Современные проблемы административной юстиции в россии: административные суды - "за" и "против" <*>

А.П. ФОКОВ

--------------------------------

<*> Fokov A.P. Contemporary problems of administrative justice in Russia: administrative courts - pro and contra.

Фоков Анатолий Павлович, доктор юридических наук, профессор.

В статье автор освещает некоторые итоги деятельности ученых - теоретиков и практических работников, связанные с проблемами административной юстиции в России вообще, и в частности "быть или не быть" административным судам - "за" и "против".

Ключевые слова: Конституция, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, законопроект, административный суд, история, современность, доступность правосудия.

The author of the article describes certain results of activity of scientists - theoreticians and practicians related to problems of administrative justice in Russia in general and in particular "to be or not to be" for administrative courts - pro and contra.

Key words: Constitution, Constitutional Court of the RF, Supreme Court of the RF, draft law, administrative court, contemporaneity, history, affordability of justice.

Деятельность административной юстиции, административных судов достаточно тесно связана с принципами Конституции Российской Федерации, и в частности с разделением властей.

В современных условиях совершенствования правосудия проблемы защиты частных и публичных интересов в административных судах вновь, как это было в начале XXI столетия, становятся центром внимания научной общественности и практических работников.

Концептуально в центре дискуссии три основных вопроса:

а) нужна ли России самостоятельная ветвь судебной власти - административные суды;

б) необходим ли в этой связи Административно-процессуальный кодекс;

в) какова должна быть компетенция административных судов?

Если обратиться к истории зарубежных стран, то признаем, что институт административной юстиции возник более двухсот лет назад во Франции и получил свое развитие в странах Западной Европы во второй половине XIX в. и довольно успешно функционирует до настоящего времени.

В России же административная юстиция, несмотря на отдельные учреждения с несовершенными организационными и процессуальными формами в 70-е годы XIX в., получила законодательное закрепление Временным правительством, которое Постановлением от 30 мая 1917 г. утвердило Положение о судах по административным делам. Положение, безусловно, завершало столетнюю эволюцию административной юстиции на европейском континенте, поскольку в нем впервые осуществлена идея судебно-исковой защиты публичных интересов граждан (см.: Кулишер А. Административный суд в России // Право. 1917. N 29 - 30. С. 1106).

В советский период, а позднее в России административная юстиция стала ассоциироваться с деятельностью судов общей юрисдикции, а впоследствии и арбитражных судов.

В современных условиях необходимость учреждения в стране административной юстиции по осуществлению административного судопроизводства основана на ст. ст. 118 и 126 Конституции Российской Федерации. Правосудие в судах общей юрисдикции осуществляется посредством гражданского, уголовного и административного судопроизводства, а Верховный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции.

Следовательно, опыт зарубежных стран: Франции, Германии, Австрии, Польши и иных европейских стран, нормативная база Конституции РФ позволяют положительно ответить о том, что административная юстиция может осуществляться специализированными судами, в том числе и административными судами.

Вопрос лишь в том, какое место займут административные суды в системе судебных органов власти.

Верховный Суд РФ в начале XXI в. инициировал создание административных судов в системе судов общей юрисдикции, что, безусловно, породило множество дискуссионных вопросов по данной законодательной инициативе.

Необходимо отдать должное законодателю в том, что 22 ноября 2000 г. Государственная Дума приняла в первом чтении проект Федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации", внесенного Верховным Судом РФ в порядке законодательной инициативы 19 сентября 2000 г. (с изменениями и дополнениями от 31 октября 2000 г.).

С того времени прошло более десяти лет, но дальнейшего развития законодательный процесс о создании административных судов в России законодательно так и не завершен.

В свое время осознание важности административной юстиции в целях повышения уровня защиты прав человека, доступности правосудия, желание помочь законодателю в реализации данной проблематики и выработке основанных на нормах Конституции РФ положений о создании в России административных судов подтолкнуло нас к опубликованию авторской позиции на страницах юридической периодики (см.: Фоков А. Административные суды повысят доступность правосудия // Российская юстиция. 2001. N 6; Фоков. А. Административные суды: какими им быть? // Российский судья. 2006. N 6. С. 2 - 3; и др.).

Необходимо отметить, что практически все научные исследования и размышления практических работников о необходимости более эффективной административной юстиции в основном положительно оценивают законодательные инициативы, связанные с созданием в России административных судов, но при этом аргументации о месте, роли и полномочиях подобных судов иногда кардинально отличаются друг от друга.

Большинство оппонентов ученых и практических работников "за" создание административных судов, но и "против" их консолидации, например, под эгидой какой-либо ветви судебной власти.

Так, И.М. Галлий в научной работе вполне обоснованно, с нашей точки зрения полагает, что административный процесс - это совокупность самостоятельных видов процессуальной деятельности, обусловленных спецификой административно-правовых отношений. Разнообразные административные правоотношения могут быть действительно системно представлены как:

1) правоотношения, возникающие в процессе осуществления административно-тяжебного производства;

2) правоотношения, возникающие при осуществлении административно-деликтного производства;

3) правоотношения, сопровождающие административно-процедурную деятельность административных органов (внесудебные процедуры).

Такая классификация позволяет четко определить круг административно-правовых отношений, которые должны быть урегулированы законом.

При совершенствовании законодательства, регулирующего осуществление административного судопроизводства, целесообразно применять словосочетание "дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений", которое в полной мере указывает на природу такого рода судебных дел.

Категория "административные дела" не должна подменяться категорией "публичные дела".

И.М. Галлий полагает, что теория административно-правовых отношений развивается в непосредственной связи с процессом становления правового государства, что позволяет утверждать о необходимости установления особого порядка защиты прав и свобод граждан от произвола властей.

В процессе исследования данной проблематики И.М. Галлий пришла к выводу о необходимости создания единой системы административного судопроизводства, что, наверное, не бесспорно, но требует внимания (Галлий И.М. Рассмотрение судами дел, возникающих из административно-правовых отношений: Автореф. дис. на соиск. уч. ст. канд. юрид. наук. М., 2007. 25 с.).

Действительно, административно-процессуальное законодательство является динамично развивающейся отраслью российского законодательства. Перед административно-правовой наукой и практикой стоят весьма масштабные и ответственные задачи.

Совершенно очевидно, что Федеральный закон "Об административных процедурах", Кодекс административного судопроизводства станут базовыми в деятельности административных судов, если таковые будут созданы.

Для планомерного осмысления необходимости принятия этих законодательных актов и необходимы концептуальные основы административного правосудия, которые должны основываться не только на научной составляющей, но и прежде всего на тщательном анализе законодательства, регулирующего порядок осуществления судопроизводства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, а также более полном изучении и оценке материалов судебной практики.

Проблемы административной юстиции в области правосудия были актуальны в прошлом, в настоящее время и, безусловно, требуют динамичного разрешения в ближайшем будущем, что постоянно подчеркивают представители судейского корпуса, которые выступают за совершенствование законодательства, регулирующего порядок рассмотрения судами административно-правовых споров (В.М. Лебедев, В.М. Жуйков, В.В. Ершов, О.А. Егорова, А.А. Иванов, И.В. Панова, В.И. Радченко и многие другие).

Полагаем, что в 2012 г. процесс реализации инициатив, связанный с созданием и обеспечением деятельности административных судов, будет эффективно ускоряться на законодательном уровне, так как опыт практики подтверждает правильность выбранного пути.

Так, в Верховном Суде РФ с 2003 г. действуют специальные составы судей по рассмотрению дел, возникающих из административно-правовых отношений, а 16 ноября 2006 г. Пленум Верховного Суда РФ принял Постановление N 55 "О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации".

В современный период развития нашего общества на политическом уровне принято решение о прозрачности законодательных актов органов исполнительной, законодательной и судебной власти и принимаемых на их основе властных решений вплоть до опубликования текста актов на их официальных сайтах, обеспечении механизмов проверки актов на антикоррупционность, экспертизе актов общественностью и многое другое.

В то же время нельзя не отметить, что именно Верховный Суд РФ проявил законодательную инициативу о создании специализированных административных судов в стране, и на сегодняшний день эта идея не отвергнута. Депутатам нового созыва Государственной Думы РФ наверняка придется вновь вернуться к вопросу о законодательном обеспечении административной юстиции в России вообще и административных судов в частности.

Так, Верховный Суд РФ в Пояснительной записке к законопроекту о создании административных судов в начале 2000 г. озвучил статистику рассмотрения административных дел судами общей юрисдикции.

Верховный Суд РФ отмечает, что в 1999 г. количество административных дел превысило 350 тыс. дел, из них: 3899 дел по жалобам о признании незаконными нормативно-правовых актов, 134355 - на действия должностных лиц и коллегиальных органов власти, управления и общественных объединений, 83427 - на нарушения налогового законодательства, 2320 - на нарушения избирательных прав и т.д.

Административные дела, в частности о признании незаконными нормативно-правовых актов различных ветвей власти (в том числе издаваемых субъектами Российской Федерации), споры между субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления, жалобы о нарушениях избирательного законодательства, включая признание выборов недействительными, и некоторые другие, возникающие в сфере административно-правовых отношений, становятся все более актуальными. Особую значимость данная категория административных дел приобретает в свете осуществляемой в Российской Федерации реформы государственной власти. Вследствие сложности административных дел их рассмотрение и правильное разрешение требуют, как правило, высокого профессионализма и специализации судей. Но поскольку основная масса указанных дел рассматривается в порядке гражданского судопроизводства районными судами и судами областного уровня, такую специализацию обеспечить чрезвычайно сложно.

Верховный Суд РФ всегда отмечал, что специализация судей - это только этап в совершенствовании административной юстиции, последующий шаг - создание самостоятельных административных судов в системе судов общей юрисдикции, не связанных с существующим административно-территориальным делением страны.

В этих целях имелось в виду сформировать 21 федеральный окружной административный суд в пределах соответствующих федеральных округов (юрисдикция этих судов будет распространяться на несколько субъектов Российской Федерации) и федеральные межрайонные административные суды с юрисдикцией в отношении нескольких районов субъекта Российской Федерации.

Верховный Суд РФ полагал, что федеральные окружные административные суды будут рассматривать в качестве суда первой инстанции дела о проверке законности решений руководителей субъектов Российской Федерации и их представительных органов, а также споры между субъектами Российской Федерации. Они также будут выступать в качестве суда второй инстанции в отношении дел, рассмотренных в административных коллегиях судов областного уровня.

С учетом возможностей государства и кадрового ресурса формирование системы административных судов предлагалось осуществить последовательно и поэтапно.

Первично предлагалось организовать 21 федеральный окружной административный суд с привлечением дополнительно 210 судей, с соответствующим количеством специалистов, обслуживающего персонала с предполагаемым фондом оплаты труда 65 млн. рублей.

Учитывая то, что в работе этих судов должна быть обеспечена максимальная степень независимости, исключающая получение какой-либо материальной помощи со стороны, затраты на обеспечение их деятельности, включая социальную сферу и расходы на обеспечение проведения судебных процессов на должном уровне, составят примерно 150 млн. рублей в год.

Для размещения федеральных окружных административных судов, полагает Верховный Суд РФ, необходимо 21 помещение общей площадью до 50 тыс. кв. метров. В зависимости от того, какое количество судов удастся обеспечить уже готовыми зданиями, единовременные затраты на инфраструктуру федеральных окружных административных судов составят от 500 млн. до 1,5 млрд. рублей. В эту сумму должно входить не только строительство и ремонт зданий и помещений, но и оснащение их мебелью, оборудованием, оргтехникой и т.д.

На следующей стадии предлагалось образовать от 600 до 700 федеральных межрайонных административных судов, полностью изъяв административные дела из компетенции существующих районных судов.

Впоследствии, в 2003 г., Верховный Суд РФ образовал специальные судебные составы по рассмотрению дел, возникающих из административно-правовых отношений, а 16 ноября 2006 г. Пленум Верховного Суда РФ принял Постановление N 55 "О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации".

Интересно, что ранее, 15 - 16 марта 2001 г., эксперт Совета Европы, профессор Э. Либерман на международной конференции на тему "Проблемы защиты публичных и частных интересов в административных судах" довольно тактично, но вполне убедительно осветил опыт организации и деятельности административных судов Германии.

Так, вполне резонно он пояснил, что к ведению административных судов Германии отнесены все публично-правовые споры, которые не имеют конституционного характера и в отношении которых немецким федеральным законом не установлен иной порядок судебного рассмотрения.

Э. Либерман подчеркнул, что дифференциация функций судебной власти представляет собой тенденцию, характерную для большинства правовых систем стран континентальной Европы. Применительно к Германии эта тенденция проявляет себя очень отчетливо.

В Германии пять самостоятельных ветвей судебной власти, каждая из которых имеет свою организационную структуру (включая Верховный Суд), компетенцию и особый, свойственный только ей порядок рассмотрения подведомственных дел.

В связи с этим одной из важных проблем немецкого законодательства и судебной практики является четкое разграничение, во-первых, подведомственности дел судам, составляющим одну и ту же подсистему, и во-вторых, компетенции различных ветвей системы немецкого правосудия.

Э. Либерман в своем выступлении подчеркнул, что необходимо избегать коллизий различных юрисдикций, поскольку такой конфликт несовместим с основным принципом правового государства, согласно которому любой акт публично-правового характера может быть оспорен в судебном порядке (сб. мат-лов конфер. М.: РАП, 2001. С. 21 - 25).

Европейские страны достаточно долго используют опыт деятельности административных судов исходя из развития административной юстиции. Россия, будучи вовлечена в юрисдикцию Европейского суда по правам человека, не может не реагировать на увеличение количества жалоб российских граждан в данный судебный орган на нарушение их прав в области административного судопроизводства.

Постоянный рост административных дел отмечает как Верховный Суд РФ, так и Высший Арбитражный Суд РФ.

Так, в суды общей юрисдикции Российской Федерации в 2002 г. поступило 162 тысячи жалоб на неправомерные действия должностных лиц и коллегиальных органов власти, что на 9,5% выше уровня 2001 г.

В 2003 г. рассмотрено в судах общей юрисдикции 92 тысячи индивидуальных жалоб на действия (бездействие) должностных лиц и государственных органов управления.

По статистике Верховного Суда РФ за 2005 г., в судах общей юрисдикции было окончено производство 583 тысяч дел, которые потенциально являются предметом деятельности административных судов.

В 2004 г. в интервью "Российской газете" бывший Председатель Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации В.Ф. Яковлев отметил: "Сейчас гораздо больше дел иного рода, связанных с публичным правом, споры предпринимателей с государством. Сегодня 53% от объемов работы арбитражных судов составляют споры между предпринимателями и государством, государственными органами. А это предмет рассмотрения, как нам кажется, административных судов".

Обобщая данные статистики Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ на 2011 г. о практике рассмотрения дел, вытекающих из административных правоотношений, мы убеждаемся в их ежегодном неуклонном росте по сравнению с иными категориями гражданских дел.

Наверное, действительно было бы правильным законодательно обеспечить формирование специализированных административных судов.

Вопрос только в том, как при этом устранить конкуренцию полномочий по данной категории дел между судами общей юрисдикции и арбитражными судами.

В преддверии 2012 г. Председатель Верховного Суда РФ В.М. Лебедев резко раскритиковал законодательную практику Госдумы и Совета Федерации, предложив закрепить правила "внесения, обсуждения, доработки и принятия законопроектов" специальным законом, что позволило бы, по его мнению, преодолеть разногласия с Высшим Арбитражным Судом о подведомственности судебных дел и добиться создания административных судов.

Выступление Председателя Верховного Суда РФ В.М. Лебедева 28 октября 2011 г. в Санкт-Петербурге на международной конференции по конституционному контролю с докладом "Реализация Конституции в законодательстве РФ", в котором он вновь озвучил необходимость создания административных судов, становится знаковым для судебной системы страны.

Условием создания административных судов должно быть принятие специального конституционного закона, который бы более детально регулировал процедуру принятия законов в Госдуме и Совете Федерации, что не может быть обеспечено регламентами законодательных органов, принятых самостоятельно. При этом, пояснил в выступлении В.М. Лебедев, регламенты постоянно нарушаются - не извещаются участники законотворческого процесса о движении законопроектов, из-за чего они лишаются возможности внести поправки, не устанавливаются или не соблюдаются сроки рассмотрения законопроектов.

В результате не учитываются правила подведомственности судебных дел и конституционной компетенции федеральных органов государственной власти.

Председатель Верховного Суда РФ В. Лебедев предложил закрепить процедуру "внесения, обсуждения, доработки и принятия" законопроектов федеральным законом, несоблюдение которого "повлечет предсказуемые правовые последствия".

Наверное, следует согласиться с Председателем Верховного Суда РФ, так как образцом правового нигилизма является законопроект Верховного Суда РФ "О федеральных административных судах", который с 2000 г. находится в Государственной Думе, но так и не рассмотрен во втором чтении, а внесенный в 2006 г. законопроект Кодекса административного судопроизводства так и остается без движения.

Не бесспорно утверждение В.М. Лебедева и о том, что без согласования с Верховным Судом РФ по инициативе Высшего Арбитражного Суда были приняты поправки к Арбитражному процессуальному кодексу и ряду других законопроектов, расширившие полномочия арбитражных судов по рассмотрению споров граждан с органами власти, которые до этого были подведомственны лишь судам общей юрисдикции.

Разногласия Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ о месте административных судов в судебной системе страны вполне можно разрешить, признав их самостоятельность, полагают эксперты Совета Европы (см.: СПб.: Коммерсант. 2011. 31 октября. N 204/П (4745) (автор - Пушкарская А.)).

Председатель Конституционного Суда РФ В.В. Зорькин, поддерживая инициативу Председателя Верховного Суда РФ В.М. Лебедева о необходимости законодательного обеспечения принятия законов - специальным законом, а не в соответствии с регламентами Государственной Думы и Совета Федерации, - отметил, что вопрос о создании административных судов "зависит от готовности общества и властей".

Достойно выглядит и позиция судьи Конституционного Суда РФ (в отставке) Т. Морщаковой, которая, оценивая возможность создания административных судов в России, полагает, что формироваться суды должны самостоятельно и под эгидой высшего административного суда.

Таким образом, вывод о том, быть или не быть административным судам в России, не вызывает сомнения в том, что законодательно они будут обеспечены в России, но будут ли они формироваться, как это происходит в Германии, Франции, Англии, или при смешанной системе административной юстиции, может решить только законодатель России с участием юридической общественности, в том числе и с помощью читателей журнала "Российский судья".

------------------------------------------------------------------