‚. 701.

По сравнению с первой редакцией, КоАП РФ увеличился на 180 статей, и, если бы не признанная утратившей силу 21 статья, на 20 сентября 2011 г. в Кодексе стала 781 статья (была 601 статья). В него введены 157 новых статей, в том числе в новой редакции глава 16 (23 статьи) и совсем новая глава 29.1 (7 статей). Количество измененных редакций статей, частей, абзацев, пунктов не поддается учету, а не измененной из 601 статьи осталась только 71 статья... То есть только на 11% КоАП РФ сохраняет свой первоначальный вид.

Неудачная иерархическая нумерация статей КоАП РФ не лучшим образом сказывается на "архитектонике" Кодекса, что наглядно видно на примере главы 5 "Административные правонарушения, посягающие на права граждан". За два года (2009 - 2011 гг.) в главу введены ст. 5.45 - 5.59, но при этом нарушена система. Так, ст. 5.1 - 5.24 предусматривают административную ответственность за нарушение избирательных прав граждан и права на участие в референдуме, затем - за нарушения законодательства о труде и другие (ст. 5.26 - 5.43). Во введенных статьях - снова - по "выборной" тематике (ст. 5.49 - 5.52), затем - по кредитным нарушениям (ст. 5.53 - 5.55), ст. 5.56, 5.58 - снова введены по "выборам"...

Трудно работать с такой "схемой", еще труднее гражданам понять, что и как их защищает.

Наблюдаются эксклюзивные последствия пренебрежения правилами юридической техники и переоценки технического прогресса.

1. В один день, 22 декабря 2004 г., были приняты и в один день, 30 декабря 2004 г., были подписаны два Федеральных закона: N 214-ФЗ и N 219-ФЗ, которыми с разными названиями и разным содержанием введены в КоАП РФ две статьи 14.28 и две статьи 23.64 <16>.

--------------------------------

<16> РЎР— Р Р¤. 2005. N 1 (С‡. 1). РЎС‚. 40, 45.

2. Федеральным законом от 21 июля 2011 г. N 252-ФЗ введена ст. 6.17 КоАП РФ - "Нарушение законодательства Российской Федерации о защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и (или) развитию". Но в тексте КоАП РФ эта статья, помимо своего места в главе 6 Особенной части КоАП РФ, оказалась еще и в главе 16 Особенной части КоАП РФ под ее истинным номером 6.17, но между статьями 16.17 и 16.18 и также обозначена в оглавлении (содержании) Кодекса <17>.

--------------------------------

<17> Приводится по изданию: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях по состоянию на 20 сентября 2011 г. М.: ООО "Проспект", 2011. С. 48 - 49, 200, 431.

В первом случае проявились издержки профессиональной подготовки юристов (возможно, инициаторов, разработчиков законопроектов и даже законодателей), недостаточное знание действующих норм КоАП РФ, неадекватное видение перспективы взаимодействия вводимых правовых норм с нормами действующего законодательства, а также отсутствие необходимого системного знания юридической техники и ее принципов.

Процессуальные нормы, регулирующие административно-процессуальные правоотношения, представляют собой достаточно обособленную и самостоятельную часть российской правовой системы. Эти нормы предрасположены к группированию в процессуально-правовые институты. Множественность институтов показывает их способность к формированию в процессуально-правовую отрасль - административно-процессуальное право. Для постановки такого вопроса имеются теоретические и нормативно-правовые предпосылки.

Для отраслей права "характерно то, что они обеспечивают специфические юридические режимы правового регулирования", которые, в свою очередь, характеризуются "специфическими приемами регулирования - особым порядком возникновения и формирования содержания прав и обязанностей, их осуществления и спецификой санкций, способов их реализации, а также действием единых принципов, общих положений, распространяющихся на данную совокупность норм" <18>. Даны аргументированные и содержательные определения понятия отрасли права: "Отрасли права - наиболее крупные, центральные звенья структуры права. Они охватывают основные, качественно особые виды отношений, которые по своему глубинному экономическому, социально-политическому содержанию требуют особенного, юридически своеобразного регулирования" <19>. "Отрасль права - это объективно сложившаяся внутри единой системы права в виде ее обособленной части группа правовых институтов и норм, регулирующих качественно однородные общественные отношения на основе определенных принципов и специфических методов, в силу чего приобретающая относительную самостоятельность, устойчивость и автономность функционирования" <20>.

--------------------------------

<18> Алексеев С.С. Указ. соч. С. 244 - 245.

<19> Там же. С. 244.

<20> Керимов Д.А. Основы философии права. М., 1972. С. 139.

Представляется очевидным, что правовые отрасли как подсистемы единой системы российского права не могут быть сформированы посредством субъективных умозаключений. Для формирования отдельных правовых институтов в самостоятельные отрасли права должны объективно сложиться соответствующие предпосылки в структуре правовых отраслей. По этому поводу высказано справедливое суждение о том, что ввиду подвижности граней между различными отраслями права в современных условиях необходимо постоянно изучать одну из важнейших особенностей системы права - ее внутреннюю изменчивость. Это "дает возможность поддерживать гармоничное, пропорциональное развитие частей системного целого и, следовательно, совершенствовать его" <21>.

--------------------------------

<21> Там же. С. 295.

Юридическая наука выработала критерии, которым должна удовлетворять группа правовых норм (правовой институт) для того, чтобы получить статус отрасли права. Так, В.Д. Сорокин писал: "Для того чтобы та или иная группа реально существующих правовых норм могла быть признана отраслью права, она должна отвечать по крайней мере трем основным требованиям: во-первых, иметь свой предмет, т.е. определенную группу общественных отношений, отличающуюся от иных групп своей качественной характеристикой; во-вторых, иметь соответствующую степень своей внутренней организации, иначе говоря, свою собственную систему, достигшую такого уровня, который бы позволил этой группе норм выступать в качестве элемента системы права в целом; в-третьих, обладать способностью взаимодействия не с отдельными группами норм других отраслей, а с отраслями в целом, т.е. с системами такой же степени организации" <22>.

--------------------------------

<22> Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. М., 1972. С. 52; Он же. Метод правового регулирования. М., 1976. С. 140.

Суждения профессора В.Д. Сорокина приемлемы, безусловно, но они должны быть дополнены тремя факторами: 1) наличие значительного объема правового массива, регулирующего однородные общественные отношения; 2) эти нормы должны быть нормами прямого действия; 3) четкое и обоснованное выражение политической воли государства, сформулированной в конституционно-правовом акте.

Профессор Ю.Н. Старилов называет восемь концептуальных критериев в качестве базовых для формирования правовой отрасли, во многом совпадающих с указанными, и высказывает весьма оптимистическую надежду на то, что "проблема административного процесса может быть успешно разрешена тогда, когда представителям различных точек зрения на этот институт удастся согласовать свои позиции и критерии отнесения к административному процессу соответствующей процессуальной и, как говорят, процедурной правовой деятельности" <23>.

--------------------------------

<23> Старилов Ю.Н. Административный процесс как "новая" отрасль российского административного права // Конституция Российской Федерации 1993 года и формирование "новых" отраслей и институтов российского права. Вып. 16. Воронежский гос. ун-т, 2003. С. 263.

Критериями, обусловливающими формирование самостоятельной отрасли права, С.С. Алексеев назвал: предмет правового регулирования; относительную самостоятельность юридических режимов; возможность их распространения на иные, неспецифические отношения <24>.

--------------------------------

<24> См.: Алексеев С.С. Указ. соч. С. 247.

Представляется не соответствующим правовым реалиям считать, что критериями подразделения отраслей права являются только предмет правового регулирования и метод правового регулирования. А по существу суждения надо сказать, что всякая правовая норма имеет свой предмет правового регулирования: иначе нет смысла ее устанавливать. Что касается метода правового регулирования, то он универсален, и всем правовым отраслям присущ метод власти и подчинения, без него потенциально не обходится даже гражданское право, реализуемое посредством метода равенства сторон.

При обосновании предпосылок формирования процессуальной отрасли права правомерны, на наш взгляд, и такие критерии: "а) специфика материального права и интереса (объекта защиты); его субъекта и содержания; б) характер противоправного поведения; в) особенности органов, осуществляющих защиту прав и интересов (форма защиты) и задач, перед ними стоящих; г) наличие процессуального законодательства" <25>.

--------------------------------

<25> Абова Т.Е. Арбитражный процесс в СССР. М., 1985. С. 26.

Административно-процессуальные нормы и регулируемые ими правоотношения, а также предмет правового регулирования определяют содержание административного процесса. Нормативная база его достаточно полно представляется процессуальными нормами, содержащимися в законодательстве об административных правонарушениях и других законодательных и иных нормативных правовых актах, регламентирующих порядок применения мер административного принуждения. Высокого уровня достигла внутренняя организация норм и институтов административного процесса. Главное, что в этом наиболее сложном для административного законодательства вопросе преодолен "психологический" барьер - значительное количество процессуальных норм кодифицировано, они сосредоточены в трех разделах КоАП РФ. Теперь есть основания для продолжения работы по кодификации других процессуальных норм, регламентирующих порядок применения иных, кроме административных наказаний, мер административного принуждения. Применительно к названным нами видам административно-юрисдикционных производств они могут быть сосредоточены в виде отдельных разделов, глав кодификационного правового акта.

В перспективе в структуру административного процесса, помимо производства по делам об административных правонарушениях, будут включены обособленные производства, заканчивающиеся принятием (вынесением) итогового правоприменительного акта - документа: о повороте исполнения постановления о назначении административного наказания; о замене обязанного лица (должника); о пересмотре дела по вновь открывшимся обстоятельствам; о применении дисциплинарного ареста в отношении военнослужащих; по оказанию правовой помощи по делам об административных правонарушениях.

Есть основания предполагать, что будет предусмотрено производство по делам о направлении на принудительное лечение алкогольно- и наркозависимых лиц <26>.

--------------------------------

<26> Комсомольская правда. 27.09.2011. С. 3.

Конечно, названные производства потребуют оснащения их значительным количеством административно-процессуальных норм, которые существенно увеличат соответствующий правовой массив, придадут административно-процессуальному праву более социально значимую роль в обеспечении законности правоприменительного процесса.

Представленная здесь ситуация, входящая в повестку дня российских законодателей, дальнейшая дифференциация административно-процессуальных норм и сложившаяся теоретическая база убеждают в том, что настало время для концептуальной реконструкции федерального и регионального законодательства и принятия отдельного российского Административно-процессуального кодекса, адекватного реалиям социально-политических и экономических преобразований в Российском государстве и обществе.

Для формирования самостоятельной правовой отрасли административно-процессуального права одним из важнейших факторов является заинтересованность государства в обособленном урегулировании соответствующих общественных отношений. Это определяется целью регулирования, юридической спецификой и особенностями правоотношений. Вопрос предрешается самим законодательством, в котором формулируются цели и задачи как самого законодательства, так и отдельных видов административных производств. В качестве примера можно указать на цели и задачи, сформулированные в ст. 1.2, 24.1 КоАП РФ.

Есть основания утверждать, что фактором, предопределяющим реальность оснований для формирования самостоятельной правовой отрасли, является совокупность критериев, которые указывают названные нами авторы. Сами по себе отдельные критерии проблем не решают. Считать определяющим какой-либо один из названных критериев оснований нет. Мы считаем наиболее важным фактором "перерастания" правового института в самостоятельную правовую отрасль способность его взаимодействовать с другими отраслями права. Такой способностью административный процесс в представленной нами структуре обладает. "По вертикали" он взаимодействует с соответствующими материально-правовыми институтами административного права в плане "обслуживания" его норм, обеспеченных административно-правовыми санкциями. "По горизонтали" административный процесс наиболее активно взаимодействует с гражданским и уголовным процессами. Взаимодействие административного процесса с гражданским процессом проявляется при принудительном исполнении постановлений по делам об административных правонарушениях о применении наказания имущественного характера.

В настоящее время наблюдается определенное взаимодействие административного процесса с предпринимательским правом и с таможенным правом.

С учетом отмеченного можно констатировать, что именно из-за "неспособности" взаимодействовать с другими отраслями права не сложились в самостоятельные отрасли права достаточно большие группы правовых норм, которые регулируют правоотношения в сфере исполнения судебных приговоров по уголовным делам, социального обеспечения, хозяйственных связей и в области транспорта, семейных и жилищных правоотношений. Известно, например, что много усилий предпринималось и многое сделано для формирования самостоятельной отрасли - хозяйственного права. В сфере хозяйственных связей действует огромное количество правовых норм, был разработан проект Хозяйственного кодекса. Полагаем, что только потому, что хозяйственно-правовые нормы, объединяемые в правовые институты, не показывают "готовности" к взаимодействию с отраслями права, так и не сложилось такой отрасли, как хозяйственное право.

Административный процесс как отрасль российского права представляет собой совокупность процессуально-правовых норм и институтов, регулирующих деятельность субъектов правоприменения и других участников административно-процессуальных правоотношений, в сфере, не связанной с управленческим (служебным) подчинением.

Конечно, эта новая правовая отрасль, административно-процессуальное право, нуждается в утверждении. Для этого имеются изложенные предпосылки. В юридической литературе правильно отмечается, что "изменения в составе правовых категорий могут иметь место тогда, когда они: а) отражают новые общие процессы, отношения и закономерности, возникающие в государственно-правовой деятельности; б) обоснованы, доказаны и проверены опытом; в) по своим качественным особенностям и уровню обобщения могут быть включены в понятийный строй правовой теории" <27>. Наши суждения о правовой природе и сущности административного процесса полностью соответствуют приведенному положению.

--------------------------------

<27> Васильев А.М. Правовые категории: методологические аспекты разработки системы категорий теории права. М., 1976. С. 95.

Место административного процесса в системе российского права (по сравнению с гражданским и уголовным процессами) пока не нашло четкого закрепления. Но его атрибуты настолько убедительны, что он твердо "вписывается" в систему российского права. Изложенная нами правовая характеристика административного процесса показывает остроту и актуальность проблем в плане дальнейшего совершенствования соответствующего законодательства и практики его применения.

Многие вопросы разрешены в связи с кодификацией законодательства об административных правонарушениях. Обширно законодательство, регламентирующее порядок применения предусмотренных законом мер административного принуждения. В связи с этим заявляет о себе задача глубокого познания нормативно-правовой основы в сфере административной юрисдикции и совершенствования практической деятельности субъектов правоприменения. Иными словами, необходимо на базе совершенствования процессуально-правовых норм совершенствовать порядок их реализации. Последовательное соблюдение процессуальных норм "имеет огромное значение для укрепления... законности, охраны правопорядка и прав личности" <28>.

--------------------------------

<28> Лазарев Б.М., Лунев А.Е. Основы законодательства об административных правонарушениях // Советское государство и право. 1981. N 4. С. 26.

В настоящее время возрастает актуальность проблем правоприменения в сфере административной юрисдикции в связи с активным обновлением законодательства в этой области, а также в связи с расширением компетенции судов (судей) в данной сфере. Так, КоАП РСФСР 1984 г. в первой редакции 1984 г. к ведению судей районных (городских) судов отнес всего 6 категорий дел об административных правонарушениях, на 20 сентября 2011 г. КоАП РФ относит к ведению судов общей юрисдикции и арбитражных судов более двухсот категорий дел об административных правонарушениях.

Ситуация в сфере правоприменения складывается так, что количество категорий дел об административных правонарушениях, подведомственных судьям, будет увеличиваться по мере более основательной оптимизации работы правоприменительной практики мировых судей. В этой связи можно прогнозировать усиление внимания к научным исследованиям сферы судебного производства по делам об административных правонарушениях.

Выявляются определенные пробелы в организации преподавания специального курса, который, на наш взгляд, называется не совсем правильно - "Административная ответственность" или "Административная деятельность". При этом основное внимание уделяется материально-правовому аспекту административной ответственности, а процессуальный аспект ее преподается только в объеме производства по делам об административных правонарушениях в рамках другого специального курса - "Административный процесс". Таким образом, проблемы преподавания и изучения административной ответственности переходят в проблемы правоприменения.

По опыту работы в высшей школе можно высказать предложения о том, что в юридических вузах и на факультетах следует преподавать и изучать проблемы административной ответственности и административного процесса в комплексе, по единой (типовой) вузовской программе. Раздельное "само по себе" изучение административной ответственности и процесса ее правореализации в рамках пока еще традиционного понимания административного процесса уже привело к отмеченному отставанию в развитии административного процесса, в том числе из-за вечного дефицита учебного времени.

Надо иметь в виду и иную составляющую учебного процесса: пока предмет изучается, он совершенствуется, т.к. обстоятельства не дают преподавателю "застаиваться". А это - и наука, и научный прогресс. Юридические науки "делаются" в вузах, а не в академических институтах: первых в России сейчас сотни (государственные, коммерческие и т.п.), а вторых всего три. В целом - проблемы не только теории познания, но и взаимодействия с правоприменительными органами.

В юридических вузах и на факультетах, в том числе учебных заведениях системы МВД РФ, накоплен методический опыт преподавания и изучения проблем административной ответственности и ее реализации.

Широкий профессиональный кругозор высокообразованных юристов содержателен во всяком их качестве - практического работника, инициатора законопроекта, разработчика и законодателя. Такие качества специалиста предполагают фундаментальные знания не только в какой-либо конкретной правовой отрасли, но и знания "смежных" проблем во многих сферах правового взаимодействия институтов и правовых отраслей.

Справедливо суждение С.С. Алексеева: "Высококлассные юристы - это не только те, кто знает множество верных решений по разным юридическим делам, а те, кто понимает суть права, его предназначение, место в жизни общества" <29>.

--------------------------------

<29> Закон (журнал). 2009. N 7. С. 14.

Прогнозируемая социальная эффективность административного процесса может стать реальной только при условии включения полномасштабного учебного курса административно-процессуального права в образовательные стандарты высших и средних юридических образовательных учреждений. Формирование правовой отрасли - российское административно-процессуальное право - логично приведет к определению в учебном процессе юридических вузов и факультативов подобающего его социально-правовому значению места этой учебной дисциплины.

В учебных программах необходимо предусмотреть темы о систематизации и кодификации законодательства об административной ответственности и административно-процессуальных норм. Логика представляется перспективной: будет административный процесс изучаться (и преподаваться) - значит, будет познаваться, совершенствоваться, правильно реализовываться и надежно обеспечивать правовые гарантии в правоприменительной практике.

------------------------------------------------------------------